韓玉祥

(武漢大學 馬克思主義學院，湖北 武漢430072)

一、問題提出與分析視角

自20世紀90年代中后期以來,農民負擔不斷加重，農村出現(xiàn)了以惡性事件和群體性事件為代表的基層治理困境，國家與農民關系日趨緊張。為此，國家取消了延續(xù)千年的農業(yè)稅費，緩解了國家與農民的緊張關系。與此同時，國家不再向農村汲取資源，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革、撤銷七站八所、取消村民小組長、縮減村干部等為代表的國家組織逐漸后撤，(1)羅興佐：《治水: 國家介入與農民合作——荊門五村研究》，華中師范大學博士學位論文，2005年,第50頁。解綁了基層組織的治理責任，②楊華，王會：《重塑農村基層組織的治理責任——理解稅費改革后鄉(xiāng)村治理困境的一個框架》，載《南京農業(yè)大學學報(社會科學版)》2011年第2期。農村基層治理醞釀著“政權懸浮”的治理危機，國家與農民關系漸趨脫嵌化。自十六屆四中全會確立“工業(yè)反哺農業(yè)，城市支持農村”方針開始，尤其是十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之后，國家權力通過資源配置、制度安排、產品供給等方式加速覆蓋鄉(xiāng)村，國家權力“回歸”“重返”或“再嵌入”鄉(xiāng)村社會。(2)張紅陽：《國家與農村關系的演變與新型危機》，載《華南農業(yè)大學學報(社會科學版)》2020年第3期。以基層黨組織建設、扶貧第一書記下沉、職能機構下沉為代表的基層治理體系和治理能力建設，逐步改變了“政權懸浮”的基層治理困境。然而，農村基層治理卻轉而面臨著“扶貧吸納治理”(3)袁明寶：《扶貧吸納治理: 精準扶貧政策執(zhí)行中的懸浮與基層治理困境》，載《南京農業(yè)大學學報(社會科學版)》2018年第3期。劉銳：《行政吸納社會：基層治理困境分析——以 H 市農村調查為例》，載《中南大學學報(社會科學版)》2020年第3期。的治理危機，國家與農民關系呈現(xiàn)“供給式懸浮”(4)張紅陽：《國家與農村關系的演變與新型危機》，載《華南農業(yè)大學學報(社會科學版)》2020年第3期的新型樣態(tài)。一方面國家權力重返鄉(xiāng)村社會，另一方面國家與鄉(xiāng)村社會關系又遭遇著新一輪的懸浮困境，這一悖論現(xiàn)象似乎表明基層治理正在經(jīng)歷新的變遷，亟待學界給予新的解釋。

針對當前鄉(xiāng)村振興以來的新型治理困境，學界主要從治理資金、治理主體、治理方式3個分析視角出發(fā)論述了當前基層治理困境的不同表現(xiàn)與原因。首先，從治理資金的分析視角出發(fā)，基層治理面臨著“謀生式”行政的困境，將大量時間和精力用在“找錢”上，形成“找事—找人—找錢—找事”之間的惡性循環(huán)。(5)顏昌武：《基層治理中的“謀生式”行政——對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編外用工的財政社會學分析》，載《探索》2019年第3期。學界認為應該使基層擁有穩(wěn)定的財稅來源。其次，從治理主體的分析視角出發(fā)，“干部天天忙，百姓站著看”成為基層治理困境的主要表現(xiàn)。一方面基層干部坐班化、行政化趨勢明顯，(6)朱戰(zhàn)輝：《村級治理行政化的運作機制、成因及其困境——基于黔北米村的經(jīng)驗調查》，載《地方治理研究》2019年第1期?！盎鶎悠v”(7)王向陽：《任務密集、權責倒掛與基層疲憊——基于中國中西部基層治理實踐的考察》，載《中共寧波市委黨校學報》2018年第6期。現(xiàn)象成為常態(tài)；另一方面作為自治主體的群眾卻公共參與不足。鑒于此，學界在多中心理論的分析框架下，認為健全基層民主建設是基層治理困境的突破口之一。(8)肖唐鏢：《調查：鄉(xiāng)村治理的結構性特征》，載《北京日報》2015年06月29日。最后，從治理方式的分析視角出發(fā)，基層干部的治理行為表現(xiàn)出策略主義和形式主義兩種行為原則。一方面，為了完成上級任務，基層干部不講原則和底線，采取策略主義行為原則。(9)歐陽靜：《基層治理中的策略主義》，載《地方治理研究》2016年第3期。另一方面，為了搪塞上級任務，在“全面問責制”的政治環(huán)境下，采取“形式主義”的行為原則。(10)鄒英，劉杰：《從“機會主義”到“形式主義”：當前政府行為轉變的邏輯分析》，載《江漢大學學報(社會科學版)》2019年第6期。學界認為目標設置和激勵機制切合實際的轉變是治理行為困境的主要突破口。(11)歐陽靜：《壓力型體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的策略主義邏輯》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2011年第3期。

以上3種分析視角忽視了治理知識的重要作用。?？玛P注知識與權力之間的關系，認為知識強化了政府的治理能力。福柯曾指出全景敞式主義建筑，對于監(jiān)獄治理能力的提高非常重要。(12)[法]米歇爾·?？拢骸兑?guī)訓與懲罰》，劉北成,楊遠嬰譯，北京:三聯(lián)書店，2012年版，第226頁。因此，筆者嘗試從治理知識的分析視角出發(fā)，展現(xiàn)基層治理困境的生成邏輯，揭示不同分析視角之間的邏輯關聯(lián)。

本文采取半結構式訪談和參與觀察的方法收集經(jīng)驗資料。訪談對象包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、村民組長、普通村民4類群體。(13)筆者及筆者所在團隊于2019年5月到山西省運城市B鎮(zhèn)展開為期20天的實地調研。調研點 B鎮(zhèn)主要以蘋果種植為主，80年代開始種植蘋果，規(guī)模逐漸擴大，2010年蘋果產業(yè)到達頂峰。2015年后蘋果價格下跌，部分村民改種桃子、李子等。蘋果產業(yè)正在轉型期，外出務工人員逐漸增多。本鎮(zhèn)屬于高農業(yè)剩余型村莊，2010年前果園經(jīng)濟戶均年收入10萬元以上。2010年后戶均年收入5萬元左右，經(jīng)濟狀況相對富裕。本研究首先以“人居環(huán)境整治”的實踐經(jīng)驗為基礎，呈現(xiàn)知識懸浮和治理困境的具體表現(xiàn)。其次，以“知識懸浮”為切入口，分析人居環(huán)境整治困境的生成邏輯，展現(xiàn)知識懸浮與其他分析視角之間的具體勾連。再次，揭示知識懸浮背后的村民自治缺失問題，反思村民自治的重要性。并進一步展現(xiàn)農村基層治理的特殊性。最后，提出農村基層治理從知識懸浮走向知識在場的實踐路徑。

二、知識懸浮與治理困境的實踐表達

2018年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《農村人居環(huán)境整治三年行動方案》明確要求，改善農村人居環(huán)境，建設美麗宜居鄉(xiāng)村，以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向改造鄉(xiāng)村，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要任務。自此，人居環(huán)境整治成為基層治理中的重點工作。B鎮(zhèn)的環(huán)境衛(wèi)生工作主要包括房前屋后的庭院整潔、公共巷道的衛(wèi)生清掃、污水處理、糞坑填埋4個部分。本文主要圍繞這4個部分工作展開論述。B鎮(zhèn)陳村和鳳村兩個行政村都是省級文明示范村。以陳村為例，20世紀90年代已經(jīng)率先成立“紅白理事監(jiān)理會”，并一直保持著集體議事的優(yōu)良傳統(tǒng)。相較于其他行政村，陳村村級治理處于領跑狀態(tài)。然而，由于在人居環(huán)境整治中存在知識懸浮，兩村在治理主體、治理方式、治理資金3個方面都遭遇了治理困境。

(一)知識懸浮的實踐表達

知識懸浮是指在基層治理中，治理知識與農村風土人情、傳統(tǒng)習俗、生活方式、價值觀念、道德倫理等民間知識之間的錯配現(xiàn)象。人居環(huán)境整治工作在知識體系上須符合民間知識傳統(tǒng)。但自上而下的國家知識體系與民間知識體系存在張力，導致了治理知識與民間知識之間的脫嵌狀態(tài)。主要表現(xiàn)在時間觀念、空間觀念、價值觀念3方面的錯配現(xiàn)象。

首先，時間觀念的錯配。B鎮(zhèn)的人居環(huán)境整治工作對公共衛(wèi)生的行為頻率有具體化、明晰化的表達。中央-省-市-縣都有環(huán)境衛(wèi)生督查系統(tǒng)，2018年中央督導組督查本縣18次，省督查組2018年督查5次。由此可知，平均每月有兩輪衛(wèi)生檢查，也就是上級要求每月兩次人居環(huán)境整治。以B鎮(zhèn)為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)府進一步規(guī)定每月清掃一次公共巷道。事實上，當?shù)氐拇迕裨跁r間安排上并不能完全按照相關規(guī)定行動。由于本地是農業(yè)大縣，蘋果種植周期較長，村民會根據(jù)閑暇時間的充裕程度來調整公共巷道的清掃頻率，而且是階段性、臨時性的清掃，并無具體章法可言，也很難形成數(shù)字規(guī)定。

其次，空間觀念的錯配。自上而下的公共衛(wèi)生規(guī)則規(guī)定的衛(wèi)生對象包括房前屋后的柴火堆，要求柴火堆必須統(tǒng)一放置在各家庭院中。事實上，村民并不認為房前屋后的柴火堆、廢紙堆是需要整理的衛(wèi)生對象。陳村某村民說：“柴火堆放到門前有什么不好的，我在外面堆放的整整齊齊的，非要放在院子里，家(里)院子也實在比較小，空間不夠?！笨梢姡窕鸲?、廢紙堆等的放置涉及到村民庭院秩序的空間觀念，尤其是當?shù)卮迕窠?jīng)常要剪裁蘋果樹枝，房前屋后的柴火堆也就自然而然成了當?shù)卮迕竦纳钊粘?，更是涉及到當?shù)卮迕駥Σ窕鸲训目臻g安排問題。

最后，價值觀念的錯配。人居環(huán)境整治工作追求村容村貌的干凈整潔，是單向度的價值追求。因此，在生活污水處理、時間頻率安排等方面不計算經(jīng)濟成本和時間成本。但是，村民的公共衛(wèi)生行為卻融入了經(jīng)濟成本、生活便利性、干凈整潔等多元化價值考量，是對“美好生活”的整體性考量。具體而言，從經(jīng)濟成本方面看，村民要在公共衛(wèi)生行為與經(jīng)濟收支狀況之間做出理性計算。以生活污水的處理為例，國家與村民對于生活污水處理方式的認識具有內在張力。陳村村主任講：“我們村有污水處理站，一套設備124萬，全縣只有5個村是試點，我們鎮(zhèn)只有我們村。說來也奇怪，幾百年來，幾千年來，都沒處理過生活污水，現(xiàn)在(卻)要處理?！眰鹘y(tǒng)時期，農村的生活污水來源少、污染面源小，直接排放到農田里，可以循環(huán)利用水資源，產生經(jīng)濟效益上的附加值。因此，村民認為國家對生活污水的現(xiàn)代化處理成本過于高昂，不僅沒有產生經(jīng)濟效益的附加值，還導致了經(jīng)濟資源的鋪張浪費，但他們卻忽視了當下生活中污水來源增加、污染面源擴大等變化。總體上看，生活污水的處理方式應秉持經(jīng)濟效益最大化卻是雙方都需要從各自角度共同考量的原則。再以公共巷道的清掃為例，即便村委會付費清掃路面，村民也不愿意參加。村民普遍認為清掃費用比農田收入或果庫打零工的收益低。從生活便利性方面看，村民對柴火堆、廢紙堆的空間安排是服務于日常生活的。廢紙堆方便小商小販的廢品回收，柴火堆方便日常取用。從干凈整潔方面看，房前屋后的柴火堆、磚瓦等的堆放也是整整齊齊的，符合村民干凈整潔的價值追求。

(二)治理困境的實踐表達

1.治理主體困境：主動性缺失

治理主體包括基層干部和村民兩類，尤其是在農村人居環(huán)境整治中，村民具有環(huán)境污染的受害者、環(huán)境改善的受益者、環(huán)境整治的參與者三重角色。(14)宋國愷，李 巖：《村民主體視角下農村人居環(huán)境問題成因及整治路徑分析》，載《福建論壇(人文社會科學版)》2020年第2期。然而，筆者調研發(fā)現(xiàn)，在人居環(huán)境的整治過程中，B鎮(zhèn)兩村村干部和村民卻都缺乏積極性與主動性。

村民是環(huán)境衛(wèi)生的受害者、受益者、參與者，只有激發(fā)村民參與的主體性，環(huán)境衛(wèi)生整治工作才能實現(xiàn)源頭治理，才能形成長效機制。B鎮(zhèn)兩村村民的主動性明顯沒有建立，具體參與形式表現(xiàn)為動員式參與和謀利式參與。首先，動員式參與。B鎮(zhèn)兩村村干部都組織了以婦女為代表的義務清掃隊，實際上有名無實，并未發(fā)揮實質性作用。其次，謀利式參與。環(huán)境衛(wèi)生屬于村民的集體利益，然而當?shù)卮迕癫粌H沒有主動參與的意識，還演變?yōu)榇迕竦闹\利行為。對于公共道路的衛(wèi)生清掃，村民向村集體討價還價。村集體向村民支付工資，村民變成索討者。

村干部是人居環(huán)境整治的組織者、引導者。實際上，B鎮(zhèn)兩村的村干部對環(huán)境衛(wèi)生工作并沒有積極性。一方面，村干部認為環(huán)境衛(wèi)生整治工作要向村民支付工資，而上級財政轉移支付不夠，村集體經(jīng)濟又很薄弱。這對村級財政是一項經(jīng)濟負擔。另一方面，村干部在環(huán)境衛(wèi)生整治工作中要采取非正式手段來調動村民積極性，反而常常出力不討好、里外不是人。因此村干部在環(huán)境衛(wèi)生工作上常常表現(xiàn)出“守夜人”和“撞鐘者”(15)吳毅：《“雙重角色”、“經(jīng)紀模式”與“守夜人”和“撞鐘者”——來自田野的學術札記》，載《開放時代》2001年第12期。的行為邏輯。比如，陳村村主任講到：“環(huán)境衛(wèi)生整治沒有長效機制。老百姓干活就要錢，一人一天100元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不檢查我就不掃地，檢查了才找人掃地干活?？h里每季度都要檢查一次，全縣排名，衛(wèi)生打掃一年要花近10萬元。長效機制沒有錢怎么做？衛(wèi)生打掃都要錢啊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)給錢我才‘動一下’，要不就不作為，要作為就給我錢啊。我每次見到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導就要錢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導說讓你干活你總要錢?！?/p>

2.治理方式困境：策略主義和形式主義

后稅費時代，基層干部為了“擺平”“搞定”基層事務，熱衷于運用各類非正式的權力技術與策略，如“擂”與“媒”、“示蠻”和“懷柔”等策略，(16)吳毅：《小鎮(zhèn)喧囂——一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運作的演繹與闡釋》，北京:三聯(lián)書店，2007年版，第622頁。歐陽靜稱之為“策略主義”(17)歐陽靜：《基層治理中的策略主義》，載《地方治理研究》2016年第3期。。在人居環(huán)境整治工作中，村干部普遍采取了軟、橫、拖、湊、瞞的治理方式。其中，以“軟、橫、拖”為代表的治理方式，反映了基層治理中的策略主義；以“湊、瞞”為代表的治理方式，反映了基層治理中的形式主義。

以“軟、橫、拖”為代表的策略主義。“軟”，村干部常常會以說好話、講情分、給回報等軟方式懇求群眾配合。比如，在房前屋后的庭院整潔工作上，陳村副主任講到：“(村民)有不愿意聽話的，我們高帽子帶帶，口頭照顧一下，開開空頭支票?！薄皺M”，村干部有時也會采取言語強制、罵街等較為蠻橫的方式方法。陳村村委委員講述了村民不配合的案例：“一個67歲的老人說(柴火堆)放到門前有什么不好的，非要放在院子里。他意思就是不挪。我說你不挪，我給你挪，不要因為你一家拖后腿。上面要求硬氣，家家戶戶不留死角，不硬氣不行?！薄巴稀?，村干部以拖欠的方式讓群眾配合工作。比如，在公共巷道的清掃工作上，陳村財務股長直言：“上面撥款不夠，打掃衛(wèi)生的錢先欠著老百姓，給他們打白條唄?！?/p>

以“湊、瞞”為代表的形式主義?！皽悺保甯刹恳蕴摷俚?、名不副實的形式來充當工作成果。比如，陳村和鳳村的義務清掃隊，分別以秧歌隊、廣場舞隊為基礎，村干部給其發(fā)了清掃工具，就代表義務清掃隊的成立，實際上有名無實。“瞞”，村干部以欺瞞的方式應付上級衛(wèi)生檢查。比如，在糞坑填埋工作中，上級要求糞坑填埋，但村干部以污水管網(wǎng)等物品鋪蓋在糞坑表面，從而欺瞞上級。

3.治理資金困境：高成本治理與地方負債

近年來國家投入大量人居環(huán)境整治的治理資金，很多地區(qū)卻難以激活村民主體性，沒有形成長效機制，反而陷入了“國家投入越多，村里負擔越重，村里越缺少資金”(18)馮亮，王海俠：《農村環(huán)境治理演繹的當下訴求：透視京郊一個村》，載《改革》2019年第7期。的治理資金困境。治理資金困境主要表現(xiàn)在高成本治理與地方負債兩個方面。

首先，高成本治理。人居環(huán)境整治在生活污水處理和公共巷道清掃兩個方面治理成本高昂。以生活污水處理為例，陳村的生活污水處理設施達124萬，生活污水的處理方式采取了純粹科技化的工業(yè)污染處理手段，卻沒有通過組織動員村民合理排污的社會化手段降低經(jīng)濟成本。以公共巷道清掃為例，時間頻率上的超額要求，一方面犧牲村民的個人經(jīng)濟利益，另一方面也損耗村集體的經(jīng)濟利益。這對于村民和村集體都不是利益最大化的選擇。

其次，地方負債。高成本治理不考慮各地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，必然會導致中西部地區(qū)的地方債務，典型表現(xiàn)便是中西部地區(qū)村級組織的負債現(xiàn)象。以B鎮(zhèn)所屬縣域為例，本縣是農業(yè)大縣，只有少量工業(yè)，大型工廠只有5個左右。相對于東部沿海發(fā)達地區(qū)，本縣沒有工業(yè)支持，地方財政并不雄厚，財政轉移支付只夠撥付村干部工資和維持村委會的日常運轉，難以支付人居環(huán)境整治工作中的垃圾轉運費、路面清潔費等。以陳村為例，前些年陳村的財政轉移支付只有6萬元，勉強夠發(fā)村干部工資?，F(xiàn)在地方財政轉移支付12萬，但村干部工資也水漲船高，村干部工資共計9萬元(3個主職干部1850元/月，7個副職干部300元/月，共計9萬元)。此外，公共巷道的打掃清掃費用共計6萬元。僅這兩項開支已經(jīng)累計15萬元，早已超過12萬元。近年來，筆者在中西部農村調研發(fā)現(xiàn)，很多地區(qū)同樣由于人居環(huán)境整治工作有村級債務，湖北某農村在美麗鄉(xiāng)村建設中甚至負債300多萬。最終，沒有集體經(jīng)濟的村級組織必然以向上爭資跑項的方式填補村級債務，讓地方財政兜底，進而轉變?yōu)榈胤截搨?/p>

三、治理困境的生成邏輯

人居環(huán)境整治的治理困境實際上是知識懸浮的外在展演。從治理知識的分析視角出發(fā)，“知識懸浮”是人居環(huán)境整治工作治理困境的邏輯起點。首先，發(fā)生了身份轉換和工作性質轉換。村民的主體性無法激活，成為人居環(huán)境整治的“局外人”，村干部的積極性也進一步消解。其次，村干部與村民之間存在目標錯位。村干部無法通過正式的治理方式動員群眾、說服群眾、教育群眾，結果只能轉向策略主義與形式主義。最后，城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟社會發(fā)展階段不加區(qū)分。以城市生活方式同質化農村生活方式，農村人居環(huán)境整治便具有高標準的治理目標，必然導致中西部欠發(fā)達地區(qū)的地方負債問題。

(一)身份轉換與治理主體困境

由于標準化、外在化的知識體系脫嵌于內生性的鄉(xiāng)土知識體系，村民喪失了參與主動性。不僅發(fā)生了村民的身份轉換，而且發(fā)生了工作的性質轉換。

從身份轉換來看，村民從“局內人”轉變?yōu)椤熬滞馊恕?。對于人居環(huán)境整治工作中的行為規(guī)則，村民無法達到要求。一方面，村民認為人居環(huán)境整治中的相關規(guī)則并不是自己的事情；另一方面，人居環(huán)境整治的相關工作甚至給村民生活造成不便，導致村民的不滿與對抗情緒。結果村民從“局內人”變成“局外人”，甚至是“攪局者”。

從工作性質轉換來看，村民之事變成干部之事，義務工變成要錢工，參與者變成索討者。壓力型體制下，人居環(huán)境整治僅僅是基層干部的行政任務，與村民無關。結果，村民對公共衛(wèi)生事務的配合轉變?yōu)榇迕駥Υ甯刹康摹八饺伺浜稀焙汀八饺损佡洝?。因此，村民要求村干部支付?jīng)濟補償也就成了順理成章的事情。以陳村為例，原來本村以村民小組為單位組織公共巷道的清掃工作，小組長可以要求每家每戶出義務工或集體籌資。但現(xiàn)在只要出義務工，就必須支付工錢?！傲x務工”變成“要錢工”，義務參與變成謀利參與，公共衛(wèi)生工作變成了“花錢購買服務”。這必然導致村級負債的治理困境，進一步消解著村干部的積極性。

(二)目標錯位與治理方式困境

知識懸浮內在隱匿著國家和社會之間目標追求的差異。群眾的公共衛(wèi)生目標是整體考量的美好生活，基層干部的公共衛(wèi)生目標是干凈整潔的行政考核。因此，兩者發(fā)生目標錯位。在目標錯位的情境下，村干部無法通過正式的治理方式動員群眾、說服群眾、教育群眾。因此，只能通過策略主義和形式主義的非正式方式完成行政目標。

一方面，對于上級考核的硬指標采取策略主義的治理方式。在B鎮(zhèn)人居環(huán)境整治工作中，所謂“硬指標”是指各級督導組定期檢查公共巷道的路面清掃工作。因此，基層干部必須完成此類任務。由于治理知識懸浮于村民的衛(wèi)生習慣，便無法轉變?yōu)樯鐣?guī)則和社會共識。一方面，村干部無法將社會性權威轉變成治理資源。主要表現(xiàn)為村干部無法站在村莊社會生活的角度，通過以理服人、以德服人的方式，形塑村莊的公共規(guī)則。結果就是社會性權威難以有效介入村莊公共事務。另一方面，知識設置已然有標準化的表達，村干部通過集體議事的正式手段“制造同意”也并不能產生實質性效果。此外，財政轉移支付的資金不足也導致村干部無法“花錢辦事”。于是，以“軟、橫、拖”為代表的治理方式便成為基層干部的策略選擇，策略主義便成為“硬指標”工作的必然選擇。

另一方面，對于上級考核的軟指標采取形式主義的治理方式。近年來，在全面問責制下，各種指標都成為考核的對象，軟指標硬化成為趨勢。軟指標常常難以實現(xiàn)數(shù)字管理，村干部很難達成相關考核規(guī)定。由于村干部很難達成考核要求，所以基層干部必須以形式主義的方式應付此類工作。在B鎮(zhèn)人居環(huán)境整治工作中，要求“人人參與、戶戶參與”，這不同于公共巷道清掃工作的實地考察，屬于人居環(huán)境整治中的“軟指標”。但是，上級對“人人參與、戶戶參與”進行“硬考核”，村干部只有給廣場舞隊、秧歌隊安上義務清掃隊的名分，以“湊”的形式主義方式應付檢查，是最簡單易行的治理方式。在B鎮(zhèn)的人居環(huán)境整治工作中，要求糞坑填埋率為百分之百。由于很多老年人用糞坑中的天然肥種菜，便導致老年人不愿意填埋糞坑。因此，糞坑填埋是因地制宜、因人而異的“軟指標”，無法完全指標化，村干部采用了以“瞞”的形式主義方式應付檢查。

(三)城鄉(xiāng)不分與治理資金困境

在鄉(xiāng)村振興背景下，為了促進城鄉(xiāng)融合，各地區(qū)各部門大力推進農村基礎設施建設和城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。但是，城鄉(xiāng)融合并不代表城鄉(xiāng)統(tǒng)一，公共服務均等化也并不代表公共服務等同化。以B鎮(zhèn)的人居環(huán)境整治為例，呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)不分的治理樣態(tài)。在人居環(huán)境整治的過程中，以城市生活方式同質化農村生活方式，農村人居環(huán)境整治便成為高標準的治理目標，必然導致中西部欠發(fā)達地區(qū)的地方負債問題。

城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生情況不同，典型表現(xiàn)在人口居住情況、污染源情況、經(jīng)濟收入情況3個方面。其一，在人口居住方面。城市人口密集，是高密度、集合式的居住空間，而農村地區(qū)地廣人稀，是低密度、分散式的居住空間。居住空間不同，公共衛(wèi)生的清潔頻率必然有所差異，大部分農村地區(qū)并不需要高頻率的衛(wèi)生清掃。其二，在污染源方面。城市有大量工業(yè)污染源，化學用品無法分解，需要高新科技來分解化學元素。大部分中西部農村并不存在大量工廠，沒有同等體量的污染源，不需要高成本的工業(yè)污染處理設施。其三，在經(jīng)濟收入方面。城市經(jīng)濟收入高，能承擔高質量的公共衛(wèi)生服務。大部分農村地區(qū)經(jīng)濟收入低，無法支付高成本的公共衛(wèi)生服務。經(jīng)濟收入不同，必然導致農村地區(qū)公共衛(wèi)生服務的相對成本較高。于是，不顧城鄉(xiāng)體系之間的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，以城市理念同化農村，是高成本的人居環(huán)境治理，進而致使經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的中西部農村無法保證治理資金的持續(xù)供給，引發(fā)地方債務問題。

四、知識懸浮與村民自治缺失

不同歷史時期的人居環(huán)境治理表明，社會自治更有利于民間知識的表達。知識懸浮本質上是村民自治的缺失，表現(xiàn)在村民知識缺失和村級自治權缺失兩個方面。然而，農村基層治理是對村民生活行為的治理，即生活治理。生活治理恰恰強調村民自治的重要性。一方面，生活治理更強調共識基礎上的“知識治理”，強調村民知識的重要性；另一方面共識形成、規(guī)則形成依賴于村級組織的半行政權威，村級自治權便顯得極為重要。

(一)不同歷史時期的人居環(huán)境整治

文化生態(tài)學認為特定的文化模式具有調節(jié)環(huán)境與文化協(xié)調關系的功能，強調地方文化體系能夠影響人與環(huán)境的互動關系。(19)王東昕：《環(huán)境與文化互動關系的文化生態(tài)學反思——以怒江峽谷為例》，載《云南民族大學學報(哲學社會科學版)》2007年第6期。不同歷史時期的人居環(huán)境治理一定程度上都重視民間文化和民間知識。筆者將其劃分為傳統(tǒng)時期、人民公社時期、稅費時期、后稅費(稅費改革后)時期。從歷史對比來看，傳統(tǒng)時期的社會自治更有利于民間知識的表達。

第一，傳統(tǒng)時期的人居環(huán)境整治。傳統(tǒng)時期的人居環(huán)境整治依靠社會自治，人居環(huán)境整治內容與生產生活緊密聯(lián)系，治理過程依靠鄉(xiāng)土倫理道德。其一，在人居環(huán)境整治內容方面。傳統(tǒng)時期是農業(yè)社會，污染物可以自然降解，農民的生產生活具有自循環(huán)特點。因此，傳統(tǒng)時期的人居環(huán)境問題并不突出，主要圍繞飲用水、橋、路等生產生活必需品展開。其二，在人居環(huán)境整治的治理過程方面。由于農業(yè)社會穩(wěn)定的生產生活環(huán)境，農村社會是生產生活共同體。農村社會具有內生性的宗族、家族等社會組織，通過“長老統(tǒng)治”維系著村莊社會的人居環(huán)境治理。秦暉將傳統(tǒng)秩序稱之為“皇權不下縣、縣下唯宗族、宗族皆自治、自治靠倫理、倫理出鄉(xiāng)紳”(20)秦暉：《傳統(tǒng)中華帝國的鄉(xiāng)村基層控制:漢唐間的鄉(xiāng)村組》，載《中國鄉(xiāng)村研究》2003年第1期。。比如，在水源地保護方面，公共空間里派生出規(guī)定、約束、儀式等自下而上的非正式制度，具有很強的社會控制能力。(21)伍瓊華：《生態(tài)文化基礎上的公共空間變遷與重構》，載《思想戰(zhàn)線》2005年第5期。比如，干旱地區(qū)的吃水井挖掘、修橋等，家家戶戶按照人頭籌資籌勞，違背攤派規(guī)則的農戶將受到宗族家法、村莊社會的經(jīng)濟懲罰和道德譴責，甚至是人情往來、互助行為上的排斥。總之，傳統(tǒng)時期的人居環(huán)境整治依靠社會自治，民間知識在人居環(huán)境整治中自然融入。

第二，人民公社時期的人居環(huán)境整治。人民公社時期的人居環(huán)境整治由政府主導，人居環(huán)境整治的治理內容與生產生活也緊密聯(lián)系，治理過程依靠政治動員。其一，在人居環(huán)境整治內容方面。1949年到1960年之間，全國開展了兩次愛國衛(wèi)生運動，主要是除“四害”、清理垃圾和處理污水。1960年后又展開愛國衛(wèi)生運動，逐漸形成“兩管五改”(“兩管”包括糞便垃圾管理、飲用水源管理；“五改”包括廁所、畜圈、禽窩、水井、水池的改良)的治理內容。雖然人民公社時期的人居環(huán)境整治由政府主導，但是黨委政府重視群眾路線的運用，所以治理內容與群眾生產生活密切相關。以糞便管理為例，各省、市因地制宜采用的泥封堆糞法、密閉貯存法、沉淀腐化法、藥物處理法和人工加溫法等等，不但可以殺滅人畜糞便中的病菌和寄生蟲卵，還可以大大提高肥分。(22)肖愛樹：《20世紀60-90年代愛國衛(wèi)生運動初探》，載《當代中國史研究》2005年第3期?？梢姡敃r的糞便管理等人居環(huán)境整治內容充分尊重人民群眾的生產生活習慣。其二，在人居環(huán)境整治的治理過程方面。第二屆全國衛(wèi)生會議上確立了“衛(wèi)生工作與群眾運動相結合”的原則。(23)《衛(wèi)生工作必須與群眾運動相結合》，載《人民日報》1953年05月03日。人居環(huán)境整治工作中注重對群眾的組織動員和宣傳教育?？傊?，人民公社時期的人居環(huán)境整治是政府主導，但也總體尊重了民間知識。

第三，稅費時代的人居環(huán)境整治。該時期的人居環(huán)境整治也由政府主導，人居環(huán)境整治的治理內容滿足了人民群眾最底線的生產生活需要，治理過程依靠政治強制。其一，在人居環(huán)境整治內容方面。與人民公社時期不同，農村稅費時期的村莊集體與基層政府捆綁在一起形成了鄉(xiāng)村利益共同體，過度汲取農民利益，成為20世紀90年代“三農”問題產生的重要誘因。(24)韓鵬云：《農村公共品供給的變遷軌跡與路徑指向——基于村莊治理的視角》，載《長白學刊》2013年第4期。與此同時，貫徹群眾路線的稅收制度保證了干群之間圍繞收稅、交稅展開利益博弈，鄉(xiāng)村干部必須滿足群眾生產生活需要才能完成稅收任務。于是，一方面鄉(xiāng)村利益共同體一定程度上侵害著農民利益，另一方面又必須滿足群眾的生產生活需求。因此，稅費時期的人居環(huán)境整治主要圍繞飲用水管理和公共衛(wèi)生(夏掃土、冬鏟雪)展開，滿足了人民群眾生產生活的底線需求。以陳村為例，20世紀80年代以前，全村只有一口機井，每家每戶排隊挑水，人畜用水不方便；80年代之后，每個村民小組都建設了一口機井，滿足了人畜用水需求。其二，在人居環(huán)境整治的治理過程方面。人民公社解體后，政府對基層社會的控制力減弱，但依然是威權主義的政府。村民委員會和村民小組掌握著機動地、集體山林、集體土地等公共資源，也具有很強的組織動員能力。在人居環(huán)境整治過程中，鄉(xiāng)村基層組織通過“三提五統(tǒng)”和“兩工制度”的政治強制制度完成籌資籌勞?？傊?，稅費時期的人居環(huán)境整治也是政府主導，一定程度上尊重了民間知識。

第四，后稅費時期的人居環(huán)境整治。稅費改革后，除了江西、福建、廣西、廣東等宗族性地區(qū)外，全國大部分地區(qū)的人居環(huán)境整治處于無人管理的缺位狀態(tài)。稅費改革后，基層組織的治理責任弱化，基層組織只負責春耕、秋收、計劃生育的工作，不再承擔公共品供給等任務。鄉(xiāng)村組織無為而治，面臨“政權懸浮”的基層治理困境。人居環(huán)境整治從“政府主導”轉變?yōu)椤盁o人管理”。此外，家族主義、宗族主義逐漸弱化，社會自治組織也面臨自治困境。2000年后，打工經(jīng)濟的興起改變了村莊社會結構，熟人社會演變?yōu)榘胧烊松鐣?，甚至陌生人社會，“村將不村?25)董磊明：《宋村的調解：巨變時代的權威與秩序》，北京：法律出版社,2008年版，第177頁。成為社會事實。以社會權威、社會規(guī)范為核心的禮治秩序逐漸崩潰，社會組織的自治能力弱化，也面臨著籌資難、籌工難的自治困境?？傊蠖愘M時期的人居環(huán)境整治面臨著政府缺位和社會失靈的雙重困境，人居環(huán)境整治近乎停滯。

(二)知識懸浮與村民自治缺失

鄉(xiāng)村振興以來，國家政權重新返回鄉(xiāng)村社會，解決了后稅費時期政府缺位和社會失靈的雙重困境。人居環(huán)境整治重新回到政府主導的治理模式，但依然是“自上而下的決策程序”(26)葉興慶：《論農村公共產品供給體制的改革》，載《經(jīng)濟研究》1997年第6期。。從管理型政府到服務型政府的政府職能轉型表明，曾經(jīng)威權主義式的政治強制與政治動員難以奏效。新時期的人居環(huán)境整治必須更加重視社會自治力量的運用。但是，地方社會的原子化趨勢表明，社會自治難以為繼，必須通過半正式的村民自治代替社會自治。新時期的知識懸浮困境正是村民自治缺失的實踐后果。村民自治缺失表現(xiàn)在村民知識缺失和村級自治權缺失兩個方面。

一是村民知識缺失。人居環(huán)境整治中的時間觀念、空間觀念和價值觀念都融入了上級視角。在時間觀念中，中央-省-市-縣的環(huán)境衛(wèi)生督查系統(tǒng)，規(guī)定著公共衛(wèi)生清掃的時間頻率。在空間觀念中，房前屋后的庭院整潔融入了上級對村莊院落的空間安排。在價值觀念中，村容村貌、污水處理都隱匿著干凈整潔的單向度價值。總之，村民知識體系是缺位的、不在場的。

一是村級自治權缺失。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，國家權力攜帶大量資源重返鄉(xiāng)村。為了防止基層治理中的權力尋租，國家通過制度化、規(guī)范化、程序化的方式上收權力，造成了村級自治權的壓縮。一方面，通過流程管理的程序化，形成去反饋機制。不同于目標管理，流程管理的程序化是對治理過程的精細把控。村干部在流程設定和程序設定中開展工作，喪失了溝通和反饋的渠道，成為被動的執(zhí)行者。比如污水處理設施資金只能?？顚Ｓ茫荒芘灿玫狡渌椖恐?，且必須在規(guī)定程序中使用資金項目。另一方面，通過量化考核的規(guī)范化，形成去靈活機制。百分制、千分制是基層考核中的常規(guī)手段，量化指標捆綁著村干部的薪資待遇等，喪失了靈活變通的可能性。比如，中央-省-市-縣環(huán)境衛(wèi)生督查系統(tǒng)的規(guī)定性頻率，是對鄉(xiāng)村干部的量化考核，捆綁著鄉(xiāng)村干部的薪資待遇和人事調動。

(三)農村基層治理性質與村民自治的重要性

埃莉諾·奧斯特羅姆曾以公共池塘資源為例，提出公共品供給的自主組織和自主治理道路。(27)[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事務的治理之道》，余遜達，陳旭東譯，上海：上海譯文出版社，2012年版，第213頁。人居環(huán)境整治也是農村公共品供給的一部分，很適合自主治理的公共品供給路徑。但是，自主治理為何重要？村民自治為何重要？尚需要進一步給出學理性的回答。筆者認為農村基層治理的性質強調村民知識和村級自主權的重要性，即村民自治的重要性。

1.農村基層治理的性質

中國發(fā)生的很多基層社會治理活動本質上是一種對百姓生活的治理，其直接指向是群眾怎么過日子，這樣的治理實踐可稱為生活治理。(28)熊萬勝：《社會治理，還是生活治理？——審思當代中國的基層治理》，載《文化縱橫》2018年第1期。比如移風易俗、人居環(huán)境整治、糾紛調解、易地扶貧搬遷等基層工作都具有很強的生活面向、群眾面向。以移風易俗為例，是對喪葬禮俗等風俗習慣的治理；以人居環(huán)境整治為例，是對衛(wèi)生習慣、衛(wèi)生觀念的治理；以糾紛調解為例，不僅是對利益糾紛的治理，而且是對鄉(xiāng)鄰關系、父子關系、夫妻關系等倫理道德的治理；以易地扶貧搬遷為例，部分地區(qū)將貧困戶集中安置到城市周邊，解決了“住”的問題，卻沒有解決貧困戶“吃”“生活照料”“社會支持”等問題，反映了城鄉(xiāng)生活方式之間差異，實質上是對貧困戶生活方式的治理?？梢?，農村基層治理很大程度上是對人民群眾生活習慣、生活觀念、生活倫理、生活方式等生活行為的治理。

2.生活治理與村民知識的重要性

生活治理廣泛涉及對村民生活行為的治理。生活環(huán)境主義理論認為，當人們采取某種具體的行為時，是以個人經(jīng)驗、生活組織(村落等)內部的生活常識、生活組織外部給予的通俗道德三種生活意識作為各種判斷的知識依據(jù)。(29)[日]鳥越皓之：《日本的環(huán)境社會學與生活環(huán)境主義》，閏美芳譯，載《學?！?011年第3期。一個共同體內共有的基本價值支持著社會的凝聚力，并激勵人們在規(guī)則框架內行動。(30)[德]柯武剛，史漫飛：《制度經(jīng)濟學:社會制度與公共政策》，韓朝華譯，北京: 商務印書館，2000年版，第37頁。因此，村落內生共識實際上是規(guī)則建構和有效運行的基礎條件，(31)韓慶齡：《規(guī)則混亂、共識消解與村莊治理的困境研究》，載《南京農業(yè)大學學報(社會科學版)》2016年第3期。也是生活治理的關鍵。生活治理更強調共識基礎上的“知識治理”，這也正是村民知識如此重要的原因。此外，村民知識呈現(xiàn)內生性、靈活性、多元性等特點。內生性指村民知識內生于村民的生產生活世界，也是多方力量互動的結果；靈活性是指村民生活具有瑣碎性、臨時性、季節(jié)性特點；多元性指村民生活具有多元化、個體化的傾向。

對比來看，國家知識與村民知識具有差異性(如表1所示)，導致國家知識和村民知識之間的張力。國家知識體系是依據(jù)規(guī)章、制度、法律、條令等正式知識形成的，知識特點具有外生性、固定性、統(tǒng)一性特點。外生性是指國家知識來源于外在的正式規(guī)定；固定性是指國家知識在時間、空間、價值等設置上的規(guī)定性與不變性；統(tǒng)一性是指國家知識不因人因事因地而異，傾向于“一刀切”的特點。村民知識體系反之。

表1 國家知識與村民知識對比

3.生活治理與村級自治權的重要性

地方共識、地方知識的生成與變革不可能自發(fā)形成，需要通過外在權威力量的整合來實現(xiàn)共識再造、知識再造。但是，鄉(xiāng)土社會逐漸陌生化、原子化，從熟人社會轉變?yōu)榘胧烊松鐣?，甚至陌生人社會，社會權威已然式微。以社會權威為核心實現(xiàn)共識再造似乎不太現(xiàn)實，以村級組織為核心的半行政性權威是共識再造的可靠選擇，村級自治權便顯得極其重要。但近年來，村干部職業(yè)化、坐班化、行政化現(xiàn)象日益凸顯，村級組織面臨著村級自治權上收的困境，缺乏共識再造的權力。

四、反思與建議：走向知識在場

一方面，農村基層治理的生活治理性質決定了村民自治的重要性；另一方面，知識懸浮又恰恰造成村民自治的缺失。于是，農村基層治理便產生知識懸浮的新型困境。解決新一輪的農村基層治理困境，必須從知識懸浮走向知識在場。走向知識在場，關鍵在于認識到農村基層治理的特殊性，認識到生活治理和村民自治在農村基層治理中的重要性。具體可以從村級自治權下放和共識制定機制兩方面入手。

首先是村級自治權的下放。生活治理是農村基層治理中的常態(tài)，必須實現(xiàn)生活治理的視角轉換。視角轉換的關鍵是給予基層干部一定的自主權，從而激發(fā)村民自治組織的主動性和主體性。在程序設置和考核設置上應當建立縣-鄉(xiāng)-村干部溝通和反饋的彈性機制，給予基層干部和基層社會一定的自治空間。其次是建立村落共識機制。建立村落共識機制是知識體系從“懸浮”走向“在場”的核心。村落共識是村民行動的知識框架，是村民生活行為的約束機制。生活治理的關鍵便是村落共識的形成，從而實現(xiàn)民間知識和國家知識的相互融合。然而，社會轉型背景下，很多鄉(xiāng)村的熟人社會逐漸解體，村落社會內生的共識機制逐漸消解，村莊共識無法自發(fā)形成。因此，黨委政府要協(xié)助此類鄉(xiāng)村社會建立和完善以四議兩公開、民主懇談會等為代表的民主協(xié)商平臺，自上而下地推動村落共識機制的制度供給。