張清軍，王尚九

（1.韶關(guān)學(xué)院 旅游與地理學(xué)院；2.韶關(guān)學(xué)院 數(shù)學(xué)與統(tǒng)計學(xué)院，廣東 韶關(guān) 512005）

目前，我國已經(jīng)進(jìn)入大眾旅游時代，傳統(tǒng)的依靠景區(qū)景點(diǎn)的旅游發(fā)展模式越來越難以適應(yīng)新時代的要求。隨著全域旅游的推出，旅游發(fā)展也進(jìn)入了一個嶄新階段。當(dāng)前，我國仍然處于對資源依賴較高的粗放型旅游階段，不能很好地支撐全域旅游模式的發(fā)展。2017年，全國旅游工作會議提出“三步走”戰(zhàn)略：到2020年將我國發(fā)展成為比較集約型旅游大國；到2030年發(fā)展成為較高集約型旅游大國；到2040年發(fā)展成為高度集約型的世界旅游強(qiáng)國。土地是旅游發(fā)展的空間載體和基礎(chǔ)要素，旅游用地集約化是實現(xiàn)集約型旅游的關(guān)鍵環(huán)節(jié)［1］。隨著全域旅游的開展，旅游用地需求的規(guī)模隨之急劇膨脹，旅游用地需求量與土地資源指標(biāo)相對短缺之間的矛盾越發(fā)尖銳，而化解矛盾的重點(diǎn)在于提高旅游用地的集約利用水平。

目前，旅游用地集約利用研究成果主要集中在兩個方面：一是旅游用地集約利用內(nèi)涵、問題及管控對策研究，屬于定性研究，如吳智剛［2］、葉新才［3］等；二是旅游用地集約利用評價研究，側(cè)重于定量研究，如張楊［4］、段景艷［5］、褚?；郏?］、王兆林［7］、李亞男［8］、杜倩［9］等。從整體上來看，相關(guān)研究成果的研究對象主要集中于市域、縣域或單個景區(qū)景點(diǎn)，研究方法定性較多而定量相對較少，且忽視改進(jìn)措施。本文以韶關(guān)市旅游用地作為研究對象，深入研究區(qū)域旅游用地集約利用評價及管控措施，可為地方政府制定旅游用地規(guī)劃提供參考。

一、研究區(qū)域概況

韶關(guān)是廣東省北部地區(qū)中心城市，位于北緯23°53′～ 25°31′，東經(jīng) 112°53′～114°45′之間 ，轄3區(qū)2市5縣，土地面積1.85萬km2。韶關(guān)是廣東省的生態(tài)屏障和重要的水源涵養(yǎng)地，生態(tài)環(huán)境良好，旅游資源豐富。2019年，韶關(guān)市擁有A級以上景區(qū)22家，其中5A級景區(qū)2家，4A級景區(qū)10家，旅游從業(yè)人員3 850人。這里有著名的旅游圣地——丹霞地貌的命名地——丹霞山（被列為世界自然遺產(chǎn)）；有國家級自然保護(hù)區(qū)：丹霞山國家級自然保護(hù)區(qū)、車八嶺國家級自然保護(hù)區(qū)、南嶺國家級自然保護(hù)區(qū)、南嶺國家森林公園、天井山國家森林公園、小坑國家森林公園、韶關(guān)國家森林公園、乳源南水湖國家濕地公園等。

二、區(qū)域旅游用地集約利用評價

（一）評價單元的選取

旅游用地是指可以被旅游產(chǎn)業(yè)所利用的全部土地，除了各級各類風(fēng)景名勝區(qū)外，還包括為旅游產(chǎn)業(yè)服務(wù)的各種基礎(chǔ)設(shè)施用地等。旅游用地的主體是各級各類風(fēng)景名勝區(qū)，提高土地集約利用度的主要途徑是充分開發(fā)和利用景區(qū)和景點(diǎn)用地。隨著全域旅游模式的推進(jìn)，韶關(guān)市旅游業(yè)快速發(fā)展，景區(qū)景點(diǎn)得到不斷改造和擴(kuò)建，景區(qū)規(guī)模逐漸增大，旅游用地面積不斷增加。合理選取評價單元是旅游用地評價的重要環(huán)節(jié)，筆者選取韶關(guān)市具有代表性、知名度較高的6大景區(qū)為評價單元，開展旅游用地集約利用評價研究。相關(guān)景區(qū)名單見表1。

表1 韶關(guān)市典型景區(qū)景點(diǎn)

（二）評價指標(biāo)體系的構(gòu)建及原始值

縱觀已有研究成果，尚未有一套成熟的指標(biāo)體系可供借鑒。參考開發(fā)區(qū)、農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約利用評價指標(biāo)體系［10-12］，借鑒已有的旅游用地集約利用評價指標(biāo)體系［1，4-9］，結(jié)合旅游產(chǎn)業(yè)用地特征，考慮指標(biāo)數(shù)據(jù)的可得性等，從土地投入強(qiáng)度、土地利用程度、土地利用管理、土地利用效益4個方面，構(gòu)建旅游用地集約利用評價指標(biāo)體系，各個指標(biāo)及其內(nèi)涵見表2。

表2 旅游用地集約利用評價指標(biāo)體系

通過實地調(diào)研及收集整理景區(qū)管委會統(tǒng)計資料，韶關(guān)市典型景區(qū)旅游用地集約利用評價指標(biāo)原始值見表3。

表3 2019年韶關(guān)市典型景區(qū)評價指標(biāo)原始值

（三）模糊層次分析法評價過程

模糊綜合評價法（Fuzzy-AHP）是以模糊數(shù)學(xué)為基礎(chǔ)，應(yīng)用模糊關(guān)系合成原理，將一些邊界不清、不易定量的因素定量化，從多個因素對被評價事物隸屬等級狀況進(jìn)行綜合性評價的一種方法。與AHP方法相比，判斷矩陣是否具有一致性相對容易，同時修改、比較判斷矩陣也比較簡單。

1.確定評價目標(biāo)集

V=｛旅游用地集約利用評價｝。

2.確定評價因子集

步驟1：確定準(zhǔn)則層因子集，V=｛V1，V2，V3，V4｝=｛土地投入強(qiáng)度，土地利用程度，土地利用管理，土地利用效益｝。

步驟2：確定指標(biāo)層因子集，V1=｛V11，V12｝=｛地均管理投入強(qiáng)度，地均基礎(chǔ)設(shè)施投入強(qiáng)度｝；V2=｛V21，V22，V23，V24｝=｛景區(qū)開發(fā)利用率，地均接待游客數(shù)量，旅游資源吸引力，游客的滿意度｝；V3=｛V31，V32｝=｛旅游用地閑置率，旅游用地空閑率｝；V4=｛V41，V42，V43，V44｝=｛地均旅游收入，地均旅游從業(yè)人數(shù)，景區(qū)“三廢”處理率，景區(qū)植被覆蓋率｝。

3.計算指標(biāo)權(quán)重

步驟1：確定準(zhǔn)則層因子指標(biāo)權(quán)重

確定4個準(zhǔn)則層因子V=｛V1，V2，V3，V4｝=｛土地投入強(qiáng)度，土地利用程度，土地利用管理，土地利用效益｝，判斷矩陣P如下：

根據(jù)公式Pξ = λmaxξ（其中λmax是矩陣P的最大特征根，ξ為矩陣P的特征向量），求得判斷矩陣P的最大特征值為λmax=4.030 9，其對應(yīng)的特征向量為ξ=［0.482 6，0.278 7，0.166 1，0.813 5］。由公式（λmax為最大特征值，n為矩陣的階數(shù)）計算CI=0.010 3，矩陣階數(shù)n=4，RI=0.90，由公式（RI為平均隨機(jī)一致性指標(biāo)。若CR＜0.1，表示該矩陣符合一致性檢驗，否則需要修正判斷矩陣）計算得CR=0.011 5＜0.10，故判斷矩陣P具有很好的一致性。ξ歸一化得：

將歸一化后的ξ作為準(zhǔn)則層因子權(quán)重ω=［0.277 6，0.160 3，0.095 3，0.466 8］。

步驟2：確定指標(biāo)層因子集權(quán)重

（1）土地投入強(qiáng)度對應(yīng)指標(biāo)層因子權(quán)重：

按照公式Pξ=λmaxξ，求得該矩陣的最大特征值為λmax=2，其對應(yīng)土地投入強(qiáng)度指標(biāo)的特征向量為ξ1=［0.316 2，0.948 7］ 。此時，λmax=2=n（P1的階數(shù)），故判斷矩陣P1為一致陣［8］。將ξ1歸一化為ω1=［0.25，0.75］，土地投入強(qiáng)度的權(quán)重分別為0.25，0.75。

（2）土地利用程度對應(yīng)指標(biāo)層因子權(quán)重：

按照式Pξ=λmaxξ，求得該矩陣的最大特征值為λmax=4.030 9，其對應(yīng)土地利用程度指標(biāo)的特征向量為ξ2=［-0.813 5，-0.278 7，-0.482 6，-0.166 1］。CI=0.010 3，n=4，RI=0.90，CR=0.011 5＜0.10，故P2具有很好的一致性。ξ2歸一化為ω2=［0.466 8，0.160 3，0.277 6，0.095 3］，土地利用程度的權(quán)重分別為0.466 8，0.160 3，0.277 6，0.095 3。

（3）土地利用管理對應(yīng)指標(biāo)層因子權(quán)重：

按照公式Pξ＝λmaxξ，求得該矩陣的最大特征值為λmax=2，其對應(yīng)土地投入強(qiáng)度指標(biāo)的特征向量為ξ3=［0.894 4，0.447 2］。此 時，λmax=2=n（P3的階數(shù)），故判斷矩陣P3為一致陣［8］。將ξ3歸一化為ω3=［0.666 7，0.333 3］，土地利用管理的權(quán)重分別為0.666 7，0.333 3。

（4）土地利用效益對應(yīng)指標(biāo)層因子權(quán)重：

按照式Pξ=λmaxξ，求得判斷矩陣P4的最大特征值為λmax=4.030 9，對應(yīng)的特征向量為ξ4=［-0.813 5，-0.482 6，-0.278 7，-0.166 1］。CI=0.010 3，n=4，RI=0.90，CR=0.011 5＜0.10，故P4具 有 很好的一致性。ξ4歸一化為ω4=［0.466 8，0.277 6，0.160 3，0.095 3］，土地利用效益各項指標(biāo)的權(quán)重分別為：0.466 8，0.277 6，0.160 3，0.095 3。

由上述計算可知，準(zhǔn)則層因子和指標(biāo)層因子的權(quán)重見表4。

表4 準(zhǔn)則層因子和指標(biāo)層因子的權(quán)重

4.確定指標(biāo)等級集合，確立模糊關(guān)系評價矩陣R

由表3，運(yùn)用極值標(biāo)準(zhǔn)化公式（采用梯形隸屬函數(shù)）［12］對韶關(guān)市典型景區(qū)旅游用地集約利用的評價指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，結(jié)果見表5。

表5 韶關(guān)市典型景區(qū)旅游用地集約利用評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)

由表5可知，土地投入強(qiáng)度、土地利用程度、土地利用管理、土地利用效益的模糊評價等級矩陣分別為：

5.確定綜合評價結(jié)果

現(xiàn)代化的行政事業(yè)單位管理模式需要嚴(yán)格的內(nèi)部控制作為基本保障，科學(xué)的內(nèi)部控制建設(shè)必須根據(jù)行政事業(yè)單位自身的實際情況對內(nèi)部部門和人員、經(jīng)營和決策進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)劃和管理，對于我國行政事業(yè)單位的現(xiàn)代化進(jìn)程起到了決定性的作用。在新的建設(shè)時期，我國應(yīng)該在行政事業(yè)單位中建立有效的改革機(jī)制和管理理念，才能更好地適應(yīng)我國新時期的發(fā)展戰(zhàn)略，使行政事業(yè)單位以靈活自治的姿態(tài)配合我國政策頒布的各項政策和法規(guī)。

由公式

對各個子因素集進(jìn)行一級模糊綜合評判［8］，得到A1～ A4：

A1=ω1R1=［0.02，0.76，0，0.53，1，0.24］，

A2=ω2R2=［0.67，0.77，0，0.54，0.63，0.40］，

A3=ω3R3=［0.23，0.13，1，0，0，0］，

A4=ω4R4=［0.70，0.60，0.23，0.74，0.45，0.53］.

從而得到子因素集綜合評價等級矩陣為：

則韶關(guān)市典型景區(qū)旅游用地集約利用模糊綜合評價結(jié)果為：

A=ωR=［0.46，0.63，0.20，0.58，0.59，0.38］.

其中，各分量取值分別代表各景區(qū)集約利用的隸屬度。由綜合評價結(jié)果可知，南華寺景區(qū)旅游用地的集約利用程度最高，隸屬度為0.63，而南嶺國家森林公園的隸屬度僅為0.20，集約利用程度最低。經(jīng)過專家咨詢以及研究者客觀判斷，最終將景區(qū)旅游用地集約利用水平的評價標(biāo)準(zhǔn)劃分為粗放利用、適度利用、集約利用和過度利用。同時參照各景區(qū)集約利用隸屬度值，劃分韶關(guān)市典型景區(qū)旅游用地集約利用的等級，見表6。

表6 模糊綜合評價結(jié)果

6.評價結(jié)果分析

從評價結(jié)果看，南華寺景區(qū)旅游用地屬于集約利用狀態(tài)，該景區(qū)除地均旅游收入指標(biāo)相對較低外，其他指標(biāo)均處于較高水平，地均旅游收入較低是因為景區(qū)參觀門票比較低廉所致。丹霞山景區(qū)、珠璣古巷梅關(guān)古道景區(qū)、云門寺佛教文化生態(tài)保護(hù)區(qū)旅游用地屬于適度利用水平，這些景區(qū)是韶關(guān)市重點(diǎn)建設(shè)景區(qū)，近年來在管理、基礎(chǔ)設(shè)施、開發(fā)利用、三廢處理、綠化等方面均加大了投入，旅游用地集約利用水平在逐年上升。南嶺國家森林公園和古佛洞天旅游區(qū)由于位置較為偏僻，開發(fā)相對較晚，在管理、基礎(chǔ)設(shè)施、開發(fā)利用等方面投入相對不足，景區(qū)旅游用地仍然處于粗放利用狀態(tài)。結(jié)合韶關(guān)市旅游用地的利用現(xiàn)狀，評價結(jié)果比較客觀，符合實際情況。

三、提高旅游用地集約利用的建議

（一）積極進(jìn)行旅游用地調(diào)查，全面掌握旅游用地現(xiàn)狀

隨著全域旅游模式的快速推進(jìn)，旅游用地的內(nèi)涵和外延也在不斷拓展，用地類型不斷增加，不僅涉及農(nóng)用地、建設(shè)用地，還包括未利用土地，旅游用地的管理也越來越復(fù)雜。因此，建議地方政府旅游、國土部門聯(lián)合開展旅游用地的調(diào)查工作，全面摸清區(qū)域旅游用地的現(xiàn)狀，不僅要摸清已有的景區(qū)用地，還要搞清楚潛在的、尚未利用的旅游用地，為編制旅游用地規(guī)劃夯實基礎(chǔ)。

（二）科學(xué)編制旅游用地規(guī)劃，優(yōu)化旅游用地空間布局

土地是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)要素，也是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)支撐。在編制旅游發(fā)展規(guī)劃時，建議增加旅游用地規(guī)劃章節(jié)。旅游用地規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、交通規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等相互銜接。優(yōu)化旅游產(chǎn)業(yè)的空間布局，避免旅游資源同質(zhì)化競爭，提高旅游產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出效益。景區(qū)綠化要充分利用水域周邊、道路兩側(cè)、空閑地以及邊角地等，盡量不要占用成片景區(qū)土地。景區(qū)的交通系統(tǒng)規(guī)劃應(yīng)按照節(jié)約集約用地原則，宜多建地下停車場，適量建造空中索道，盡量少占或不占景區(qū)旅游用地。

（三）創(chuàng)新景區(qū)管理體制，提高旅游資源的利用率

創(chuàng)新景區(qū)管理體制的關(guān)鍵就是要建立一套適應(yīng)旅游業(yè)發(fā)展的行政管理體制，組建“產(chǎn)權(quán)清晰、政企分開、管理科學(xué)、經(jīng)營有效”的旅游經(jīng)營企業(yè)。景區(qū)的“所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、開發(fā)權(quán)”要分離，政府在保有所有權(quán)的前提下，不再參與景區(qū)的經(jīng)營管理與開發(fā)，旅游經(jīng)營企業(yè)運(yùn)用市場化手段進(jìn)行運(yùn)作，充分發(fā)揮市場對資源的基礎(chǔ)配置作用，提高旅游資源的利用效益。

（四）建立旅游用地集約利用評價體系，加強(qiáng)用地監(jiān)管工作

建立科學(xué)的旅游用地集約利用評價體系，對區(qū)域內(nèi)旅游用地利用水平進(jìn)行全面評估，評價結(jié)果可作為景區(qū)發(fā)展供地的政策依據(jù)。對于集約利用水平較高的景區(qū)在改建、擴(kuò)建時可以考慮適當(dāng)增加旅游用地的供給規(guī)模；對集約利用水平較低的景區(qū)，應(yīng)嚴(yán)格控制新增用地，對存量用地適度進(jìn)行挖潛。