程中培

(南京大學政府管理學院，江蘇南京，210023)

一、引言

社會救助制度“未領(lǐng)取”(Non-take-up)現(xiàn)象是福利國家領(lǐng)域的新興議題。20世紀70年代后，西方發(fā)達國家政府圍繞“福利緊縮”開展的社會保障政策調(diào)整，廣泛引入選擇型社會福利原則，家計調(diào)查方式被應(yīng)用到福利國家體制設(shè)計之中，從而達到控制福利覆蓋規(guī)模和福利支出水平等目標。在歐美政治右翼將福利待遇領(lǐng)取人數(shù)持續(xù)下降視為新自由主義福利改革成果的同時，一些國家社會保障部門和學者注意到，家計調(diào)查式福利項目不同程度地出現(xiàn)“未領(lǐng)取”問題，即處于貧困之中、享有或應(yīng)當享有社會救助資格的個體未能得到相應(yīng)社會救助的狀況[1]。

未領(lǐng)取現(xiàn)象構(gòu)成當代社會政策學科的反常識命題——表面上可以“無償”得到的社會救助在實踐中領(lǐng)取率遠未達到百分之百，尤其是以家計調(diào)查方法為主導的收入保障項目面臨較大“漏洞”[2]。20世紀90年代以來，歐美國家社會保障體系普遍出現(xiàn)“未領(lǐng)取”現(xiàn)象，國際上逐漸形成提高福利項目領(lǐng)取率的政策改革導向。OECD國家開始采取消除行政和信息障礙、促進社會救助項目協(xié)同、加強福利行政數(shù)據(jù)監(jiān)測等政策干預(yù)措施，改善福利國家相關(guān)要素之間的互動，進而降低福利項目未領(lǐng)取率[3]。

新時期全面建成小康社會的“補短板”問題對我國社會救助體系發(fā)展提出更高目標，要求完善最低生活保障制度，實現(xiàn)應(yīng)保盡保，確保兜住基本生活底線[4]。與西方發(fā)達國家建設(shè)時間較長、面向相對貧困的社會救助項目相比，我國社會救助制度誕生于經(jīng)濟社會體制的急劇轉(zhuǎn)型期；盡管學界在城市低保政策實施之初注意到地方救助資格標準過緊導致的“應(yīng)保未?！爆F(xiàn)象[5]，但圍繞城鄉(xiāng)低保等兜底保障項目的有關(guān)議題亟待拓展。

從我國社會保障制度高質(zhì)量發(fā)展形勢來看，穩(wěn)步增加低收入群體收入、促進共同富裕目標的早日實現(xiàn)，都離不開社會救助體系兜底保障功能的發(fā)揮。根據(jù)國內(nèi)研究和政策實踐的需要，本文基于社會政策學視角，從概念維度、測量方法和影響因素方面梳理并述評國外社會救助“未領(lǐng)取”研究的進展，歸結(jié)“未領(lǐng)取”及其成因分析的理論成果和政策經(jīng)驗，形成“未領(lǐng)取”研究的基本框架，從而助推我國社會救助與社會政策領(lǐng)域“未領(lǐng)取”問題及其治理研究的深入。

二、社會救助“未領(lǐng)取”的概念維度

國際上，現(xiàn)代社會救助項目一般歸為三類：第一類為普通救助，指向收入低于最低收入標準的個體提供的現(xiàn)金給付；第二類為類別救助，指向具有特定救助需求的群體提供的現(xiàn)金給付；第三類為專項救助，指實物或現(xiàn)金形式的特定物品或服務(wù)，包括住房救助和其他專項救助[6]。家計調(diào)查方法是不同社會救助項目的共同選擇，體現(xiàn)了社會救助制度選擇性原則。該方法通過核查申請對象的收入和財產(chǎn)狀況認定社會救助資格，瞄準經(jīng)濟貧困群體提供轉(zhuǎn)移支付，避免救助資源流向非貧困群體。

在大多數(shù)國外研究中，“未領(lǐng)取”被定義為個體有資格獲得但實際上未得到社會救助的狀況，這一現(xiàn)象被認為源自目標定位機制的運作。社會救助目標定位機制分為兩個環(huán)節(jié)：一是設(shè)標，即制定相關(guān)救助項目的受益資格標準；二是尋標，指根據(jù)已經(jīng)確定的標準找到符合資格的受助對象[7]。具體而言，首先，社會救助主管機構(gòu)要測定合理的貧困線并設(shè)置資格標準，以此作為貧困識別的依據(jù)；然后，通過家計調(diào)查等方式對社會救助申請者進行甄別，確定受助對象；最后，按照補差方式為前述個體或家庭提供現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，使受助對象的收入達到規(guī)定的最低收入水平，以維持其基本生活水準。社會救助瞄準過程中過于嚴苛的資格標準、貧困者放棄申請社會救助、政策執(zhí)行偏差等各個環(huán)節(jié)的障礙，都可能導致收入貧困家庭最終未能獲得救助，出現(xiàn)不同形式的“未領(lǐng)取”現(xiàn)象。對此，奧爾斯霍特(Oorschot)提出理解“未領(lǐng)取”概念的三個維度[8]。

一是初級或次級未領(lǐng)取。最為常見的“未領(lǐng)取”現(xiàn)象是符合資格的貧困者沒有要求或申請他們應(yīng)得的福利，這種情況被稱為“初級未領(lǐng)取”，因為它源于潛在受益人不主張其福利權(quán)利的決定。英國早期研究大多聚焦于初級未領(lǐng)取。而在某些情況下，符合資格的個體確實申請了某項福利，但最終沒有得到，該情形構(gòu)成“次級未領(lǐng)取”現(xiàn)象。它既可能是申請者的后續(xù)行為(溝通障礙和拒絕提供經(jīng)濟狀況信息)所致，也可能是由于社會救助機構(gòu)作了錯誤的決定(甄別過程中的錯誤和自由裁量等)。該維度的劃分標準是產(chǎn)生“未領(lǐng)取”原因的次序。

二是完全或部分未領(lǐng)取。“完全未領(lǐng)取”是指選擇不申請福利或申請福利被拒絕的貧困者，最終都得不到該福利項目的任何給付，它同時囊括初級未領(lǐng)取和次級未領(lǐng)取的概念內(nèi)涵?！安糠治搭I(lǐng)取”對應(yīng)于符合資格的個體申請福利項目但僅得到部分應(yīng)得待遇的狀況，這種情況下福利資源輸送效率存在損失。該維度的劃分標準是“未領(lǐng)取”對個體福利狀況影響的程度。

三是永久或延遲未領(lǐng)取?！拔搭I(lǐng)取”現(xiàn)象具有時間動態(tài)性，符合資格的個人可能需要一段時間才意識到福利項目的存在、具備申請資格及自身能夠有效得到福利。如果個體在符合福利資格到喪失福利資格之間沒有提出申請，這種“未領(lǐng)取”是永久性的；在符合福利資格的時間段內(nèi)，個體在發(fā)出福利申請之前即處于“延遲未領(lǐng)取”狀態(tài)。個體收集福利項目信息以及福利行政程序運作所需的時間成本，都必然導致“延遲未領(lǐng)取”現(xiàn)象。

以上三種維度的類型劃分實際上對應(yīng)救助程序、救助比例和救助時段的內(nèi)容，后續(xù)“未領(lǐng)取”研究主要從以下方面展開：一是從初級或次級未領(lǐng)取的思路延伸對未領(lǐng)取影響因素的探討；二是根據(jù)完全“未領(lǐng)取”類型進行“未領(lǐng)取”比例的測量；三是針對延遲“未領(lǐng)取”過程中的時間成本尋求更為簡易的福利程序設(shè)計?？傮w上，國外“未領(lǐng)取”分析呈現(xiàn)自下而上的研究范式，關(guān)注政策目標群體的救助申請行為及結(jié)果，較少從自上而下的視角對政策執(zhí)行和設(shè)計層面的“未領(lǐng)取”現(xiàn)象展開討論。

三、社會救助“未領(lǐng)取”的測量方法

設(shè)置貧困線是測量社會救助“未領(lǐng)取”比例的第一步，收入貧困線一般被作為區(qū)分貧困和非貧困人口的基本條件。貧困研究先驅(qū)朗特里(Rowntree)較早采用預(yù)算標準法，通過確定家庭基本生活必需品的清單，按照市場價格計算并提出一個滿足最低需求的現(xiàn)金標準[9]，這種以收入貧困線確定貧困對象的做法普遍被應(yīng)用于各國社會救助制度中。此后，貧困長期被視為一個人或家庭的經(jīng)濟收入不足以維持基本的生活需要，正如世界銀行提出的“傳統(tǒng)上是用維持最低生活標準的收入或支出水平測定貧困”[10]。從絕對貧困到相對貧困的范式轉(zhuǎn)換，收入仍然是衡量貧困狀態(tài)的最主要維度，以收入不足代表的絕對貧困是相對貧困概念中不可或缺的內(nèi)核[11]。

OECD國家一般將家庭收入低于可支配收入中位數(shù)50%～60%作為相對貧困的衡量標準，該標準一般構(gòu)成發(fā)達國家社會救助制度的準入門檻，OECD國家的評估研究大多把家庭收入低于可支配收入中位數(shù)50%的家戶視為社會救助對象[12]。但是，實踐中社會救助資格不僅由單一的收入標準構(gòu)成，以家計調(diào)查為主的瞄準方法往往通過增加財產(chǎn)限制進一步識別家庭經(jīng)濟狀況。研究發(fā)現(xiàn)，對社會救助對象的衡量應(yīng)當納入相應(yīng)項目本身設(shè)置的財產(chǎn)限制，實際財產(chǎn)(金融和住房資產(chǎn)等)超過最高允許水平的家庭不具備社會救助資格[13]。

財產(chǎn)標準的引入增加了社會救助認定過程的復(fù)雜性。研究發(fā)現(xiàn)，社會救助資格標準在實踐中可能呈現(xiàn)出不同的設(shè)置模式(見表1)[14]。從相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)的結(jié)果來看，資格模擬意味著對社會事實的簡化，加上地方資格標準差異和政策執(zhí)行者自由裁量等因素，研究者很難選取出一種面面俱到的社會救助資格條件。因此，如何模擬社會救助資格成為“未領(lǐng)取”測量面臨的難題，甄別家庭是否符合社會救助資格標準的準確度受制于可用數(shù)據(jù)的范圍及質(zhì)量。

表1 社會救助資格標準的設(shè)置模式

在社會救助資格標準的模擬完成之后，對“未領(lǐng)取”比例的估計有多種計算方式，本文介紹最常見的“未領(lǐng)取率”指標的測量。該指標主要依據(jù)社會救助資格從相關(guān)家庭中逐步甄別出社會救助對象，依次劃定項目的覆蓋率、資格率和領(lǐng)取率對社會救助對象進行層層區(qū)分，領(lǐng)取率測量的精準性受到貧困風險、資格變化和定期待遇管理等動態(tài)因素的干擾[15]。具體而言，未領(lǐng)取率指符合項目資格但未獲得救助的人數(shù)與符合項目資格總?cè)藬?shù)的比例，這種情況下社會救助覆蓋范圍由領(lǐng)取率和未領(lǐng)取率相加組成，即未領(lǐng)取率=(1-領(lǐng)取率)。

國外社會救助“未領(lǐng)取”的測量實踐，始于20世紀六七十年代英國社會保障部門和研究者針對全國和地方范圍的社會調(diào)查。結(jié)果顯示，當時英國的補充援助、房租津貼和學校免費午餐等項目未領(lǐng)取率在30%～50%之間[16]。20世紀80年代后，歐美其他國家也開始對福利項目的“未領(lǐng)取”比例進行專項調(diào)查，以美國、德國、法國和荷蘭等國的“未領(lǐng)取”問題研究較為典型，未領(lǐng)取率指標成為各國衡量福利政策效果的重要依據(jù)。福奇(Fuchs)等根據(jù)申請率和給付率指標，對近年歐洲國家社會救助項目的“未領(lǐng)取”現(xiàn)象調(diào)查進行歸納，研究顯示，各國的社會救助項目申請率在11%～94%之間，其中近半數(shù)社會救助項目的未領(lǐng)取率達到50%以上[17]。不難發(fā)現(xiàn)，社會救助制度“未領(lǐng)取”現(xiàn)象是西方發(fā)達國家和轉(zhuǎn)型國家福利改革過程中普遍面臨的問題，這些國家中甚至出現(xiàn)較發(fā)達經(jīng)濟體的社會救助領(lǐng)取率低于其他地區(qū)的趨勢。

盡管如此，由于貧困現(xiàn)象的隱蔽性以及政府部門主導的社會救助專項調(diào)查的缺乏，具有權(quán)威性、定期性和系統(tǒng)性的官方數(shù)據(jù)很少，圍繞當前各國“未領(lǐng)取”現(xiàn)象的具體測量證據(jù)仍非常有限[18]。針對“未領(lǐng)取”比例的估計大多來自相關(guān)研究的自行調(diào)查或二手數(shù)據(jù)，這些測量往往在“未領(lǐng)取”的類型、資格標準和統(tǒng)計方法上存在較大差異，各類調(diào)查結(jié)論之間可比性不高。

四、社會救助“未領(lǐng)取”的影響因素

早期關(guān)于社會救助“未領(lǐng)取”影響因素的議題脫胎于20世紀50年代英國老年人財務(wù)狀況研究，60年代后相關(guān)研究對象才被拓展到針對有撫養(yǎng)子女的工薪家庭和其他福利項目的分析中，學界逐漸探討“未領(lǐng)取”現(xiàn)象背后的成因[19]。英國社會政策學界圍繞“未領(lǐng)取”問題形成了一些共識，無知、污名感和行政復(fù)雜性被廣泛認為是導致家計調(diào)查式社會救助“未領(lǐng)取”的三大要素[20]。但總體上，這一時期“未領(lǐng)取”影響因素研究較為分散，已有文獻對各種原因之間的關(guān)系和作用機制缺乏深入辨析。

20世紀80年代以來，隨著多元線性回歸等統(tǒng)計方法的引入和“未領(lǐng)取”測量模型的提出，“未領(lǐng)取”影響因素研究在理論解釋力和方法適用性上更加深入。國外相關(guān)研究進一步運用經(jīng)濟學、心理學、社會學和公共管理等領(lǐng)域的理論，圍繞“未領(lǐng)取”現(xiàn)象成因展開探討，形成多元研究路徑并取得顯著進展。下文將從社會政策學視角出發(fā)，按照個體、政策執(zhí)行、政策設(shè)計和其他等四個層面對國外已有研究的影響因素進行歸結(jié)。

(一)個體層面因素

多數(shù)國家的社會救助制度設(shè)計把家庭(或個人)提出相應(yīng)項目的申請作為啟動社會救助程序的第一道門檻，個體如何做出社會救助申請的行為決策成為相關(guān)研究的焦點。早期文獻中，韋斯伯德(Weisbrod)以一篇簡要工作論文點出“未領(lǐng)取”問題分析的核心原則——“當事人是否申請的決定可以被理解為成本和收益之間的權(quán)衡”，這成為后來“未領(lǐng)取”研究領(lǐng)域最重要的見解之一[21]。此后，“未領(lǐng)取”研究者大多遵循“收益—成本”框架，從申請者的經(jīng)濟收益角度看待社會救助待遇可能帶來的物質(zhì)利益，把當事人申請社會救助過程中的各種阻礙轉(zhuǎn)化為不同類別的成本因素。

理性決策模式以“效用最大化”為原則，方法清晰且易于理解，因而成為“未領(lǐng)取”影響因素研究的主流思路。美國經(jīng)濟學家墨菲特(Moffit)基于“理性人”假設(shè)，較早提出涵蓋個體層面“收益—成本”因素的福利污名模型，推導公式為：U=U(Y+γPB)-φP[22]。該模型的福利污名表現(xiàn)為兩種形式的負效用，一是φ表示參與福利行為本身帶來的水平污名，二是γ表示福利收入邊際效用低于私人收入邊際效用時的可變污名。其中，U表示個體總收入帶來的效用，Y表示私人收入，P表示參與福利的概率，B表示預(yù)期福利收入。當只有水平污名時(γ=1)，任何福利收入的增加都將提高個體參與福利的概率；如果存在可變污名，個體僅在γ>0的條件下才會參與福利，從而揭示預(yù)期福利收入和污名成本對申請行為的影響路徑。

隨著“非理性決策”和“動態(tài)性”等概念的引入，上述框架也面臨越來越多的補充和挑戰(zhàn)。本文首先從“收益—成本”權(quán)衡的靜態(tài)角度，把個體層面當事人放棄社會救助申請的影響因素歸納為經(jīng)濟收益、信息和程序成本、心理和社會成本三類；然后，從動態(tài)角度考慮申請行為決策的時間因素，即增加經(jīng)驗和觸發(fā)事件一類。具體梳理如下。

其一，經(jīng)濟收益因素。一般認為，社會救助待遇意味著一種現(xiàn)金給付權(quán)利，甚至某些救助項目提供的實物福利也可以被視為經(jīng)濟價值，還要估計申請行為可能帶來的預(yù)期經(jīng)濟收益。大多數(shù)量化研究都從經(jīng)濟收益角度考察某一國家或地區(qū)的領(lǐng)取率水平的影響因素。例如，澳大利亞社會救助項目的領(lǐng)取率較高被認為是由于救助項目保障水平較高，而且目標群體較為貧困，二者之間形成較大經(jīng)濟激勵促進了申請行為[23]。也有研究發(fā)現(xiàn)，在控制預(yù)期經(jīng)濟收益內(nèi)生性的前提下，家庭的需要程度(即應(yīng)得權(quán)利水平)和預(yù)期的資格期限(即收益時長)是申請行為最主要的決定因素，而申請過程中的成本因素相對次要[24]。

其二，信息和程序成本因素。信息成本指個體搜集社會救助項目規(guī)定(如資格條件、保障標準和申請程序)等信息所付出的時間和精力等成本，程序成本則指個體進入社會救助申請程序可能產(chǎn)生的等待時間、金錢和不確定性等成本[25]。二者的共通之處在于假定社會救助申請者通常面對信息不完全的狀況，因而信息和程序某種程度上具備交易成本的特征。美國食物券計劃的案例表明，當處于“未領(lǐng)取”狀態(tài)的家庭被告知具有領(lǐng)取食物券的資格之后，很大一部分家庭在幾周內(nèi)申請了相應(yīng)補助[26]。而且，社會救助信息也可能產(chǎn)生“規(guī)模效應(yīng)”；一旦個體領(lǐng)取某項福利待遇，往往增加其申請另一項福利待遇的可能性[27]。程序成本具體表現(xiàn)為填寫申請表格的困難、交通費用、申請排隊時間、審核結(jié)果的不確定性及“冒領(lǐng)”的行政懲罰等負面效應(yīng)，它們使一些申請者無法完成社會救助的申請程序[28]。社會調(diào)查數(shù)據(jù)通常難以直接測量信息和程序成本因素對“未領(lǐng)取”行為的“凈效應(yīng)”，已有文獻較多運用實地試驗或質(zhì)性研究方法進行分析。

其三，心理和社會成本因素。社會救助的“污名感”被早期“未領(lǐng)取”研究認為是阻礙申請行為的主要影響因素，對待社會救助申請者的消極社會態(tài)度會使得申請者的福祉受到負面影響，也被稱為“福利污名”效應(yīng)[29]。在申請社會救助過程中，家計調(diào)查的入戶程序、過長的審批等待時間、工作人員的懷疑和鄙夷之情等，都可能導致申請者感到隱私、尊嚴受損，進而形成恥辱感[30]。社會救助的“污名感”同時受到定性和定量研究的關(guān)注。一方面，直接測量污名感的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“污名感”給社會救助對象帶來的心理和社會成本較為微弱，只有不到10%的貧困家庭認同污名是其不申請救助的原因，大部分受訪者將不申請救助歸因于不符合資格條件或不需要救助[31]。美國AFDC項目的質(zhì)性訪談證據(jù)同樣表明，“污名感”對于極度需要的受助者而言作用甚微，受助者除采取“回避”策略(即退出社會救助申請)之外，也能夠使用“重塑”策略對自我社會身份重新定義，即塑造積極的社會形象來申請救助[32]。但是，也有量化研究表明，福利污名感是社會救助申請的顯著影響因素，一些采用代理指標、間接測量污名感的數(shù)據(jù)的分析表明，老年人、具有較高教育水平、定居較小規(guī)模城鎮(zhèn)的群體可能因污名感知較強而申請社會救助的可能性較低[33]。

針對“福利污名”效應(yīng)的爭議，泰勒-顧柏(Taylor-Gooby)認為污名感實際上可能被低估，因為讓調(diào)查的受訪者承認被污名本身就是一種“污名化”[34]。克朗布茲(Kronebusch)提出，圍繞污名的社會調(diào)查問題常常迫使受訪者把一些負面特征(如懶惰、被誤導)歸咎于自己，從而導致測量偏差[35]。因此，通過第三人稱提問等間接方式來測量福利污名感，既符合研究倫理，也有利于獲取更可靠的證據(jù)。

其四，經(jīng)驗和觸發(fā)事件因素。個體所具有的社會救助經(jīng)驗及相關(guān)知識是其感知自身生活需要、理解并應(yīng)用救助程序的基礎(chǔ)因素。如前所述，早期研究強調(diào)處于弱勢狀態(tài)的貧困者更可能因?qū)戎椖康摹盁o知”而忽視社會救助申請。個體受教育水平指標構(gòu)成個體社會救助知識水平的代表性因素。研究發(fā)現(xiàn)，教育因素可能對救助申請行為產(chǎn)生雙向影響：一是強化“福利污名”效應(yīng)，教育程度較高者對家計調(diào)查機制和個人隱私問題更加敏感，在救助申請上容易產(chǎn)生心理阻礙；二是帶來“信息效應(yīng)”，較高的文化水平有利于個體搜尋、掌握社會救助資格及程序要求，增進申請救助的可能性[36]。個體參與社會救助的自身經(jīng)驗也構(gòu)成影響申請行為決策的重要因素，曾經(jīng)申請社會救助項目失敗的個體更有可能放棄下一次申請機會，這也反映出個體對于每次申請行為結(jié)果的風險預(yù)期。

此外，觸發(fā)事件構(gòu)成申請行為決策中不可控制的因素，家庭的收入驟降、支出陡增都會誘發(fā)個體尋求外部幫助的動機，來自親戚、朋友和福利工作者的建議也可能成為申請社會救助的直接推動力[37]。觸發(fā)事件的個體行為效應(yīng)表現(xiàn)為“門檻”(Threshold)形式，科爾模型(Kerr’s Model)認為個體必須依次通過“感知需要、獲取知識、感知資格、感知效用、認知福利和預(yù)估處境穩(wěn)定性”六個階段，才能做出福利申請的決定[38]?？傮w而言，經(jīng)驗和觸發(fā)事件因素對不申請行為存在雙向作用，其促進或阻礙作用的產(chǎn)生取決于個體的具體經(jīng)歷內(nèi)容。相比于靜態(tài)的知識或受教育水平，個體的救助經(jīng)驗和觸發(fā)事件表現(xiàn)為具有時間動態(tài)性的事件史因素。由于數(shù)據(jù)和指標選取的困難，已有文獻對該類因素大多以質(zhì)性訪談研究為主。

(二)政策執(zhí)行層面因素

政策執(zhí)行因素對個體社會救助申請及其結(jié)果的作用曾被早期研究視為“黑箱”，很少有文獻提到救助管理機構(gòu)和工作人員對個體申請行為的影響。早期研究通常潛在假定是貧困者一旦提出救助申請，都能獲得相應(yīng)的社會救助待遇。上述思路忽視社會救助機構(gòu)及管理者可能做出錯誤審核的決定，導致符合資格條件的申請者仍然得不到相應(yīng)救助的狀況。庫里(Currie)指出，以往經(jīng)濟學研究路徑僅僅關(guān)注社會救助資格的標準及模擬，卻未能考慮到這些標準的執(zhí)行過程[39]。從家計調(diào)查一般程序而言，個體必須通過申請、審核(實施家計調(diào)查)和發(fā)放等階段才能最終領(lǐng)取社會救助待遇。由政策執(zhí)行偏差導致個體的社會救助申請被否決，構(gòu)成反思“未領(lǐng)取”現(xiàn)象成因的另一種維度。

斯皮克(Spicker)把實施家計調(diào)查面臨的行政障礙歸納為公平性和復(fù)雜性兩大難題。公平性問題表現(xiàn)為政策執(zhí)行機構(gòu)應(yīng)該如何確定資格準入的“門檻”、處理不同性質(zhì)財產(chǎn)和對待不同結(jié)構(gòu)家庭的公平困境。復(fù)雜性問題表現(xiàn)為個體收入、家庭結(jié)構(gòu)、工作方式都具有動態(tài)性和多樣性特征，不同收入來源的屬性、家庭成員的范圍和靈活就業(yè)者的收入難以被納入標準化評估之中[40]。因此，梳理政策執(zhí)行層面“未領(lǐng)取”問題的影響因素，實質(zhì)上對應(yīng)社會救助審核階段面臨的各種行政障礙。本研究將其劃分為行政成本和基層官僚兩類因素，前者延續(xù)“收益—成本”思路聚焦于社會救助行政的管理成本，后者關(guān)注政策執(zhí)行者特征對家計調(diào)查過程產(chǎn)生的影響。

其一，行政成本因素。目標定位構(gòu)成社會救助制度的中心環(huán)節(jié)，旨在界定和識別相應(yīng)的社會救助對象，其所依據(jù)的核心標準即家庭是否處于事實貧困狀態(tài)。斯科特認為，現(xiàn)代國家機器的基本特征是簡單化，國家通過塑造可見的信息“地圖”使社會更清晰和更便于被管理，進而區(qū)別性地介入到貧困人口救濟活動中去[41]。社會救助審核階段的工作目標在于實現(xiàn)貧困事實清晰化，識別社會救助對象信息并進行傳遞，政策執(zhí)行者的信息提取成本是這一階段的主要阻礙。例如，在政策執(zhí)行過程中，救助信息供給的程度和質(zhì)量、行政程序的簡易性、組織的內(nèi)部連通性及外部協(xié)調(diào)性等具體因素都可能影響審核結(jié)果的準確性[42]。

其二，基層官僚因素。自利普斯基提出基層官僚理論以來，一線政策執(zhí)行者對社會政策過程的重要影響受到相關(guān)研究的關(guān)注[43]?？ɡ飱W(Kallio)和科沃(Kouvo)認為，福利國家一定程度上在公民面前表現(xiàn)為與之直接聯(lián)系的基層官僚形象，各種形式的社會保障及轉(zhuǎn)移支付項目往往被操控于具有獨自決策、選擇對象和實施家計調(diào)查等權(quán)力的基層官僚之手[44]。研究表明，社會救助審核工作的任務(wù)分配受到行政資源分配、基層官僚的態(tài)度及當事人的申請策略等因素的共同影響[45]。一方面，在申請階段，基層官僚的自身特征及行為構(gòu)成當事人產(chǎn)生“福利污名感”和“觸發(fā)事件”等因素的外部環(huán)境，其也可以通過“勸退”或“勸入”的行動直接影響社會救助對象的申請決策。另一方面，在審核階段，基層官僚對待社會救助申請者可能有不同的政策執(zhí)行策略，如扮演“社區(qū)保護者”或“福利守門人”的角色，表現(xiàn)為寬容或嚴苛的資格審查方式，進而決定個體的社會救助申請能否得到批準[46]。

(三)政策設(shè)計層面因素

社會救助政策設(shè)計構(gòu)成“未領(lǐng)取”現(xiàn)象的制度成因，在圍繞“社會救助制度能否全面有效覆蓋貧困人口”的探討中“第三級未領(lǐng)取”概念形成，它指社會救助對象與貧困對象的群體范圍之間存在距離。奧爾斯霍特(Oorschot)認為，福利項目安排本身可能導致“未領(lǐng)取”問題，家計調(diào)查式社會救助項目中模糊的資格條件、復(fù)雜的行政規(guī)則和被動的申領(lǐng)程序等特征，都對部分貧困者的救助申請行為形成制度阻礙[47]。研究發(fā)現(xiàn)，家計調(diào)查式社會救助項目普遍面臨“未領(lǐng)取”問題，而普惠式和繳費式社會保障項目很少出現(xiàn)這一現(xiàn)象[48]。

已有進展表明，社會救助制度存在選擇性原則的貫徹程度愈高，未領(lǐng)取率也愈高的趨勢，尤其表現(xiàn)為家計調(diào)查方法對特定群體的污名化作用。對此，相關(guān)研究將政策設(shè)計層面的影響因素劃分為四類：瞄準程度、瞄準方式、給付類型與結(jié)構(gòu)、自由裁量程度[49]。這類因素構(gòu)成“未領(lǐng)取”問題發(fā)生的宏觀背景，往往被用作批判家計調(diào)查機制的論據(jù)，很少有文獻對政策設(shè)計層面因素與“未領(lǐng)取”問題的相關(guān)或因果關(guān)系展開實證分析。由于研究較少且基本觀點一致，本文主要從瞄準機制和給付機制方面進行梳理。

其一，瞄準機制因素。結(jié)合前述，社會救助項目瞄準機制的運作主要包括“設(shè)標”和“尋標”環(huán)節(jié)：前者在于設(shè)置適當?shù)木戎胶唾Y格條件；后者的代表性瞄準方式有家計調(diào)查、代理家計調(diào)查、社區(qū)瞄準、地理瞄準、人口特征瞄準和自我瞄準等。結(jié)合前述，在“設(shè)標”環(huán)節(jié)，救助水平、資格條件分別對應(yīng)于個體層面的經(jīng)濟收益、信息和行政成本因素，救助水平降低、資格條件變復(fù)雜、核查次數(shù)更頻繁等原因都可能導致未領(lǐng)取率的上升，而且救助水平不僅包括經(jīng)濟收益，還包括項目潛在提供的服務(wù)等額外收益[50]。在“尋標”環(huán)節(jié)，家計調(diào)查方式的“污名感”“復(fù)雜性”等問題飽受詬病，被認為是社會救助申請階段心理和社會成本的重要來源，但其他瞄準方式也有局限。印度農(nóng)村的案例顯示，社區(qū)瞄準方式面臨救助資源被地方精英“俘獲”的困境，由此部分貧困者轉(zhuǎn)向其他社會保護主體(如市場、非官方組織和公民社會等)尋求幫助[51]。

其二，給付機制因素。首先，哪種社會救助待遇給付形式能夠最大限度減輕領(lǐng)取人的污名感是相關(guān)研究關(guān)注的焦點。有研究發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的食物券、救助超市等方式被認為具有較強的“福利污名”效應(yīng)，采用銀行卡或現(xiàn)金形式更能夠減輕污名感，并顯著提高領(lǐng)取率[52]。其次，給付周期和給付水平也可能影響受助者的申請行為。風險厭惡原則使得人們往往會避免為獲得未來收益而付出當下代價的行動，加上貧困者的短期行為傾向，長時間的審核等待時間和較低的社會救助待遇可能阻礙個體申請救助[53]。概言之，“未領(lǐng)取”問題是選擇型社會救助項目的伴生現(xiàn)象，而非僅限于家計調(diào)查機制，各個層面因素之間存在復(fù)合影響路徑，不同福利體制下的“未領(lǐng)取”問題分析可能具有異質(zhì)性。

(四)其他影響因素

“未領(lǐng)取”問題的形成也涉及貧困、社會生活等多方面宏微觀因素的作用。在政策設(shè)計、政策執(zhí)行和申請者行為之外，“未領(lǐng)取”的其他因素大致可以歸為文化和社會兩類。其一，文化因素與社會救助申請階段的信息、心理成本密不可分。貧困者可能對社會救助項目具有積極或消極的福利態(tài)度并影響其申請行為，而且，基層官僚的社會救助審核工作也離不開一定的價值認同和文化背景[54]。其二，社會因素表現(xiàn)為當事人可能存在的“社會網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)”。一些研究表明，部分族群、社區(qū)成員的社會救助申請比例遠高于其他群體，社交網(wǎng)絡(luò)可能會降低個體參與社會救助項目的成本[55]。因此，文化背景和社會因素構(gòu)成社會救助參與主體的外部約束之一，扮演著政策執(zhí)行的環(huán)境角色，對社會救助申請、審核乃至政策設(shè)計發(fā)揮著間接且綜合的影響。

五、結(jié)論與啟示

在20世紀80年代歐美國家推行“福利削減”政策調(diào)整之后，“未領(lǐng)取”現(xiàn)象成為當代社會政策學科與社會救助實踐面臨的棘手議題，該領(lǐng)域研究理論與實踐之間存在深刻張力。國外學界和政府機構(gòu)圍繞“未領(lǐng)取”的概念、測量及其成因形成的經(jīng)驗和結(jié)論，能夠為今后我國社會救助體系高質(zhì)量發(fā)展提供重要借鑒。國外研究進展表明，理論上，“未領(lǐng)取”現(xiàn)象表現(xiàn)為家計調(diào)查等選擇型瞄準方式的副產(chǎn)品，并根據(jù)救助程序、救助比例和救助時段被劃分為不同的概念維度。“未領(lǐng)取”指標測量精準性取決于社會救助資格條件的設(shè)置及模擬，影響因素研究重視個體層面救助申請行為決策的“收益—成本”分析并呈現(xiàn)“自下而上”的研究范式。政策上，“未領(lǐng)取”問題構(gòu)成西方福利改革的關(guān)鍵議題，發(fā)達國家社會救助項目大多存在一定比例未領(lǐng)取率，其政策改革導向聚焦于提升信息傳遞性、簡化行政程序和優(yōu)化福利體制要素配置等新公共管理模式手段。

社會救助“未領(lǐng)取”研究的局限體現(xiàn)在三個方面。首先，國際比較研究有待深入。當前主要受限于各國社會救助制度安排不一、發(fā)展中國家社會救助“未領(lǐng)取”議題尚未凸顯及調(diào)查數(shù)據(jù)缺乏等原因。其次，有關(guān)結(jié)論“碎片化”趨勢明顯。文獻之間缺乏理論對話，大多數(shù)研究立足各自學科脈絡(luò)，其視角單一且以經(jīng)濟學方法為主，強調(diào)綜合的社會政策學科對此研究相較薄弱。第三，自上而下的研究范式較少。相關(guān)文獻偏重對“未領(lǐng)取”的微觀行為研究，可能忽視對“未領(lǐng)取”現(xiàn)象背后制度、文化和社會背景等宏觀因素的分析。基于此，我國社會救助領(lǐng)域相關(guān)政策和研究可從以下方面拓展。

一是推動社會救助專項調(diào)查及評估，建立全國性調(diào)查追蹤數(shù)據(jù)平臺。與國外研究進展相比，我國社會救助領(lǐng)域存在質(zhì)性和量化分析等實證研究均偏少的局面，現(xiàn)有評估研究大多利用大型社會調(diào)查公開數(shù)據(jù)的個別題項展開[56]?？傮w上，社會政策領(lǐng)域目前缺乏全國性、高質(zhì)量且可開放獲取的專項調(diào)查數(shù)據(jù)，一定程度上制約政策評估研究的廣度和深度。建議通過政府有關(guān)部門牽頭主導，高校、科研機構(gòu)和社會智庫等專業(yè)組織開展社會調(diào)查的協(xié)作方式，推動社會救助專項追蹤調(diào)查并建立數(shù)據(jù)平臺，促進相關(guān)研究和政策完善。

二是反思“未領(lǐng)取”現(xiàn)象的社會政策屬性，探究中國特色社會救助理論。從國外社會救助“未領(lǐng)取”的學科進展來看，經(jīng)濟學、心理學、社會學和公共管理等領(lǐng)域形成各自理論脈絡(luò)下“未領(lǐng)取”影響因素的解釋路徑，但相關(guān)文獻缺乏對不同理論框架及其縫隙的系統(tǒng)性反思。歸根結(jié)底，社會救助政策固然集經(jīng)濟、心理、社會和公共管理等多重屬性于一身，但其本質(zhì)上屬于影響人們福祉狀態(tài)的社會政策。從社會政策理論和我國社會救助實踐出發(fā)，進一步探索本土化社會救助的研究議題及分析框架，有利于理解中國情景下“未領(lǐng)取”現(xiàn)象的特質(zhì)及治理之策。

三是健全分層分類社會救助體系，鞏固社會政策托底保障合力?！笆奈濉睍r期，我國社會救助體系進入高質(zhì)量發(fā)展新階段，制度的補短板問題和兜底線任務(wù)更為突出。結(jié)合國外社會救助政策經(jīng)驗，要減少“未領(lǐng)取”現(xiàn)象，應(yīng)當完善社會救助政策設(shè)計、健全分層分類社會救助體系建設(shè)，發(fā)揮階梯式“社會安全網(wǎng)”作用，鞏固多主體、多層次兜底保障合力，達到“應(yīng)保盡保、應(yīng)救盡救”的目標。