劉萍

摘要：國(guó)家對(duì)政府投資項(xiàng)目提出新的要求——配額設(shè)計(jì)。換言之，初步設(shè)計(jì)概算必須低于投資概算。否則，必須重新調(diào)整設(shè)計(jì)。概算審核是有效控制初始投資的重要保證，政府投資項(xiàng)目概算經(jīng)咨詢機(jī)構(gòu)審核核算后，方可進(jìn)入下一個(gè)程序。面對(duì)緊迫的預(yù)算審核時(shí)間，需要找到一種有效的方式來(lái)審核預(yù)算。

關(guān)鍵詞：政府投資項(xiàng)目;概算審查;問(wèn)題;對(duì)策

分類(lèi)號(hào)：F812.9

引言

經(jīng)數(shù)據(jù)計(jì)算，有專(zhuān)家建議，在技術(shù)設(shè)計(jì)過(guò)程中，工程造價(jià)將受到35～75%的影響，而在施工圖設(shè)計(jì)過(guò)程中，影響將降低到5～10%。在初步設(shè)計(jì)階段，設(shè)計(jì)預(yù)算已被證明可以減少施工圖預(yù)算，為制定施工方案提供可靠的依據(jù)，也是檢驗(yàn)工程造價(jià)設(shè)計(jì)是否合理、科學(xué)的重要依據(jù)，是“三超”限產(chǎn)措施得力?，F(xiàn)階段要在消除估算誤差過(guò)大問(wèn)題的同時(shí)，減少估算誤差，提高設(shè)計(jì)市場(chǎng)規(guī)范化水平，建立健全責(zé)任追究制度，設(shè)計(jì)階段的成本，確保監(jiān)督管理。

一、政府投資項(xiàng)目概算審核方式簡(jiǎn)述

查詢驗(yàn)證方法、分析方法和聯(lián)合審核方法都是常見(jiàn)的預(yù)算審核方法，各有其適用范圍和優(yōu)缺點(diǎn)。政府投資項(xiàng)目具有明顯的時(shí)間緊迫、投資規(guī)模大的特點(diǎn)，因此現(xiàn)有的預(yù)算篩選方法有很大的局限性。相關(guān)研究表明，預(yù)算審核人員一般無(wú)法滿足其緊迫的時(shí)間要求，必須在有限的時(shí)間內(nèi)完成政府資助項(xiàng)目的審查并提高審查質(zhì)量，因此必須被吞并處理。鑒于政府資助項(xiàng)目時(shí)間緊、投資大、要求高的特點(diǎn)，近年來(lái)，如何尋找切實(shí)可行的篩選方法，幫助審查員理清思路成為研究熱點(diǎn)。

1.1 政府投資項(xiàng)目預(yù)算審查的重要性

初步設(shè)計(jì)概算可以反映設(shè)計(jì)內(nèi)容的總體成本，進(jìn)而反映初步設(shè)計(jì)能否滿足邊際設(shè)計(jì)的要求。這也是一個(gè)量化指標(biāo)，如果用這個(gè)指標(biāo)來(lái)判斷，可以客觀地呈現(xiàn)初步的設(shè)計(jì)內(nèi)容。在實(shí)際工作情況下，即使初步設(shè)計(jì)方案確定后，概算質(zhì)量也無(wú)法提高。概算仍不能反映政府任務(wù)的總體投資情況。還有缺失、重復(fù)計(jì)數(shù)、多列。這會(huì)導(dǎo)致預(yù)算估計(jì)數(shù)丟失。準(zhǔn)確性、客觀性和科學(xué)性。目前的設(shè)計(jì)概算大多只是一種形式，預(yù)算編制完全脫離了實(shí)際項(xiàng)目，預(yù)算超預(yù)算的現(xiàn)象普遍存在，起到了對(duì)設(shè)計(jì)預(yù)算成本控制的作用。無(wú)法在項(xiàng)目建設(shè)階段實(shí)現(xiàn)，最終影響建設(shè)過(guò)程中的成本控制。由于概算質(zhì)量較差，概算審核人員責(zé)任重大。概算咨詢部的工作人員還必須具備過(guò)硬的專(zhuān)業(yè)技能、較高的綜合素養(yǎng)和理解能力。初步設(shè)計(jì)作為一個(gè)整體，使審查預(yù)算可以納入初步設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)客觀反映并作為配額設(shè)計(jì)。通過(guò)以上分析，預(yù)算審查方法成為當(dāng)務(wù)之急，因?yàn)樵O(shè)計(jì)預(yù)算編制存在諸多問(wèn)題，無(wú)法客觀真實(shí)地呈現(xiàn)政府投資項(xiàng)目的成本?？茖W(xué)的審查方法可以進(jìn)一步調(diào)整、完善和補(bǔ)充原有概算。概算批準(zhǔn)后，更貼近項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際情況，杜絕漏項(xiàng)、少計(jì)、高估等工程建設(shè)成本管理問(wèn)題。

1.2 政府投資項(xiàng)目概算審查方式分析

與施工圖預(yù)算相比，政府投資項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)預(yù)算審查缺乏興趣。雖然政府部門(mén)認(rèn)識(shí)到概算很重要，但它是在概算之后開(kāi)始的，審核方式比較簡(jiǎn)單，成熟度不如預(yù)算。這些問(wèn)題可以在書(shū)籍、成本文件、報(bào)紙、雜志等中看到。另外，由于政府投資項(xiàng)目的預(yù)算審核時(shí)間非常緊迫，預(yù)算審核的方法很多，不能用于預(yù)算審核，通常不到結(jié)算前審核時(shí)間的10%，導(dǎo)致審核結(jié)果不準(zhǔn)確，概算認(rèn)為預(yù)算審查只是一種形式公眾也對(duì)審查提出問(wèn)題。從這個(gè)角度來(lái)看，通過(guò)科學(xué)可行的預(yù)算審查方法，推動(dòng)預(yù)算審查工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展是十分必要的。盡管審查人員在審查政府投資項(xiàng)目預(yù)算時(shí)使用的方法不同，但最常用的審查方法是上述查詢驗(yàn)證法、分析法和聯(lián)合審查法。 查詢核實(shí)方式：主要通過(guò)查詢重要設(shè)施設(shè)備、進(jìn)口設(shè)計(jì)圖紙、重要設(shè)施、大型投資等方式難以說(shuō)明時(shí)。 分析方法：主要比較工程的數(shù)量和設(shè)計(jì)圖紙、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模和立項(xiàng)文件、技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和同類(lèi)工程、單價(jià)和用工材料綜合信息、內(nèi)容、范圍和編輯規(guī)定和方法，費(fèi)用及規(guī)定等聯(lián)合評(píng)審方式：篩選前，由主管單位、設(shè)計(jì)單位、承包單位、施工單位等以多種形式分別進(jìn)行單獨(dú)評(píng)審，邀請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家到工程造價(jià)咨詢公司進(jìn)行評(píng)審，再進(jìn)行評(píng)審，經(jīng)過(guò)層層審查，最終由相關(guān)專(zhuān)家和部門(mén)共同審查。

二、投資項(xiàng)目法律合規(guī)審查的要點(diǎn)

作為投資企業(yè)法務(wù)人員，能夠在法律合規(guī)審查中真正發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提示問(wèn)題、規(guī)避問(wèn)題，而不是讓法律合規(guī)審查成為程序化的走過(guò)場(chǎng)，這就要求法務(wù)人員在投資項(xiàng)目法律合規(guī)審查中把握核心問(wèn)題，抓住如下幾個(gè)方面的要點(diǎn)。

（一）主體資格

在民法中，我們就常常說(shuō)到主體適格問(wèn)題，有合同主體適格、法人主體適格等。在投資項(xiàng)目中，企業(yè)作為投資的一方，對(duì)方主體資格審查尤為重要。適格的合同簽約主體是投資合同有效履行、企業(yè)實(shí)現(xiàn)投資收益的前提之一。

例如，在企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)務(wù)中，有些企業(yè)法務(wù)人員往往認(rèn)為土地一級(jí)開(kāi)發(fā)投資合同屬于政企合作合同，于是忽略了政府主體適格問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)中，諸如某某市某某區(qū)管委會(huì)與企業(yè)簽訂合同的現(xiàn)象比比皆是，殊不知管委會(huì)往往屬于政府臨設(shè)機(jī)構(gòu)，相較投資周期較長(zhǎng)的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，其穩(wěn)定性差，存在投資項(xiàng)目實(shí)施中該等管委會(huì)被撤并、撤銷(xiāo)的風(fēng)險(xiǎn)，最終，帶來(lái)合同履約風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致企業(yè)投資無(wú)法按期有效收回，投資效益成為水中月、鏡中花的尷尬局面。

同時(shí)，由于投資合同中往往涉及諸如稅收優(yōu)惠政策、產(chǎn)業(yè)引進(jìn)優(yōu)惠政策、投資回收等合同條款的落地，而該等合同條款能否落地，又與政府權(quán)限、政府財(cái)政狀況等息息相關(guān)。一旦主體不適格，將導(dǎo)致該等合同條款無(wú)法落地執(zhí)行，從而影響企業(yè)投資收回?zé)o法得到保障，投資收益無(wú)法實(shí)現(xiàn)，給企業(yè)帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。

（二）可研測(cè)算

在投資項(xiàng)目法律合規(guī)審查中，法務(wù)人員應(yīng)該認(rèn)真研讀項(xiàng)目可研測(cè)算報(bào)告，重點(diǎn)關(guān)注投資周期、投資總額、投資峰值、投資收益的測(cè)算是否有理有據(jù)，是否具有實(shí)操性。合理的可研測(cè)算，有利于企業(yè)高層對(duì)一個(gè)投資項(xiàng)目作出理性的分析，從而理性決策，并合理安排資金投入。實(shí)務(wù)中，很多企業(yè)法務(wù)人員往往對(duì)幾十頁(yè)的可研測(cè)算感到頭疼，抓不住其中的重點(diǎn)，進(jìn)而無(wú)法進(jìn)行合理分析和判斷，導(dǎo)致出具的法律意見(jiàn)書(shū)浮于紙面，沒(méi)有針對(duì)性，不能發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)問(wèn)題。

（三）融資方案

在企業(yè)投資中，合理利用項(xiàng)目資源、政策利好等融資，充分發(fā)揮融資杠桿效應(yīng)，可以減少企業(yè)自有資金投入，是降低企業(yè)投資壓力、投資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也是保障項(xiàng)目投資計(jì)劃連續(xù)、穩(wěn)健實(shí)施的有效途徑。在項(xiàng)目投資可研測(cè)算階段，認(rèn)真分析項(xiàng)目資源、政策利好等，有效利用、整合，提前謀劃好具有實(shí)操性的科學(xué)有效的項(xiàng)目融資方案，十分必要。這也是法務(wù)人員在實(shí)施投資項(xiàng)目法律合規(guī)審查中不可忽視的要點(diǎn)之一。

（四）風(fēng)險(xiǎn)把控

風(fēng)險(xiǎn)把控貫穿于整個(gè)投資過(guò)程中，有效的風(fēng)險(xiǎn)把控措施涉及投資節(jié)奏把控、投資政策及時(shí)跟蹤、投資回收條款的合理設(shè)置等多個(gè)方面。例如，在企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中，可以采取政府審計(jì)全過(guò)程跟蹤，及時(shí)確認(rèn)企業(yè)投資成本，再采取成熟一塊、上市一塊的措施，通過(guò)及時(shí)土地掛牌出讓?zhuān)瑢?shí)現(xiàn)邊投資邊收回成本邊實(shí)現(xiàn)投資收益，合理防范投資風(fēng)險(xiǎn)。再例如，在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中，企業(yè)利用自身資源和優(yōu)勢(shì)，積極招商引資，引入合作伙伴，共同投資、打造項(xiàng)目，可以有效分擔(dān)獨(dú)力投資風(fēng)險(xiǎn)，加快項(xiàng)目土地成熟度，提升項(xiàng)目土地價(jià)值，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)企業(yè)投資收益及早、極大實(shí)現(xiàn)，也是企業(yè)合理把控投資風(fēng)險(xiǎn)的有效方式和途徑。再諸如，在大型產(chǎn)業(yè)新城投資中，就一些專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目，在投資項(xiàng)目談判、落地前，就積極與有關(guān)專(zhuān)業(yè)投資商、運(yùn)營(yíng)商接洽，商議有關(guān)投資、運(yùn)營(yíng)方案，甚至達(dá)成合作共識(shí)、落地合作方案，也是企業(yè)有效把控因自身專(zhuān)業(yè)人員不足、專(zhuān)業(yè)投資、運(yùn)營(yíng)能力有限帶來(lái)投資風(fēng)險(xiǎn)的合理方式。

法務(wù)人員在進(jìn)行投資項(xiàng)目法律合規(guī)審查時(shí)，應(yīng)關(guān)注在投資方案中是否有結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際的具有針對(duì)性的、可行性的投資風(fēng)險(xiǎn)把控措施，這是投資項(xiàng)目法律合規(guī)審查中十分重要的要點(diǎn)之一。

（五）收益實(shí)現(xiàn)

企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益是其基本屬性。取得投資收益，是企業(yè)投資項(xiàng)目的最基本訴求。法務(wù)人員在進(jìn)行投資項(xiàng)目法律合規(guī)審查中還應(yīng)特別關(guān)注投資收益的測(cè)算，首先要關(guān)注測(cè)算是否有據(jù)可依，對(duì)于那些天花亂墜、天馬行空的測(cè)算要一針見(jiàn)血指出存在的問(wèn)題;其次要關(guān)注收益實(shí)現(xiàn)途徑是否可行。途徑單一、過(guò)分依賴(lài)對(duì)方誠(chéng)信履行、企業(yè)自己不具有主動(dòng)權(quán)等都很容易陷人被動(dòng)，影響投資收益實(shí)現(xiàn)。因此，在投資項(xiàng)目論證階段，應(yīng)該充分論證收益實(shí)現(xiàn)途徑，采取多拳出擊、有效組合的方式，確保投資收益充分實(shí)現(xiàn)。

例如，在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中，如何保障企業(yè)投資收益能夠在投資合同條款中有效約定實(shí)現(xiàn)途徑是非常關(guān)鍵的。因?yàn)?，目前我?guó)并沒(méi)有成文的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)法律，企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)多是各地政府通過(guò)制定地方性規(guī)章、條例對(duì)有關(guān)政策、事項(xiàng)進(jìn)行約定，這帶來(lái)了極大的政策風(fēng)險(xiǎn)。諸如成府發(fā)[2016]26號(hào)關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范引進(jìn)社會(huì)資金進(jìn)行一級(jí)土地整理意見(jiàn)的通知》的通知，取消了土地收益分成，將企業(yè)參與一級(jí)開(kāi)發(fā)取得收益回報(bào)確定為：年投資額12%的回報(bào)加上銀行融資資金成本。在當(dāng)時(shí)的成都土地一級(jí)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)引發(fā)極大的震動(dòng)，許多企業(yè)至今都未能收回投資收益。

因此，法務(wù)人員在進(jìn)行投資項(xiàng)目法律合規(guī)審查時(shí)，不僅要關(guān)注投資收益的測(cè)算是否合理，同時(shí)還應(yīng)特別關(guān)注投資收益實(shí)現(xiàn)途徑是否有效可行。

三、如何有效做好投資項(xiàng)目法律合規(guī)審查

作為投資企業(yè)法務(wù)人員，能夠在法律合規(guī)審查中真正發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提示問(wèn)題、規(guī)避問(wèn)題，而不是讓法律合規(guī)審查成為程序化的走過(guò)場(chǎng)，這就要求法務(wù)人員在投資項(xiàng)目法律合規(guī)審查中把握核心問(wèn)題，抓住如下幾個(gè)方面的要點(diǎn)。

3.1主體資格

在民法中，常常說(shuō)到主體適格問(wèn)題，有合同主體適格、法人主體適格等。在投資項(xiàng)目中，企業(yè)作為投資的一方，對(duì)方主體資格審查尤為重要。適格的合同簽約主體是投資合同有效履行、企業(yè)實(shí)現(xiàn)投資收益的前提之一。

例如，在企業(yè)參與土地一↑級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)務(wù)中，有些企業(yè)法務(wù)人員往往認(rèn)為土地一級(jí)開(kāi)發(fā)投資合同屬于政企合作合同，于是忽略了政府主體適格問(wèn)題。現(xiàn)實(shí)中，諸如某某市某某區(qū)管委會(huì)與企業(yè)簽訂合同的現(xiàn)象比比皆是，殊不知管委會(huì)往往屬于政府臨設(shè)機(jī)構(gòu)，相較投資周期較長(zhǎng)的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，其？定性差，存在投資項(xiàng)目實(shí)施中該等管委會(huì)被撤并、撤銷(xiāo)的風(fēng)險(xiǎn)，最終，帶來(lái)合同履約風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致企業(yè)投資無(wú)法按期有效收回，投資效益成為水中月、鏡中花的尷尬局面。同時(shí)，由于投資合同中往往涉及諸如稅收優(yōu)惠政策、產(chǎn)業(yè)引進(jìn)優(yōu)惠政策、投資回收等合同條款的落地，而該等合同條款能否落地，又與政府權(quán)限、政府財(cái)政狀況等息息相關(guān)。一旦主體不適格，將導(dǎo)致該等合同條款無(wú)法落地執(zhí)行，從而影響企業(yè)投資收回?zé)o法得到保障，投資收益無(wú)法實(shí)現(xiàn)，給企業(yè)帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。

3.2可研測(cè)算

在投資項(xiàng)目法律合規(guī)審查中，法務(wù)人員應(yīng)該認(rèn)真研讀項(xiàng)目可研測(cè)算報(bào)告，重點(diǎn)關(guān)注投資周期、投資總額、投資峰值、投資收益的測(cè)算是否有理有據(jù)，是否具有實(shí)操性。合理的可研測(cè)算，有利于企業(yè)高層對(duì)一個(gè)投資項(xiàng)目作出理性的分析，從而理性決策，并合理安排資金投入。實(shí)務(wù)中，很多企業(yè)法務(wù)人員往往對(duì)幾十頁(yè)的可研測(cè)算感到頭疼，抓不住其中的重點(diǎn)，進(jìn)而無(wú)法進(jìn)行合理分析和判斷，導(dǎo)致出具的法律意見(jiàn)書(shū)浮于紙面，沒(méi)有針對(duì)性，不能發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)問(wèn)題。

3.3融資方案

在企業(yè)投資中，合理利用項(xiàng)目資源、政策利好等融資，充分發(fā)揮融資杠桿效應(yīng)，可以減少企業(yè)自有資金投入，是降低企業(yè)投資壓力、投資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也是保障項(xiàng)目投資計(jì)劃連續(xù)、穩(wěn)健實(shí)施的有效途徑。在項(xiàng)目投資可研測(cè)算階段，認(rèn)真分析項(xiàng)目資源、政策利好等，有效利用、整合，提前謀劃好具有實(shí)操性的科學(xué)有效的項(xiàng)目融資方案，十分必要。這也是法務(wù)人員在實(shí)施投資項(xiàng)目法律合規(guī)審查中不可忽視

結(jié)語(yǔ)

千里之行，始于足下。自中央提倡法律合規(guī)管理建設(shè)以來(lái)，眾人皆呼法律人的春天已經(jīng)來(lái)臨。作為央企投資企業(yè)的法務(wù)人員，如何有效作為，扎實(shí)做好投資項(xiàng)目的法律合規(guī)審查工作，任重道遠(yuǎn)。路漫漫其修遠(yuǎn)兮，吾將上下而求索，法治央企建設(shè)，法律人一直在路上。

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