鄭海霞

摘? 要：2020年5月，我國民法典正式出臺(tái)。本文基于多源流理論，結(jié)合我國實(shí)際對(duì)三源流進(jìn)行修正。修正后，問題源流包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的焦點(diǎn)事件、單行民事法律施行的反饋;政策源流包括人大代表的建議及議案、專家學(xué)者們的建議;政治源流包括中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)層的調(diào)整及意識(shí)形態(tài)變化、國民情緒變化、國際政治壓力。三條源流最終在十三屆全國人大三次會(huì)議召開這一時(shí)間點(diǎn)聚合。在公共政策的制定中，需要準(zhǔn)確抓住問題源流，確定政策議程對(duì)象;準(zhǔn)確梳理政策源流，重視專業(yè)學(xué)者的建言獻(xiàn)策;準(zhǔn)確把握政治源流，利用政策之窗的開啟推動(dòng)三條源流耦合。

關(guān)鍵詞：多源流理論;民法典;議程設(shè)置

分類號(hào)：D922.291.91

一、問題的提出

民法典覆蓋人們衣食住行、生老病死、生產(chǎn)經(jīng)營等方方面面，是“社會(huì)生活的百科全書”“民事權(quán)利的宣言書”。十三屆全國人大三次會(huì)議于2020年5月28日表決通過了《中華人民共和國民法典》，這是我國第一部以法典命名的法律，開創(chuàng)了法典編撰立法的先河。

然而，新中國民法典編撰的歷史足足有66年，早在1954年，全國人大常委會(huì)就開始了民法典的起草工作。民法典的制定早已引起決策者的關(guān)注，卻為何歷時(shí)時(shí)間如此之長，其制定過程背后的推動(dòng)力量究竟是什么？本文從多源流理論出發(fā)，簡單回顧民法典制定這一政策議程的設(shè)置過程，梳理其中的動(dòng)力因素，希望能夠?yàn)榭茖W(xué)、民主地出臺(tái)公共政策提供啟示。

二、多源流理論

1.多源流理論

美國公共政策學(xué)家約翰.W.金登在“垃圾桶決策理論模型”的基礎(chǔ)上，提出了多源流理論，并在其1984年著作的《議程、備選方案與公共政策》一書進(jìn)行了論述，該理論成為政策變遷理論中的一項(xiàng)重要理論。多源流理論動(dòng)態(tài)的闡釋了政策制定過程，認(rèn)為政策能夠被提上議程，是由于諸多因素在一個(gè)特定的時(shí)間點(diǎn)聚集在一起，進(jìn)行共同作用的結(jié)果?！?】金登對(duì)諸多因素歸納為問題源流、政策源流、政治源流三條相互獨(dú)立的源流，三條源流匯合，“政策之窗”開啟，進(jìn)而政策出臺(tái)。這一過程的解釋框架如下：

問題源流即社會(huì)生活中的各種問題。社會(huì)生活中有著眾多問題，但并非每一個(gè)問題都能引起關(guān)注。能夠引起關(guān)注的問題首先需要滿足一定的條件，并且由于一個(gè)重大事件形成的導(dǎo)火索，引起公眾廣泛關(guān)注。這個(gè)條件，包括三個(gè)層面。第一是指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，例如常見的出生率、通貨膨脹率、消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)等，政府會(huì)關(guān)注這些指標(biāo)的變化;第二是焦點(diǎn)事件，某一次突發(fā)事件會(huì)在短期內(nèi)引起一定范圍內(nèi)的人們廣泛關(guān)注事件背后的焦點(diǎn)問題，促進(jìn)政府或決策者采取對(duì)應(yīng)的措施;第三是現(xiàn)行項(xiàng)目的反饋信息，現(xiàn)行項(xiàng)目或系統(tǒng)在實(shí)行過程中反饋出存在的問題，決策者可以從系統(tǒng)的檢測或評(píng)估報(bào)告中獲得這些反饋信息，進(jìn)而關(guān)注其中的重點(diǎn)問題。

政策源流即各種政策建議。金登認(rèn)為，公共政策制定體系中存在著一個(gè)共同體，包括研究人員、學(xué)者、利益集團(tuán)、規(guī)劃評(píng)估和預(yù)算辦公室人員、國會(huì)辦事人員等各種專業(yè)人員。政策制定過程中，不同領(lǐng)域的專業(yè)人員互相作用，每一個(gè)共同體的結(jié)合都對(duì)政策的制定有著較大的影響。這些政策制定共同體周圍漂浮著各種各樣的想法、建議，他們不斷地討論著政策議程，表達(dá)著對(duì)某一問題的看法，這這一過程中，不同的思想產(chǎn)生碰撞，并形成新的火花，逐漸形成融合、形成共識(shí)，一些具有操作性、具有價(jià)值且能夠被公眾接受的合理方案在其中匯總。

政治源流可以明顯的積極促進(jìn)或者消極抑制政策制定議程。金登認(rèn)為，政治源流主要包括國民情緒的變化、政府的更替、有組織的政治力量以及選舉的結(jié)果或意識(shí)形態(tài)在國會(huì)的分布情況等因素構(gòu)成。不同于政策源流中不同意見的碰撞、融合，政治源流中各個(gè)利益主體之間通過討價(jià)還價(jià)達(dá)成共識(shí)。

多源流的耦合：問題源流、政策源流、政治源流這三條源流彼此獨(dú)立，由不同力量支配，它們?cè)谝粋€(gè)特定的時(shí)間匯聚在一起，“政策之窗”開啟。所謂政策之窗，就是“政策建議的倡導(dǎo)者提出其最得意的解決辦法的機(jī)會(huì)，或者是他們促使其特殊問題受到關(guān)注的機(jī)會(huì)。”【2】政策之窗在何時(shí)開啟，人們有時(shí)可以預(yù)知，但有時(shí)會(huì)出現(xiàn)在人們的預(yù)料之外。一般而言，政策之窗會(huì)由于問題源流或者政治源流中出現(xiàn)某一重大變化而開啟。因此，推動(dòng)者需要關(guān)注問題源流和政治源流的變化，才能準(zhǔn)確把握政策之窗的開啟時(shí)機(jī)。如若錯(cuò)過，只能等待下一次政策之窗開啟。

2.我國民法典制定議程設(shè)置的多源流分析框架

由于國情不同，我們不能簡單照搬金登的多源流理論解釋我國的公共政策制定。因而，基于我國民法典立法的實(shí)踐過程，應(yīng)當(dāng)對(duì)該理論框架進(jìn)行修正、補(bǔ)充，使其更好地解釋我國民法典議程設(shè)置過程。

在問題源流方面，民事商事活動(dòng)雖有具體指標(biāo)體現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)生活中指標(biāo)的變動(dòng)會(huì)引起相應(yīng)事件，但并無明確指標(biāo)指向民法典的立法。因此，問題源流應(yīng)當(dāng)修正為：首先，焦點(diǎn)事件，民事、商事活動(dòng)中曝光的諸如霸座、電梯廣告收益等焦點(diǎn)事件，使得民法典立法愈發(fā)收到公眾和有關(guān)部門的重視;其次，反饋，我國現(xiàn)行民事單行法律適用過程中反饋出的不能完全覆蓋經(jīng)濟(jì)生活的問題，顯示出民法典立法的必要性。

在政策源流方面，基于我國實(shí)行人民代表大會(huì)制度，全國人大擁有立法權(quán)，因此，人大代表的意見建議、提出的議案在民法典的制定過程中發(fā)揮著重要作用。同時(shí)，我國民商事法律方面的專業(yè)學(xué)者，對(duì)民法典進(jìn)行了長達(dá)數(shù)十年孜孜不倦的研究，就民法典的制定提出了各種意見、建議，編撰了法典草稿，對(duì)我國民法典制定起到了重要的推動(dòng)作用。因此，政策源流可修訂為：人大代表的議案和建議、專家學(xué)者們研究。

在政治源流方面，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。黨的領(lǐng)導(dǎo)層人員調(diào)整與意識(shí)形態(tài)的變遷，在政治源流中起到最為關(guān)鍵的作用;其次，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國公眾愈來愈關(guān)注民法典立法的進(jìn)程，因此，國民情緒的變化在民法典制定議程設(shè)置中起到重要作用;再次，尤其在我國加入WTO之后，部分國家對(duì)我國實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制不予認(rèn)可，以及愈發(fā)受到重視的法治化營商環(huán)境的需求，都推動(dòng)著我國民法典立法的進(jìn)程，由此，國際政治壓力促進(jìn)了我國民法典制定議程設(shè)置。故而，政治源流應(yīng)修訂為：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)層的調(diào)整及意識(shí)形態(tài)的變遷、國民情緒的變化、國際政治壓力。

三、展開分析與論證

1.民法典出臺(tái)的問題源流

在民法典出臺(tái)的過程中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的焦點(diǎn)事件和現(xiàn)行單行法律施行的反饋等共同構(gòu)成了問題源流。

1.1經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的焦點(diǎn)事件

如果某個(gè)問題要引起社會(huì)公眾和相關(guān)部門的注意，那么需要某些具有推波助瀾作用的焦點(diǎn)事件的發(fā)生?！半S著焦點(diǎn)事件件數(shù)的增加并且形勢(shì)變得愈來愈惡劣的話，那么公眾就會(huì)意識(shí)到某一普遍問題的存在?！薄?】在1954年和1962年，我國先后兩次起草民法典，但都以失敗告終。從經(jīng)濟(jì)層面分析，就在于我國當(dāng)時(shí)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，缺乏民法賴以存在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，社會(huì)中不存在引起民法典出臺(tái)的問題源流。而在改革開放之后，尤其近年來，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)中霸座事件、孩子給游戲大額充值、見義勇為后是否承擔(dān)賠償責(zé)任，“扶不扶”“救不救”問題、“人肉搜索”問題、垃圾短信問題，等等，與人們生活息息相關(guān)的事件層出不窮，引起人們的廣泛關(guān)注和討論。這些問題使得公眾意識(shí)到制定一部社會(huì)百科全書的民法典的重要性和必要性。

1.2現(xiàn)行單行法律施行的反饋

1979年我國第三次組織起草民法典失敗后，民事立法由“批發(fā)”轉(zhuǎn)向“零售”，及先不制定民法典，而是制定各類單行法。但這些單行法在施行過程中反饋出諸多引起關(guān)注的問題，例如，小區(qū)電梯廣告、外墻廣告收入歸誰的問題，引發(fā)出了一些矛盾糾紛;繼承法中對(duì)遺囑進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定，但隨著社會(huì)發(fā)展，打印遺囑十分常見，但打印遺囑應(yīng)當(dāng)如何規(guī)范，其效力問題常常引發(fā)糾紛;夫妻離婚時(shí)債務(wù)該如何分配，共債共簽還是單方舉債共同償還，法律規(guī)定仍然存在問題;我國民事立法中存在著“重物輕人”的體系缺陷，對(duì)于人格權(quán)保護(hù)的規(guī)定過于原則、簡單。因此，從這些現(xiàn)行單行法律的反饋來看，適應(yīng)時(shí)代需求制定民法典迫在眉睫。

2.民法典出臺(tái)的政策源流

在民法典出臺(tái)的過程中，人大代表的議案和建議、專家學(xué)者建議等共同構(gòu)成了政策源流。

2.1人大代表的議案和建議

民法典出臺(tái)的背后 ，凝聚了無數(shù)人的努力，他們一直努力推動(dòng)民法典的制定，并在人民代表大會(huì)的舞臺(tái)上一次次發(fā)聲。雖然筆者未能找到幾十年來全國人大代表提出制定民法典的議案和建議的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，但與此相關(guān)的各類報(bào)道很多。例如，2015年吳青代表提出議案建議盡快重新啟動(dòng)民法典編纂;孫憲忠代表提交民法典編纂議案;2019年有32件議案涉及民法典編纂內(nèi)容。除此之外，人大代表關(guān)于物業(yè)管理、未成年利益保護(hù)、個(gè)人隱私和信息、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等具體民事法律內(nèi)容的建議議案更是不勝枚舉。

2.2專家學(xué)者們的建言獻(xiàn)策

幾十年來，專家、學(xué)者們對(duì)于民法典制定的必要性、民法典的立法理念、立法目的、制定原則等各方面各抒己見，促進(jìn)形成了民法典制定的豐富“政策原湯”。江平、王家福、佟柔、魏振瀛四位泰斗級(jí)的民法專家，是民法典制定的專家咨詢小組成員。在民法典的第三次起草工作中，組成人員中就包括著法學(xué)專家、學(xué)者。在2002年第四次民法典起草工作中，多為民法學(xué)專家即直言不諱反對(duì)民法典草案，認(rèn)為草案不過是把現(xiàn)有的幾部法律拼湊起來，實(shí)際意義不大，且其中錯(cuò)誤、矛盾、漏洞很多，甚至保留了一些落后的規(guī)則。此后，民法典的起草工作暫停，很多法學(xué)專家非常焦急，更是聯(lián)合上書，提醒中央領(lǐng)導(dǎo)不要忘記民法典制定工作，例如徐國棟教授在2004年提出了其草擬的綠色民法典草案，王利民教授、楊立新教授、梁慧星教授都組建了自己的團(tuán)隊(duì)，并提出了建議稿;中國社會(huì)科學(xué)院、中國法學(xué)會(huì)、中國民法學(xué)研究會(huì)也紛紛成立了工作組，起草了民法典各分編的專家建議稿。

3.民法典出臺(tái)的政治源流

在民法典的出臺(tái)過程中，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)層的人事調(diào)整與意識(shí)形態(tài)的變遷、國民情緒的變化、國際政治壓力等共同構(gòu)成了政治源流。

3.1中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)層的人事變化和意識(shí)形態(tài)的變遷

縱觀民法典的制定歷程，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)層的意識(shí)形態(tài)變遷在民法典制定過程起了極為重要的作用。第一次民法典立法工作，由于1957年的反右運(yùn)動(dòng)和1958年大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)，工作中斷;在毛澤東主席指示下，我國第二次啟動(dòng)民法典立法工作，但之后遇到“四清運(yùn)動(dòng)”和文化大革命，起草工作再次擱淺。這表明，制定民法典需要黨的領(lǐng)導(dǎo)層有著推進(jìn)這一工作的共識(shí)，需要由一個(gè)穩(wěn)定的政治環(huán)境。在第三次民法典立法時(shí)機(jī)不成熟、第四次民法典立法不了了之之后，2014年10月，十八屆四中全會(huì)決定“編纂民法典”，由此，我國正式啟動(dòng)民法典的第五次編纂工作，并最終正式制定了民法典。

3.2國民情緒的變化

“國民情緒是指國家內(nèi)部有眾多公眾具有共同或者相似的思路和想法，這種情緒能夠被感知，并且易發(fā)生轉(zhuǎn)變，此種轉(zhuǎn)變能對(duì)一個(gè)國家的政府政策議程和政策結(jié)果產(chǎn)生重大影響?！薄?】隨著社會(huì)生活中諸多引發(fā)爭議的民事事件的不斷發(fā)生，人們給予極大關(guān)注、并展開充分討論，這種國民情緒匯集，不僅體現(xiàn)在人大代表的議案、專家學(xué)者的建議之中，更體現(xiàn)在人們對(duì)民法典制定的關(guān)注當(dāng)中。根據(jù)新京報(bào)報(bào)道，2019年12月28日至2020年1月26日，中國人大網(wǎng)公布了民法典草案，在短短一個(gè)月的時(shí)間中就征集到了114574條意見。

3.3國際政治壓力

我國是否實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)，成為一些發(fā)達(dá)國家阻礙我國的重要借口。2001年我國以非市場經(jīng)濟(jì)身份加入WTO后，更好地調(diào)整國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、管理成為一項(xiàng)重要問題。正是在此背景之下，我國于2002年啟動(dòng)了民法典的第四次立法。2016年，在我國加入WTO15年后，歐美日等發(fā)達(dá)國家仍然拒絕承認(rèn)我國的市場經(jīng)濟(jì)地位，同時(shí)世界銀行發(fā)布的對(duì)各國營商環(huán)境的評(píng)估報(bào)告中，法治化營商環(huán)境是重要組成部分。所以，面對(duì)國際政治的壓力，我國亟需制定一步完善的民法典，進(jìn)而更好地調(diào)整我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

4.政策之窗與多源流耦合：民法典出臺(tái)

隨著民法典制定議程的推進(jìn)，問題源流、政策源流和政治源流這三股源流終于在政策之窗匯聚。從民法典出臺(tái)的幾十年來看，前三次的制定中，問題流、政策流、政治流均未明顯形成;第四次的制定中，三股源流初步形成，但未成熟。第五次啟動(dòng)民法典制定后，各源流的具體內(nèi)容均逐步成熟，并最終在十三屆全國人大三次會(huì)議這一政策之窗匯聚，民法典正式出臺(tái)！

四、結(jié)論

民法典的制定經(jīng)歷了曲折、漫長的過程，它的出臺(tái)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、國內(nèi)外多種因素共同作用的結(jié)果。本文運(yùn)用多源流理論框架，并結(jié)合我國具體國情對(duì)其修正，用其剖析我國民法典制定議程有其適用性。

在公共政策的制定中，制定者或者推動(dòng)者，要善于抓住問題源流，從而從中確定一個(gè)政策問題。在社會(huì)生活中，各種問題層出不窮。這就需要我們?cè)诒姸嗟男畔⒅袦?zhǔn)確把握問題源流，準(zhǔn)確確立政策議程的對(duì)象。

在公共政策的制定中，需要準(zhǔn)確梳理政策源流。在政策源流中，不同的參與主體從自己的研究領(lǐng)域出發(fā)，提出各種各樣的政策建議，豐富的“政策原湯”中漂浮著不同的思想。而政策建議是否具有可執(zhí)行性和科學(xué)性，需要對(duì)政策方案進(jìn)行評(píng)估和論證，使各種意見逐漸趨于一致。在這之中，要尤為重視專家學(xué)者的作用，重視權(quán)威人士的政策建議，即使發(fā)現(xiàn)其中有價(jià)值的論點(diǎn)和建議，使問題更好解決。

在公共政策的制定中，更要重視政治源流。政治源流對(duì)政策議程的影響巨大，可謂一股決定性力量。這就要求準(zhǔn)確把握政治源流的走向，進(jìn)而有力推動(dòng)政策制定。

在公共政策的制定中，還需要準(zhǔn)確把握政策之窗的開啟時(shí)機(jī)，政府換屆、“兩會(huì)”等重要會(huì)議的召開，這些是可以預(yù)期的政策之窗，準(zhǔn)確把握這一時(shí)機(jī)，才能快速推動(dòng)三條源流耦合。

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