陳娟

黨的十八大首次提出“建設(shè)美麗中國”的愿景，并將生態(tài)文明建設(shè)納入社會主義現(xiàn)代化建設(shè)“五位一體”的總體布局，生態(tài)文明建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略。黨的十九大提出，到2035年，要實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標基本實現(xiàn)。按照黨中央的部屬，江蘇全省各級部門高度重視生態(tài)文明建設(shè)，齊心協(xié)力打贏污染防治攻堅戰(zhàn)，確保全面建成小康社會。黨的十九屆五中全會強調(diào)，到2035年要廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國建設(shè)目標基本實現(xiàn)。會議將“推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生”列為“十四五”乃至今后更長時期的重點發(fā)展任務(wù)之一，提出要守住自然生態(tài)安全邊界、完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制以及提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性等新要求。

面向現(xiàn)代化建設(shè)的新征程，江蘇省委、省政府按照習(xí)近平總書記為江蘇擘畫的“強富美高”宏偉藍圖，將美麗江蘇建設(shè)列為全省中長期戰(zhàn)略任務(wù)，并提出到2025年，美麗江蘇建設(shè)的空間布局、發(fā)展路徑、動力機制基本形成，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善，城鄉(xiāng)人居品質(zhì)顯著提升，文明和諧程度進一步提高，爭創(chuàng)成為美麗中國建設(shè)的示范省份。到2035年，全面建成生態(tài)良好、生活宜居、社會文明、綠色發(fā)展、文化繁榮的美麗中國江蘇典范?！懊利惤K”的內(nèi)涵是極其豐富的，包括經(jīng)濟、社會、生態(tài)等多個方面，雖然“美麗”是最可感的特征，但關(guān)鍵還在于踐行綠色發(fā)展理念，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)等多個方面的高水平協(xié)同發(fā)展。

美麗江蘇建設(shè)的基礎(chǔ)

近年來，在省委、省政府的領(lǐng)導(dǎo)下以及社會各界的努力下，全省生態(tài)環(huán)境穩(wěn)步改善，資源節(jié)約利用水平顯著提高，單位GDP能耗、水耗和二氧化碳排放幅度穩(wěn)步下降。2019年，全省空氣質(zhì)量達標率達到71.4%，PM2.5年均濃度降至43微克/立方米，比2013年下降了34.2%，酸雨發(fā)生率從2012年的36%降至15.7%;地表水國控斷面劣Ⅴ類水體基本消除，Ⅲ類以上水質(zhì)斷面占比從2012年的43.4%提高到77.9%;全省近岸海域78個國控水質(zhì)監(jiān)測點位中，達到或優(yōu)于《海水水質(zhì)標準》（GB3097-1997）二類標準的面積比例為89.7%;土壤環(huán)境方面，對766個農(nóng)用地點位進行土壤環(huán)境質(zhì)量評價，96.2%的點位未超過農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險管控標準。2013年，江蘇省政府出臺全國首個省級生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃，明確以生態(tài)空間保護、經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型、環(huán)境質(zhì)量改善、生態(tài)生活融入、生態(tài)文化傳播、綠色科技支撐、生態(tài)制度創(chuàng)新“七大行動”為抓手，大力推進生態(tài)文明建設(shè)工程。2016年底，省委、省政府召開“263”專項行動工作部署動員會，要求全力打贏生態(tài)保護和環(huán)境治理攻堅戰(zhàn)，在太湖水環(huán)境改善、生活垃圾處理、黑臭水體治理以及畜禽養(yǎng)殖污染治理等方面取得顯著成效。全省持續(xù)對工業(yè)污染、城鄉(xiāng)面源污染、機動車船污染等進行齊抓共管，進行燃煤大機組超低排放改造，整治燃煤小鍋爐，實現(xiàn)化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放量逐年走低，2018年，上述四類主要污染物分別比2012年下降43%、37%、69%和47%，主要污染物減排均超額完成國家下達的任務(wù)要求。

在生態(tài)文明制度建設(shè)領(lǐng)域，全省積極貫徹黨的十九大精神和習(xí)近平總書記對江蘇生態(tài)文明建設(shè)做出的重要指示，按照《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》的總體部署，在省級層面加快出臺各項制度的詳細方案以及執(zhí)行計劃，堅持用制度來保護生態(tài)環(huán)境。具體包括：積極主動推進重要環(huán)境信息公開，倒逼經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，引導(dǎo)和推廣綠色化的生產(chǎn)與生活方式，加大環(huán)境污染治理投資，切實提升環(huán)境質(zhì)量;在源頭預(yù)防上，堅決實施“多規(guī)合一”和土地綜合整治，加強空間開發(fā)利用管制，落實建設(shè)用地總量和強度“雙控”行動;全面實施固廢法及相關(guān)法律法規(guī)，積極推動固體廢物減量化、資源化和無害化，大力推進固體廢物集中處置設(shè)施建設(shè);加快實施藍天、清水、綠地工程，大氣污染防治區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制基本建立;此外，各級地方政府以生態(tài)文明示范區(qū)創(chuàng)建為抓手，率先在全國開展“河長制”“綠色GDP”考核、排污權(quán)交易制度、企業(yè)環(huán)境信用管理以及領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計等創(chuàng)新實踐，并取得了顯著成效。

美麗江蘇建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

2020年2月，國家發(fā)改委按照習(xí)近平總書記等中央領(lǐng)導(dǎo)的重要批示，構(gòu)建了包括空氣清新、水體潔凈、土壤安全、生態(tài)良好、人居整潔五個方面22項指標的美麗中國建設(shè)評估指標體系。對照這一指標體系，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是“美麗江蘇建設(shè)”的主要短板。

全省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體上呈改善趨勢，但仍存在較大的改善壓力。大氣環(huán)境質(zhì)量方面，按照《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》（GB3095-2012）二級標準進行年度評價，13個設(shè)區(qū)市環(huán)境空氣質(zhì)量尚未達標，全省PM2.5離二級標準35微克/立方米仍存在一定差距，氮氧化物濃度以及臭氧污染仍是治理的難題。水環(huán)境方面，太湖、淮河等部分重要水體水質(zhì)總體有所改善，但主要以Ⅲ類甚至Ⅳ類水質(zhì)為主，還需進一步提升;近岸海域盡管水質(zhì)尚可，但26個入海河流國考斷面年均水質(zhì)達到或優(yōu)Ⅲ類標準的比例僅為46.2%，Ⅳ類、Ⅴ類、劣Ⅴ類斷面比例分別為46.2%、3.8%、3.8%，這對進一步提升近岸海域的水質(zhì)構(gòu)成了較大壓力。在污染源構(gòu)成方面，生活源污染占比逐步加大，尤其是生活污水排放和機動車導(dǎo)致的污染，具有一定剛性，短時間內(nèi)大幅削減的難度較大。

全省經(jīng)濟發(fā)展密度大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、能源結(jié)構(gòu)偏煤的矛盾仍然存在。目前，全省開發(fā)強度已達到20%左右，達到國際警戒線水平。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“兩高”特征突出，轉(zhuǎn)型壓力較大，全省工業(yè)總產(chǎn)值排名靠前的包括計算機、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)、電氣機械和器材制造業(yè)、通用設(shè)備制造業(yè)、黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)等，2016年省統(tǒng)計局調(diào)查結(jié)果表明，全省水污染最嚴重的十大產(chǎn)業(yè)排放了80%以上的工業(yè)廢水，創(chuàng)造了近50%的規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值，空氣污染最嚴重的十大產(chǎn)業(yè)排放了90%以上的工業(yè)廢氣，創(chuàng)造了60%左右的規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值。江蘇煤炭消耗總量巨大，單位國土面積耗煤量是全國平均水平的6.5倍左右，是浙江省的1.8倍、廣東省的2.7倍、福建省的3.8倍。為此，省政府提出到2020年底，煤炭消費總量比2016年減少3200萬噸，大力發(fā)展電力替代，努力降低煤炭占能源消費總量的比重。此外，江蘇還面臨戰(zhàn)略性資源供需平衡難度較大的挑戰(zhàn)，江蘇石油、煤炭、鐵礦等資源儲量占全國比重均不足1%左右，與GDP占比形成巨大反差。因此，傳統(tǒng)資源密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展將面臨更大阻礙。

空間布局不盡合理，人居環(huán)境尚有較大提升空間。美麗江蘇建設(shè)是江蘇人民的殷切期盼，提升居住環(huán)境和設(shè)施、宜居宜業(yè)是人民群眾最關(guān)切的建設(shè)方向。然而，現(xiàn)實中仍然存在生態(tài)空間減少并碎片化、生態(tài)空間質(zhì)量下降以及生態(tài)空間與生產(chǎn)生活空間不協(xié)調(diào)等問題，加之多項規(guī)劃之間難以協(xié)調(diào)一致，為提升土地資源利用價值和管控水平設(shè)置了障礙。在現(xiàn)代化城市建設(shè)以及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，規(guī)劃引領(lǐng)的作用尚未充分發(fā)揮，“多規(guī)合一”體系建設(shè)仍存在較多難點，相關(guān)公共服務(wù)水平有待進一步提升。尤其是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，生活垃圾集中處理以及污水處理等基本環(huán)境服務(wù)尚未實現(xiàn)全覆蓋，需要持續(xù)提升農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量，并加快改善蘇北農(nóng)民住房條件。

綠色價值觀念有待進一步推廣，全民行動體系尚未形成。全省生態(tài)文明建設(shè)前期取得了顯著的成績，這在較大程度上依賴于政府推動，例如在垃圾分類回收方面，主要是政府在垃圾分類宣傳、分類設(shè)施投放和垃圾分類管理等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，公民參與的要求卻相對較低，以至于在垃圾分類領(lǐng)域需要采取一定的強制性措施。目前，過度消費和資源浪費的現(xiàn)象仍然普遍存在，選用綠色產(chǎn)品的意識不強，城鄉(xiāng)建設(shè)對“人與自然和諧共生”的理念普及不夠，社會組織參與環(huán)境治理和生態(tài)保護的渠道不暢，這些問題的存在將制約美麗江蘇建設(shè)的成效。社會治理是政府和市場力量的重要補充，在植樹造林、生態(tài)保護、節(jié)約資源以及保護環(huán)境等領(lǐng)域，社會組織以及公民個人均可發(fā)揮重要作用，這需要全社會樹立綠色價值觀念。

高起點推進美麗江蘇建設(shè)的對策建議

針對美麗江蘇建設(shè)存在的挑戰(zhàn)，按照習(xí)近平生態(tài)文明思想的要求，全省需重點堅持生態(tài)優(yōu)先和系統(tǒng)治理的原則，從加強生態(tài)環(huán)境治理、提升綠色發(fā)展水平、加大生態(tài)保護力度等多方面發(fā)力，確保將江蘇打造成美麗中國的示范省份。

加強底線思維，強化環(huán)境容量約束。生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計，生態(tài)環(huán)境安全是經(jīng)濟社會發(fā)展的底線。環(huán)境庫茲涅茨曲線（EKC曲線）告訴我們，經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境污染之間呈先上升后下降的關(guān)系，初始階段隨著經(jīng)濟的發(fā)展，污染程度會不斷增加，但當發(fā)展到一定階段后將會出現(xiàn)拐點，過了拐點后經(jīng)濟發(fā)展將有助于環(huán)境污染程度的降低。習(xí)近平總書記曾指示，應(yīng)對環(huán)境污染、資源消耗、生態(tài)破壞等問題積極作為，將拐點控制在自然的承載力之下。資源與環(huán)境消耗一旦超越了閾值，將可能產(chǎn)生嚴重的災(zāi)害，并難以通過自然修復(fù)實現(xiàn)逆轉(zhuǎn)。目前，全省主要污染物總量基本已過EKC曲線的拐點，但是資源消耗量如能源消費總量、建設(shè)用地等仍處于上升趨勢，在人口規(guī)模、城鎮(zhèn)化水平以及經(jīng)濟總量進一步提升的需求下，只有守住環(huán)境容量的底線才能更好實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，我們需要樹立底線思維，系統(tǒng)構(gòu)建全省特色空間體系，全面落實全省“三線一單”生態(tài)管控方案，基于江蘇園區(qū)經(jīng)濟占主導(dǎo)地位的特點，積極推廣園區(qū)“能評”“環(huán)評”等工作，將全省生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線的環(huán)境管控要求，按省域—市域/縣域—園區(qū)—企業(yè)的路徑進行分解落實，讓生態(tài)環(huán)境容量與底線的分區(qū)管控更加精細化。

堅持協(xié)同思維，加快綠色發(fā)展步伐。經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)調(diào)并非易事，因而常會出現(xiàn)“一刀切”的現(xiàn)象，抓經(jīng)濟發(fā)展顧不上環(huán)境保護，抓環(huán)境保護只能放棄經(jīng)濟發(fā)展。美麗江蘇建設(shè)需要走出這種困境，兼顧經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護，例如全省“四沿”聯(lián)動發(fā)展格局中，沿江地區(qū)的規(guī)劃目標是高質(zhì)量發(fā)展的綠色生態(tài)經(jīng)濟帶，沿海地區(qū)的規(guī)劃目標是令人向往的生態(tài)風(fēng)光帶、濱海風(fēng)貌城鎮(zhèn)帶和高水平產(chǎn)業(yè)帶。習(xí)近平總書記說，經(jīng)濟發(fā)展不應(yīng)是對資源和生態(tài)環(huán)境的竭澤而漁，生態(tài)環(huán)境保護也不應(yīng)是舍棄經(jīng)濟發(fā)展的緣木求魚，而是要堅持在發(fā)展中保護，在保護中發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，這個過程不是一蹴而就的，而是一個螺旋式上升的過程。戴南不銹鋼產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級之路以及南通王子造紙“零排放”等案例啟示我們，可通過提升產(chǎn)業(yè)效益、強化環(huán)保措施和進行嚴格的環(huán)境管制等途徑提升產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展水平，最終實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境的“脫鉤”。綠色發(fā)展是美麗江蘇建設(shè)的關(guān)鍵路徑，全省可借助信息技術(shù)優(yōu)勢進一步提升產(chǎn)業(yè)共生水平，在園區(qū)循環(huán)經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟的基礎(chǔ)上大力發(fā)展全社會層面的循環(huán)經(jīng)濟，注重發(fā)揮綠色科技的作用，提升環(huán)保產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量，以正向激勵性措施增強企業(yè)主體節(jié)約資源和保護環(huán)境的動力。

樹立戰(zhàn)略思維，提升生態(tài)資產(chǎn)水平。習(xí)近平總書記說：“破壞生態(tài)環(huán)境就是破壞生產(chǎn)力，保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力?！鄙鷳B(tài)環(huán)境是重要的生產(chǎn)要素，一個地區(qū)的資源與環(huán)境水平將決定它未來的發(fā)展空間。而且，自然資源和生態(tài)環(huán)境的價值不僅是它們作為工具的價值，還有其自身固有的價值。過去，由于經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大需求以及認識上的不到位，使得全省的自然保護區(qū)、生物多樣性等受到了一定的影響。建設(shè)美麗江蘇，需要從戰(zhàn)略上進行長遠謀劃，對長江岸線、生態(tài)廊道、濕地、森林等自然資源建立“建設(shè)—保護—評估—轉(zhuǎn)化”全過程管控機制，注重長期轉(zhuǎn)化，避免急功近利，通過合理化開發(fā)和專業(yè)化運營持續(xù)提升生態(tài)資產(chǎn)水平。積極開展大規(guī)模國土綠化行動，大幅提升生活空間中的綠色空間占比。加快推進自然資源資產(chǎn)負債表編制工作，明確各級政府部門對自然資源保護、使用的權(quán)利和義務(wù)，加快落實和完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計制度。此外，不是所有的“綠水青山”都應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖鹕姐y山”，對于不能直接體現(xiàn)經(jīng)濟價值的自然資源資產(chǎn)應(yīng)加大補償力度，尤其是涉及跨區(qū)域、跨流域的自然資源，從長遠看，還需推廣橫向生態(tài)補償機制。

提升系統(tǒng)思維，構(gòu)建社會共治體系?！笆舜蟆币詠恚h中央加快生態(tài)文明領(lǐng)域的制度改革，取得了顯著成效。站在全面建成小康社會的新起點，面向美麗江蘇建設(shè)的新目標，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的治理體系和治理能力現(xiàn)代化將成為必然要求。目前，在黨中央總體部署下，省、市、區(qū)層面均形成了一批制度創(chuàng)新成果，例如省級層面的環(huán)保信用體系建設(shè)，市級層面的多規(guī)合一改革，區(qū)級層面的考核激勵辦法創(chuàng)新等，今后的重點是基于各地發(fā)展需求推進制度的集成改革，增強制度的系統(tǒng)性和協(xié)同性。美麗江蘇建設(shè)涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面，僅靠政府行政力量推動作用有限，因此，政府在主導(dǎo)統(tǒng)籌規(guī)劃、標準制定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及法律保障等任務(wù)的基礎(chǔ)上，還需注重加強環(huán)境教育，搭建公眾參與平臺，引導(dǎo)全社會形成綠色價值觀念，撬動社會力量共同參與美麗江蘇建設(shè)。

〔本文系江蘇省社科基金項目“長三角地區(qū)環(huán)境污染區(qū)域協(xié)同治理研究”（17GLB007）階段性成果〕

（作者單位：中共江蘇省委黨校）

責任編輯：張蔚菊