程大峰

(上海大學(xué)上海美術(shù)學(xué)院，上海 200444)

文物藝術(shù)品是重要的文化財產(chǎn)，是各國收藏者和投資者追逐的目標(biāo)，也是被掠奪、偷盜和非法出口的主要物品，面臨自然損耗、人為破壞和非法行為的破壞等三大危機。[1]隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷發(fā)展，非法貿(mào)易的負(fù)外部性成為文物藝術(shù)品保護(hù)面臨的最大挑戰(zhàn)，盜運、走私文物藝術(shù)品成為擾亂藝術(shù)品市場秩序、導(dǎo)致文化資源流失的主要形式。規(guī)范和引導(dǎo)人們利用藝術(shù)品，特別是文物資源的行為方式，加強文物及藝術(shù)品保護(hù)，防止文化資源流失成為海關(guān)規(guī)制的重要職責(zé)。

一、進(jìn)出境藝術(shù)品海關(guān)規(guī)制的內(nèi)涵及其變遷

規(guī)制是彌補“市場失靈”的制度設(shè)計。規(guī)制的對象主要是公共性物品、外部性、不完全競爭、信息偏在和風(fēng)險等市場失靈問題。日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家植草益將規(guī)制分為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制、社會性規(guī)制和輔助性規(guī)制。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的目的是在存在著自然壟斷和信息偏在問題的部門，以防止無效率的資源配置的發(fā)生和確保需要者的公平利用。社會性規(guī)制是指“以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、防止災(zāi)害為目的，對物品和服務(wù)的治理和伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動制定一定的標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為的機制。”[2](P22)社會性規(guī)制為實現(xiàn)規(guī)制目的主要采取禁止特定的行為、進(jìn)行營業(yè)活動限制、設(shè)置資格制度、審查檢驗制度和標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證制度等制約手段。根據(jù)植草益的分類，社會性規(guī)制分為三類：一是保證健康衛(wèi)生；二是保證安全；三是防止公害、環(huán)境保護(hù)等?；谖奈锏墓残晕锲穼傩裕膊菀鎸⑽奈锉Ｗo(hù)(文物保護(hù)法、關(guān)于保護(hù)古都的歷史性風(fēng)土的特別措施法等)納入“公共性物品”的規(guī)制范圍。

(一)規(guī)制的對象。規(guī)制(regulation)，也譯為管制，是由行政機構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場配合機制或間接改變企業(yè)和消費者的供需決策的一般規(guī)則或特殊行為。[3](P45)貿(mào)易管制是海關(guān)規(guī)制的主要形式。海關(guān)是國家進(jìn)出境監(jiān)督管理部門，依據(jù)國家法律法規(guī)，對進(jìn)出境的貨物、商品、人員及交通工具進(jìn)行監(jiān)管。從國家立法、行政管理的角度來看，“(海關(guān))監(jiān)管進(jìn)出境的運輸工具、貨物、行李物品、郵遞物品和其他物品，征收關(guān)稅和其他稅費，查緝走私，并編制海關(guān)統(tǒng)計和辦理其他海關(guān)業(yè)務(wù)。”[4](P190)進(jìn)出境藝術(shù)品是海關(guān)進(jìn)出境監(jiān)管物品的重要構(gòu)成。隨著中國對外開放的不斷深入，外國文化“引進(jìn)來”、中國文化“走出去”，藝術(shù)品國際流轉(zhuǎn)的速度、品質(zhì)、規(guī)模不斷提檔升級，對海關(guān)監(jiān)管能力、通關(guān)效率提出新的挑戰(zhàn)。

(二)規(guī)制的依據(jù)。關(guān)于藝術(shù)品的國內(nèi)立法和國際公約是海關(guān)規(guī)制的法律依據(jù)。海關(guān)是口岸執(zhí)法部門，是政府對進(jìn)出境藝術(shù)品進(jìn)行規(guī)制的執(zhí)行者，相關(guān)法律規(guī)制主要有：藝術(shù)品拍賣法、藝術(shù)品著作權(quán)法、文物保護(hù)法和藝術(shù)品經(jīng)營管理辦法等相關(guān)實施條例。海關(guān)與這些法律法規(guī)制定部門屬委托關(guān)系，相關(guān)部門制定行業(yè)性法律規(guī)制，海關(guān)負(fù)責(zé)口岸出入境環(huán)節(jié)的執(zhí)法把關(guān)。從某種程度上將，進(jìn)出境藝術(shù)品法律規(guī)制的有效性即取決于海關(guān)監(jiān)管的有效性。與此同時，海關(guān)也是文物藝術(shù)品相關(guān)國際公約的履職主體。

海關(guān)對進(jìn)出境藝術(shù)品規(guī)制的依據(jù)是國家對外貿(mào)易管理法律法規(guī)。如《藝術(shù)品經(jīng)營管理辦法》《文物進(jìn)出境審核管理辦法》《美術(shù)品進(jìn)出口管理暫行規(guī)定》《一九四九年后已故著名書畫家作品限制出境的鑒定標(biāo)準(zhǔn)》《文物出境審核標(biāo)準(zhǔn)》《中華人民共和國海關(guān)對進(jìn)口展覽品監(jiān)管辦法》，等等。就規(guī)制流程而言，海關(guān)是藝術(shù)品進(jìn)出境活動的最后審查機關(guān)，藝術(shù)品的進(jìn)出境需經(jīng)過文博部門的審核批準(zhǔn)，然后據(jù)以報關(guān)，海關(guān)通過“單、證、貨”的審核比對，然后決定是否結(jié)關(guān)放行。同時，對通關(guān)環(huán)節(jié)的規(guī)制也是海關(guān)調(diào)控、服務(wù)藝術(shù)市場職能發(fā)揮的基礎(chǔ)和前提。

(三)規(guī)制的變遷。管制的歷史是不斷變換政府行為的重點和焦點的動態(tài)過程。隨著政策目標(biāo)的變換，管制制度及應(yīng)受到管制的市場也會發(fā)生變換。自1854年中國近代海關(guān)成立至今，海關(guān)對文物及藝術(shù)品的監(jiān)管經(jīng)歷了四個階段。

第一階段自1854年近代海關(guān)成立至1911年辛亥革命期間，屬于海關(guān)命令階段。近代中國海關(guān)對藝術(shù)品的監(jiān)管主要體現(xiàn)在稅則分類中，光緒二十年(1894)，海關(guān)總稅務(wù)司曾就《古瓷征稅辦法》下發(fā)第666號通令，“據(jù)津海關(guān)稅務(wù)司詳稱：瓷器一項或按稅則所載粗細(xì)之別徵稅，或按古玩?zhèn)幇勹治逯缍?，各關(guān)辦法不一，於商情稅課多有不便。擬請凡於道光年以前所造之瓷器，按古玩?zhèn)幇勹治遽缍?；其道光以後所造者，即按稅則粗細(xì)之別計斤徵稅，以歸畫一，是否有當(dāng)，應(yīng)請核示遵行等語?！盵5](P221)瓷器是近代中國出口的主要物品，海關(guān)對實用瓷器與瓷器藝術(shù)品征收的關(guān)稅稅率不同，常常有古董商采取瞞報、虛報的形式，在報關(guān)時將藝術(shù)品瓷器作為實用瓷器蒙混通關(guān)。海關(guān)遂有以道光年間(1821-1850年)為標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分藝術(shù)品與實用器物的瓷器。相比較美國海關(guān)1930年關(guān)稅條例以1830年為時間標(biāo)準(zhǔn)，中國近代海關(guān)《古瓷征稅辦法》早出臺36年，而時間標(biāo)準(zhǔn)則幾乎相同。這一時期的海關(guān)規(guī)制主要散見于總稅務(wù)司書通令當(dāng)中，并未形成法律專章。

第二階段是1911年辛亥革命至1928年，屬于政府控制階段。辛亥革命后，清室文物大量外流，地下文物盜掘猖獗，引起文物保護(hù)人士的關(guān)注?！爸袊妼λ麄儑业乃囆g(shù)品遭受本國人和外國人的掠奪感到強烈憤怒”[6](P69)。1915年至1927年，北洋政府雖然多次發(fā)布《大總統(tǒng)限制古物出口令》(1915年)、《內(nèi)務(wù)部為切實保存前代文物古跡致各省民政長訓(xùn)令》(1916年)、《保存古物暫行辦法》(1916年)、《大總統(tǒng)令稅務(wù)處妥訂禁止古物出口辦法令》(1927年)等法令，雖然這一時期的海關(guān)正處于權(quán)力擴展的巔峰期，對北洋政府的禁令未能徹底遵行，但卻對外國收藏家、古董商形成有力震懾?！霸诙潭痰?個月時間里，整個中華民族就從沉睡中醒來，并且打了一個可怕的哈欠，嚇得我們這些洋鬼子們?nèi)紛A著尾巴滾回了我們的公使館里”[7](P70)。

第三階段是1928年至1982年，屬于普通法階段。1930年南京國民政府公布的《古物保存法》，是第一部具有現(xiàn)代意義的文物保護(hù)法，也標(biāo)志著近代海關(guān)對進(jìn)出境藝術(shù)品的規(guī)制正式有了法律依據(jù)。此后，南京國民政府先后出臺《掘采古物規(guī)則》《古物出國護(hù)照規(guī)則》《外國學(xué)術(shù)團(tuán)體或私人參加采掘古物規(guī)則》等實施細(xì)則，進(jìn)一步規(guī)范了進(jìn)出境藝術(shù)品海關(guān)規(guī)制?！?930年中國政府頒布法律，宣布國土上的所有古物屬于國家所有。1931年大約在日本制造九一八事變并全面強占中國東北前三個月此法律開始生效?！薄氨?0世紀(jì)早期發(fā)掘出的中國古物激發(fā)起興趣的外國收藏家們的口味在20世紀(jì)30年代將不得不改變，當(dāng)初在日本政府開始限制藝術(shù)品出口時他們也曾面臨同樣的境況?！盵8](P110)同一時期的解放區(qū)也紛紛出臺《關(guān)于文物古跡征集管理問題的規(guī)定》《禁運古物圖書出口規(guī)定》等規(guī)章，強化解放區(qū)海關(guān)規(guī)制。新中國成立后，發(fā)展了解放區(qū)時期的文物藝術(shù)品規(guī)制政策。1950年5月24日，中央人民政府頒布了《禁止珍貴文物圖書出口暫時辦法》，明確規(guī)定凡地下埋藏及發(fā)掘所得之古物、標(biāo)本概為國有。1960年，文化部、對外貿(mào)易部發(fā)布《文物出口鑒定標(biāo)準(zhǔn)的幾點意見》，進(jìn)一步明確了文物出口鑒定標(biāo)準(zhǔn)；1982年，《中華人民共和國文物保護(hù)法》頒布，為海關(guān)藝術(shù)品規(guī)制提供了上位法。

第四階段是國際公約階段。在文物藝術(shù)品保護(hù)方面，中國一直致力于加強國際合作，先后于1985年加入《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》，1989年加入《關(guān)于被盜或者非法出口文物公約》，1997年加入了《國際統(tǒng)一私法協(xié)會關(guān)于被盜或者非法出口文物的公約》，2000年加入了《武裝沖突情況下保護(hù)文化財產(chǎn)公約》，2004年加入《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》。此外，我國還與美國等多國簽訂了關(guān)于防止文物非法出入境以及促進(jìn)文物返還的雙邊協(xié)議。這些都成為海關(guān)對進(jìn)出境文物藝術(shù)品進(jìn)行規(guī)制的依據(jù)。

管制的歷史向我們揭示，結(jié)構(gòu)性的經(jīng)濟(jì)變換經(jīng)常相伴著政府干預(yù)市場的新形式。[9](P15)總體來看，海關(guān)對文物藝術(shù)品的規(guī)制經(jīng)歷了命令、控制的傳統(tǒng)階段、以《古物保存法》《中華人民共和國文物保護(hù)法》等上位法為標(biāo)志的普通法階段和當(dāng)下以國際公約為基準(zhǔn)的全球治理階段。從經(jīng)驗式監(jiān)管到法制監(jiān)管，從法治到治理，國家管理理念越發(fā)科學(xué)精準(zhǔn)，但相對于有形的制度、相對容易提出的理念，如何精準(zhǔn)、有效地獲取問題、獲取信息，確保政策適應(yīng)實際，仍是進(jìn)出境藝術(shù)品海關(guān)規(guī)制需要關(guān)注的問題。

2020年3月6日，第四版《巴塞爾藝術(shù)展與瑞銀集團(tuán)環(huán)球藝術(shù)市場報告》正式發(fā)布。報告顯示，2019年全球藝術(shù)品市場總銷售額預(yù)計達(dá)641億元，同比下跌5%；中國占有率為18%，依然是世界第三大藝術(shù)品市場，其中進(jìn)出口藝術(shù)品交易額占相當(dāng)比例。關(guān)于全球藝術(shù)品市場的整體萎縮問題，報告撰寫人克萊爾·麥克安德魯博士(Dr Clare McAndrew)分析指出，“雖然藝術(shù)市場的銷售在整體經(jīng)濟(jì)和政治因素事件下表現(xiàn)出強大的抵御能力，但不斷上漲的關(guān)稅和阻礙跨境銷售的管制，可能會對未來的市場增長產(chǎn)生負(fù)面影響?！盵10]通過口岸查驗、價值驗估、關(guān)稅征管、貿(mào)易管制及保稅通關(guān)、征收保證金等規(guī)制手段，海關(guān)對國內(nèi)藝術(shù)市場的影響力愈發(fā)凸顯，對海關(guān)在藝術(shù)市場中的職能作用應(yīng)當(dāng)重新聚焦、定位。

二、海關(guān)規(guī)制藝術(shù)市場的主要形式

海關(guān)具有監(jiān)管、檢疫、征稅、緝私和統(tǒng)計等五大職能，對藝術(shù)品市場的規(guī)制主要體現(xiàn)在進(jìn)出境藝術(shù)品的通關(guān)監(jiān)管、關(guān)稅征管、文物緝私、藝術(shù)品貿(mào)易統(tǒng)計等方面。其中，出口環(huán)節(jié)的規(guī)制對象主要是以文物為主的收藏品；進(jìn)口環(huán)節(jié)的規(guī)制對象主要是進(jìn)境藝術(shù)品及其關(guān)稅問題。海關(guān)規(guī)制體現(xiàn)了社會性規(guī)制的兩個目的，進(jìn)口環(huán)節(jié)的規(guī)制主要是通過限制性手段保障公共利益，出口環(huán)節(jié)的規(guī)制主要是通過保護(hù)性手段維護(hù)特定群體的利益。

(一)跨境藝術(shù)品通關(guān)監(jiān)管

海關(guān)對跨境藝術(shù)品的規(guī)制首先體現(xiàn)在通關(guān)環(huán)節(jié)的現(xiàn)場監(jiān)管和對藝術(shù)品物流的監(jiān)控。具體而言，就是通過藝術(shù)品報關(guān)注冊登記、接受報關(guān)、審核單證、查驗放行、后續(xù)管理、違規(guī)處置等一系列管制制度和程序，來規(guī)范藝術(shù)品所有人進(jìn)出境活動或運輸企業(yè)的經(jīng)營活動。2015年至2019年，全國海關(guān)僅受理臨時進(jìn)出境文物報關(guān)就達(dá)13萬余件。

關(guān)于限制進(jìn)出境藝術(shù)品的規(guī)制主要有兩種形式：一種是篩選式或選擇式，另種是全面或完全禁止的方式。通過對藝術(shù)品的規(guī)制，實現(xiàn)對從業(yè)人員相關(guān)行為的規(guī)范，可以根據(jù)通關(guān)方式，將藝術(shù)品通關(guān)分為貨運監(jiān)管和行郵監(jiān)管。行郵監(jiān)管主要指海關(guān)對旅客行李攜帶或個人郵遞方式通關(guān)的藝術(shù)品監(jiān)管，是當(dāng)前藝術(shù)品走私的主要形式，“最常見的避稅方法，是以攜帶私人物品的形式過關(guān)，再就是在交納保證金后，在報關(guān)時填報呈暫時進(jìn)出境貨物?！盵11]貨運監(jiān)管是對非行郵方式的藝術(shù)品通關(guān)監(jiān)管，主要表現(xiàn)在以海運集裝箱的形式運輸藝術(shù)品的行為。無論是何種監(jiān)管方式，海關(guān)規(guī)制發(fā)生作用的前提是進(jìn)出境藝術(shù)品能夠被海關(guān)截獲，然后才談得到?jīng)]收或補征關(guān)稅的問題。

(二)跨境藝術(shù)品關(guān)稅征管

海關(guān)對跨境藝術(shù)品的稅收包括進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)代征稅，代征稅包括進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和消費稅。根據(jù)計價方式不同，關(guān)稅可分為從價關(guān)稅和從量關(guān)稅，藝術(shù)品主要采取從價關(guān)稅，藝術(shù)品價格的高低直接影響關(guān)稅收入和藝術(shù)品結(jié)關(guān)后的最終成本。因此，藝術(shù)品關(guān)稅征管的關(guān)鍵在于海關(guān)估價管理。根據(jù)《中華人民共和國海關(guān)審定進(jìn)出口貨物完稅價格辦法》規(guī)定，海關(guān)共有六種法定的進(jìn)口貨物完稅價格估算法。分別是依據(jù)進(jìn)口貨物成交價格確定完稅價格、相同貨物成交價格估價方法、類似貨物成交價格估價方法、倒扣價格估價方法、計算價格估價方法和合理方法。

藝術(shù)品關(guān)稅是調(diào)節(jié)國內(nèi)文化經(jīng)濟(jì)，保護(hù)國內(nèi)藝術(shù)品市場，爭取國際間關(guān)稅互惠、促進(jìn)藝術(shù)品貿(mào)易的重要規(guī)制手段。海關(guān)對藝術(shù)品征收關(guān)稅不僅僅是稅收問題，從戰(zhàn)略上而言，關(guān)稅政策關(guān)系到國與國之間的主權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益的斗爭。因此，不能簡單為促進(jìn)藝術(shù)品進(jìn)口而要求降低藝術(shù)品進(jìn)口稅率。我國貿(mào)易政策的基本原則是“鼓勵出口，限制進(jìn)口”，涉及藝術(shù)品的稅率問題主要是進(jìn)口關(guān)稅稅率。我國海關(guān)進(jìn)口稅則對藝術(shù)品施行復(fù)合稅率，對從不同國家進(jìn)口的藝術(shù)品實施分類管理，在《進(jìn)出口稅則對照使用手冊》中，文物、藝術(shù)品的海關(guān)監(jiān)管屬于“第21類藝術(shù)品、收藏品及古物”。根據(jù)藝術(shù)品的來源不同，進(jìn)口關(guān)稅分為普通稅率、最惠國稅率、協(xié)定稅率、特惠稅率、暫定稅率和關(guān)稅配額稅等。[12](P1074-1075)

表1 2018年藝術(shù)品進(jìn)口關(guān)稅稅率

(三)打擊文物藝術(shù)品走私

海關(guān)緝私是通關(guān)監(jiān)管、稅收征管、貿(mào)易統(tǒng)計等職能得以發(fā)揮的基本保證，其實質(zhì)就是打擊走私犯罪活動，維護(hù)國家主權(quán)和貿(mào)易安全。文物藝術(shù)品走私是當(dāng)前海關(guān)緝私的重要內(nèi)容，其走私方式很多，如郵件快遞、板貨夾層、個人攜帶及謊報、瞞報等。文物藝術(shù)品走私過程中，除參與買賣的交易中人，外人很難介入其中，因此通過走私渠道流失國外的文物藝術(shù)品數(shù)量難以估量。但是，“中國流失的文物，已經(jīng)形成國際化一條龍經(jīng)營。從盜掘到走私，直至出現(xiàn)在國外交易市場，常常幾天之內(nèi)就可以完成?！盵13](P242)文物走私是當(dāng)前我國文物流失的主要形式，打擊文物藝術(shù)品走私刻不容緩。

海關(guān)現(xiàn)場查驗是文物藝術(shù)品緝私的重要手段，其具體方法是加大通關(guān)物品的抽檢比例。但是在貿(mào)易便利化政策的推動下，海關(guān)通關(guān)貨物抽檢比例可能還要從5%降至3%，僅靠海關(guān)現(xiàn)場抽檢查扣走私藝術(shù)品將更加艱難。特別是隨著對外貿(mào)易量的不斷攀升，我國已經(jīng)成為全球貨物貿(mào)易第一大國，海關(guān)口岸通過查驗的貨物量巨大。相對于鐵礦砂、原油、天然氣、大豆等大宗商品的進(jìn)出口量，貨值高、數(shù)量少的藝術(shù)品集裝箱很難被海關(guān)抽檢到，采用海運集裝箱的方式走私文物藝術(shù)品對現(xiàn)有海關(guān)緝私機制和查驗方法提出新的挑戰(zhàn)，“對文物流失威脅最大的來自海船集裝箱貨運”[14](P251)。

三、海關(guān)規(guī)制藝術(shù)市場的具體措施

根據(jù)藝術(shù)品交易的場域，藝術(shù)品市場可區(qū)分為國內(nèi)收藏和國際藝術(shù)品貿(mào)易。藝術(shù)品國際流轉(zhuǎn)是指藝術(shù)品在國際市場上流通的活動，就流轉(zhuǎn)形式而言，包括藝術(shù)品拍賣等正常的藝術(shù)品貿(mào)易、戰(zhàn)爭掠奪、走私等非法的藝術(shù)品流動和朝貢、捐贈等藝術(shù)品交流。[15]藝術(shù)品貿(mào)易、藝術(shù)品國際流轉(zhuǎn)都是藝術(shù)品市場的重要組成部分，海關(guān)對藝術(shù)市場的規(guī)制，正是通過對藝術(shù)品貿(mào)易和藝術(shù)品國際流轉(zhuǎn)的監(jiān)管、傳導(dǎo)來實現(xiàn)的。

(一)海關(guān)稅率

關(guān)稅稅率是進(jìn)口環(huán)節(jié)規(guī)制藝術(shù)品市場的主要手段，其作用于藝術(shù)品市場的主要形式是加稅、減免稅和保稅。加稅措施會增加進(jìn)口藝術(shù)品交易成本，減少進(jìn)口藝術(shù)品數(shù)量；減免稅措施則相反，可以促進(jìn)藝術(shù)品貿(mào)易；保稅監(jiān)管模式主要是利用國內(nèi)綜合保稅區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)“境內(nèi)關(guān)外”的優(yōu)惠措施，對進(jìn)區(qū)的藝術(shù)品簡化審批手續(xù)、免征關(guān)稅，從而降低藝術(shù)品交易成本，活躍國內(nèi)收藏市場。

(二)貿(mào)易管制

貿(mào)易管制是出口環(huán)節(jié)規(guī)制藝術(shù)品市場的主要因素。根據(jù)2007版的《文物出境審核標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，凡在1949年以前(含1949年)生產(chǎn)、制作的具有一定歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值的文物，原則上禁止出境。其中，1911年以前(含1911年)生產(chǎn)、制作的文物一律禁止出境。凡在1966年以前(含1966年)生產(chǎn)、制作的有代表性的少數(shù)民族文物禁止出境。此外，國家文物局先后于1990年、2001年和2013年，對《一九四九年后已故著名書畫家作品限制出境的鑒定標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行了修訂，最終形成了164人的限制出境名單。海關(guān)依據(jù)文物藝術(shù)品限制出境法規(guī)，對藝術(shù)品出境實施分類管理，在打擊藝術(shù)品非法貿(mào)易的同時，確保了國內(nèi)藝術(shù)品種類齊全、價格合理的同時。

(三)海關(guān)稽查

按照事前、事中、事后三個環(huán)節(jié)來看，海關(guān)對進(jìn)出境藝術(shù)品的規(guī)制亦可分為前期管理、現(xiàn)場查驗和后續(xù)稽查三部分。其中，后續(xù)的企業(yè)稽查與藝術(shù)品市場密不可分。根據(jù)《中華人民共和國海關(guān)稽查條例》規(guī)定，海關(guān)可以自進(jìn)出口貨物放行之日起3年內(nèi)或者在保稅貨物、減免稅進(jìn)口貨物的海關(guān)監(jiān)管期限內(nèi)，對被稽查人的會計賬簿、會計憑證、報關(guān)單證以及其他有關(guān)資料和有關(guān)進(jìn)出口貨物進(jìn)行核查，監(jiān)督被稽查人進(jìn)出口活動的真實性和合法性。[16](P138)2012年，海關(guān)開展的藝術(shù)品查稅行動，波及藝術(shù)品收藏家、境外拍賣行、藝術(shù)品經(jīng)紀(jì)人、當(dāng)代藝術(shù)推手、藝術(shù)基金、藝術(shù)信托、藝術(shù)品存儲運輸?shù)人囆g(shù)品市場各個領(lǐng)域，海關(guān)以關(guān)稅問題為切入點，戳穿了天價藝術(shù)品的神話，有效遏制了藝術(shù)品市場泡沫化的傾向。海關(guān)稽查職能在文物追索方面亦有體現(xiàn)。以“波士頓拉斐爾案”為例，因波士頓藝術(shù)博物館購買的拉斐爾作品，無法提供意大利政府頒發(fā)的出口許可憑證，美國海關(guān)以該藝術(shù)品未向美國海關(guān)報關(guān)為由沒收該藝術(shù)品并返還意大利。[17]

四、進(jìn)出境藝術(shù)品海關(guān)規(guī)制面臨的挑戰(zhàn)

藝術(shù)品是人類文明進(jìn)步的標(biāo)尺。進(jìn)出境藝術(shù)品海關(guān)規(guī)制的內(nèi)容主要包括藝術(shù)品本身的品質(zhì)和作為文物的藝術(shù)品的安全保護(hù)問題，比如藝術(shù)品作偽造假、走私、逃漏關(guān)稅等。就海關(guān)監(jiān)管而言，海關(guān)依據(jù)文物保護(hù)法律法規(guī)和國際公約，對非法進(jìn)出境藝術(shù)品進(jìn)行口岸查驗，對符合法律法規(guī)的藝術(shù)品進(jìn)行稅收征管，對限制性藝術(shù)品進(jìn)行行政許可管制。

在海關(guān)截獲文物藝術(shù)品案件中，瞞報、低報、漏報等通關(guān)手法是文物及藝術(shù)品走私的重要形式，導(dǎo)致大量藝術(shù)精品流失海外且難以進(jìn)行追索。其根源就在于參與市場交易的主體在信息占有、交換方面不對等。這一點在藝術(shù)品市場尤為突出，占據(jù)信息優(yōu)勢的是藝術(shù)品賣方，對于藝術(shù)品的創(chuàng)作者、材質(zhì)、年代、風(fēng)格及流轉(zhuǎn)傳承等信息的掌握均較消費者要完整，導(dǎo)致消費者的利益受損。此外，在藝術(shù)品國際流轉(zhuǎn)過程中，保護(hù)藝術(shù)品特別是捐贈文物，并未使個人受益；反之，在沒有政府監(jiān)管的前提下，將文物及藝術(shù)品大量運銷境外同樣也不會受到懲罰，公共性物品的這種外部性迫切需要強化社會性規(guī)制來解決這些問題。

海關(guān)對進(jìn)出境藝術(shù)品規(guī)制還涉及到公益性文化事業(yè)與經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)的關(guān)系問題，“文化事業(yè)的主要任務(wù)是為社會提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù), 以保障公眾基本文化權(quán)益, 滿足公眾基本文化需求。文化事業(yè)既屬于文化問題, 又屬于經(jīng)濟(jì)問題, 但更偏重于文化方面?！盵18]其沖突主要表現(xiàn)在，文化產(chǎn)業(yè)呼吁政府基于更多文化事業(yè)方面的政策優(yōu)惠，主張放松管制；而文化事業(yè)則呼吁規(guī)制部門出臺更多推動文化事業(yè)轉(zhuǎn)軌、便利文化資源開發(fā)利用方面的財稅支持。文博部門希望強化文物資源的保護(hù)，批評違規(guī)商業(yè)活動，使得文物資源保護(hù)面臨嚴(yán)峻形勢；經(jīng)營企業(yè)代表希望政府放松管制，豐富國內(nèi)市場，擴大出口，批評文物部門限制了藝術(shù)品市場的活力。這種沖突主要表現(xiàn)在規(guī)制部門以文化事業(yè)的思路來規(guī)制文化市場，而企業(yè)或消費者也期盼在文化市場中獲得文化事業(yè)方面的補貼或扶持。造成這種錯位、沖突的根源在于文物藝術(shù)品的分類不夠科學(xué)精準(zhǔn)和規(guī)范有效，“規(guī)制法律法規(guī)中的有些規(guī)定過于籠統(tǒng)，概念不明晰，針對性不強，嚴(yán)密性不足，行為規(guī)范沒有具體的界定標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行起來難以準(zhǔn)確把握，無法有效實施?！盵19]就管理體制而言，文物藝術(shù)品監(jiān)管是中國條塊管理的集中體現(xiàn)，既要接受文物部門的條線管理，也涉及交通、商貿(mào)、海關(guān)等流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

實質(zhì)上文化產(chǎn)業(yè)與文化事業(yè)的區(qū)分是為了提高文化創(chuàng)作、提高傳播效率，二者的區(qū)分實質(zhì)上是相對的，難以徹底分開。文化產(chǎn)業(yè)中也有公益性的內(nèi)容，文化事業(yè)中也有經(jīng)營性的內(nèi)容。因此張秉福認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在文化產(chǎn)品和服務(wù)的內(nèi)容規(guī)制上注重社會效益, 實施必要的內(nèi)容監(jiān)管和審查；而對文化產(chǎn)品和服務(wù)的復(fù)制生產(chǎn)、銷售傳播的規(guī)制則注重經(jīng)濟(jì)效益, 促進(jìn)文化資源優(yōu)化配置。同時, 要綜合運用命令型和激勵型規(guī)制政策工具，增強文化產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營者服從規(guī)制的責(zé)任感和主動性。

強化進(jìn)出境藝術(shù)品規(guī)制是規(guī)范藝術(shù)品市場，保護(hù)國家文物資源的現(xiàn)實需要，藝術(shù)品流轉(zhuǎn)中的這些問題需要文物、商務(wù)、物流、金融、海關(guān)、市場等多部門聯(lián)合解決。海關(guān)規(guī)制作為藝術(shù)品國際流轉(zhuǎn)的一個重要環(huán)節(jié)，可以通過立法或后續(xù)稽查，要求藝術(shù)品交易者公開市場信息，對偷漏關(guān)稅的行為進(jìn)行制裁。并通過AEO認(rèn)證，對誠信度高的藝術(shù)品企業(yè)給予通關(guān)便利，而對違規(guī)企業(yè)進(jìn)行降級，使其“一處失信、處處受限”。對于捐贈文物、保護(hù)及展示藝術(shù)品的行為，進(jìn)行關(guān)稅減免或簡化審批流程的鼓勵措施，而對于走私文物及藝術(shù)品進(jìn)出境的行為則強化打擊走私力度。

五、優(yōu)化進(jìn)出境藝術(shù)品海關(guān)規(guī)制的對策措施

海關(guān)與藝術(shù)品貿(mào)易、藝術(shù)品國際流轉(zhuǎn)密切相關(guān)，不僅要繼續(xù)發(fā)揮其在藝術(shù)品貿(mào)易、關(guān)稅征管、出境展覽及文物走私、追索、回流等方面的規(guī)制作用，還應(yīng)依托海關(guān)監(jiān)管職能和業(yè)務(wù)管理手段，在推動國內(nèi)藝術(shù)品市場健康方面發(fā)揮更大作用。

(一)努力構(gòu)建文物藝術(shù)品回流機制

藝術(shù)品市場繁榮發(fā)展的表象之下是尷尬的藝術(shù)品監(jiān)管現(xiàn)狀。一方面，中國已經(jīng)是世界第三藝術(shù)品市場，藝術(shù)品回流趨勢日漸明朗。2013年7月，上海自貿(mào)區(qū)投入使用全國首個專業(yè)藝術(shù)品保稅倉庫，共3000平方米；“2013年剛起步的藝術(shù)品進(jìn)出境額為40億元，但2018年已達(dá)80億元，5年間翻了一番。”[20]另一方面是國內(nèi)文物藝術(shù)品的大量走私，中國已成為世界上最大的文物流出國。走私文物藝術(shù)品通過“出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷”，不僅洗脫了盜掘古墓、走私出口的嫌疑，還可以獲取暴利，進(jìn)一步刺激了國內(nèi)藝術(shù)品走私，形成了惡性循環(huán)。對捐贈回流、追索回流、貿(mào)易回流、走私回流的文物藝術(shù)品，采取分類監(jiān)管的措施，可以有效打擊這種惡性循環(huán)。對捐贈回流、追索回流的文物藝術(shù)品采取免稅措施，給予便利通關(guān)措施，方便其回歸回流；引導(dǎo)貿(mào)易回流的文物藝術(shù)品進(jìn)入綜合保稅區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)進(jìn)行展示、交易，通過優(yōu)惠稅率、文博基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將回流文物藝術(shù)品留在區(qū)內(nèi)；根據(jù)《關(guān)于被盜或非法出口文物公約》等國際條約，堅決打擊走私回流藝術(shù)品，切實履行條約責(zé)任。

(二)探索建立進(jìn)境藝術(shù)品備案制度

綜合海關(guān)進(jìn)口、出口和稽查環(huán)節(jié)對藝術(shù)品市場的影響因素，建立藝術(shù)品進(jìn)境備案制度。首先，利用電子口岸，將商務(wù)、銀行、公安、邊檢、市場、稅務(wù)、外匯、交通、航運等部門進(jìn)出口業(yè)務(wù)的信息流、資金流、物流、人流等信息集中匯總，深度分析研判，為國內(nèi)收藏市場提供跨部門、全鏈條的網(wǎng)上溯源核查。其次，將違反國際公約、非法收購中國流失文物的個人或機構(gòu)納入中國海關(guān)進(jìn)口黑名單，提高其進(jìn)境的查驗比例或完全禁止其進(jìn)境。第三，以國內(nèi)收藏市場的開放換取在國際藝術(shù)品市場上的影響力、話語權(quán)。加強對進(jìn)口藝術(shù)品后續(xù)監(jiān)管，通過向國際拍賣行、國外藝術(shù)館、博物館傳導(dǎo)中國政府監(jiān)管壓力，從而提升中國在國際藝術(shù)品市場上的話語權(quán)。

(三)形成藝術(shù)品交易價格跟蹤反饋機制

綜合利用關(guān)稅征管、貿(mào)易統(tǒng)計、企業(yè)稽查等海關(guān)監(jiān)管手段，加強進(jìn)境藝術(shù)品在國內(nèi)收藏市場中各交易環(huán)節(jié)的監(jiān)管。首先是建立海關(guān)跨境藝術(shù)品數(shù)據(jù)庫。廣泛收集不同品類藝術(shù)品的成交信息、圖像資料、材質(zhì)、尺寸、數(shù)量等數(shù)據(jù)，為海關(guān)藝術(shù)品估價提供數(shù)據(jù)支撐。其次是建立海關(guān)進(jìn)出境藝術(shù)品價格標(biāo)準(zhǔn)體系。結(jié)合海關(guān)估價管理的六種方法，不斷修正海關(guān)驗估價格，為國內(nèi)外藝術(shù)品交易提供參考標(biāo)準(zhǔn)。第三是對進(jìn)口藝術(shù)品在國內(nèi)收藏市場的交易行為進(jìn)行溯源跟蹤。在保持現(xiàn)有關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)代征稅的前提下，通過關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)的增值稅抵扣，鼓勵企業(yè)提供每一個環(huán)節(jié)的交易明細(xì)和繳稅清單，將進(jìn)口藝術(shù)品在國內(nèi)的交易活動納入到政府監(jiān)管中來，同時為海關(guān)修正自身的藝術(shù)品估價體系提供反饋數(shù)據(jù)，遏制“假拍”現(xiàn)象，規(guī)范藝術(shù)品拍賣市場秩序。