[關(guān)鍵詞]

治理經(jīng)驗

大一統(tǒng)

郡縣化

關(guān)鍵字（段）

今天的中國，按照自然地理學(xué)的概念可以分三大板塊。從這個角度看，把這三個板塊合起來叫“大一統(tǒng)”。

夏、商、周、秦的版圖變遷，都是在東南季風(fēng)帶內(nèi)的擴展，最終形成了一個完備的農(nóng)業(yè)形態(tài)的國家。

中原王朝面臨的少數(shù)民族軍事威脅基本上來自北方。北方主要有幾個防御線，一是遼河，二是河套地區(qū)，三是青海西寧以東的湟河一帶。這三個地方都是亦農(nóng)亦牧、可農(nóng)可牧的農(nóng)牧文明交匯地區(qū)，也是民族不斷融合，思想不斷交流碰撞的地區(qū)。

郡縣官僚制與農(nóng)耕經(jīng)濟發(fā)達有密切的關(guān)系?？たh制度的基礎(chǔ)，是相對穩(wěn)定的財政。只有在農(nóng)耕地區(qū)有剩余產(chǎn)品的基礎(chǔ)上，郡縣制度才得以相對穩(wěn)定地建立起來。

秦王朝是郡縣制的重大突破，但要注意，當(dāng)時在邊疆地帶，大量地方都是“有郡無縣”，縣才是基層政權(quán)，是直接管理民眾的。沒有設(shè)縣，說明還沒有汲取農(nóng)業(yè)剩余的管理能力。

清朝作為游牧民族，把游牧民族的治理經(jīng)驗帶進了中原地帶，豐富了中華民族大一統(tǒng)的治理經(jīng)驗，也為三大不同自然地理板塊合成一個版圖，奠定了比較堅實的基礎(chǔ)。

中國這么大的版圖，不同自然生態(tài)的地方必然有不同的治理方式，這樣的“一國多制”是中國自古以來的經(jīng)驗，只是到清朝才最終成為一種自覺且日漸完備的制度。

我們常常說晚清喪權(quán)辱國，但在當(dāng)時帝國主義列強瓜分中國的邊疆危機中，奄奄一息的清朝仍在努力保護邊疆，這一點我們應(yīng)當(dāng)予以肯定。

中央集權(quán)國家的現(xiàn)代治理，面臨著現(xiàn)代社會的新挑戰(zhàn)——在高速流動的現(xiàn)代社會中建設(shè)服務(wù)型政府的問題。

2003年，我去阿拉善，有兩個同行的蒙古族學(xué)者說起：“你們”（即漢族知識分子）老是從中原的角度看長城以外，你們怎么不從邊疆的角度看看中原？這讓我想起了康熙的一段話。康熙時期，長城受損很嚴(yán)重，很多漢族大臣上書要修長城，但康熙說（大意）：長城內(nèi)外都是我的子民，我們都好好地善待他們，何必要修長城呢？對照一下明朝，明太祖朱元璋在留給子孫的《皇明祖訓(xùn)》中，列出了十五個不征之國，包括朝鮮、日本、大琉球、小琉球、安南等地，理由是這些國家“皆限山隔海，僻在一隅”，“得其地不足以供給，得其民不足以使令”。農(nóng)耕民族的皇帝要的是能種莊稼的農(nóng)民、能耕種的土地;凡是不能種莊稼的或者能種莊稼但生產(chǎn)成本很高的地方，都不要。顯然，朱元璋的大一統(tǒng)概念和康熙的大一統(tǒng)概念并不一樣。那么，我們這個國家如何推動大一統(tǒng)版圖的統(tǒng)一，如何把中原的郡縣制擴展到現(xiàn)在這個版圖？中國歷史上多民族不斷融合以及多民族治理經(jīng)驗不斷融合，進而形成大一統(tǒng)國家的有效治理的過程，非常值得研究。這是一個龐大的問題，我在這里只能梳理出一些輪廓。

三大板塊

今天的中國，按照自然地理學(xué)的概念可以分三大板塊。從這個角度看，把這三個板塊合起來叫“大一統(tǒng)”。

第一個板塊是“胡煥庸線”（即黑河/璦琿-騰沖線）以東。這一地區(qū)大體上是東南季風(fēng)區(qū)，也叫太平洋季風(fēng)區(qū)，是全球最大、最好的一個季風(fēng)區(qū)。這一地區(qū)最重要的自然特點就是雨熱同期，季風(fēng)刮到哪里，哪里就“春風(fēng)化雨”，可以開始種莊稼了。如果每年風(fēng)調(diào)雨順，就能國泰民安。相應(yīng)的，水利建設(shè)就是它的重中之重。而影響印度的印度洋季風(fēng)就不是這樣，印度洋季風(fēng)區(qū)的氣候特點是雨熱不同期，三、四、五月是熱季，六、七、八月是雨季，這對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)非常不利。我國云南、貴州的一部分和雅魯藏布江河谷一帶也屬于印度洋季風(fēng)區(qū)。

靈渠打通了湘江流域和珠江流域，至今仍發(fā)揮著農(nóng)田灌溉、排洪泄洪作用

正是在受太平洋季風(fēng)影響的這個自然地理板塊上，華夏民族生息繁衍，從黃河流域、長江流域開始成長，往南逐漸擴展到珠江流域，往北逐漸擴展到遼河流域。大約在秦漢末，農(nóng)業(yè)種植開始突破遼河流域，但主要仍在遼西一帶，遼河上游仍然是牧區(qū)。遼河因此成為游牧和農(nóng)耕這兩種生產(chǎn)方式不斷沖突、融合的交界地帶。夏、商、周、秦的版圖變遷，都是在東南季風(fēng)帶內(nèi)的擴展，最終形成了一個完備的農(nóng)業(yè)形態(tài)的國家。

第二個板塊是西北干旱區(qū)，它的地貌包括草場、沙漠、戈壁。祁連山等山脈一直蔓延到整個新疆，圍繞高山的積雪融水，形成了綠洲農(nóng)業(yè)，我將之命名為“全流域灌溉的綠洲農(nóng)業(yè)”。其他地方的農(nóng)業(yè)也有灌溉，但這里不依靠灌溉就沒有別的水源，所以叫“全流域灌溉”。這一板塊也一直是農(nóng)牧交錯地帶。綠洲的定居點可以為游牧部落提供必要的糧食蔬菜，因此成為北方游牧部落興起后爭奪的重點區(qū)域。漢唐以來，中華民族也在這些征戰(zhàn)過程中不斷融合、逐漸擴大。

這一板塊再往北基本上就是牧區(qū)了，從大興安嶺、內(nèi)外蒙一直延續(xù)到烏克蘭以西這一大片地帶，大致屬于草原帶，歷史上的游牧民族大多在這里興起。在漫長的歷史中，這個地帶的古代游牧民族，一次次地東征西伐，不僅與我們有過幾次大規(guī)模沖突，西方的“黃禍論”也產(chǎn)生自古代游牧民族對歐洲的一次次沖擊。這片草原帶再往北就是森林帶，森林帶再往北就是凍土帶了?？偟膩碚f，西北干旱區(qū)上的版圖的具體邊界有很大的偶然性，是農(nóng)耕民族與游牧民族在多次沖突與交流過程中形成的。

第三個板塊就是青藏高原，地處平均海拔4000米以上的高寒地區(qū)。在歷史上，吐蕃差不多和唐王朝同時興起，他們從青藏高原出發(fā)不斷擴展邊界，甚至一度打到了西安附近。吐蕃王朝維持了兩百多年，公元840年后逐漸崩潰，它原來統(tǒng)轄的各個農(nóng)耕區(qū)于是逐漸分散。吐蕃解體以后，青藏高原很長時間沒有統(tǒng)一過。當(dāng)時吐蕃在這一地區(qū)為什么會形成如此強大的勢力，現(xiàn)在各種研究還不太能解釋清楚。

在今天中國的版圖中，東南季風(fēng)區(qū)的面積大概占全國的45%左右，人口占全國的比例卻達到了90%以上;西北干旱區(qū)的面積占全國的30%，青藏高寒區(qū)的面積占全國的25%。

在東南季風(fēng)區(qū)內(nèi)部，以秦嶺-淮河為界，往北是小麥區(qū)，往南是水稻區(qū)。自古以來，我們強調(diào)的是南北差異，現(xiàn)在逐漸過渡到東西、東中西差異，這一變化對理解中國近代以來的變遷非常重要。在北方地區(qū)內(nèi)部，還可以再以長城為界，劃分出南邊的農(nóng)耕區(qū)和北邊的游牧區(qū)這兩種完全不同的生活方式。一個充分大、內(nèi)部有鹽鐵供給的農(nóng)耕區(qū)，是可以做到經(jīng)濟獨立自給乃至封閉運行的，不需要與外界貿(mào)易。鹽鐵對一個社會的重要性，從漢朝以來實行鹽鐵專賣就可以看出來。相比之下，游牧部落在經(jīng)濟上基本是半自給的：鹽、鐵、蔬菜、糧食都不能完全自給，需要通過貿(mào)易或者搶奪從農(nóng)耕地區(qū)獲取這些資源。在南方地區(qū)內(nèi)部，以五嶺為界，廣西、廣東和江西、湖南隔開。嶺南有幾個交通最重要的要道，與贛江、湘江有密切聯(lián)系，其中，秦始皇修建的靈渠，就把湘江流域和珠江流域打通了。

西北干旱區(qū)內(nèi)部也可以分成好幾個子區(qū)域。出蘭州以后穿過大概八百到一千公里的河西走廊，就開始是沙漠地帶。穿過沙漠對古人來說是很困難的，所以中原和新疆是有隔有連。這一塊地方自漢代開始進入中國的視野。河西走廊大約有四五個綠洲，天山之南的塔里木河流域也有綠洲。有綠洲就有給養(yǎng)，就可以屯兵。漢代以后，這些地方的綠洲就開始有屯田，也就是駐扎在此的軍隊平時干農(nóng)活、種糧食，戰(zhàn)時就打仗。這一制度后來一再延用，最大的規(guī)模是毛澤東時期的生產(chǎn)建設(shè)兵團。新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團有十幾個農(nóng)耕師，將近百萬人，建立了許多中心鎮(zhèn)。

相比之下，第三個板塊的治理比較困難。當(dāng)年解放軍進藏，毛澤東有個重要命令：軍隊不能在當(dāng)?shù)卣骷Z，要自備糧食。解放軍因此只能一路背著干糧，邊修路邊往前進。進入西藏以后，一樣要屯田，第一個在西藏搞屯田制的就是中國共產(chǎn)黨。之前歷代王朝都想在西藏搞屯田，但一直都不太成功。

歷史上，中原王朝面臨的少數(shù)民族軍事威脅基本上來自北方。北方主要有幾個防御線，一是遼河，二是河套地區(qū)，三是青海西寧以東的湟河一帶。這三個地方都是亦農(nóng)亦牧、可農(nóng)可牧的農(nóng)牧文明交匯地區(qū)，也是民族不斷融合，思想不斷交流碰撞的地區(qū)。

大一統(tǒng)的動態(tài)過程

理解中國的統(tǒng)一版圖，首先要理解這三個自然生態(tài)、生計方式、民族構(gòu)成差異如此大的板塊為什么竟能合而為一？我們可以和英國對比。英國的版圖也是三大塊合起來的：英格蘭是農(nóng)耕區(qū)，相當(dāng)于我們的東部季風(fēng)區(qū);蘇格蘭相當(dāng)于我們的高寒區(qū);威爾士是山區(qū)。但是，英國這三大板塊長期合不起來。英格蘭真正統(tǒng)一要到1066年，而且它的統(tǒng)一隨時面臨分裂的威脅——現(xiàn)在還是如此。

那么中國的三大板塊如何實現(xiàn)統(tǒng)一的呢？三大板塊的合一并非一蹴而就，而是經(jīng)歷了一個漫長的過程。

如果中國一直是漢民族做皇帝，我覺得恐怕很難做到三大板塊的合一。因為漢民族王朝對周邊地區(qū)一般執(zhí)行羈縻政策，你不來惹我就好了;作為農(nóng)耕民族，漢族只有在能種地的地方，你退讓一點，我才進去一點，這叫“懷柔遠(yuǎn)人”;你要走，我也不送。所以自古以來“天子守在四夷”（《淮南子·泰族訓(xùn)》），其中一個含義是以四夷為守。這是我們傳統(tǒng)中國的觀念。

因此，傳統(tǒng)中國有邊疆，但從來沒有邊界。長城不是邊界，它是邊疆形態(tài)的一部分。中國與外部的關(guān)系主要通過朝貢體系來維持。中央比較強大的時候，朝貢體系比較完備一點。近的一年來一次，遠(yuǎn)的有三年來一次，也有五年、七年、九年乃至十一年來一次，進貢頻率是皇帝給各國規(guī)定的。來一次，一般也就送點土特產(chǎn)。古代這些邊遠(yuǎn)地方到中原，走一趟要十來個月，有時送來獅子、長頸鹿等稀罕貢品，并不容易。他們來了以后到某個港口，我們還要有官員招待，要出車旅費、旅館費、食宿費，一直把他們送到首都，在四夷館里面待著，等待皇帝接見，見了以后就獻“禮”?！岸Y”，內(nèi)含著一種秩序。中國的秩序觀，主要是從父子秩序，擴展到君臣、官民之間，都是同一種強調(diào)階序的禮儀，下級服從上級，上級要對下級負(fù)責(zé)。從經(jīng)濟上來講，我們對進貢是“薄來厚往”，一般都以數(shù)倍的賞賜回贈。這種天下觀集中體現(xiàn)在朱元璋1367年的《奉天討元北伐檄文》中，“自古帝王臨御天下，皆中國居內(nèi)以制夷狄，夷狄居外以奉中國”，說的就是這種心態(tài)。

在農(nóng)耕發(fā)達的中原地區(qū)，中國自古就發(fā)展出了一套成熟的管理農(nóng)耕的經(jīng)驗。秦以后，在漫長的歷史過程中，逐漸形成了“郡縣官僚制”的制度架構(gòu)。以龐大的官僚集團運行龐大的大一統(tǒng)國家。郡縣官僚制與農(nóng)耕經(jīng)濟發(fā)達有密切的關(guān)系。農(nóng)耕經(jīng)濟是勞動密集型的，除此之外還需要一定的土地?？たh制度的基礎(chǔ)，是相對穩(wěn)定的財政。只有在農(nóng)耕地區(qū)有剩余產(chǎn)品的基礎(chǔ)上，郡縣制度才得以相對穩(wěn)定地建立起來。而那些沒法提煉農(nóng)業(yè)剩余、沒有財政基礎(chǔ)的地方，中央政府一般就采取分封制。所以中國自秦漢以來，其實是郡縣制和封建制同時并存的“一國兩制”。在中原地區(qū)，逐漸廢封建設(shè)郡縣;但對于周邊地區(qū)，漢民族王朝一般還是封建制為主，中央管理主要是冊封土司。

大一統(tǒng)的過程，經(jīng)歷過幾次郡縣的擴大。第一次整合當(dāng)然是在黃河流域，隨后逐步擴展到長江流域。這個擴展的歷史過程很清楚——在某種程度上，這也是漢民族不斷在游牧民族的壓迫下南遷帶來的后果，歷史上發(fā)生過三次大規(guī)模的往南遷移運動。古代的中國南方，本來是不適宜人類生存的，比如《史記·貨殖列傳》里面講“江南卑濕，丈夫早夭”。不僅如此，過去以石木器為主的農(nóng)耕文明，只能在松軟的黃河灘耕種，無法戰(zhàn)勝森林草植。戰(zhàn)國時期，有一個重大的生產(chǎn)力的變動，是牛耕和鐵器逐步替代了石木器。這在當(dāng)時是相當(dāng)先進的工具，農(nóng)民有了鐵器就可以與森林爭地，長江流域的土地于是逐漸獲得了開墾。

秦王朝是郡縣制的重大突破，歷史記載秦朝設(shè)36郡。但要注意，當(dāng)時在邊疆地帶，大量地方都是“有郡無縣”，準(zhǔn)確來說只是軍事?lián)c而已，據(jù)點周邊那些地方根本就沒有管轄?？h才是基層政權(quán)，是直接管理民眾的。沒有設(shè)縣，說明還沒有汲取農(nóng)業(yè)剩余的管理能力。一直到明朝，很多邊遠(yuǎn)地方的基層政權(quán)都還在少數(shù)民族手里。如果當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族頭領(lǐng)勢力大一點，中央王朝就冊封他，委托他管理。有的時候，他們會協(xié)助中原的軍事、稅收任務(wù)，并進貢一些土特產(chǎn)。在這些地方，少數(shù)民族和中央的關(guān)系一直處于變動中，中央強大的時候就有稅收，不強大就沒有稅收;中央再弱一些，少數(shù)民族甚至還會過來搶資源。

明朝比較典型地代表了漢民族治理邊疆的思路，基本就是朝貢體系的天下觀。明朝建國后，朱元璋在《皇明祖訓(xùn)》里規(guī)定了“不征諸夷”。但是北方地帶怎么辦？重建長城。農(nóng)耕民族對付流動的游牧可以說真是束手無策，只能修長城。于是明王朝退到原來的長城以內(nèi)修建新的長城，于是我們今天可以看到明長城明顯比漢長城要往內(nèi)縮。除此之外，明朝衛(wèi)所制度影響也很大。衛(wèi)所等于是軍屯制度，一個衛(wèi)大概有五六千人。當(dāng)時，邊疆的軍需也可以通過商業(yè)力量來解決，鹽和糧草都可以由商人來運輸。

明朝的治理分成三種：郡縣、邊疆羈縻區(qū)與藩服朝貢區(qū)。實行郡縣治理的是13個行省（加上南北兩個直隸一共是15個）。在西南和西北諸省下面，設(shè)有大量少數(shù)民族政權(quán)區(qū)域，這就是“一國兩制”或者說“一省兩制”：一省下面有州縣，也有土府、土州、土官;如果存在宣慰司，也屬于世襲的封建制。邊疆羈縻區(qū)就很多了：諸如陜西行都司、遼東都司所屬的很多衛(wèi)所，西北的哈密衛(wèi)、赤金蒙古衛(wèi)、沙州衛(wèi)等，東北最遠(yuǎn)的衛(wèi)所設(shè)到了黑龍江下游。如果中國自始至終只有漢民族的治理方式，是沒有辦法完成三個板塊的統(tǒng)一和治理的。

長城不是邊界，而是邊疆形態(tài)的一部分

正式為現(xiàn)代中國奠定版圖、并實現(xiàn)三大板塊統(tǒng)一治理的是清王朝。晚清五戰(zhàn)五敗、賠款割地，因此近代以來知識分子把清廷罵得一塌糊涂。其實，從建立完善的治理制度來講，清朝的貢獻非常大。漢民族有著豐富的治理農(nóng)業(yè)發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗，但缺乏治理游牧地區(qū)經(jīng)驗。而清朝作為游牧民族，把游牧民族的治理經(jīng)驗帶進了中原地帶，豐富了中華民族大一統(tǒng)的治理經(jīng)驗，也為三大不同自然地理板塊合成一個版圖，奠定了比較堅實的基礎(chǔ)。

過去中國沒有找到一種有效經(jīng)驗來治理游牧地區(qū)，因為游牧民族逐水草而居、聚散無常，直到清朝通過旗制才很好地解決了這個問題。清在入關(guān)之前統(tǒng)一了東北女真諸部，以及漠南16個蒙古部族，建立了兩個八旗（滿八旗和蒙八旗），入關(guān)后還有漢八旗。滿族以旗制改造蒙古的部族，意義非常重大。蒙古一個大的部族有幾萬人，把部族按旗來劃分，首先是把它劃分得小一些，也就是分而治之;其次就是劃分旗地，使游牧變?yōu)槎ň?，要游牧也只是在旗地范圍?nèi)的夏牧場和冬牧場之間轉(zhuǎn)場游牧。這是清朝治理邊疆游牧地區(qū)的重大智慧?！白迦骸?，原來都是屬人的，而不是屬地的。不同旗之間雖然可以結(jié)盟，但盟沒有駐地，不是一個長設(shè)機構(gòu)，一年里在某個特定的時間把若干個旗會聚在某地，開會討論解決內(nèi)部的紛爭問題，開完會以后就解散，因此盟無法成為一個實體。盟旗，逐漸成為政區(qū)的概念。清朝把部變成為旗，旗再分地，將之固定化，這是清朝治國治邊疆的重大智慧。

當(dāng)然，清朝的治理經(jīng)驗，也是對中國歷史上從遼金一直到元多個游牧民族治理經(jīng)驗的延續(xù)。這種治理經(jīng)驗，最早源自遼。遼既有治理北方游牧的經(jīng)驗，又因為下轄的幽云十六州和遼河流域也有農(nóng)耕區(qū)，因此也有治理農(nóng)耕的經(jīng)驗。因此，我們?nèi)タ催|的治理結(jié)構(gòu)，中央班子里有北面官和南面官，前者管游牧地區(qū)，后者管農(nóng)耕地區(qū)。這一制度后來在金那里得到了延續(xù)。清朝入關(guān)前長期生活在遼河流域，而遼河流域也有漢人，相應(yīng)的也就有郡縣和管理農(nóng)耕的經(jīng)驗，所以清朝的治理經(jīng)驗比較豐富。我們要看到滿族這個民族很善于學(xué)習(xí)的特質(zhì)。

“旗制”是清王朝的一次治理創(chuàng)新

清軍入關(guān)后，以明朝十八省為基礎(chǔ)，收復(fù)臺灣、削三藩，強化了郡縣制度。將原來的明版圖穩(wěn)定以后，清朝開始處理北方的兩大問題。第一大問題就是沙俄，在黑龍江流域與沙俄達成了《尼布楚條約》，這個條約我們現(xiàn)在還認(rèn)為是平等的，就是以外興安嶺為界，外興安嶺以內(nèi)的整個黑龍江領(lǐng)域都在大清版圖之內(nèi)?！赌岵汲l約》簽訂的時候，清朝有了現(xiàn)代國際法的領(lǐng)土概念或者說主權(quán)概念。但在當(dāng)時，對于中國人來說，對“主權(quán)”“領(lǐng)土”這些概念背后那一套歐洲的意義與邏輯體系，并不非常清楚。北方的另一大問題是西北，在天山、阿爾泰一帶興起了四個蒙古部落，其中最強的是準(zhǔn)噶爾，是中原的隱患。準(zhǔn)噶爾不斷向東、向南拓展，占領(lǐng)了青海、西藏的土地，勢力越來越強大。征伐準(zhǔn)噶爾的戰(zhàn)爭從康熙、雍正打到乾隆，一直打到1759年（乾隆二十四年），這片地區(qū)才正式并入大清版圖，清由此拓疆萬里建成了中國歷史上最大版圖的統(tǒng)一帝國。滿、蒙、漢、回、藏五族的說法正是從那個時候開始形成，當(dāng)時最重要的文件都是由五種文字書寫的。

清朝如何治理這樣的版圖？全國分為21個大區(qū)。首先是山海關(guān)內(nèi)明故土為十八行省。削三藩后，雍正五年開始以改土歸流的政策，逐漸取代在西南少數(shù)民族地區(qū)仍保留的土司土官制度，在這些地區(qū)實現(xiàn)了郡縣化的管理。改土歸流的政策取得成功的前提條件，一方面與漢民族人口的膨脹與流入西南地區(qū)有關(guān)，另一方面則是因為南美農(nóng)作物的引進。這兩個因素使得原來南方不能種水稻或小麥的土地，可以用來種土豆、玉米、南瓜、紅薯，于是南方的丘陵山區(qū)就獲得了很重要的農(nóng)墾經(jīng)濟價值。這一過程從晚明就開始了，到清朝繼續(xù)發(fā)展。在東北地區(qū)則采取將軍制，即盛京三將軍制，其實是一個軍事駐守的地方，周邊其他地方還是各個部族。管理這些部族的方式，主要還是封建制，每年交一點土特產(chǎn)給中央，那里有游牧也有定居農(nóng)業(yè)。在三將軍制的管轄區(qū)域內(nèi)部，在以漢民族為主的定居農(nóng)業(yè)地區(qū)，則采取州縣制治理方式。十八行省加盛京三將軍，就是21個大區(qū)。西北的蒙、藏、準(zhǔn)噶爾和回族則分為六個區(qū)，西北這六個區(qū)里又有西北二將軍制，管轄新疆還有外蒙，然后再設(shè)青、藏辦事大臣。

中央的治理機構(gòu)是六部與理藩院。18個行省按照郡縣制由中央六部來管;西北的蒙、藏、回部，中央則主要把握駐軍權(quán)和外交權(quán)，這些邊疆地區(qū)不由六部治理，而是由理藩院管理。理藩院跟六部是平級的，但理藩院以滿人為主，蒙人為輔，沒有漢官。在清朝兩百多年的歷史中，整個邊疆都是由理藩院治理的。所以從治理理論上講，清朝君主既是漢朝的皇帝，又是西北邊疆的大汗。

中國這么大的版圖，不同自然生態(tài)的地方必然有不同的治理方式，這樣的“一國多制”是中國自古以來的經(jīng)驗，只是到清朝才最終成為一種自覺且日漸完備的制度。所以我們看中國的歷史版圖與郡縣制的形成，不能只靜態(tài)地看，而是應(yīng)當(dāng)同時看到中國歷史上在三大板塊之間、中央與地方之間、不同制度之間，一直在做靈活的調(diào)整。香港、澳門的“一國兩制”既是當(dāng)代的創(chuàng)新，也可以說是延續(xù)了我們歷史上的治理經(jīng)驗。

郡縣化的基本完成以及現(xiàn)代社會的挑戰(zhàn)

清朝的治理經(jīng)驗，是中國制度建設(shè)非常重要的一個環(huán)節(jié)。同時，我還要強調(diào)的是，過去我們常常說晚清喪權(quán)辱國，但在當(dāng)時帝國主義列強瓜分中國的邊疆危機中，奄奄一息的清朝仍在努力保護邊疆，這一點我們應(yīng)當(dāng)予以肯定。

左宗棠收復(fù)新疆后，1884年新疆建省。1874年日本侵略臺灣，清政府以賠款使其撤兵，1885年在臺灣建省。伴隨著大量山東人闖關(guān)東進入東北后，1907年奉天、吉林、黑龍江改為行省，下設(shè)府、廳、州、縣。清朝本來還打算把內(nèi)外蒙行省化，但來不及了。可見清王朝推動郡縣化治理的沖動一直在延續(xù)。西藏在英國人的策劃下搞獨立運動，盡管那時候清朝已經(jīng)沒有力量推動西藏實現(xiàn)行省化了，但還是沒有讓西藏從中國版圖中分割出去。

清朝被民國推翻后，民國政府仍然延續(xù)著郡縣化的治理過程。

辛亥革命時，革命黨人的口號是“驅(qū)除韃虜，恢復(fù)中華”。但1911年辛亥革命勝利后，還是按照立憲黨人的觀點，延續(xù)了晚清的基本格局來進行國家治理。關(guān)于“族”這個概念，革命黨一開始并沒有造出很好的概念，用的是“合漢、滿、蒙、回、藏諸族為一人”（《中華民國臨時大總統(tǒng)宣言書》）?！耙蝗恕边@個詞中國古代有，“以天下為一家，以中國為一人”，“為一人”是宣示團結(jié)的意思。此后在五個民族上面再造一個中華民族的概念，非常了不起。同時，郡縣化進程也一直在推進。1913年11月，設(shè)綏遠(yuǎn)特別區(qū)，以綏遠(yuǎn)都統(tǒng)統(tǒng)轄各縣暨蒙旗事務(wù)。1914年1月，設(shè)熱河特別區(qū);4月，北洋政府在川邊、滇邊毗鄰西藏等處，設(shè)立了相當(dāng)于省級的“川邊特別區(qū)”;6月，設(shè)立察哈爾特別區(qū)。1928年，改熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)三個特別區(qū)為省，這就是把內(nèi)蒙古行省化、郡縣化了;10月，設(shè)寧夏省，即把原來甘肅的寧夏道與內(nèi)蒙古阿拉善旗和額濟納旗也分出來變成省;同年又在甘肅西寧道管轄的地區(qū)設(shè)青海省，然后又改原來的西康特別行政區(qū)為西康省。西藏則直到新中國1959年平叛以后，到1965年才建設(shè)為自治區(qū)。

由此可見，從1727年（雍正五年）改土歸流到1965年西藏設(shè)立自治區(qū)，中國邊疆地區(qū)的郡縣化一共經(jīng)歷了238年。縣以下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也就是政權(quán)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級，則起源于民國，完備于人民公社制度。

中國古代有著豐富的治理不同生產(chǎn)方式的遼闊地域的經(jīng)驗。但我們要看到，這些不同治理經(jīng)驗的獲得并不是一蹴而就，它既是中華民族不斷發(fā)展的過程中動態(tài)形成的，也是不同民族的治理經(jīng)驗逐漸累積起來的。一方面，我們要理解這些治理經(jīng)驗，要看到中華民族有著充分的政治智慧;另一方面，也要看到中央集權(quán)國家的現(xiàn)代治理，面臨著現(xiàn)代社會的新挑戰(zhàn)——在高速流動的現(xiàn)代社會中建設(shè)服務(wù)型政府的問題。這個以郡縣為基礎(chǔ)的治理制度，正面臨著工業(yè)時代和網(wǎng)絡(luò)時代的全新挑戰(zhàn)，為了應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，我們現(xiàn)在提出建設(shè)“服務(wù)型”政府，原來的治理結(jié)構(gòu)必須有所調(diào)整。如何調(diào)整？這想必又會是一個漫長的動態(tài)過程。我自己有如下思考，提出來供參考。

既然是服務(wù)型政府，服務(wù)就應(yīng)當(dāng)下沉到基層

首先，治理重心應(yīng)下移。古代的基層政權(quán)是縣，但現(xiàn)在有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口有好幾萬甚至十幾萬、二十幾萬，不重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)是不行的。既然是服務(wù)型政府，服務(wù)就應(yīng)當(dāng)下沉到基層。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸成為基層政權(quán)，那現(xiàn)在“縣-市-省”的行政級別就太多層級了。網(wǎng)絡(luò)社會，信息不再僅僅是縱向傳遞，還呈現(xiàn)出扁平化的特征。我們未來國家治理的重大問題恐怕是行政治理層級的改革。層級太多，且多的又是管官的官，在治理上的掣肘很多。

其次，建設(shè)服務(wù)型政府，縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府的主要職能是提供包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老在內(nèi)的各種公共服務(wù)。這也給官員制度提出了新的要求：未來在基層可能應(yīng)實行以地方官為主、以久任為主的官制，如此官員才不會老是有晉升的沖動，而是專注于為地方和基層服務(wù)。短任期和流官制對于地方治理來說，并非最好的選擇。

面對在現(xiàn)代社會中調(diào)整和升級郡縣制國家治理的全新歷史任務(wù)，我們既要更充分地理解中華民族在歷史上積累的治理經(jīng)驗與治理智慧，也要深入思考和理解現(xiàn)代社會的基本特點。

作者單位：華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院

（責(zé)任編輯：鄭濤）

注釋：

*本文根據(jù)曹錦清教授2019年7月在修遠(yuǎn)基金會的講座整理而成，未經(jīng)作者審閱。