魏小雨

【摘要】新媒體時(shí)代人們的生產(chǎn)生活方式因網(wǎng)絡(luò)信息而改變，作為信息治理的主體之一，公眾可通過參與立法、監(jiān)督平臺及自我規(guī)制等方式發(fā)揮治理功能。然而，立法參與制度與協(xié)商民主背離、平臺信息管理存在“公”“私”緊張關(guān)系、責(zé)任規(guī)范缺失等，在一定程度上削弱了公眾參與治理的有效性。為此，可通過制度化吸納多元主體進(jìn)行信息立法，使用公法機(jī)制規(guī)范平臺信息管理行為，保障公眾參與網(wǎng)絡(luò)信息治理有效實(shí)現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】新媒體;平臺;公眾參與;網(wǎng)絡(luò)信息;治理

一、新媒體時(shí)代公眾參與網(wǎng)絡(luò)信息治理的主要途徑

（一）對網(wǎng)絡(luò)信息管理立法的參與制定

公眾是網(wǎng)絡(luò)信息的主要生產(chǎn)者與使用者，其在新媒體中因信息產(chǎn)生的核心互動(dòng)是新媒體平臺得以運(yùn)營的根本條件。為使自身訴求得以被接納，更好地保障信息核心互動(dòng)，公眾迫切需求參與制定網(wǎng)絡(luò)信息管理立法，以解決信息互動(dòng)中的現(xiàn)實(shí)問題并引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)的治理方向。然而，以2020年實(shí)施的《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》為例，其中僅對信息內(nèi)容生產(chǎn)者以列舉的方式鼓勵(lì)或限制網(wǎng)絡(luò)信息的具體內(nèi)容，對網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)使用者則要求“切實(shí)履行相應(yīng)義務(wù)”或“履行群組、板塊管理責(zé)任”。即使在第二十條中，有鼓勵(lì)公眾積極參與治理的相關(guān)表述，也僅限于事后“通過投訴、舉報(bào)等方式對網(wǎng)上違法和不良信息進(jìn)行監(jiān)督”，即僅規(guī)定了公眾事后“服從”或“監(jiān)督”義務(wù)而無事先主動(dòng)參與立法的制度設(shè)計(jì)。事實(shí)上，公眾作為網(wǎng)絡(luò)信息生產(chǎn)者與使用者，對信息內(nèi)容了解充分，如能實(shí)現(xiàn)對立法的實(shí)質(zhì)參與將彌補(bǔ)政府治理網(wǎng)絡(luò)信息的不足，以更專業(yè)的視角判斷網(wǎng)絡(luò)信息治理中存在的突出問題，提出更具有針對性和可操作性的建議。

（二）對網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)平臺的監(jiān)督矯正

目前，通過新媒體平臺對網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容加強(qiáng)管理和監(jiān)督已成為世界各國的普遍趨勢，平臺也因越發(fā)嚴(yán)格的信息管理責(zé)任而具有了公共場域?qū)傩?。然而，新媒體平臺通過內(nèi)部自設(shè)的管理規(guī)則與技術(shù)手段實(shí)施信息規(guī)制時(shí)，極易與私權(quán)利產(chǎn)生沖突，此時(shí)公眾參與將彌補(bǔ)現(xiàn)有平臺信息管理責(zé)任缺失的公法根據(jù)，增強(qiáng)平臺管理的正當(dāng)性，監(jiān)督矯正平臺“規(guī)制俘獲”現(xiàn)象，維護(hù)自身合法權(quán)益。首先，從傳統(tǒng)行政法學(xué)框架出發(fā)，平臺作為主體管理網(wǎng)絡(luò)信息并不屬于“行政授權(quán)”“行政委托”乃至“民營化”的范疇。[1]平臺信息管理活動(dòng)僅基于其法定義務(wù)而無相應(yīng)的行政職權(quán)，而治理卻是一項(xiàng)需要相當(dāng)自主性的過程活動(dòng)，這使得平臺行為趨于被動(dòng)，常常難以把握信息“管理”與“侵權(quán)”的界限，必須由公眾參與全程監(jiān)督規(guī)避侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。其次，平臺的信息管理責(zé)任缺乏界定標(biāo)準(zhǔn)，極易因?yàn)檩^高的審核成本而逃避承擔(dān)主體責(zé)任。必須通過公眾參與激發(fā)平臺自身的信息管理動(dòng)力，形成平臺管理自發(fā)機(jī)制。再次，平臺治理具有極強(qiáng)的外部性與影響跨邊性，即平臺企業(yè)針對任何特定用戶的決策或活動(dòng)都將對其他群體甚至平臺之外的群體產(chǎn)生傳遞式影響。[2]僅依靠政府監(jiān)督與救濟(jì)顯然力有不逮，只有廣泛的公眾參與才能對這種外部性與影響跨邊性予以全面關(guān)注與及時(shí)回應(yīng)。

（三）對網(wǎng)絡(luò)信息生產(chǎn)使用的自我規(guī)制

《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》以部門規(guī)章的形式規(guī)定了“十條紅線”“八類不良信息”等網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容的合法性標(biāo)準(zhǔn)。除政府外，普通公眾也可以對自身制定特定的治理策略或行為標(biāo)準(zhǔn)，以自我規(guī)制形式規(guī)范網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容的生產(chǎn)使用。網(wǎng)絡(luò)法制建設(shè)的關(guān)鍵是如何發(fā)揮政府規(guī)制與自我規(guī)制的比較優(yōu)勢。一方面提高政府規(guī)制的法治化、規(guī)范化和公開化水平;另一方面放權(quán)于社會(huì)，重視公眾在治理中的決策參與權(quán)并加強(qiáng)政府對自我規(guī)制的激勵(lì)與監(jiān)督。[3]公眾是網(wǎng)絡(luò)信息的生產(chǎn)者和服務(wù)使用者，在信息發(fā)布、傳播中應(yīng)對內(nèi)容負(fù)主要責(zé)任。通過對網(wǎng)絡(luò)信息的自我規(guī)制，公眾既可以滿足自我利用新媒體“數(shù)字化生存”的需求，也有利于平臺“以用戶為中心”發(fā)展運(yùn)營。對此，應(yīng)設(shè)計(jì)合理的法律制度安排，轉(zhuǎn)變公眾在網(wǎng)絡(luò)信息治理中的角色、調(diào)整與政府主體在治理模式中的法律關(guān)系。政府主體應(yīng)積極培育公眾的自我規(guī)制能力，以鼓勵(lì)、指導(dǎo)、合作等方式促使公眾履行自我規(guī)制責(zé)任，將信息治理風(fēng)險(xiǎn)“內(nèi)部化”。

二、新媒體時(shí)代公眾參與網(wǎng)絡(luò)信息治理的現(xiàn)實(shí)障礙

（一）立法參與制度設(shè)計(jì)與協(xié)商民主的背離

新媒體時(shí)代，公眾對網(wǎng)絡(luò)信息立法的實(shí)質(zhì)參與本質(zhì)正是協(xié)商民主的制度化安排。然而，目前我國現(xiàn)有的立法制度設(shè)計(jì)僅將公眾參與視為一種可滿足立法正當(dāng)性的法律程序，著重于其形式效用。例如，在《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》《重大行政決策程序暫行條例》等法律法規(guī)中，多規(guī)定有公眾“提出立法意見的權(quán)利”[4]。行政機(jī)關(guān)對于意見是否接受、不接受的理由是否應(yīng)當(dāng)說明、對某些條文修改的原因等問題，在法律上尚無明文規(guī)定有必須告知的義務(wù)。十九屆四中全會(huì)指出：“堅(jiān)持社會(huì)主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢，……構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，完善協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的落實(shí)機(jī)制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實(shí)踐。”這意味著信息管理立法中公眾參與的時(shí)點(diǎn)應(yīng)從現(xiàn)行制度中的“決策之后”轉(zhuǎn)向“決策之前和決策實(shí)施之中”，且參與不僅僅意味著單純地提供意見，更要求理性的對話、論證和說服。即要求以一種正式的程序保證行政機(jī)關(guān)與公眾在面對網(wǎng)絡(luò)信息治理事項(xiàng)時(shí)能夠精誠合作、協(xié)商互動(dòng)，更強(qiáng)調(diào)公私之間的“合意性”，使政策形成過程體現(xiàn)新媒體特點(diǎn)，形成新的公共意志。

（二）平臺信息管理中“公”與“私”的緊張關(guān)系

信息服務(wù)平臺在新媒體時(shí)代承接了大量原專屬于政府主體的公共職能，現(xiàn)行規(guī)范體系因而賦予平臺較重的審核義務(wù)。而平臺自身對信息內(nèi)容及其生產(chǎn)使用者的支配力卻屬于一種典型的私權(quán)力，這難免造成公眾對平臺監(jiān)督矯正過程中“公”與“私”的緊張關(guān)系。一方面，平臺可以自行制定規(guī)則并行使自由裁量權(quán)，不經(jīng)用戶同意即可對用戶信息審核、處置，用戶僅能在事后通知、舉證以恢復(fù)自身的賬號與信息。盡管此時(shí)事實(shí)上達(dá)到了對平臺信息管理行為的監(jiān)督矯正作用，雙方形成的卻并非私主體之間平等的法律地位與法律關(guān)系，而是類似于行政主體對行政相對人的“高權(quán)性”支配管理，不符合“治理”中多元主體地位平等、共同協(xié)商的根本要求。另一方面，為使平臺信息管理職能嚴(yán)格在法律框架內(nèi)行使，降低信息審核“越界”的風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)行規(guī)范體系往往給平臺設(shè)置有“權(quán)力清單”，明確信息管理的方式方法與信息內(nèi)容的合法性標(biāo)準(zhǔn)。這將使平臺私權(quán)力與“法無授權(quán)即禁止”公權(quán)原則相抵牾，平臺法律地位模糊，難以準(zhǔn)確設(shè)置監(jiān)督矯正制度，從而發(fā)揮公眾參與功能。

（三）公眾自我規(guī)制信息行為與責(zé)任的失調(diào)

目前公眾在網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理中表現(xiàn)出強(qiáng)烈的自我規(guī)制需求。但是，在主觀上，因普通公眾在利益需求、認(rèn)知水平、價(jià)值觀標(biāo)準(zhǔn)等方面具有差異，自我規(guī)制往往“各自為戰(zhàn)”，無法準(zhǔn)確提煉并達(dá)成公益目標(biāo);在客觀上，自我規(guī)制缺乏政府規(guī)制的公法限制與問責(zé)機(jī)制，規(guī)制效果存疑。2020年2月發(fā)生的“2·27事件”，便因特定群體（明星粉絲）的網(wǎng)絡(luò)用戶對網(wǎng)絡(luò)信息進(jìn)行碎片化的、非理性的自我規(guī)制而起。粉絲根據(jù)自我設(shè)定的信息標(biāo)準(zhǔn)（認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)作品影響明星形象）而對文學(xué)作品信息服務(wù)提供平臺AO3進(jìn)行海量舉報(bào)，進(jìn)而導(dǎo)致平臺無法訪問，損害了平臺原用戶及潛在用戶正常使用平臺的合法權(quán)益。該事件說明新媒體時(shí)代對公眾的理性表達(dá)提出了更高的要求，公眾對網(wǎng)絡(luò)信息生產(chǎn)使用的自我規(guī)制非理性風(fēng)險(xiǎn)上升。[5]因此，必須設(shè)置與信息自我規(guī)制行為相協(xié)調(diào)的責(zé)任機(jī)制，起到“威懾”作用，抑制參與者個(gè)體的投機(jī)行為、短視考量與自私性。

三、新媒體時(shí)代公眾參與網(wǎng)絡(luò)信息治理的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）多元主體在網(wǎng)絡(luò)信息立法中的制度化吸納

為克服公眾參與網(wǎng)絡(luò)信息立法的制度設(shè)計(jì)障礙，應(yīng)重新審視政府主體在公眾參與制度中的角色功能，以正式法律制度的形式安排吸納多元主體參與立法，發(fā)揮各自優(yōu)勢。第一，政府主要扮演立法參與的召集人與主持人角色。防止“話語霸權(quán)”，以中立性為前提，在立法中引導(dǎo)公眾發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。第二，制定信息立法協(xié)商討論制度。要求在一定前提下，信息治理立法必須以公眾共同協(xié)商形成的方案為立法基準(zhǔn)，方案制定必須經(jīng)過實(shí)質(zhì)性的討論而非簡單的意見提供。第三，構(gòu)建參與人的篩選制度?！把蛎鲈谪i身上，狗來買單”是對互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式的經(jīng)典描述，網(wǎng)絡(luò)信息治理中相關(guān)聯(lián)利益方的篩選標(biāo)準(zhǔn)與方式應(yīng)予以重點(diǎn)關(guān)注。第四，在信息風(fēng)險(xiǎn)評估與國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定中，規(guī)定行業(yè)主體的立法實(shí)質(zhì)性參與。2013年《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的修訂，就借鑒了淘寶的交易規(guī)則，較好地保護(hù)了電子商務(wù)消費(fèi)者的權(quán)益。第五，鼓勵(lì)第三方評估機(jī)構(gòu)對立法過程進(jìn)行實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、科學(xué)的監(jiān)測，減少治理的盲目性。

（二）公法機(jī)制在網(wǎng)絡(luò)信息管理中的程序化運(yùn)用

有學(xué)者指出，平臺性質(zhì)是私主體行使行政權(quán)的機(jī)構(gòu)，因而具有制定規(guī)則、管理網(wǎng)絡(luò)表達(dá)自由的行政特權(quán)。相應(yīng)地，傳統(tǒng)的行政法原則亦對規(guī)范平臺信息管理行為有重要裨益。[6]據(jù)此可以考慮通過構(gòu)造并運(yùn)用公法機(jī)制緩解平臺信息管理中的“公”“私”緊張關(guān)系。具體而言，首先設(shè)計(jì)強(qiáng)制信息公開制度。強(qiáng)制平臺向公眾進(jìn)行信息公開，消解公眾參與治理中的信息不對稱現(xiàn)象。其次在現(xiàn)有聽證會(huì)、座談會(huì)、討論會(huì)等形式上創(chuàng)造制度化的面對面的磋商機(jī)制，保障參與人的平等地位、增加參與人的溝通討論程度。利用非正式的制度如網(wǎng)絡(luò)留言、電話訪談、問卷調(diào)查、社區(qū)或團(tuán)體座談等小范圍、低成本的溝通方式形成長效的可持續(xù)信息交換機(jī)制。再次設(shè)計(jì)對公眾意見的反饋說明制度。在平臺信息管理行為有侵犯用戶合法權(quán)益的可能時(shí)，應(yīng)說明作出該行為的事實(shí)因素、法律依據(jù)，以及自由裁量范圍內(nèi)所依據(jù)的政策及公益基礎(chǔ)。同時(shí)，反饋說明制度必須與協(xié)商、聽證等相互配合，使公眾獲得直接的、明確的辯論和陳述理由的機(jī)會(huì)。

（三）責(zé)任在網(wǎng)絡(luò)信息自我規(guī)制中的類型化構(gòu)建

為確保公眾自我規(guī)制信息行為的質(zhì)量與有效性，必須配置相應(yīng)的法律責(zé)任。然而使公眾在所有的自我規(guī)制行為中均負(fù)有責(zé)任是不現(xiàn)實(shí)的，可能產(chǎn)生反向消解規(guī)制動(dòng)力的不良影響。可考慮采取類型化方法，根據(jù)不同的治理事項(xiàng)匹配不同的公眾參與形式，并以此考量多元參與主體各自是否承擔(dān)責(zé)任、承擔(dān)什么責(zé)任、怎樣承擔(dān)責(zé)任、承擔(dān)責(zé)任到何種程度等要素。

1969年，Sherry R.Arnstein首先提出公眾參與階梯理論。該理論以實(shí)質(zhì)影響力為劃分標(biāo)準(zhǔn)，將公眾參與分為：操控（Manipulation）、矯正（Therapy）、告知（Informing）、咨詢（Consultation）、安撫（Placation）、合作（Partnership）、授權(quán)（Delegated Power）、公民控制（Citizen Control）八個(gè)等級。[7]其中，操控與矯正由于完全處于政府控制之下，公眾參與并無實(shí)質(zhì)影響力，顯然也無須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。告知、咨詢與安撫三個(gè)等級則因公眾參與將產(chǎn)生有限的影響力被歸納為“象征式參與”，該意義下公眾僅據(jù)意見是否具有主觀善意負(fù)責(zé)。合作、授權(quán)、公民控制則被稱為“公民權(quán)力”，廣義上均包含或?qū)儆谧晕乙?guī)制范疇，三者使公眾真正獲得治理權(quán)并對治理結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。其中合作指公眾與政府主體共同分享規(guī)制權(quán)力與責(zé)任;授權(quán)指政府主體將規(guī)制權(quán)力授予公眾，政府僅予以監(jiān)督;而公民控制則完全由公眾取代政府，自主行使規(guī)制權(quán)力并承擔(dān)全部責(zé)任。

必須承認(rèn)的是，由私主體承擔(dān)公法責(zé)任的條件是非常嚴(yán)苛的，泛化的責(zé)任不僅將造成參與效果的存疑，也更容易形成管制俘獲。或許正因?yàn)槿绱?，美國的行政立法程序?guī)定，立法的結(jié)果無論是否經(jīng)協(xié)商程序，均要經(jīng)過“公告與評論”環(huán)節(jié)并接受同樣的司法審查，并且，即便是通過協(xié)商得出的合意結(jié)果，最終仍由政府主體決定是否采納并最終施行。

四、結(jié)語

習(xí)近平總書記指出：“要擴(kuò)大人民民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。”[8]新媒體時(shí)代，作為協(xié)商民主的制度表現(xiàn)，公眾參與既是社會(huì)復(fù)雜變遷的必然產(chǎn)物，也是網(wǎng)絡(luò)信息治理的法治基礎(chǔ)，必須由與時(shí)代相適應(yīng)的法律制度予以調(diào)整。因此，有必要從國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化出發(fā)，對比傳統(tǒng)媒體時(shí)代的公眾參與制度，依據(jù)新媒體時(shí)代公眾參與網(wǎng)絡(luò)信息治理的主要途徑對參與實(shí)現(xiàn)路徑予以法治化革新。在研究中，應(yīng)關(guān)注“法治”與“治理”的矛盾對立統(tǒng)一關(guān)系，既強(qiáng)調(diào)公眾參與對信息管理行為的法治規(guī)范功能，又重視使用法治要素作為網(wǎng)絡(luò)信息治理的內(nèi)部裝置，確保公眾參與治理的效能。研究中還需秉持中國問題意識，關(guān)注政府主體在治理中的功能演變，通過多元主體立法角色的法治回應(yīng)、公法面向的平臺治理程序構(gòu)造及公私責(zé)任在自我規(guī)制中的合理配置保障公眾參與網(wǎng)絡(luò)信息治理真正實(shí)現(xiàn)。

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[8]習(xí)近平.在慶祝全國人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話[N].人民日報(bào)，2014-09-06（2）.

（作者為中共河南省委黨校講師、法學(xué)博士）

編校：王志昭