[摘? ? 要] 近年來黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量呈現(xiàn)出“井噴式”增長態(tài)勢，并將在較長一段時間內(nèi)持續(xù)發(fā)揮其政治功用及法律效力，相應地對其備案審查工作提出了更高要求。實踐中，黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查還存在著缺少外部監(jiān)督及權利救濟可能，備案審查銜接聯(lián)動機制并非雙系統(tǒng)內(nèi)部的銜接聯(lián)動等實務問題。理論上任意制定主體均有對其進行備案審查的可能，而“聯(lián)席會議制度”的建立是其中最具現(xiàn)實可行性并且能夠實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律備案審查雙系統(tǒng)的銜接聯(lián)動。此外，還可以通過開辟司法建議抄送渠道以及加強黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查信息化平臺建設的方式提升黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查效能。

[關鍵詞] 黨政聯(lián)合發(fā)文;備案審查;銜接聯(lián)動機制;聯(lián)席會議

[中圖分類號] D26? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2021）03-0041-08

一、問題的提出

黨政聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象可溯自新中國成立初期，是我國黨委行政系統(tǒng)運作中的一種特殊現(xiàn)象，反映了我國黨政關系當中最為穩(wěn)定的核心部分，即堅持黨的領導，黨通過包括行政系統(tǒng)在內(nèi)的整套國家機構來實現(xiàn)國家治理[1]。在這種國家治理實踐中，黨和政府體系并非獨自運行、各成一系，而是在黨的集中統(tǒng)一領導下，形成了統(tǒng)籌協(xié)同的黨政結構，其典型特征在于黨的集中統(tǒng)一領導地位和黨政關系之間的復合結構[2]?？梢哉f黨政聯(lián)合發(fā)文的出現(xiàn)及爆發(fā)式增長與我國黨政關系的變化密切相關。2019年新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）明確規(guī)定了“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權范圍事項的，可以由黨政機關聯(lián)合制定”，這一規(guī)定將黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范內(nèi)涵從《黨政機關公文處理工作條例》中涉及到的規(guī)范性文件擴展到了黨內(nèi)法規(guī)，有學者將其稱之為“法源性”黨政聯(lián)合發(fā)文[3]。隨著當下黨政機關融合趨勢，黨政機構統(tǒng)籌政治運行的規(guī)范化，黨政聯(lián)合發(fā)文已從一種臨時性、過渡性的政策主張的載體演變?yōu)橐环N治國理政的常態(tài)化工具[4]，其數(shù)量呈現(xiàn)出“井噴式”增長態(tài)勢[5]，并將在較長一段時間內(nèi)持續(xù)發(fā)揮其政治功用及法律效力，這就對黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查工作提出了更高要求。

根據(jù)《立法法》《法規(guī)規(guī)章備案條例》《黨內(nèi)法規(guī)備案審查規(guī)定》等備案審查規(guī)定，現(xiàn)階段我國的備案審查都是在各自系統(tǒng)內(nèi)實行下級機構對上級機構或被監(jiān)督機構對監(jiān)督機構上報備案，上級機構對下級機構或監(jiān)督機構對被監(jiān)督機構進行審查。其中存在著下級機構和被監(jiān)督機構為同一主體，即一個主體需要同時向上級機構以及監(jiān)督機構上報備案及接受審查的情況。譬如，地方政府規(guī)章既要報國務院備案，同時應當報本級人民代表大會常務委員會備案?，F(xiàn)階段我國已經(jīng)形成由黨委、人大、政府、軍隊等各系統(tǒng)分工負責、相互銜接的各類規(guī)范性文件備案審查制度機制[6]。其基本框架包括黨中央和地方黨委對黨內(nèi)法規(guī)和其他規(guī)范性文件進行備案審查?；邳h政聯(lián)合發(fā)文存在的制定主體多元性的特征，同時其理論與實務尚未實現(xiàn)有效溝通及對接，由此帶來了不可避免的現(xiàn)實問題，其中最為顯性的問題即為黨政聯(lián)合發(fā)文的信息公開困境及由此引起的司法裁判難題。

《備案審查規(guī)定》第五條第二款規(guī)定，“多個黨組織聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，由牽頭黨組織向共同的上級黨組織報備”。也即，這一條款將存在多個制定主體的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件劃分出主要制定主體以及次要制定主體。同理，存在兩個及以上制定主體的黨政聯(lián)合發(fā)文中，也應當存在相應的主要制定主體（“牽頭”制定主體）以及次要制定主體。結合實踐情況，可以確定現(xiàn)階段黨政聯(lián)合發(fā)文在備案審查程序中的報備主體為其制定的牽頭主體，而備案主體則為報備主體的上級黨組織。然而，從國家積極義務出發(fā)的功能主義[4]視角回窺黨政聯(lián)合發(fā)文，無論是理論上還是實務中黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查還存在著亟需討論的現(xiàn)實問題。基于此，對黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查在現(xiàn)階段憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)制度基礎上提出具備現(xiàn)實可行性的完善路徑，從而解決黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之中誰是“裁判官”的問題具有重大現(xiàn)實意義。

二、黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)爭議及分類討論

實踐中黨政聯(lián)合發(fā)文是以黨委牽頭，其他行政機關基于特定需要就同一事項發(fā)布特定文件。按照《制定條例》及《黨政機關公文處理工作條例》的原則及要求，基于不同階段的規(guī)范文書審核審查控制需要，黨政聯(lián)合發(fā)文必須嚴格遵守制定程序中的前置審核程序和已經(jīng)發(fā)布實施后的備案審查程序，兩者的區(qū)別在于前者置于事前審查情境下，以找出問題、發(fā)現(xiàn)錯誤的消極語境即發(fā)現(xiàn)與憲法法律、上位黨內(nèi)法規(guī)“不一致”問題為主，從語言層面增強準確性;而后者是制定文件之后履行的程序，以積極語境即不違反憲法法律、上位黨內(nèi)法規(guī)為主。黨政聯(lián)合發(fā)文由于涉及不同主體的意志，同時其內(nèi)容以國家社會事務為主，直接或者間接影響公民權利義務的分配和公權力主體之間關系，具備很強的溢出效應[4]，因此黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查至關重要。

《備案審查規(guī)定》第五條規(guī)定：“黨組織制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件應當向上級黨組織報備。”由于備案審查制度以上對下厘清黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)是研究黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查問題的前提之一。當前針對黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)討論頗多，主要集中在黨政聯(lián)合發(fā)文是雙重屬性還是單一屬性，并且形成了雙重屬性論及單一屬性論兩種不同的觀點，其中，單一屬性論又包括兩種不同的觀點。盡管黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)問題尚未定論，但學界現(xiàn)階段的討論對黨政聯(lián)合發(fā)文部分問題的厘清有所幫助。

持雙重屬性觀點的學者認為，黨政聯(lián)合發(fā)文造成了黨內(nèi)法規(guī)直接進入到法律系統(tǒng)之中，因而使得黨內(nèi)法規(guī)本身同時具備了行政法規(guī)或行政規(guī)范性文件的性質(zhì)[7]。因而不能單一考慮文件的“黨內(nèi)”屬性及其政治屬性，還要考慮其法律效力。具體而言，第一，黨政聯(lián)合發(fā)文是由黨委和政府兩類機關共同發(fā)布，因此在文件的性質(zhì)上出現(xiàn)了雙重表現(xiàn)[7]。第二，盡管黨政聯(lián)合發(fā)文在發(fā)布時僅采用黨委的文件的發(fā)文字號，但其在文件內(nèi)容上既體現(xiàn)了黨的意志，也體現(xiàn)了負有國家和社會管理職能的其他參與制定主體的意志，也具有法律效力，可以在黨外成為個人和組織實施相關活動、承擔相關責任的直接依據(jù)[8] 519。也即，黨政聯(lián)合發(fā)文表現(xiàn)為兩個身處不同系統(tǒng)的主體認知和意志的共同形成[1]。

持單一屬性觀點的學者認為，盡管黨政聯(lián)合發(fā)文由黨委的機關與行政機關共同制定，但黨政聯(lián)合發(fā)文的基本屬性仍屬于黨內(nèi)法規(guī)的范疇，其依據(jù)為黨政聯(lián)合發(fā)文是以黨內(nèi)的發(fā)文字號公布，而非以國家主席、國務院“令”等形式進行公布，因而不屬于國家法律、行政性法規(guī)等范疇[9]。此外，無論是《立法法》，還是《監(jiān)督法》，現(xiàn)行法律也沒有賦予人大常委會及其他黨外主體對黨政聯(lián)合發(fā)文的報備審查職責[10]。

在對黨政聯(lián)合發(fā)文進行性質(zhì)討論之余，學者們也嘗試以“法源性發(fā)文”和“非法源性發(fā)文”對黨政聯(lián)合發(fā)文進行分類討論。譬如章志遠教授提出根據(jù)制定依據(jù)不同①對黨政聯(lián)合發(fā)文進行“法源性發(fā)文”和“非法源性發(fā)文”的分類。姚琪博士則對此分類提出不同意見，認為應先將黨政聯(lián)合發(fā)文劃分為中央黨政聯(lián)合發(fā)文和地方黨政聯(lián)合發(fā)文，在此基礎上依據(jù)中央黨政聯(lián)合發(fā)文的調(diào)整對象不同區(qū)分“法源性發(fā)文”和“非法源性發(fā)文”，即調(diào)整對象為黨的領導、執(zhí)政活動的即為“法源性發(fā)文”，調(diào)整對象為黨的自身建設活動和機關運行保障活動的即為“非法源性發(fā)文”;其中“法源性發(fā)文”又進一步細分出“黨規(guī)類”和“黨的主張類”兩種不同類型的“法源性發(fā)文”。而地方黨政聯(lián)合發(fā)文則為黨政聯(lián)合發(fā)布的具有普遍約束力，在一定時期內(nèi)可反復適用的文件以及《黨政機關公文處理工作條例》認可的一般公文②。此外，根據(jù)規(guī)范的效力位階劃分，按照《制定條例》規(guī)定以“條例、規(guī)定、辦法”命名的黨政聯(lián)合發(fā)文的效力位階要高于按照《黨政機關公文處理工作條例》第八條規(guī)定的15種公文種類的黨政聯(lián)合發(fā)文。除此之外，還有余下6種黨政聯(lián)合發(fā)文種類③不屬于《制定條例》和《黨政機關公文處理工作條例》范疇。

筆者認為，在當下黨政機構改革深化及黨政關系不斷變動的情勢下，以現(xiàn)實功利主義視角出發(fā)，糾結于黨政聯(lián)合發(fā)文的具體性質(zhì)并不能保證黨政聯(lián)合發(fā)文的政治性、合法合規(guī)性、合理性及規(guī)范性問題。黨政聯(lián)合發(fā)文作為治國理政的常態(tài)化工具，確保其實現(xiàn)政治功用及法律效力，通過備案審查完善機制實現(xiàn)“以備案全覆蓋帶動審查全覆蓋，以審查全覆蓋實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋”的備案審查改進工作思路，才是當前我國備案審查工作中要求切實貫徹“有件必備、有備必審、有錯必糾”，通過備案審查全覆蓋實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋的應有之義。

三、黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查存在的實務問題

地方人大作為地方的國家機關，其黨組受地方黨委的領導。對地方黨委的決定，地方人大應當在工作中貫徹執(zhí)行。地方政府和黨委聯(lián)合發(fā)布的文件，雖然有些主要內(nèi)容是政府職能范圍的事項，但是因其已獲得黨委的聯(lián)署，體現(xiàn)了地方黨委的意志，故地方人大常委會不應采取備案審查的方式予以監(jiān)督。對其中確實存在與法律不一致問題的，人大可以向黨委提出意見建議進行糾正[11] 96。但長期以來，黨政聯(lián)合發(fā)文是人大規(guī)范性文件審查監(jiān)督的禁區(qū)，即使是一些明顯違法的文件，地方人大也是“睜一只眼閉一只眼”[12]。除了實務中由于各種因素交織使得人大和部分司法案例對黨政聯(lián)合發(fā)文采取消極的回避態(tài)度之外，黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查既存在著黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查整體上的問題，也存在著從中央、地方不同制定層級上的局部問題，還存在著由于政策變化導致的規(guī)范性文件的性質(zhì)變更問題。

（一）黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查缺少外部監(jiān)督及權利救濟可能

一是行政文件加蓋黨委大印，同時以黨的名義發(fā)布，文件的性質(zhì)就變了[13]，行政規(guī)范性文件通過聯(lián)合發(fā)文使其單純的性質(zhì)轉化為復合性質(zhì)，使其之前遵循《立法法》等相關規(guī)定實現(xiàn)備案審查的文件不再遵循其原有的備案審查制度，使得文本規(guī)范與監(jiān)督理論之間產(chǎn)生嫌隙，阻礙了人大對于行政機關的監(jiān)督。二是黨政聯(lián)合發(fā)文的復合性質(zhì)使其缺乏“完全的司法適用性”。在其原有的制度安排中，行政規(guī)范性文件造成公民或者其他主體權益減損的，可以訴諸行政復議及行政訴訟得到救濟。三是《行政訴訟法》規(guī)定了對抽象性文件可以進行附帶性審查，但是黨內(nèi)法規(guī)不屬于附帶審查范圍，因此現(xiàn)階段黨政聯(lián)合發(fā)文是否在附帶審查范圍之內(nèi)尚且存疑。

（二）備案審查銜接聯(lián)動機制并未實現(xiàn)雙系統(tǒng)內(nèi)部的銜接聯(lián)動

參照中共江西省委辦公廳《關于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制的實施意見》（贛辦字〔2015〕54號），要求建立健全分工負責機制、雙重備案聯(lián)動機制、移交處理和提議審查機制、征求意見和會商協(xié)調(diào)機制、信息共享和能力提升機制[14]。其雙重備案聯(lián)動機制是在分工負責機制的整體架構下進行的聯(lián)動備案，也即，對同時報送省紀委、省委各部門的規(guī)范性文件，省紀委辦公廳、省委各部門可以進行溝通。對同時報送省人大常委會和省政府備案的地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和規(guī)范性文件，省人大常委會法工委、省政府法制辦可以進行溝通，本質(zhì)上仍是國家法律和黨內(nèi)法規(guī)各自系統(tǒng)內(nèi)部的銜接聯(lián)動。

盡管2015年中共中央辦公廳出臺了《關于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制的意見》，但如前文所述實踐中備案審查銜接聯(lián)動機制并非突破兩個系統(tǒng)銜接而成的聯(lián)動，本質(zhì)上仍是在單個系統(tǒng)內(nèi)部不同部門之前形成聯(lián)動，此外其溝通方式上仍存在不足，“主要是通過會議、函件往來的方式建立工作聯(lián)系，進行溝通協(xié)調(diào)”“單向溝通多，多方互動少;臨時性溝通協(xié)調(diào)多，例行性會議交流少;隨意性有余，穩(wěn)定性不足等等，這實際上使‘機制沒有真正地建立起來，預期的制度合力也就難以顯現(xiàn)”“未能如預設般地阻止黨內(nèi)法規(guī)與國法體系的不斷疏離”[15]。黨內(nèi)法規(guī)備案審查系統(tǒng)是自上而下的一元備案主體，不存在黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部交叉?zhèn)浒笇彶殂暯勇?lián)動的可能，因此需要借助黨外的公權力監(jiān)督機構實現(xiàn)備案審查銜接聯(lián)動機制的運行，同時又要始終在政治上堅決維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導。

（三）中央層面的黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查問題

一是部分中央層面的黨政聯(lián)合發(fā)文缺少審查主體。根據(jù)《備案審查規(guī)定》第五條第三款的規(guī)定，“黨組織對下級黨組織報備的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行審查，具體工作由其所屬法規(guī)工作機構或者承擔相關職能的工作機構辦理”，備案主體與審查主體應當為分離狀態(tài)，而聯(lián)合制定主體之一為黨的中央組織的黨政聯(lián)合發(fā)文由于其制定主體至頂使得上位審查的缺失，譬如《中共中央、國務院關于全面加強新時代大中小學勞動教育的意見》。實際上這是黨內(nèi)法規(guī)備案審查的共性問題。二是出現(xiàn)前置審核與事后審查為同一主體的情況?！秱浒笇彶橐?guī)定》第六條明確規(guī)定，“中央紀律檢查委員會、黨中央（決策）議事協(xié)調(diào)機構以及黨中央工作機關等均應當向黨中央報備黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件”，那么由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位主要領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》這類黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)則應由黨中央審查，而其開展實際審查工作的機構是其所屬法規(guī)工作機構或者承擔相關職能的工作機構。同時，《制定條例》第二十七條明確規(guī)定，“前置審核交由所屬法規(guī)工作機構進行”。也即，這一類黨政聯(lián)合發(fā)文的前置審核與事后審查由同一實際審查主體進行。如若不進行事后審查，便不符合“有件必備、有備必審、有錯必糾”的備案審查原則;如由中共中央辦公廳進行自我備案審查，這又與《制定條例》所規(guī)定的前置審核出現(xiàn)重復程序，既降低工作效率，又無法確?！白詫徸约m”的實質(zhì)有效。

（四）地方層面的黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查問題

一般而言，政府部門與同級黨委聯(lián)合發(fā)文以黨委為主辦機關，由主辦機關向上級機關備案。按照慣例，這些聯(lián)合制定的文件在發(fā)布時采用黨的文件發(fā)文字號[8] 519，即黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查一般按照黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)內(nèi)的備案審查程序進行，由黨委向其上級黨委進行報備即可。然而也有例外，《江蘇省規(guī)范性文件和重大決策合法性審查程序規(guī)定》（蘇辦發(fā)〔2015〕53號）第十二條第二款規(guī)定，“以黨委政府、黨委辦公室（廳）政府辦公室（廳）名義聯(lián)合發(fā)文的，應當先交政府法制機構進行合法性審查后，再由黨內(nèi)法規(guī)機構進行合法性審查，或者組織聯(lián)合審查”[16]。也即江蘇省黨政聯(lián)合發(fā)文在合法性審查程序上有所不同，地方層面上的黨政聯(lián)合發(fā)文關于備案審查程序的規(guī)定存在不一致的處理辦法。

（五）黨政合署辦公下出現(xiàn)“似是而非”的黨政聯(lián)合發(fā)文

省級層面的黨政聯(lián)合發(fā)文還存在一種黨組織工作機構并不作為主要制定主體的發(fā)文情況。盡管這類文件在形式上符合黨政聯(lián)合發(fā)文的要件，但與多數(shù)的聯(lián)合發(fā)文相區(qū)別的是，在印發(fā)主體排序上行政機關工作部門在黨組織工作機構之前，同時其發(fā)文字號并不為黨組織工作機構發(fā)文形式，而是行政機關工作部門的發(fā)文形式。這樣的問題來源于黨政合署辦公之下，原先部分行政機關的工作機構歸口到同級的黨委部門，因此原本是兩個行政機關工作部門的聯(lián)合發(fā)文就變成了行政機關工作部門和黨委工作機構聯(lián)合發(fā)文。譬如廣東省財政廳、中共廣東省委組織部印發(fā)的《廣東省科技創(chuàng)新戰(zhàn)略（人才發(fā)展）專項資金管理辦法》（粵財行〔2020〕5號），其中解釋主體條款規(guī)定了“由省財政廳會同省委組織部（省人才辦）解釋”，其在解釋主體條款以及落款處標明“省人才辦”，可推論是以省人才辦的職能同省財政廳聯(lián)合發(fā)文。那么這類少數(shù)黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查的制定意志實際上是集中由行政機關發(fā)出的。但若以發(fā)文字號為判斷標準，顯然屬于地方政府規(guī)章。與此同時，這類文件包含著大量的行政事項，“往往代替甚至高于法律法規(guī)的效力”[17]，因此更要嚴防此類文件規(guī)避國家法律系統(tǒng)審查的可能。

四、黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查的可行性路徑

由于黨政聯(lián)合發(fā)文制定主體的特殊性，結合我國備案審查制度的實踐，審查主體一般為備案主體的上級機關，而黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體理論上均可成為備案主體。盡管實踐中黨政聯(lián)合發(fā)文一般以黨委、黨委辦公廳或者黨委部門作為主辦機關，但理論上任意制定主體均有作為黨政聯(lián)合發(fā)文備案主體進行備案的可能，由其相應的上級機關作為審查主體，以確保任意制定主體意志表達的合法合規(guī)性及合理性等問題。從這一角度來看，當前理論界中關于黨內(nèi)法規(guī)的備案審查以及行政規(guī)范性文件的備案審查路徑均可為黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查提供討論空間。

關于黨內(nèi)法規(guī)的備案審查方式，學界的相關討論大致可以分為以下幾種：第一，充實和完善現(xiàn)有黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查機構的建制[18]，通過自身強化提升備案審查能力，實現(xiàn)黨內(nèi)審查。黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查在程序上按照黨內(nèi)法規(guī)的備案審查進行，通過增加人員編制和健全工作機制提升黨委法規(guī)工作機構規(guī)格。但僅僅通過黨內(nèi)審查而不考慮其他制定主體的意志表達不免落入自問自答的嫌疑。第二，建立雙重備案審查機制?！叭绻屈h政機關聯(lián)合發(fā)文，那么該文件既屬于政府制定的行政法規(guī)或規(guī)章，同時也屬于黨組織制定的黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件，本身就具有雙重性質(zhì)，按照道理就應該進行雙重審查，不能為了圖省事減少監(jiān)督環(huán)節(jié)。同時，兩套系統(tǒng)審查得出不同結論的情況確實可能出現(xiàn)，但并不能舍本逐末。對于此種情況，可以建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國家法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查的銜接聯(lián)動機制，通過協(xié)商進行解決”[19] 180。也即，雙重備案審查機制需要以黨內(nèi)法規(guī)和國家法律兩個系統(tǒng)的備案審查銜接聯(lián)動為前提。第三，通過“人大審查制度”和“司法審查制度”建立黨外備案審查機制[18]。這兩者都是在黨外建立第三方備案審查機制。前者的建構邏輯在于黨內(nèi)法規(guī)具備“法”的特征和性質(zhì)，同時黨政聯(lián)合發(fā)文相較而言對黨外的公民和組織產(chǎn)生更顯著的溢出效力，因此有必要將其納入現(xiàn)有的合法性審查體系之內(nèi)。“如果憲法和法律規(guī)定的組織和其他主體認為黨內(nèi)規(guī)范性文件同憲法或法律存在抵觸情形，就可以向全國人大常委會提出審查建議，從而啟動黨內(nèi)規(guī)范性文件的審查程序。在黨內(nèi)規(guī)范性文件審查程序啟動之后，全國人大專門委員會可以視情形向制定機關提出書面審查意見、到會說明情況或者向委員長會議提出予以撤銷的議案”。第四，通過“聯(lián)席會議制度”建立黨內(nèi)外備案審查銜接聯(lián)動機制，即通過聯(lián)席會議制度對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行合法、合憲性審查，將黨委、人大、政府各系統(tǒng)發(fā)布的文件統(tǒng)籌起來[3]。第五，設立中央法治監(jiān)督委員會。“完善黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查工作機制，形成黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的保障機制，可以考慮整合提升中辦法規(guī)局的備案審查機構和人員，同時考慮與全國人大及其常委會的政治地位相對應，在中共中央設立相對獨立的法治監(jiān)督委員會，為備案審查銜接聯(lián)動機制的優(yōu)化升級奠定組織基礎”[17]?？傮w上，由于黨內(nèi)法規(guī)的作用對象主要是黨組織和黨員，而黨員又服從于黨組織，因此黨內(nèi)法規(guī)的備案審查以主動審查為主，在審查方式上缺少了作用對象之一的黨員個體提出的被動審查。

區(qū)別于黨內(nèi)法規(guī)備案審查方式，行政規(guī)范性文件的備案與審查相對獨立。文件的作用對象（公民）起到的是外部監(jiān)督作用，總體上以被動審查為主。此外，根據(jù)文件層級的不同，行政規(guī)范性文件又可分為中央層級的和地方層級的文件，據(jù)此又建立了人大和政府同時作為審查主體的雙軌制備案制度[20]。

五、黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查的完善機制

根據(jù)2019年備案審查工作情況的報告中關于做好2020年備案審查工作的考慮，“按照法治原則，只要是規(guī)范性文件的制定機關屬于人大監(jiān)督對象，這些機關制定的規(guī)范性文件就都應當納入人大備案審查范圍。要以備案全覆蓋帶動審查全覆蓋，以審查全覆蓋實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋;緊緊圍繞保證黨中央決策部署和憲法法律規(guī)定貫徹落實開展備案審查工作，加強對涉及公民、法人權利義務的規(guī)范性文件的監(jiān)督”，以“切實貫徹‘有件必備、有備必審、有錯必糾的工作總要求”[6]。這實際上對規(guī)范性文件的備案審查提出了更高要求，同時也為黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查實現(xiàn)黨外審查的切入提供一個現(xiàn)實豁口。

在我國目前的政治架構下，備案審查制度不存在實現(xiàn)“雙軌”并為“一軌”的可能性[21]。但備案審查的“雙軌”并非意味著黨內(nèi)法規(guī)和國家法律是平行線，相反兩者存在交叉的領域。黨內(nèi)法規(guī)存在的“溢出效應”說明其與國家法律之間存在著聯(lián)系，容易發(fā)生交叉疊加的現(xiàn)象，尤其體現(xiàn)為黨政聯(lián)合發(fā)文。黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查既存在整個黨內(nèi)法規(guī)范疇內(nèi)的備案審查的共性問題，也存在自身特有的個性問題?；谄渲贫ㄖ黧w、制定內(nèi)容及影響對象的特殊性，以及不同階段黨政關系的變化，黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查存在著如前文所述的實務問題，但也正是由于其制定主體的特殊，也為黨政聯(lián)合發(fā)文尋求黨外審查的監(jiān)督主體提供了一條捷徑。筆者認為可以嘗試通過建立基于溝通和協(xié)商的“硬性”聯(lián)席會議制度突破黨內(nèi)法規(guī)和國家法律雙系統(tǒng)內(nèi)備案審查實質(zhì)上的銜接聯(lián)動，通過開辟司法建議抄送渠道引入司法輔助審查，通過備案審查線上平臺的推出加強備案審查信息化建設。

（一）建立聯(lián)席會議制度

2019年新修訂的《備案審查條例》第十二條規(guī)定，“對內(nèi)容復雜敏感、專業(yè)性強、涉及面廣的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，審查機關可以征求有關方面意見建議或者進行會商調(diào)研。人大常委會、政府、軍隊備案審查工作機構發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件可能存在違法違規(guī)問題的，可以向同級黨委備案審查工作機構提出審查建議。同級黨委備案審查工作機構應當研究處理，并以適當方式反饋結果”?？梢娫谔幚怼皬碗s”“涉及面廣”等問題時，都可以借助聯(lián)動銜接機制處理。

打破黨政聯(lián)合發(fā)文審查主體的“一元性”，可以通過聯(lián)席會議制度建立黨內(nèi)法規(guī)和國家法律備案審查雙系統(tǒng)實質(zhì)的銜接聯(lián)動。盡管不同學者就備案審查銜接聯(lián)動機制的具體設置提出了不同思路和設計，但基于現(xiàn)實的考量及變革難度，同時結合黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的先導性優(yōu)勢，行且有效的聯(lián)席會議制度無疑是現(xiàn)階段最具效率及可行性的選擇。聯(lián)席會議制度即黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查機構根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)涉及的國家法律制定機關提出的意見，依具體情況會同國家法律的制定和解釋部門，并吸收黨務、法律及其他綜合部門的代表，就黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件與國家法律、法規(guī)、規(guī)范性文件是否協(xié)調(diào)的問題進行充分討論，從而吸納相關意見作出決定的制度[15]。此種制度設計既符合現(xiàn)行的政治組織架構，變革成本較小，又能夠盡快確立明晰的審查機構，開展審查任務。在不沖擊現(xiàn)有思想與制度的前提下，完善黨內(nèi)規(guī)范性文件審查機構，理順其內(nèi)部工作機制，有助于盡快優(yōu)化資源配置效率，更好地履行審查職能[18]。

為防止聯(lián)席會議制度虛設，應著重強調(diào)這一制度的“固定性”及“有效性”。“固定性”包括“機構固定”“職責固定”“制度固定”三固定。“機構固定”指設立聯(lián)席會議制度的日常辦事機構;“職責固定”指聯(lián)席會議制度成員的職責固定，聯(lián)席會議制度成員單位可以就討論中的不同意見直接報送上級黨委直至中央，也可以就已頒布的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件提出審查建議;“制度固定”指建立定期開會及通報制度?！岸ㄆ陂_會的內(nèi)容包括備案審查工作近期安排、經(jīng)驗的交流和備案文件實質(zhì)內(nèi)容的討論，要對一個時期的法規(guī)和規(guī)范性文件進行事后評估，并及時提出清理意見。此外，要對涉及合憲性、合法性問題的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的審查過程制作記錄，并定期向聯(lián)席會議制度相關部門通報”[22]?！坝行浴奔绰?lián)席會議制度在備案審查中是真正的有權機構，其提出的審查意見通過一定的程序設計，應當能夠對審查結果產(chǎn)生實質(zhì)性影響，以此保證審查程序以及審查結果的有效。

（二）開辟司法建議抄送渠道

在政府信息公開的制度實踐中，黨政聯(lián)合發(fā)文的雙重屬性為其信息公開帶來了不小的困境，法院常以此類信息的制作主體包括黨組織，以其具有黨務信息屬性的裁判邏輯否定其作為“政府信息”的法律地位[1]。盡管也有勝訴案件，但總體上并未打破黨政聯(lián)合發(fā)文的信息公開困境。黨政聯(lián)合發(fā)文存在被提出信息公開和附帶性審查的現(xiàn)實情況，一方面反映了黨政聯(lián)合發(fā)文的溢出效力，另一方面也反映了其制定內(nèi)容存在爭議的事實，因此應當適當引入司法的輔助審查，開辟司法建議抄送渠道，提出有針對性的文件審查建議，拓寬黨政聯(lián)合發(fā)文避免被動審查的途徑。

（三）加強備案審查信息化建設

隨著新時代互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展，線上平臺的推出極大地簡化了備案審查的程序。加強備案審查信息化平臺建設，可以為實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在備案審查層面上真正的銜接聯(lián)動提供硬件。而“黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查也應主動融入地方規(guī)范性文件備案審查系統(tǒng)建設中，將黨政聯(lián)合發(fā)文與行政規(guī)范性文件、黨內(nèi)法規(guī)備案審查進行平臺銜接，發(fā)揮信息平臺的電子備案、統(tǒng)計分析與智能輔助審查等功能，提升審查質(zhì)量和效率，構建上下聯(lián)動、覆蓋完整、信息互通的備案審查工作格局”[5]。因此應當加強黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查信息平臺建設，不斷完善優(yōu)化黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查工作流程，開展審查建議多主體在線提交、集成協(xié)作，為聯(lián)席會議制度的實現(xiàn)提供程序支持。

六、結語

理論上的討論須時刻關切實務上的問題，才能使得討論發(fā)揮出其價值和作用?；谇拔膶h政聯(lián)合發(fā)文備案審查實務問題的梳理，結合黨內(nèi)規(guī)范性文件和行政規(guī)范性文件在各自系統(tǒng)內(nèi)備案審查的方式總結出黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查的可能路徑，并從中提取出最具現(xiàn)實可行的路徑，通過實質(zhì)性的聯(lián)席會議制度實現(xiàn)雙系統(tǒng)內(nèi)的備案審查銜接聯(lián)動。盡管現(xiàn)階段黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查在實踐中仍是以黨委為主體進行審查，但下一步，就是要為人大審查和司法審查提供可行路徑，逐步拓寬外部審查渠道，實現(xiàn)對黨政聯(lián)合發(fā)文的實質(zhì)性監(jiān)督。當然這樣的審查思路是否能夠實現(xiàn)，如何實現(xiàn)，要進行怎樣的程序設計，還有待依據(jù)實踐進一步研究討論。

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[責任編輯：胡? ?梁]

[收稿日期] 2020-09-27

[作者簡介] 許少珊（1996-），女，廣東汕頭人，武漢大學黨內(nèi)法規(guī)研究中心研究助理、2018級碩士研究生。