昝軍

疫情就是命令，防控就是責任。面對來勢洶洶的新冠肺炎疫情，習近平總書記親自指揮、親自部署，率領全黨全軍全國各族人民風雨同舟、勇抗疫情。經過頑強拼搏，湖北保衛(wèi)戰(zhàn)、武漢保衛(wèi)戰(zhàn)取得決定性成果，疫情防控阻擊戰(zhàn)取得重大戰(zhàn)略成果。同心抗疫、不勝不休，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，再次彰顯了中國共產黨的領導和中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢。多難興邦！恩格斯曾說“沒有哪一次重大的歷史災難不是以歷史的進步為補償?shù)摹?。同時，疫情是一面鏡子、一次大考，“照”出了應急管理體系的短板、“考”出了治理能力的不足。疫情暴發(fā)初期，習近平總書記就明確提出要“針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力”。當下，應急管理的體制機制雖已建立，但隨著經濟社會的高速發(fā)展，應急管理的體制機制和應急管理體系的建設也需與時俱進地進行改革與完善。湖北作為此次戰(zhàn)“疫”的主戰(zhàn)場，在這次突如其來的災難面前，雖經受住了考驗，但也暴露出在應急管理體制機制上的不足。

一 、湖北應急管理的現(xiàn)狀

1.強化突發(fā)事件應急管理委員會職能。為落實中央機構改革要求，牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，2019年10月28日湖北省政府辦公廳發(fā)布了《省人民政府辦公廳關于調整湖北省突發(fā)事件應急管理委員會的通知》（鄂政辦函〔2019〕54號），在全國率先開展探索調整了應急管理委員會。這次機構職能的調整，一是明確了省應急委統(tǒng)籌省級各類突發(fā)事件專項應急指揮機構的領導作用;二是理順了省應急委與省級各專項應急指揮機構的工作機制;三是規(guī)范了省應急委辦公室的“1+3”模式，建立了公共衛(wèi)生事件由衛(wèi)健部門牽頭，社會治安事件由公安部門、政法系統(tǒng)牽頭，自然災害和生產安全由應急管理部門牽頭的工作機制;四是明確了應急委和各專項指揮機構的運轉及響應機制。確立了二級響應機制由專項指揮機構負責，當出現(xiàn)混合型、巨災型、不明原因突發(fā)危機時，由省委省政府主要領導人負責指揮的工作機制。

2. 健全完善應急管理組織體系。通過推動完善政府部門、基層應急管理組織體系的建設，健全了齊抓共管的應急管理責任制。

3. 強大的組織動員能力。疫情期間，湖北省共組織動員社會力量227支，志愿者100余萬人次，有58萬黨員下沉到社區(qū)服務，并形成了常態(tài)化機制。

4. 踐行應急救援使命。（1）創(chuàng)新構建航空應急救援體系。隨著疫情防控的深入，湖北省應急管理廳隨即與民航湖北監(jiān)管局簽署航空應急救援聯(lián)動工作機制合作協(xié)議，開展了省級航空應急救援力量和航空調度系統(tǒng)建設，組成了湖北應急航空運輸“聯(lián)合體”，保障了防疫物資的及時精準調配。（2）消防應急隊伍勇于擔當。通過“119”群眾求助和地方防疫指揮部任務“兩條線”，疫情期間消防應急隊伍共出動指戰(zhàn)員8.1萬余人次，參與涉疫處置1.51萬余起，轉運病員和醫(yī)護人員2.3萬余人，轉運防疫物資3萬余噸，實現(xiàn)了有“響”必“應”的服務宗旨。（3）主動作為發(fā)放救災物資。整個疫情期間，湖北省應急管理廳累計為全省提供救災帳篷、折疊床等20多個品種52.24萬件，并為卡點執(zhí)勤、社區(qū)封控、方艙醫(yī)院的建設提供了充足的物資保障。

二、推進應急管理機制創(chuàng)新的幾點建議

《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第一章第四條強調“國家建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制”。此次新冠肺炎疫情，對政府層級的統(tǒng)一領導關系、政府各部門之間協(xié)調聯(lián)動關系、屬地政府和上級政府專業(yè)部門之間的條塊關系、以及平戰(zhàn)結合的轉換關系都進行了檢驗，同時也發(fā)現(xiàn)了一些問題。而要切實統(tǒng)籌、協(xié)調各層級、部門之間的關系，首先是要轉變思維方式，從經驗性思維轉變?yōu)榍罢靶运季S，從常態(tài)處置轉變?yōu)槲C治理，從“單打獨斗”轉變?yōu)椤昂狭獙Α?。其目的就是要強化突發(fā)事件統(tǒng)籌協(xié)調的職能，通過明確職責任務，理順指揮體系，完善運行機制，突出平戰(zhàn)結合，實現(xiàn)指揮統(tǒng)一高效、運行協(xié)同順暢。

1. 理順應急指揮體系。從疫情初期出現(xiàn)的不統(tǒng)一、打亂仗來看，完善統(tǒng)一領導、部門聯(lián)動、上下協(xié)同、平戰(zhàn)結合、權威高效的應急指揮體系迫在眉睫。一是要發(fā)揮應急委統(tǒng)籌領導作用。探索建立黨委領導、政府負責、屬地為主、條塊結合的突發(fā)事件應急管理委員會（突發(fā)事件應急總指揮部），實施黨委政府主要負責人雙主任制的指揮體系，強化統(tǒng)籌指揮職能。二要形成“平戰(zhàn)結合”的指揮編組模式，平時講程序，戰(zhàn)時講過程和結果，這兩者之間的關系如何轉換，需要進一步明確，這樣也有利于平時養(yǎng)成習慣，戰(zhàn)時順理成章。三要將重要的協(xié)調領導機構或指揮部轉變?yōu)閷嶓w化、常態(tài)化的機構或指揮部。特別是要做實應急專項指揮部。四要發(fā)揮好應急辦與專項指揮部辦公室的“統(tǒng)與分”之間的關系。進一步明確和細化哪些事項是由應急辦協(xié)調，哪些工作由專項指揮辦公室來承擔。五要賦予責任單位或現(xiàn)場指揮人員臨機決策權，特別是臨界狀態(tài)或危機擴大時期的決策權。六要有容錯機制。對于處置應對中的決策失誤、未知風險研判失誤、措施應對不足等應予以免責、減責。這就需要思考和區(qū)分：對于指揮者而言，要有極限思維、危機意識;在平常應急管理中要履職盡責、落實到位;在應急狀態(tài)下要責任擔當、敢于決策;對于專業(yè)部門而言，要有法制思維、前瞻意識、專業(yè)素養(yǎng)、科學決策;對于專家而言，要專業(yè)敏感、敢于直言，科學定量地下結論提建議，但不是做決策，決策應由專業(yè)部門提建議，而后由指揮者作出決策。

2. 完善危機狀態(tài)下的應急運行機制。（1）借鑒應對疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機制，建立巨災聯(lián)防聯(lián)控工作機制。一是完善四個機制：“一盤棋”的上下聯(lián)動機制;“分工明確”的部門協(xié)調機制;“形成合力”的軍地協(xié)同對接機制;“共治型”的政府-組織-社會公眾各方信息管理和組織動員機制;二是強化巨災屬地管理與應對。明晰各方在危機中的具體權責，建立與非常態(tài)化應急管理相適應的屬地主導、部門協(xié)同和社會參與的巨災應急準備機制;三是規(guī)范“戰(zhàn)時機制”。日常嚴格按程序標準實施，按職責任務落實，戰(zhàn)時按扁平化、非程序化實施的運行機制。（2）完善應急預警機制。一是形成統(tǒng)一的預警協(xié)作機制，形成“城市綜合平臺+部門專業(yè)系統(tǒng)預警”監(jiān)測模式，以風險為導向、以城市為載體，按專業(yè)分類，從信息收集評估、監(jiān)測分析預警處置形成全流程協(xié)作機制。二是量化預警制度和標準。形成標準科學、評估量化、動態(tài)管理、及時調整的監(jiān)測預警和評估管理制度。三是完善信息發(fā)布制度和預警方式。制定各類突發(fā)事件預警發(fā)布規(guī)則，完善多風險、高等級的預警方式。實行平時由職能部門集中發(fā)布，“戰(zhàn)時”由應急指揮部歸口統(tǒng)一發(fā)布。（3）健全社會協(xié)同和動員機制。一是發(fā)揮“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的工作機制，推進“第一響應者”能力，打通應急工作“最后一公里”。二是培育社會力量和志愿者服務組織等社會組織，完善政策措施、服務平臺，成為社區(qū)服務“新三員”，即風險防范宣傳員、災害救助守門員和應急處置安全員。三是將安全生產、防災救災、公共衛(wèi)生納入社會治理網(wǎng)格化體系，強化群防群控群治。

3. 規(guī)范非常態(tài)下的響應機制。構建重大事件響應機制，明確量化應急響應分級啟動標準和程序。在現(xiàn)行的國家突發(fā)公共事件總體應急預案中，把突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃分為特別重大（Ⅰ級）、重大（Ⅱ級）、較大（Ⅲ級）和一般（Ⅳ級），并對突發(fā)事件信息等級、分級分類原則標準、分級響應標準、啟動程序和應對主體作了規(guī)范。啟動不同級別的應急響應時能明確量化動用不同規(guī)模的資源和采取不同級別的管制措施。最終建立“真實但有限的信息反饋+預案的科學分級標準+屬地實際的響應標準+專業(yè)人員的決策建議+專家的咨詢建議=指揮者的非程序化決策”的響應機制。進一步規(guī)范響應轉換機制，量化從常態(tài)應急管理轉換為非常態(tài)的應急響應的條件、方式、程序。特別是下一級政府轉換為上一級政府指揮權限的轉換，跨部門協(xié)調指揮的轉換等。

4. 健全可靠的法律制度支撐和組織保障。（1）建立可靠的組織保障。一是健全完善應急管理組織體系，明確部門責任分工。將安全生產“黨政同責、一崗雙責”和“三個必須”落實在應急管理領域。推動完善各部門及政府、基層應急管理組織體系和健全完善應急管理責任制。二是將巨災應急準備轉化為具體工作目標和考核評價指標。通過制定短、中、長期的戰(zhàn)略和建設規(guī)劃，提出切實可行的細化目標和指標，持續(xù)給予資源保障、組織保障，并及時評估和調整。三是構建人才保障。健全培養(yǎng)機制，系統(tǒng)、持續(xù)地進行應急領導能力培訓。（2）法律制度支撐。進一步健全以《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》為“龍頭”，以行業(yè)領域應急管理相關法律為骨干，以各類相關法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、預案為支撐的應急管理法律、規(guī)范體系。解決相互矛盾、可操作性不強、相互銜接不緊密、修訂完善不及時等問題。

（作者系湖北省安全生產應急救援中心主任，高級工程師）