陳可

最大搜索平臺Naver操控市場

據(jù)韓國媒體2020年10月7日報道，韓國公平貿(mào)易委員會（KFTC）指責Naver作為其國內(nèi)最大的搜索引擎平臺，通過在房地產(chǎn)信息搜索中禁止內(nèi)容提供商向其他平臺提供房地產(chǎn)物業(yè)信息的方式控制市場，實施排他性交易以排擠競爭對手。對此，韓國公平貿(mào)易委員會決定對Naver處以糾正令和13.2億韓元的罰款。

Naver作為韓國境內(nèi)最大的搜索引擎平臺，利用自身在搜索服務中的優(yōu)勢地位，與其內(nèi)容服務提供商簽訂排他性協(xié)議，實施平臺“二選一”的行為，構成濫用市場支配地位。具體而言，Naver在其房地產(chǎn)搜索信息服務中，與其內(nèi)容提供商簽訂協(xié)議，包含諸如禁止將預備出售的財產(chǎn)信息透露給其他平臺的條款，從而阻止內(nèi)容提供商與其競爭對手Kakao（韓國信息網(wǎng)絡平臺）進行交易，這使得Kakao幾乎不可能進入在線房地產(chǎn)市場。

本案是韓國信息和通信技術特別工作組成立以來調查的第一個案例。該案對于制止平臺“二選一”的行為，糾正平臺企業(yè)禁止其自身的內(nèi)容提供商與其他競爭對手平臺簽訂合作協(xié)議、濫用自身支配地位方面，具有里程碑式的意義。

據(jù)韓媒報道，早在2006年，韓國公平貿(mào)易委員會就曾針對同一問題對Naver采取過行政措施。但Naver公司對此行政措施實施了反擊，并向韓國最高法院提起訴訟。最終，最高法院裁定認為，韓國公平貿(mào)易委員會錯誤地界定了相關市場，因而被判處敗訴。這一裁定對Naver有利，事實上這與韓國公平貿(mào)易委員會的執(zhí)法模式息息相關。

韓國公平貿(mào)易委員會的行政執(zhí)法模式主要由兩部分組成：調查和審議。

首先，當擬議行為受到可能違反法律的指控時，主管部門或地區(qū)辦公室將對有關問題進行審查。審查過程包括調查相關文件、征求相關方的陳述、與專家協(xié)商以及進行法律審查。有關各方在此過程中有機會充分發(fā)表意見，并且具有嚴格保護審查中所獲取的任何商業(yè)機密信息的義務。如果審查員認為需要采取法律措施，則會提出一份審查報告，并提交給韓國公平貿(mào)易委員會處理。與此同時，審查報告還要發(fā)送給被審查者，其可對報告提出異議或評論。

韓國公平貿(mào)易委員會決定對Naver處以糾正令和13.2億韓元的罰款（圖/視覺中國）

其次，針對調查結果，展開審議。審議過程按以下順序對調查結果進行全面審查：審查員的陳述、被審查者的陳述、對證據(jù)的調查、審查員的最終意見和被調查者的最終陳述。在此過程中，被調查者可以通過律師直接或間接表達自己的意見。通過此程序，韓國公平貿(mào)易委員會對是否違反法律作出裁定。如果審查結果認為確實存在違法行為，則韓國公平貿(mào)易委員會將采取如收取附加費或停止違法行為等糾正措施，并以書面的方式作出決議發(fā)送給各方主體。該決議被視為韓國公平貿(mào)易委員會對被調查主體違法行為的指控。

針對韓國公平貿(mào)易委員會的處罰決議，被審查主體可以就附加費或停止違法行為等措施申請更正令，如對更正令不滿，則可以直接提起訴訟。

2006年韓國公平貿(mào)易委員會針對Naver的審查決議最終被韓國最高法院推翻。而2020年這份反壟斷決議發(fā)布后，據(jù)Naver方面消息稱，其仍有可能針對韓國公平貿(mào)易委員會的決議進行上訴。

針對Naver處罰是否預謀已久

韓國媒體指出，在2020年9月28日，韓國公平貿(mào)易委員會提出了“在線平臺公平貿(mào)易擬議法案”，并在2020年11月9日前（為期40天）發(fā)布相關法案。該法案為響應市場的結構變化，有望為規(guī)制公平交易奠定基礎，保障在線平臺共同成長，從而促進其不斷創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展。

據(jù)韓國統(tǒng)計局統(tǒng)計，韓國在線購物交易額日益增長，從2010年25.2萬億韓元到2019年135.3萬億韓元，體量不斷擴大。此外，企業(yè)對在線平臺的依賴程度不斷提高增強了平臺的優(yōu)勢地位，并引發(fā)了反競爭問題。但是，現(xiàn)有的法律框架不足以充分解決潛在的競爭危害。

“在線平臺公平貿(mào)易擬議法案”發(fā)布當日，韓國公平貿(mào)易委員會主席趙成郁在世宗市政府綜合大樓的新聞發(fā)布會上表示，最新發(fā)布的“在線平臺公平貿(mào)易擬議法案”旨在防止本地在線平臺運營商濫用市場權力。她表示，“我們無法使用以前的法律制度對在線平臺運營商進行適當?shù)谋O(jiān)管。我們需要專門的自主權和專門針對快速變化的在線平臺行業(yè)的軟法律。當前的公平貿(mào)易法并未包含有關雙方之間應簽訂哪種類型合同的具體細節(jié)，并且該法律僅在大型零售商從事產(chǎn)品銷售時適用。但是，我們現(xiàn)在希望那些提供信息的平臺也要受我們的監(jiān)管”。

隨著數(shù)字平臺經(jīng)濟迅猛發(fā)展，許多人開始在線訂購食品和雜貨，分級市場結構使平臺運營商的市場力量位于中小型企業(yè)之上。韓國公平貿(mào)易委員會將要解決的最大問題之一是雙方之間缺乏書面合同。以前，一些平臺運營商曾強迫小企業(yè)主在合作交易時達成口頭協(xié)議，并且未提供任何與在線開設市場或餐廳有關的支持性文件。這樣，當客戶提出與其購買的產(chǎn)品或服務有關的問題時，平臺公司就可以避免被指責。本次“在線平臺公平貿(mào)易擬議法案”的發(fā)布，旨在遏制大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的壟斷行為。

KFTC對消費者權益保護的職能由來已久

韓國公平貿(mào)易委員會自1981年成立以來，一直致力于維護公平貿(mào)易和保護消費者權益。1980年《壟斷法規(guī)和公平貿(mào)易法》制定并頒布，在此基礎上，經(jīng)濟計劃委員會內(nèi)部成立了韓國公平貿(mào)易委員會，并將公平貿(mào)易辦公室作為主要工作機構。此后，韓國公平貿(mào)易委員會的地位一路上升。

1990年，韓國公平貿(mào)易辦公室擴大發(fā)展，并更名為“公平貿(mào)易委員會秘書處”，分別在釜山、光州和大田建立了地區(qū)辦事處。1994年韓國公平貿(mào)易委員會成為與經(jīng)濟計劃委員會分離的獨立的副部長級中央行政組織，并將其主席的地位提升到部長級。

1999年，依托《送貨上門法》和《分期交易法》的頒布，市場監(jiān)管的權力從商業(yè)、工業(yè)和能源部轉移到了韓國公平貿(mào)易委員會，為韓國公平貿(mào)易委員會在特殊交易中保護消費者權益奠定了制度基礎。

此后，韓國公平貿(mào)易委員會對于消費者權益的保護進一步加強。2002年，韓國制定了《電子商務中的消費者保護法》，作為在迅速發(fā)展的電子商務領域中保護消費者利益的制度基礎。同年，韓國公平貿(mào)易委員會另行制定《公平特許交易法》以滿足進一步加強保護消費者福利的需求。

2007年，韓國公平貿(mào)易委員會正式接管了財政經(jīng)濟部《消費者框架法》的管轄權，并將韓國消費者機構納入自己的部門，使得韓國公平貿(mào)易委員會成為管理消費者事務的唯一主管機構。

此后，韓國公平貿(mào)易委員會在2011年和2015年依次出臺《關于大型特許經(jīng)營和零售業(yè)務中的公平交易法》和《代理業(yè)務中的公平交易法》，規(guī)范特定領域的公平交易活動。

作為一個專職部門，韓國公平貿(mào)易委員會出于對消費者利益保護的考量，對Naver進行指控。面對韓國公平貿(mào)易委員會的指控，業(yè)界預計此行為會損害消費者對Naver服務的信任。隨著未來“在線平臺公平貿(mào)易法案”的出臺，韓國反壟斷執(zhí)法機構在應對數(shù)字經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，對于違反相關法律法規(guī)的企業(yè)主體將采取更加有針對性和執(zhí)行力的措施。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com