李 宇，胡業(yè)翠，2，郭澤蓮

(1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京) 土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100083；2.自然資源部 土地整治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100035)

提要：自黨的十九大報(bào)告正式提出陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略以來，海岸帶的區(qū)域管理理論與實(shí)踐愈加清晰?？v向梳理了我國(guó)海岸帶管理歷程，提出當(dāng)前我國(guó)海岸帶管理沖突存在“三難”：橫縱向管理體制難銜接、多規(guī)指標(biāo)難合一、利益主體難協(xié)調(diào)。國(guó)外管理海岸帶所面臨的問題與我國(guó)有很多共性，通過對(duì)比歐盟、美國(guó)和韓國(guó)海岸帶管理的法制政策、機(jī)構(gòu)體制、管理手段、公眾參與和監(jiān)管評(píng)估，基于我國(guó)海岸帶管理沖突的背景、現(xiàn)狀與特征，借鑒國(guó)外成熟的海岸帶綜合管理手段及經(jīng)驗(yàn)，從加快立法、權(quán)利收放、委員會(huì)協(xié)調(diào)、規(guī)劃引領(lǐng)和公眾參與方面等提出具體措施，立足從海岸帶管理沖突視角發(fā)現(xiàn)問題根源，積極探索適合我國(guó)國(guó)情的海岸帶管理建議，逐步實(shí)現(xiàn)海岸帶的全域全要素用途管制。

一、引言

海岸帶是連接海洋系統(tǒng)與陸地系統(tǒng)的復(fù)合交叉地理單元，具有優(yōu)越的資源與環(huán)境條件，隨著我國(guó)陸域建設(shè)用地資源的不斷耗竭，開發(fā)利用海岸帶地區(qū)成為沿海城市向外拓展生存和發(fā)展空間的重要方式。然而，受海陸雙重作用的海岸帶極易受到人類活動(dòng)的干擾，在以往陸海分割和多部門參與海岸帶管理的模式中，出現(xiàn)部門間職能交叉或互相推諉的情況，造成管理上的重疊或“真空”現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致海岸帶地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)功能減弱，資源不斷被耗竭，利益主體間沖突頻發(fā)，嚴(yán)重阻礙了海岸帶綜合管理的進(jìn)程。2018年機(jī)構(gòu)改革成立自然資源部后，由自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，完成了陸?？臻g在行政管理層面上的合并，在此契機(jī)下，研究如何在新體制新時(shí)期促進(jìn)海岸帶地區(qū)持續(xù)、穩(wěn)定、健康、高效的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

陸海一體化基于有度、有序、有束的管理機(jī)制環(huán)境，緩解阻礙海岸帶地區(qū)持續(xù)發(fā)展的問題是實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌的突破點(diǎn)，這是世界沿海各國(guó)面臨的共同問題與挑戰(zhàn)。國(guó)際上很早以前便認(rèn)識(shí)到海岸帶的區(qū)位特殊性和管理復(fù)雜性，尤其是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，在海岸帶管理的立法執(zhí)法[1]、政策評(píng)估和沖突協(xié)調(diào)[2]等方面有著較為完善的理論。國(guó)外主張實(shí)現(xiàn)海岸帶可持續(xù)發(fā)展的必要手段是采取海岸帶綜合管理措施，這是一種為了解決眾多利益需求沖突的管理理論和模式，不僅注重海岸帶的保護(hù)與恢復(fù)，也注重海岸帶地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)安全、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和歷史文化背景的綜合協(xié)調(diào)[3]。所以，對(duì)比研究國(guó)外豐富的海岸帶綜合管理手段及政策，提出對(duì)我國(guó)海岸帶管理的啟示具有重要意義。

針對(duì)海岸帶管理的陸海統(tǒng)籌等問題，我國(guó)學(xué)界的研究多集中于通過“多規(guī)合一”手段實(shí)現(xiàn)陸域和海域規(guī)劃的整合[4]；從借鑒國(guó)外海岸帶綜合管理的手段和空間規(guī)劃管理的經(jīng)驗(yàn)來探索我國(guó)海岸帶統(tǒng)一管理的途徑[5]。但是，如何在緩解海岸帶管理沖突層面綜合國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)尚付闕如。因此，文章期望從梳理我國(guó)海岸帶管理歷程出發(fā)，研究目前阻礙我國(guó)海岸帶良性循環(huán)、持續(xù)繁榮的管理沖突，總結(jié)國(guó)外海岸帶綜合管理的經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)緩解海岸帶管理矛盾、實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略提出參考建議。

二、我國(guó)海岸帶管理歷程

縱觀我國(guó)海岸帶管理政策和法規(guī)等標(biāo)志性事件，發(fā)現(xiàn)我國(guó)海岸帶管理極具時(shí)代特色，國(guó)家根據(jù)社會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性需求及問題，有針對(duì)性地對(duì)海岸帶加強(qiáng)管理。新中國(guó)成立之初，我國(guó)實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，大力恢復(fù)和發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，以人類發(fā)展為中心，缺乏對(duì)海岸帶生態(tài)環(huán)境的考慮，海岸帶管理處于空白停滯階段[6]。自黨的十一屆三中全會(huì)做出建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要決策，我國(guó)開始萌生海岸帶管理意識(shí)，1979年開展的海岸帶資源普查旨在全面查清海岸帶資源本底情況，雖然管理手段單一，但在當(dāng)時(shí)極大地宣傳了海岸帶管理的重要性。20世紀(jì)90年代中后期，在對(duì)外開放基本國(guó)策的指引下，我國(guó)注重加強(qiáng)與國(guó)際海洋保護(hù)組織的交流合作，先后在廈門、海南、廣西和廣東開展海岸帶綜合管理試點(diǎn)工作，積極探索海岸帶管理的中國(guó)模式。2004年，我國(guó)首次提出“陸海統(tǒng)籌”概念，轉(zhuǎn)變過往“以陸定?！钡墓芾砝砟?，加強(qiáng)對(duì)海岸帶生態(tài)環(huán)境的修復(fù)治理，直至2017年，我國(guó)出臺(tái)第一個(gè)專門的《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》綱領(lǐng)性文件，國(guó)家開始對(duì)海岸帶區(qū)域予以特別的關(guān)注，黨的十九大報(bào)告正式提出陸海統(tǒng)籌的國(guó)家戰(zhàn)略，通過海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃、構(gòu)建陸海管制指標(biāo)等方式，逐步整合陸海管制主體力量，旨在合力協(xié)調(diào)優(yōu)化海岸帶區(qū)域布局，促進(jìn)“黃金地帶”的高質(zhì)量發(fā)展。

三、我國(guó)海岸帶綜合管理的矛盾與沖突

(一)中央與地方政府的利益博弈

我國(guó)對(duì)海岸帶實(shí)行中央與地方政府分級(jí)管理的體制，中央政府和地方政府為爭(zhēng)取土地發(fā)展權(quán)而進(jìn)行長(zhǎng)期的博弈[7]。自然資源部遵循中央政府的意愿，統(tǒng)籌管理全國(guó)海岸帶，側(cè)重整體調(diào)控和保護(hù)海岸帶資源可持續(xù)發(fā)展，地方政府管理本行政轄區(qū)內(nèi)的海岸帶，在遵守上級(jí)傳達(dá)的剛性命令下，可操作的自主空間很大，縱向的政策傳導(dǎo)過程缺乏及時(shí)的跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制和有力的監(jiān)督監(jiān)管措施，中央政府下達(dá)的政策文件經(jīng)過層層傳導(dǎo)，至地方政府落實(shí)時(shí)有些也產(chǎn)生了偏差，而地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化經(jīng)常也是“上有政策，下有對(duì)策”。央地政府管理的沖突造成對(duì)海岸帶管理力度不夠、管理效率下降等問題[8]，影響了海岸帶作為資源黃金地帶功能的有效發(fā)揮。

(二)海岸帶管理機(jī)構(gòu)職權(quán)不清

海岸帶高強(qiáng)度開發(fā)的特性使其成為各職能部門管理的熱點(diǎn)區(qū)域。在2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革成立自然資源部前，橫向上，我國(guó)海岸帶由國(guó)土、海洋、環(huán)保、林業(yè)、建設(shè)等多個(gè)部門共同管理，各涉海部門管理規(guī)劃和目標(biāo)導(dǎo)向不同，權(quán)責(zé)主體不清，缺乏詳細(xì)的責(zé)任落實(shí)機(jī)制，難免出現(xiàn)部門間職能交叉重疊或互相推諉的現(xiàn)象，管理的“九龍治水”和“真空”問題并存，導(dǎo)致海岸帶區(qū)域開發(fā)用地沖突。

機(jī)構(gòu)改革后，雖然原國(guó)土、海洋、林業(yè)等部門的事權(quán)統(tǒng)一到自然資源部，但在同一自然地理單元下的海岸帶區(qū)域，因行政轄區(qū)的劃分呈現(xiàn)出管理分離問題，毗鄰行政區(qū)海岸帶管理的橫向部門間未能形成有機(jī)聯(lián)系，缺乏對(duì)行政邊界海岸帶管理高效的溝通，亟須對(duì)海岸帶進(jìn)行綜合管理的管制政策及專門法律法規(guī)，在日常管理實(shí)踐中依然存在潛在的問題與矛盾，阻礙海岸帶建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局與科學(xué)空間規(guī)劃的進(jìn)程。

(三)陸海多規(guī)管控指標(biāo)沖突

我國(guó)的規(guī)劃設(shè)計(jì)形成了分地域、多部門、多層級(jí)的復(fù)雜體系，海岸帶規(guī)劃在國(guó)土空間規(guī)劃體系中作為專項(xiàng)規(guī)劃，在自然資源部成立前，允許編制和報(bào)批土地利用總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等空間類規(guī)劃，共同管理海岸帶。梳理土地利用總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、城市總體規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃陸海五大規(guī)劃管控指標(biāo)，筆者發(fā)現(xiàn)沿海城市各類陸域海域規(guī)劃的編制和實(shí)施自成體系，因規(guī)劃導(dǎo)向和頂層設(shè)計(jì)不同，造成各規(guī)劃之間存在內(nèi)容上的交叉重疊，規(guī)劃指標(biāo)各有側(cè)重卻又重復(fù)相似，管控指標(biāo)的規(guī)劃期限和數(shù)據(jù)來源不盡相同，五大規(guī)劃中普遍存在指標(biāo)數(shù)值沖突的問題，是導(dǎo)致陸海規(guī)劃指標(biāo)體系難以銜接的關(guān)鍵因素(見表1)。在目前國(guó)土空間規(guī)劃體系編制如火如荼開展的大背景下，構(gòu)建基于“多規(guī)合一”海岸帶綜合規(guī)劃時(shí)面臨著規(guī)劃管控指標(biāo)難以銜接等現(xiàn)實(shí)問題。

(四)涉海利益主體沖突

海岸帶不僅是陸海交界的黃金地帶，還是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。海岸帶具有環(huán)境公共性和資源多功能性，多元利益主體有著各自不同的訴求，因利益競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系在海岸帶資源利用和管理上存在沖突，從而導(dǎo)致海岸帶生態(tài)環(huán)境的破壞和資源的不可持續(xù)性。利益主體間的沖突主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在實(shí)施海岸帶規(guī)劃過程中，利益相關(guān)者參與制訂規(guī)劃的時(shí)段和程度不同，非管理利益主體對(duì)規(guī)劃中涉及的政策、法規(guī)等條文的認(rèn)知不到位，因而他們對(duì)海岸帶資源利用的需求和對(duì)問題的解決方式各不相同，很難達(dá)成共識(shí)和理解；二是海岸帶資源的開發(fā)與保護(hù)，由于海岸帶資源的公共池塘屬性(common-pool resources)，生態(tài)環(huán)境破壞成本較低，追求利益的主體形成“重利用、輕保護(hù)”的局面，當(dāng)公共部門實(shí)施海岸帶保護(hù)措施時(shí)，一些地方政府和涉海行業(yè)認(rèn)為這會(huì)侵害他們的利益，所以在政策實(shí)施時(shí)不予配合甚至極力反對(duì)[9]。利益紛爭(zhēng)是困擾我國(guó)海岸帶綜合管理的主要矛盾，如何有效協(xié)調(diào)不同利益偏好主體間的關(guān)系仍是管理界亟待解決的問題。

表1 陸海五大規(guī)劃管控指標(biāo)差異匯總

四、國(guó)外海岸帶管理實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)海岸帶管理的研究起步較早，基本形成完善成熟的管理體系，中國(guó)與韓國(guó)相隔黃海，在歷史文化發(fā)展與海岸帶管理探索上有很多相似之處，雖然每個(gè)國(guó)家根據(jù)本國(guó)社會(huì)政治背景和管理沖突提出不同的解決方案，在法制政策、機(jī)構(gòu)體制、管理手段、公眾參與和監(jiān)管評(píng)估方面形成特色性的海岸帶管理模式(見表2)，但他們共同的基本目標(biāo)是建立政府部門間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，制訂計(jì)劃，從而促進(jìn)海岸帶資源持續(xù)發(fā)展。

表2 國(guó)外海岸帶管理實(shí)踐比較

(一)美國(guó)——立法與政策評(píng)價(jià)并行管理

美國(guó)于1972年頒布了具有里程碑意義的《海岸帶管理法》，是世界上首次將海岸帶綜合管理以立法的形式呈現(xiàn)出來[10]。這部法律的特色在于聯(lián)邦授予州政府的自律管理，在上位法的大方向指引下，各州根據(jù)其地理區(qū)位因地制宜地對(duì)海岸帶進(jìn)行差異化管理，美國(guó)擅長(zhǎng)將行政與經(jīng)濟(jì)手段相結(jié)合，通過激勵(lì)和補(bǔ)助的方式在聯(lián)邦與州政府間建立管理網(wǎng)絡(luò)，耗費(fèi)較少的財(cái)力就可覆蓋廣泛的海岸帶區(qū)域，有效促使聯(lián)邦與州政府形成互相合作的局面。

20世紀(jì)70年代后期，美國(guó)海岸帶也不例外地出現(xiàn)資源緊缺、人口壓力大、利益主體間矛盾加劇等問題，對(duì)此，聯(lián)邦鼓勵(lì)各州政府針對(duì)區(qū)域問題建立海岸帶綜合管理規(guī)劃，確保一項(xiàng)政策和規(guī)劃能夠長(zhǎng)期適應(yīng)社會(huì)的亮點(diǎn)在于“事中參與，事后評(píng)估”，美國(guó)在編制規(guī)劃和政策時(shí)積極推行公眾的廣泛參與[11]，將公眾參與的具體流程寫入《海岸帶管理法》，主張對(duì)全美人員進(jìn)行終身的海洋教育，充分傾聽當(dāng)?shù)鼐用窈屠嫦嚓P(guān)主體的聲音，不僅能顯著提高政策實(shí)施的成功率，而且通過協(xié)商和談判，為解決海岸帶管理沖突提供友好的條件。例如，2012年，美國(guó)在颶風(fēng)桑迪過后，通過訪談形式了解當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)海灘侵蝕管理的意見和理解，確定利益攸關(guān)方對(duì)海岸帶適應(yīng)性管理和保護(hù)措施的態(tài)度及可能的角度，進(jìn)而呼吁政府加強(qiáng)政策宣傳，發(fā)展更適合居民理解的語言，避免公眾對(duì)政策的誤解，有助于利益相關(guān)者之間開展更有成效的對(duì)話，致力于改善沿?？沙掷m(xù)性的共同利益[12]。1998年，美國(guó)國(guó)際開發(fā)署提出對(duì)海岸帶某一重點(diǎn)管理區(qū)域或某一項(xiàng)開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行專門的評(píng)估，及時(shí)檢驗(yàn)政策和項(xiàng)目的實(shí)施是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)問題、解決問題并預(yù)測(cè)政策未來發(fā)展方向，適應(yīng)性管理構(gòu)成了美國(guó)海岸帶綜合管理的一大特色。

(二)歐盟——基于生態(tài)系統(tǒng)的管理

1996年，歐盟開展了海岸帶綜合管理(integrated coastal zone management，ICZM)示范項(xiàng)目[13]，但在ICZM實(shí)施過程中缺乏明確的政策指導(dǎo)，導(dǎo)致各部門、機(jī)構(gòu)間利益沖突和管理銜接差等問題頻出，因此，歐盟執(zhí)行委員會(huì)于2006年頒布了《歐盟海事政策綠皮書》，旨在探求制定歐盟未來海事政策的可能性和必要性。2007年，歐盟根據(jù)綠皮書咨詢結(jié)果發(fā)布的《歐盟海事綜合政策藍(lán)皮書》明確闡述，歐盟需要綜合管理海事活動(dòng)的海事政策，希望該政策能作用于各部門間對(duì)海事管理活動(dòng)的相互協(xié)調(diào)，綠皮書和藍(lán)皮書已意識(shí)到歐盟海事不再適應(yīng)分割式管理，側(cè)重點(diǎn)為未來海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略。2008年，歐盟委員會(huì)通過《歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令》，首次將世界上良好的海洋環(huán)境作為海洋綜合管理戰(zhàn)略的目標(biāo)[14]，運(yùn)用先進(jìn)的生態(tài)系統(tǒng)方法激勵(lì)成員國(guó)的共同行動(dòng)，要求成員國(guó)基于《歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令》建立適用于本區(qū)域的海岸帶綜合管理戰(zhàn)略，成員國(guó)不僅遵循國(guó)際公約原則和指令規(guī)定的義務(wù)，而且定期向歐盟報(bào)告進(jìn)展，形成上下聯(lián)動(dòng)、利益共享、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的歐盟海岸帶特色管理方式。

歐盟將國(guó)土空間規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃——海洋空間規(guī)劃作為ICZM的管制工具，中央政府在規(guī)劃編制過程中占有主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)，規(guī)劃體現(xiàn)了國(guó)家整體的利益需求，海岸帶資源的日漸稀缺導(dǎo)致中央政府與地方政府在海岸帶開發(fā)功能方向上的沖突日漸顯著，如何在規(guī)劃中協(xié)調(diào)有限的海岸帶資源，發(fā)揮高效的功能滿足央地政府訴求，成為歐盟不斷探索的問題。鑒于此，歐盟提出海洋及海岸帶資源空間功能復(fù)合利用[15]，以荷蘭為試點(diǎn)地區(qū)，探索海岸帶不同用途的平衡與兼容，緩解因利益主體沖突阻礙海岸帶空間規(guī)劃的進(jìn)展，在規(guī)劃制定過程中，歐盟十分注重跨區(qū)跨界海岸帶的管理[16]，提出要綜合考慮海岸帶區(qū)域的生態(tài)地理特征，評(píng)估政策的跨界影響并保證信息公開，聽取各利益主體訴求，通過建立沖突協(xié)調(diào)委員會(huì)調(diào)動(dòng)各界人員參與的主觀能動(dòng)性。例如，法國(guó)于2005年成立國(guó)家沿海地區(qū)理事會(huì)，旨在促進(jìn)海岸帶管理利益攸關(guān)方就沿海地區(qū)政策進(jìn)行充分對(duì)話，協(xié)調(diào)并匯總利益主體意見向政府提出政策建議，而政府也可就海岸帶管理有關(guān)事宜向理事會(huì)咨詢，共同商討海岸帶管控重點(diǎn)及優(yōu)先權(quán)利，基于簽訂的跨界數(shù)據(jù)協(xié)議建立共享數(shù)據(jù)庫(kù)，制訂陸?？臻g規(guī)劃及跨界管理海岸帶的統(tǒng)一方案。

(三)韓國(guó)——立法在先，計(jì)劃隨行

1992年，韓國(guó)政府對(duì)聯(lián)合國(guó)《21世紀(jì)議程》提出的海岸帶綜合管理概念開始加以關(guān)注。1998年7月，韓國(guó)正式出臺(tái)《海岸帶管理法》，標(biāo)志著韓國(guó)“海岸帶綜合管理”概念的法制化。該法明確規(guī)定了海岸帶綜合管理理念和國(guó)家海岸帶管理基本思路，對(duì)海岸帶按用途進(jìn)行分區(qū)，建立起國(guó)家和地方海岸帶管理方向一致的協(xié)調(diào)體制，即由中央政府主導(dǎo)的自上而下管理模式。2008年由國(guó)家海洋部修訂了《海岸帶管理法》，改變了以往海岸帶功能分區(qū)的管理方式，通過建立“沿岸用途海域制度”，合理配置海岸帶空間利用布局，避免開發(fā)利用沖突，實(shí)現(xiàn)資源保全高效的利用[17]。

韓國(guó)具有特色性的海岸帶管理規(guī)劃和計(jì)劃，2000年2月頒布了國(guó)家海岸帶綜合管理計(jì)劃。在中央政府的指導(dǎo)和鼓勵(lì)下，次年出臺(tái)了地方海岸帶綜合管理計(jì)劃。該計(jì)劃通過協(xié)調(diào)央地政府和陸海空間實(shí)現(xiàn)海岸帶的分步詳細(xì)管理，允許根據(jù)五年一次的海岸帶基礎(chǔ)調(diào)查結(jié)果修訂管理計(jì)劃，及時(shí)評(píng)估目標(biāo)實(shí)施情況并調(diào)整未來管理計(jì)劃。《海岸帶管理法》第21條明確規(guī)定，每十年制訂一次海岸帶整備計(jì)劃，防止因海岸帶的脆弱性和過度開發(fā)利用造成環(huán)境破壞。韓國(guó)在法律和政策出臺(tái)之前，通過召開國(guó)際研討會(huì)、地區(qū)說明會(huì)和國(guó)會(huì)聽證會(huì)等方式呼吁公眾參與，與會(huì)市民、學(xué)者、社會(huì)群體充分交流各方意見，注重對(duì)公務(wù)員和社會(huì)團(tuán)體人員海岸帶綜合管理的教育培訓(xùn)，提倡學(xué)者們建立研究區(qū)域發(fā)展網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行溝通，通過交流共同評(píng)選海岸帶管理政策示范區(qū)，不僅使管理政策與學(xué)術(shù)研究緊密結(jié)合，而且解決了利益主體爭(zhēng)奪海岸帶資源的沖突。韓國(guó)海岸帶管理遵循國(guó)家綜合計(jì)劃的建立和地方政府的積極管理理念，這與出了問題再通過強(qiáng)制性法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)救不同，構(gòu)成了以利害當(dāng)事人的對(duì)話協(xié)商為基礎(chǔ)、先計(jì)劃后開發(fā)的海岸帶管理模式。

五、國(guó)外海岸帶管理對(duì)我國(guó)的啟示

(一)加快推進(jìn)海岸帶專項(xiàng)立法

我國(guó)目前以部門海岸帶管理的行業(yè)性法律為主[18]?，F(xiàn)有多見涉海、少見非涉海附帶提及海岸帶的法律法規(guī)存在相互之間規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)不一、在執(zhí)法過程中相互抵觸或糾葛不清的現(xiàn)象。法律是最具有權(quán)威性的管理手段，鑒于國(guó)外重視立法來解決海岸帶管理沖突的成功經(jīng)驗(yàn)，考慮到我國(guó)的局面，制定一部深度整合現(xiàn)有行業(yè)性海岸帶管理法規(guī)——《海岸帶管理法》十分必要。該法應(yīng)具有海岸帶的基本法和上位法的地位，明確法律效力范圍，界定海岸帶概念及相關(guān)術(shù)語和各部門海岸帶管理界限[10]，劃定海岸帶政策全生命周期的專門管理人員，結(jié)合激勵(lì)與追責(zé)的方式同管理人員績(jī)效掛鉤，指導(dǎo)各地方在不違背《海岸帶管理法》的背景下，探索制定地方性的海岸帶管理規(guī)范，在實(shí)踐中探索緩解海岸帶管理問題的措施，并進(jìn)行全面完善，提供扎實(shí)的法律保障，使解決海岸帶管理沖突有法可依。

(二)探索集權(quán)與分權(quán)并行管理

我國(guó)長(zhǎng)期重集權(quán)的管理背景導(dǎo)致政策缺乏因地適宜性。當(dāng)前海岸帶由自然資源部統(tǒng)一管理，在此契機(jī)下，建議探索適度“放管服”管理方式，借鑒國(guó)外允許地方政府在需要緊急管理的海岸帶區(qū)域設(shè)立地方性管理政策的經(jīng)驗(yàn)，充分考慮當(dāng)?shù)氐奶厣蜌v史文化背景，拒絕“千地一策”的管理方式，在當(dāng)前的行政機(jī)構(gòu)框架下思考如何進(jìn)行管理機(jī)制的過渡，充分發(fā)揮現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)并為解決沖突來完善機(jī)構(gòu)[19]。中央政府應(yīng)探索權(quán)利收放的平衡點(diǎn)，使海岸帶管理權(quán)利對(duì)地方政府有的放矢，考慮在“五年規(guī)劃”的基礎(chǔ)上設(shè)置分步精細(xì)規(guī)劃，可參考美國(guó)和韓國(guó)對(duì)政策計(jì)劃分步完成并及時(shí)監(jiān)督的做法，各地政府應(yīng)對(duì)政策實(shí)施效果進(jìn)行監(jiān)測(cè)和跟蹤性評(píng)價(jià)，根據(jù)評(píng)估結(jié)果及時(shí)糾正方向慢慢前進(jìn)，建立適應(yīng)性管理模式。央地政府要達(dá)成真正的合作伙伴關(guān)系，換位思考理解各自的訴求，并為了共同的目標(biāo)去探索基于生態(tài)理念的海岸帶管理政策。

(三)建立機(jī)構(gòu)間沖突協(xié)調(diào)委員會(huì)

由于海岸帶區(qū)域的自然地理特征性需要跨行政區(qū)管理，而這一交界區(qū)域正是沖突頻發(fā)的地帶。廈門市在2020年擬成立海洋發(fā)展委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)海洋產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、海洋環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)等重大決策的管理，但缺少針對(duì)管理沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)的職責(zé)。根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，建議可以借鑒法國(guó)成立海岸帶理事會(huì)，針對(duì)海岸帶這一特殊區(qū)域，成立專門的海岸帶管理協(xié)調(diào)委員會(huì)。我國(guó)可嘗試在問題突出的海岸帶地區(qū)進(jìn)行地方性試點(diǎn)，開展緩解海岸帶沖突的探索。建議在本級(jí)政府下設(shè)由協(xié)調(diào)委員會(huì)成立的訴求機(jī)構(gòu)，通過調(diào)查不同社會(huì)代表的利益主體，讓受訪者對(duì)某項(xiàng)海岸帶管理政策打分，協(xié)調(diào)參與者的沖突和矛盾，體現(xiàn)海岸帶管理的民主性并實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理，推進(jìn)建設(shè)海岸帶管理交流網(wǎng)絡(luò)，邀請(qǐng)各界專家學(xué)者共同研討海岸帶管理進(jìn)展與研究方向，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)將各界聲音匯總反饋到上一級(jí)政府，政府在制定海岸帶管理政策時(shí)也可以咨詢協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，形成一個(gè)良性循環(huán)的溝通系統(tǒng)。

(四)重視專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)海岸帶高質(zhì)量發(fā)展的引領(lǐng)

在自然資源部成立前，陸海分別獨(dú)立規(guī)劃，使得至今仍舊存在一些遺留問題。我國(guó)正值海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃開展之際，2021年7月，自然資源部發(fā)布《省級(jí)海岸帶綜合保護(hù)與利用規(guī)劃編制指南(試行)》，旨在通過規(guī)劃合理布局海岸帶區(qū)域的生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，以海岸帶土地為主導(dǎo)視角，優(yōu)化區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)配置，促進(jìn)海岸帶區(qū)域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁發(fā)展，平衡生產(chǎn)空間與生態(tài)空間布局，通過海岸帶資源本底和控制線堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，但缺乏精細(xì)化保護(hù)生態(tài)的措施和力度。建議可以借鑒歐盟以保護(hù)海岸帶生態(tài)系統(tǒng)為目標(biāo)的管理理念，加強(qiáng)海岸帶耕地、灘涂等敏感景觀的識(shí)別與特征研究，構(gòu)建陸海統(tǒng)籌的生態(tài)圈[20]，根據(jù)《國(guó)土空間規(guī)劃用地用海分類指南》建立多規(guī)指標(biāo)轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)，通過海岸帶規(guī)劃有機(jī)整合以往陸海多規(guī)指標(biāo)，構(gòu)建生態(tài)優(yōu)先的陸海統(tǒng)籌監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系[21]，實(shí)現(xiàn)對(duì)海岸帶土地景觀生態(tài)的監(jiān)控，及時(shí)矯正人類對(duì)海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的干擾。結(jié)合規(guī)劃和區(qū)域資源特色，構(gòu)建陸海一體的生態(tài)景觀廊道，提升海岸帶區(qū)域的連通性，形成在規(guī)劃中科學(xué)編制、在實(shí)地中有序落實(shí)的良性反饋機(jī)制，確保讓海岸帶規(guī)劃落地，為實(shí)現(xiàn)海岸帶資源合理開發(fā)利用提供理論依據(jù)。

(五)推行公眾和利益主體參與管理

海岸帶政策最終要落地于民受利于民，目前我國(guó)一些政策和法律普及力度不夠，難以深入人心。通過國(guó)外海岸帶綜合管理的經(jīng)驗(yàn)來看，公眾和利益主體參與程度是影響政策實(shí)施效果的關(guān)鍵因素。我國(guó)是崇尚以人為本的國(guó)家，所以在制定海岸帶管理政策時(shí)應(yīng)呼吁海岸居民和產(chǎn)業(yè)利益主體充分參與，可以考慮讓公眾以海岸帶管理合伙人的身份參與海岸帶保護(hù)與開發(fā)活動(dòng)[22]，通過問卷調(diào)查、入戶走訪、舉行聽證會(huì)等方式讓公眾發(fā)聲，大到一部海岸帶管理法規(guī)的制定，小到一項(xiàng)地方性政策的實(shí)施，若公眾與利益主體反對(duì)意見較大且理由充分翔實(shí)，應(yīng)該重新考慮這項(xiàng)政策開展的可能性。地方政府應(yīng)盡力協(xié)調(diào)各利益主體的訴求，加強(qiáng)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和非政府組織的協(xié)調(diào)和參與[23]，建立海岸帶的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，使用海岸帶資源開發(fā)利用過程的經(jīng)濟(jì)杠桿來調(diào)節(jié)利益主體的沖突，可以借鑒歐盟實(shí)施海岸帶空間功能復(fù)合的方式，探索我國(guó)海岸帶地域多功能利用的組合方式，最終形成多數(shù)利益主體滿意的規(guī)劃政策實(shí)施方案，有效解決利益主體間訴求不一致的沖突。