武鳳珠

在我國(guó)的14億人口中，有超過(guò)8億人生活在縣域中?？h域里的城鎮(zhèn)與村莊，不僅是許多人的生命“底色”，也是關(guān)乎我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的“基本盤(pán)”。

“古語(yǔ)說(shuō)：‘郡縣治，天下安。這句話的核心便是強(qiáng)調(diào)縣域治理對(duì)于國(guó)家發(fā)展的重要作用。”中國(guó)（深圳）綜合開(kāi)發(fā)研究院常務(wù)副院長(zhǎng)郭萬(wàn)達(dá)說(shuō)。

城鎮(zhèn)化的質(zhì)量關(guān)鍵是在縣和鎮(zhèn)

當(dāng)前，我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)推進(jìn)到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新階段，而縣域是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)。在郭萬(wàn)達(dá)看來(lái)，縣域是城與鄉(xiāng)的結(jié)合，是多元產(chǎn)業(yè)的融合，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的集合?！翱h域中既有城市形態(tài)也有鄉(xiāng)村形態(tài);大城市中農(nóng)業(yè)少見(jiàn)，而縣域中既有農(nóng)業(yè)，又有工業(yè)和服務(wù)業(yè)?！?/p>

縣域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“核心”之處在于縣城?！俺擎?zhèn)本身就由人口集聚而成，大量人口向縣城集聚也是縣域的一個(gè)特點(diǎn)?？h城與縣域不同，縣域是一個(gè)行政和空間概念，縣城則更強(qiáng)調(diào)城市和產(chǎn)業(yè)的形態(tài)。”郭萬(wàn)達(dá)表示，所謂“郡縣治，天下安”，關(guān)鍵是要解決好縣域中城與鄉(xiāng)的問(wèn)題，解決好縣城的問(wèn)題。

縣城是我國(guó)城鎮(zhèn)體系中聯(lián)系城市和鄉(xiāng)村的重要“節(jié)點(diǎn)”，也是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐。然而，受制于資金、制度等方面的種種約束，當(dāng)前我國(guó)的許多縣城仍然面臨著基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)相對(duì)滯后、吸引力不足等發(fā)展的“困境”。2020年5月29日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《關(guān)于加快開(kāi)展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作的通知》提出：大力提升縣城公共設(shè)施和服務(wù)能力;各地區(qū)要統(tǒng)籌配置城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作的公共資源，重點(diǎn)投向縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

“與大城市相比，縣城的交通、水電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施仍然不夠完備，醫(yī)療、教育等公共服務(wù)仍然相對(duì)滯后，產(chǎn)業(yè)的吸引力也有待增強(qiáng)。”郭萬(wàn)達(dá)認(rèn)為，要想充分發(fā)揮縣城在縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，首先應(yīng)當(dāng)提升縣城中基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量、增強(qiáng)公共服務(wù)的功能;其次要通過(guò)合適的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，豐富縣城的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

“由于村莊不具備規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，因此如果在村莊中設(shè)置醫(yī)院等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、電影院等娛樂(lè)場(chǎng)所，或許不會(huì)有太多人前來(lái)使用，而縣城的公共服務(wù)水平可以提升。公共服務(wù)既是城市形態(tài)中的一個(gè)重要功能，也可以吸聚更多的人口。許多大城市之所以能夠集聚人口，是因?yàn)橛休^多的工作機(jī)會(huì)。如果縣城的經(jīng)濟(jì)集聚度提高、產(chǎn)業(yè)豐富度提升，人們?cè)诳h城中就可以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，或許很多人便不會(huì)再選擇進(jìn)入大城市。”郭萬(wàn)達(dá)說(shuō)。

“目前，我國(guó)東部地區(qū)人口從鄉(xiāng)村向縣城流動(dòng)的過(guò)程基本上結(jié)束了，但是中部地區(qū)和西部地區(qū)仍然有較大的潛力?！比A夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院院長(zhǎng)顧強(qiáng)認(rèn)為，為部分收縮型縣城引入人口，也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的可行舉措。

縣域內(nèi)的重點(diǎn)鎮(zhèn)或特色鎮(zhèn)，同樣是我國(guó)城鎮(zhèn)體系中值得培育的“節(jié)點(diǎn)”。中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)姜長(zhǎng)云認(rèn)為，將縣城、中心鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)等作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的平臺(tái)，使它們成為我國(guó)城鎮(zhèn)體系的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)，有助于提高整個(gè)城鎮(zhèn)體系的功能?！耙郧埃Y源過(guò)度向大城市集中，對(duì)中小城市和城鎮(zhèn)體系的重視不夠，完全依靠大城市扶持農(nóng)村的效果相對(duì)較差，城鎮(zhèn)體系的網(wǎng)絡(luò)化則可以解決城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的問(wèn)題。”

江西省南昌市的城鄉(xiāng)接合地帶

縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，將進(jìn)一步提升我國(guó)城鎮(zhèn)化的質(zhì)量?！俺擎?zhèn)化的質(zhì)量，關(guān)鍵要看縣和鎮(zhèn)的質(zhì)量。如果縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施能夠延伸到農(nóng)村，就意味著實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化或城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，這可以讓更多人分享到城鎮(zhèn)化帶來(lái)的便利服務(wù)，更好地發(fā)揮城市發(fā)展對(duì)人的現(xiàn)代化的推動(dòng)作用。”郭萬(wàn)達(dá)說(shuō)。

培育創(chuàng)業(yè)環(huán)境才能發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)

德國(guó)是一個(gè)以中小城市為主的國(guó)家，很多城市中只有數(shù)十萬(wàn)人口，但是這些城市公共服務(wù)健全、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)蓬勃，人們安居樂(lè)業(yè)。郭萬(wàn)達(dá)認(rèn)為，這是我國(guó)縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以借鑒的先例。

“我國(guó)要想進(jìn)一步提升縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，需要進(jìn)行體制機(jī)制的綜合改革，既包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明‘五位一體的改革，也包括戶籍制度、土地制度、住房制度、財(cái)稅體制、金融體制等的改革，還包括政府基層治理的改革等，涉及的內(nèi)容豐富而綜合?！惫f(wàn)達(dá)表示。

改革的最終目的，是使縣域社會(huì)更和諧、經(jīng)濟(jì)更繁榮。郭萬(wàn)達(dá)介紹，加拿大蒙特利爾國(guó)家科學(xué)研究院教授馬里奧·波利斯有一本著作名叫《富城市，窮城市：城市繁榮與衰落的秘密》。作者考察了美國(guó)、加拿大、歐洲等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的一些城市，發(fā)放了很多調(diào)查問(wèn)卷，想要弄清楚：為什么有些城市繁榮，有些城市衰敗？為什么很多大企業(yè)在這一座城市中，不在那一座城市中？最終他發(fā)現(xiàn)，許多城市中的大企業(yè)是與這座城市一起成長(zhǎng)起來(lái)的：因?yàn)橛辛诉@些企業(yè)，所以才有了這座城市;反之，這座城市的發(fā)展壯大也在影響著城市中的企業(yè)?！耙蛔鞘械漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展是靠企業(yè)家、靠市場(chǎng)推動(dòng)的。縣城發(fā)展產(chǎn)業(yè)的通常做法是建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)，招商引資。如今，很多地方開(kāi)始強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，吸納人才。而問(wèn)題的核心是，縣城中能否創(chuàng)造出適合企業(yè)家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和發(fā)展的環(huán)境?！?/p>

“傳統(tǒng)的招商引資固然有作用，但是從其他地區(qū)‘挖來(lái)的東西隨時(shí)可能被‘挖走，因此更重要的是重視創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。企業(yè)有創(chuàng)造力，產(chǎn)業(yè)才有可能發(fā)展起來(lái)，改革就是要為企業(yè)發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。企業(yè)代表市場(chǎng)，如果政府管控過(guò)多，市場(chǎng)的作用就無(wú)法發(fā)揮出來(lái)?！惫f(wàn)達(dá)認(rèn)為，縣域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與綜合改革是彼此關(guān)聯(lián)的。

在郭萬(wàn)達(dá)看來(lái)，我國(guó)泉州、溫州等地的改革經(jīng)驗(yàn)都是值得借鑒的?！吧钲?、泉州、溫州等地的很多企業(yè)家原本都是村莊中的村民，一些大企業(yè)最初也是在村莊中成長(zhǎng)起來(lái)的。這些地區(qū)通過(guò)改革戶籍制度，使更多人得以扎根縣城，其中就有不少企業(yè)家;再通過(guò)一系列改革提升公共服務(wù)水平，使更多人愿意前來(lái)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)。有了人才，產(chǎn)業(yè)才能發(fā)展起來(lái)。反過(guò)來(lái)看，有了活躍的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，吸引來(lái)的人才就更多了?！?/p>

縣域?qū)用娴木C合改革，又將對(duì)我國(guó)整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生怎樣的影響？“縣域是我國(guó)治理體系中一個(gè)綜合而基層的層級(jí)，縣域綜合改革幾乎涉及我國(guó)頂層設(shè)計(jì)中提及的土地制度改革、投資體制改革等所有的改革內(nèi)容，而縣域的改革實(shí)踐則是對(duì)頂層設(shè)計(jì)能否落實(shí)到基層、是否可行的反饋。此外，基層的優(yōu)秀改革探索也可以對(duì)頂層設(shè)計(jì)產(chǎn)生啟發(fā)作用?！惫f(wàn)達(dá)表示。