陳慶凱

（中共瑞安市委黨校，浙江 瑞安 325200）

近十余年，中央所有關于“三農”工作的重要會議、重要文件中都強調普及農業(yè)保險，可見深化農村金融服務、推廣農業(yè)保險對于降低農業(yè)高風險，保障農村可持續(xù)發(fā)展具有重要而深遠的意義。中共十九屆五中全會提出優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村，深化農村改革，健全農村金融服務體系，發(fā)展農業(yè)保險，全面推進鄉(xiāng)村振興的要求。農業(yè)保險是農村保險的一項重要內

容，指專為減免農業(yè)災害所造成的損失而實施的保險措施，是現(xiàn)代農業(yè)風險管理重要手段。目的是使投保農戶遇到災害能夠得到經濟補償，減少損失；使農村生產的大風險、大損失轉化分散成常規(guī)小額保費的繳納，且恢復生產所需的資金能及時得到融通緩沖，進而發(fā)揮穩(wěn)定農村的治理功能，甚至可基礎性地緩和國民經濟波動。

然而，我國農業(yè)保險運作僅僅依靠遠離農村基層的地方性商業(yè)保險機構，鮮見基于農村特色農民特點的基層化小微化農業(yè)保險的探索創(chuàng)新。由于體制機制上的原因，縣級及縣級以上地方性保險機構如商業(yè)保險機構面對農業(yè)保險高費率賠償與農戶面對農業(yè)微薄收入下的保費繳納一樣沒有積極性，在農業(yè)保險有效供給和有效需求同時不足的被動狀態(tài)下，出現(xiàn)了基層需求創(chuàng)新——農戶自愿組織的互助合作保險形式。2015年成立的瑞安市興民農村保險互助社（以下簡稱興民社）作為全國唯一的試點實踐個案，推開了我國農業(yè)保險基層化理論探索創(chuàng)新之門。本文以興民社為樣本，討論農業(yè)保險互助社作為探索創(chuàng)新多層次、小微化、農民自主化的扶農強農金融服務模式的可行性及理論依據，調研試點實踐面臨的困境和問題，探究農業(yè)保險互助社良性運行和健康發(fā)展的對策。

一、農業(yè)保險相關理論觀點、實踐經驗梳理

1.國外農業(yè)保險研究與實踐情況

國外農業(yè)保險研究開展得較早，理論界長期的探索有效促進了歐美各國農業(yè)保險的發(fā)展。不過國外側重于微觀樣本研究和實證分析的研究特點不一定適合復雜多樣的，有弱、小、散特征的中國農業(yè)國情。實際上，國外農業(yè)保險差異較大，但都面臨供給側的高賠付和高費率，需求側的高成本和低需求問題，長期實踐探索中，在農戶、保險機構和政府三方利益博弈下，運行機制出現(xiàn)了兩種主要模式。

第一種是行政化、法律化和市場化相結合的農業(yè)保險運行機制。歐美發(fā)達國家自19世紀開始的長期實踐中，將農業(yè)保險從商業(yè)保險中分離出來，與農村信貸有機結合，相互補充，政府推行市場化運作并以法律、經濟和行政手段大力扶持，形成了獨立完善、有法律保障的農業(yè)保險制度。美國、加拿大的特色是政府主導，西歐國家的特色是政策優(yōu)惠，日本則以基層合作保險為主，各級政府提供適當補貼和再保險。多數(shù)發(fā)達國家承保的風險幾乎包含一切風險，險種達上百項之多，比如美國農作物保險，政府多方面大力度扶持，不僅提供補貼，還提供再保險以分散風險。

第二種是強力度行政化和制度化的農業(yè)保險運行機制。發(fā)展中國家農業(yè)保險較有成效的多為亞洲國家，如印度、泰國、菲律賓、斯里蘭卡等，主要依靠政府強制或政府機構參與的聯(lián)合共保方式推行，規(guī)模不大。東歐部分國家如俄羅斯、羅馬尼亞、保加利亞、匈牙利等曾經歷過計劃經濟，在模式上有相似性，農業(yè)保險則由國有保險公司經辦。而許多WTO成員國利用“綠箱政策”（Green Box Policies），為各自國家的農業(yè)保險進行力度較大的政策扶持。

盡管各國的問題差異大，仍然存在諸多共性：一是農業(yè)具有弱質性、基礎性和公益性特質；二是農業(yè)保險作為風險大、成本高、技術難度強的綜合性險種和準公共產品而存在；三是經營模式多為政府主導，綜合采取法律、經濟和行政的手段加以扶持，否則難以持續(xù)運作；四是大多采取強制與自愿相結合的保險方式，以收支平衡為主要經營目標；五是多以單獨立法來保障。

2.國內農業(yè)保險研究與實踐情況

我國由于地方差別大，東西南北中社情各自不同，在推行農業(yè)保險工作中只能選擇性借鑒吸收國外的理論和實踐成果。與國外研究框架大致相同，國內主要圍繞農業(yè)保險的歸屬問題、供給和有效需求不足問題、逆向選擇與道德風險問題，政府參與支持力度、補貼政策、經營模式、巨災風險分散及再保險等展開研究。庹國柱提出要重視農業(yè)保險制度的頂層設計，以及法律體系、管理和研究機構的健全[1]。段學慧認為作為準公共產品，農業(yè)保險既離不開政府大力扶持又不能被政府包攬，應鼓勵農民合作互助開展農業(yè)保險[2]。洪正、王萬峰等認為由國家主導的正規(guī)金融制度安排不適合小農經濟；保險或資金互助組織具有較強的“同組監(jiān)督效應”和因血緣、親緣和地緣關系所形成的社會資本的監(jiān)督特性，能有效消解信息不對稱，規(guī)避信用道德風險，進而肯定農村金融合作互助組織創(chuàng)新的可行性[3]。此外，學者或提倡采取政策性業(yè)務、商業(yè)化運行的模式，或認為解決農業(yè)保險問題在于建立融政策性、經營性和互助性于一體的多元化保險運行機制，或建議組建國家農業(yè)再保險公司，形成農戶合作投保、保險機構分保、國家再保三級配套機制，以層層減低風險。多數(shù)學者主張我國農業(yè)保險必須因地制宜，注重小農經濟和復雜社會關系現(xiàn)實特點，應走政府主導和法律保障前提下的多方支持參與之路，重視基層合作形式創(chuàng)新，推行農業(yè)保險多元化、互助化、基層化、農民自主化等。

我國農業(yè)保險的實踐歷程起起落落，大致可分為五個階段：第一，1949—1981年，成立開辦階段。成立中國人民保險公司，初次嘗試農業(yè)保險，因無法承受虧損，沒有取得成功，1958年國家宣布停止開辦農業(yè)保險。第二，1982—1986年，恢復試辦階段?；謴秃箅m然呈現(xiàn)發(fā)展態(tài)勢，但由于經驗不足，出臺的政策、技術欠完善，對信用道德風險規(guī)避不夠等多方面原因，農業(yè)保險普及覆蓋率不高，大多數(shù)農業(yè)保險機構都賠了錢且虧損嚴重，虧損率甚至達35%～50%。第三，1987—1992年，調整完善階段。人民保險公司通過爭取各級黨委政府政策支持而進行農業(yè)保險體制改革、成立農村保險部、完善經營機制、培訓專業(yè)人員等，實現(xiàn)“保本微利，自求平衡”目標。第四，1993—2003年，轉型下滑階段。全面向商業(yè)化轉型，財政部原先一系列財政支持政策被調整或取消，農業(yè)保險從業(yè)務到隊伍全面萎縮。第五，2004年至今，探索發(fā)展階段。開始農村金融體制改革，允許多種資本（如民間資本）、以多種形式（如資金互助社）參與農村金融服務。每年中央發(fā)布的“一號文件”都特別重視“三農”保險的創(chuàng)新和發(fā)展，其中2009年提出“鼓勵在農村發(fā)展互助合作保險”，2010年提出“積極推廣農業(yè)保險加快新型農村金融機構的發(fā)展”，2014年再次強調“加大農業(yè)保險支持力度”“鼓勵創(chuàng)新多種有效的互助合作保險形式”，2018年提出“加快建立多層次農業(yè)保險體系”，農業(yè)保險不斷良性發(fā)展[4]。

我國農業(yè)保險總體上發(fā)展還不完善，與發(fā)達國家農業(yè)保險相比，在普及廣度、推進力度、挖掘深度和完善程度方面，差距較大。目前國內農業(yè)保險系統(tǒng)創(chuàng)新相對滯后，理論與實踐相互脫節(jié)，學界研究大多圍繞縣級及以上農業(yè)保險機構政策性、商業(yè)性保險的運作成效及其問題而展開，對被保險群體文化心理特征研究不夠，對農村基層農業(yè)互助保險組織的創(chuàng)新探索實踐幾屬空白。2015年1月，經中國保監(jiān)會批準，在浙江省瑞安市馬嶼鎮(zhèn)建立全國第一家農村保險互助社——瑞安市興民農村保險互助社，開展試點工作，學界隨之出現(xiàn)了相關理論探索。

二、農民互助合作保險社及其基層化必要性分析

建立農民互助合作保險體系，不僅中央重視，也為基層提供了創(chuàng)新動力，可以進一步推進農村金融改革和強化金融服務成效，破解財政補貼政策實施效率低，正規(guī)商業(yè)保險機構積極性不高和信息不對稱導致的信用道德風險，解決農戶不了解農業(yè)保險政策，投保主動性不強、覆蓋面不廣等一系列問題。作為農村風險分擔的重要金融工具和農民自治組織，農民互助合作保險社在優(yōu)化農業(yè)保險運行機制、降低成本、增強農民自主性和積極性等方面具有顯著優(yōu)勢，較大程度降低或避免了現(xiàn)代農業(yè)生產的市場風險、技術風險、社會風險和經營管理風險，能有效發(fā)揮“減震器”“穩(wěn)定器”作用，成為新時代鄉(xiāng)村全面振興的重要保障。

1.農村互助合作保險社是農民互助互濟共同體

互助合作保險是由有共同需求和面臨相同風險的若干主體自愿協(xié)商合作、互助共擔風險而形成的一種保險形式。農業(yè)保險互助社是以保險形式，融合農業(yè)生產、流通和信貸中一些金融元素，把可能遇到相同風險的個體農戶組織起來聯(lián)合抵御各種災害、避免或減少經濟損失的一種農民互助互濟共同體。它作為“三位一體”功能的延伸，與“三位一體”農村新型合作體系具有密切聯(lián)系。習近平總書記在浙江工作期間曾經親自點題破題一項農村改革“命題作文”，要求探索構建專業(yè)合作、供銷合作、信用合作“三位一體”的農村新型合作體系[5]。興民社實行自主經營，自我管理，盈余歸全體成員所有。農民只要按章程繳納保費就可以參與農村保險互助社而成為其中一員，且兼具“被保險人”“保險人”兩個身份，因“被保險人”身份而具有獲得農業(yè)風險的承保權利；因“保險人”身份可參與互助保險組織的經營管理，獲得相應的權益。瑞安興民社成立的根本任務是服務“三位一體”農村新型合作體系建設，破解生產、供銷、信用領域風險大、投保難問題，通過試點探索，更好地為“三農”安全發(fā)展服務，具有極其重要的戰(zhàn)略意義。

2.農村互助合作保險相比現(xiàn)有保險是新時代農業(yè)高質量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的重要保障

新時代農業(yè)要高質量發(fā)展，必須有效規(guī)避高風險。確保農業(yè)生產可持續(xù)，消除農民因災致貧返貧風險，農業(yè)保險是必選題，政府扶持農業(yè)保險這個準公共物品也是必選題。現(xiàn)有保險產品和服務滯后，且商業(yè)保險保費過高，保障水平、供給能力和覆蓋面都沒達到農戶的需求，表現(xiàn)為供給需求“雙冷”。因此，非常有必要通過發(fā)展農村互助保險的形式，與現(xiàn)有商業(yè)性保險、政策性保險產品形成有機合作和有力補充。農民互助保險社是整個農業(yè)保險中直接鏈接農民的一根不可或缺的鏈條，核心優(yōu)勢是緊緊抓住中國社情民意和農民文化心理特征。農民普遍對風險認知不強，如果沒有政府補貼，保險需求趨無；而向合作互助社投保繳費則不同，農民認為錢仍然放在自己的口袋里，不會一去不“返”，投保積極性增強，從而大大提高農業(yè)保險的深度和密度，有效降低現(xiàn)代農業(yè)生產經營管理風險，為社員生產經營分災減損、保駕護航。

3.農村互助合作保險相比現(xiàn)有保險具有天然優(yōu)勢

正確把脈農村金融改革，有效服務“三農”，農民互助保險社就是一個重要支點。農戶合作互助可以實現(xiàn)綜合成本最小而需求最大，有效消除道德風險和逆向選擇等問題。一是貼近農村、利及農民。農村保險互助社能夠充分考慮農戶生產生活面臨的多樣化風險，發(fā)揮互助互濟優(yōu)勢，開發(fā)適合農戶實際需要的保險工具。二是自主經營、成本較低。保險互助社不以營利為經營目的，互助社社員既是投保人又是保險人，可減除投保理賠過程的業(yè)務費用，降低經營成本。三是信息對稱、相互監(jiān)督。保險互助社成員之間關系密切、知根知底，便于相互幫助、互相監(jiān)督，相比商業(yè)保險更具信息透明的特殊優(yōu)勢，降低涉農保險中逆向選擇和道德風險的發(fā)生。四是機制靈活、風險可控[6]。農民參與互助保險的規(guī)模額度適當，總額須經上級主管部門核定；在承保時采取共同保險、調減期限等形式約定承保要件；在理賠時可以采取比例賠付、階梯賠付、封頂賠付等方式分擔風險，降低風險管控的成本。這種新機制也是將農業(yè)補貼直接發(fā)到農民手中的便捷舉措，減省了層層追蹤監(jiān)督的巨額成本，增強了支農、扶農、強農效應。

三、瑞安市興民農村保險互助社試點現(xiàn)狀及困境

興民社試點地處我國“三位一體”建設始源地浙江省瑞安市的中西部馬嶼鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)總人口14.7萬人，農業(yè)勞動力8.14萬人，耕地面積4 273萬m2，擁有農業(yè)專業(yè)合作社117家，覆蓋農戶近8 000戶，其中市級以上規(guī)范化農民專業(yè)合作社16家，家庭農場8家，形成一批特色鮮明的糧食、蔬菜生產基地，是瑞安現(xiàn)代農業(yè)、效益農業(yè)和特色農業(yè)的集聚區(qū)，具有扎實的試點基礎。目前試點運行主要面臨以下四個問題。

1.備案險種偏少，防范風險效應不明顯

興民社經浙江省保監(jiān)局備案，經營的產品分為農產品保險、農產品貨運保險、農戶小額貸款保證保險三大類十個險種，相對于現(xiàn)行農業(yè)風險需求，覆蓋面明顯偏小，對農業(yè)產業(yè)規(guī)?；l(fā)展的助力作用不明顯。自掛牌成立以來，截至2020年10月13日，興民農村保險互助社已累計承保232筆，覆蓋農戶3 505人次，實現(xiàn)保費收入156.4萬元，提供保險金額4 401.25萬元，其中，種植保險投保社員3 398人，出單106筆，投保面積約673萬m2，保費收入120.06萬元，保險金額1 390.86萬元；農產品貨運保險860車，保費收入2.2萬元，保險金額1 496.39萬元；小額貸款保證保險投保社員99人，保費收入34.08萬元，保險金額1 514萬元。發(fā)生農產品凍害及臺風損失賠款24.38萬元。從目前運行的情況來看，比兩年前稍有好轉。

2.覆蓋區(qū)域較小，承保能力相對較弱

興民社屬全國“三位一體”改革試點下的第一家農保社，當前規(guī)模較小，由馬嶼鎮(zhèn)22家農民專業(yè)合作社（共3 552名農戶）和2位自然人自愿籌資組建，22家合作社中有6家是糧食合作社，不在興民保險互助社備案險種之列，實際能參與保險互助的范圍較小。在這種情況下，一旦發(fā)生臺風等巨災，就難以滿足集中性的巨額賠償，且縮減保額、超額賠付或總額封頂?shù)扔绊懟ブｋU效用的做法是不宜采取的，否則農戶參加互助保險的期望值就會大大降低。

3.專業(yè)人才缺乏，經營管理水平有待提升

農業(yè)保險的險種設置、保險范圍、保險責任以及市場風險和技術風險的評估等都具有很強的技術性和專業(yè)性，然而興民社屬于農民自治組織，農民既是經營主體也是服務對象，在知識結構、技術水平等方面都較為欠缺，面臨經營管理人才匱乏、業(yè)務流程標準化不夠、風險控制水平較低等問題，不利于經營管理的合規(guī)性和規(guī)范化發(fā)展。而且，農業(yè)再保險體系建設對于農村保險互助社分擔風險極其重要，更依賴于專業(yè)人員操作。此外，興民社無法承擔專業(yè)保險操作系統(tǒng)軟件開發(fā)投入，開業(yè)5年依舊采取手工錄入電腦，簡易保存數(shù)據的方式開展保險工作，信息化管理較為滯后。

4.難以享受配套扶持政策，保持良性運行困難大

興民社成立的牽頭單位是瑞安市金融辦，故此工商登記注冊時將其歸屬于集體企業(yè)性質，現(xiàn)行制度框架下，農村保險互助社既不屬于農民專業(yè)合作社，也不屬于商業(yè)保險機構。既不能享受政府扶持“農民專業(yè)合作社”發(fā)展的相關配套政策資金，也無法享受各級政府給予商業(yè)保險機構政策性農險產品財政補貼。比如，商業(yè)保險公司水稻保險保額為1 000元/畝，保險費率為5%，保險費為50元/畝，其中中央財政占35%為17.5元，省財政占32%為16元，市本級財政占31%為15.5元，農戶自負2%為1元；而在農村保險互助社投保的大棚番茄險種，保額1200/畝，保費每畝108元，沒有政策性補貼。對比以上兩個險種，興民保險互助社享受不到各級財政補貼（2019年開始才享受占保費50%的財政補貼），在市場競爭中完全處于劣勢，保持良性運行的困難比較大。

相類似的試點單位，2011年設立的寧波慈溪市龍山鎮(zhèn)西門外村保險（綜合險）互助社，在試點階段保險費采取政府、村集體、農民個人各負擔三分之一的辦法，確保了試點工作能夠穩(wěn)健運行發(fā)展，于2013年擴展到8個村和一個農墾場，并且升級為龍山農村保險聯(lián)社?？梢娬鲗?、政策支持是互助社試點成功的重要保障。

四、推進興民農村保險互助社試點健康發(fā)展的對策

興民社試點面臨困境，根本在于“出身”問題，不應歸屬于集體企業(yè)，被排除在“三位一體”之外而干“三位一體”之事；核心是政府持續(xù)扶持問題，興民保險互助社成立至今未完全享受相關保險補貼和財政補貼（保費的50%財補自2019年才開始），以及政府再保險政策；關鍵是受體制機制限制問題—既然是試點，險種等方面就不必過度限制，大風險可控即可；實質是人才問題，農村缺乏熟悉金融、保險專業(yè)技術的人才。

1.切實加強領導，繼續(xù)助力試點探索

推進農村農業(yè)互助保險體系建設，對于強化金融支農效應，保障農業(yè)穩(wěn)步發(fā)展意義重大。興民社試點工作只應加強不應削弱，各相關單位應切實加強對試點工作的領導，明確農口、金融等相關部門責任權限，確保試點工作有人牽頭管、有人協(xié)助管，業(yè)務有人指導或與專業(yè)單位建立合作關系，在物質、技術、政策條件上給予持續(xù)有效支持，確保試點工作能夠繼續(xù)探索，穩(wěn)步發(fā)展，并及時總結，形成經驗。在瑞安積累了相關經驗后，建議保監(jiān)會出臺《農村相互保險組織標準化建設指引》，通過標準化相互保險機構的建設、運營和推廣，引導農村相互保險組織規(guī)范化發(fā)展。

2.擴大互助保險覆蓋面，提升風險防范成效

一是適當擴大覆蓋范圍。建議將興民社試點范圍由馬嶼鎮(zhèn)域內農戶擴展輻射到馬嶼周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)農戶，適當擴大保險互助社覆蓋范圍，增加參保人數(shù)，提升風險防范成效。二是適當增加備案險種。興民社目前僅備案10個險種，納入浙江省政策性農業(yè)保險的產品有23個，而農戶的實際需求遠不止這么多，在運營水平穩(wěn)健的情況下，可根據農戶需求，適當增加新險種。三是探索建立巨災風險防患機制。政府可以補貼的方式鼓勵商業(yè)保險公司分保，必要時國家建立再保險公司再保，逐級分散互助社成員的大災風險，保障遭遇巨災時互助社的抗風險能力。四是積極宣傳農村互助合作保險政策，提高投保積極性。

3.搭建與商業(yè)保險機構戰(zhàn)略協(xié)作平臺，提升專業(yè)化經營能力

創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，為鄉(xiāng)村振興培養(yǎng)專業(yè)化復合型人才，才能不斷完善互助社治理機制，增強其專業(yè)化經營能力。要加強與商業(yè)保險機構交流，建立專業(yè)化合作，聘請專家進行業(yè)務指導；借鑒商業(yè)保險運營機制，提升保險互助社的專業(yè)化經營能力；可探索以商業(yè)保險公司的專業(yè)優(yōu)勢及技術成本與互助社的監(jiān)督優(yōu)勢及道德風險成本進行深度合作，讓商業(yè)保險公司以參股的形式或者再保險形式參與互助社共同混合經營，降低成本，分散風險，提升互助社的專業(yè)化運作效能。

4.在總額核定風險可控前提下加大政策扶持力度，助推興民農村保險互助社穩(wěn)步發(fā)展

在總額由上級主管部門核定、風險可控的前提下，在政策上給予興民農村保險互助社與商業(yè)保險機構同等的政策性補貼待遇，提供保費補貼、風險補償、考核激勵等多元化的政策支持措施。目前當?shù)卣畠H無償提供辦公場所，給予15萬元的開辦經費補助，返還5年內稅費地方留成部分，給予參保農戶10%的保費補貼。從國際經驗看，各國農業(yè)保險之所以能夠持續(xù)運行，均依賴政府強力的扶持和嚴格的法律約束，實施全流程動態(tài)監(jiān)管。要充分運用行政、財稅和法律等手段為農村保險互助社試點提供必要支持，明確興民農村保險互助社的定位，建立相應的財政支持制度，對接巨災救助基金，研究制定一系列的配套措施，不斷完善健全內部決策和管控機制，探索制定《瑞安市農村保險互助指導手冊》。扭轉農村保險互助社不屬于《農民專業(yè)合作社法》意義上的農民專業(yè)合作社、不能享受相關優(yōu)惠待遇的觀念和做法，賦予農民專業(yè)合作社同等地位和待遇，促使其良性運行，實現(xiàn)農村保險互助社的健康可持續(xù)發(fā)展，進而以完善的“三位一體”瑞安樣本，打造新制度優(yōu)勢的“重要窗口”。

探索農業(yè)保險有效運行機制，基層化、小微化、農民自主化是一條創(chuàng)新之路。試點之所以能取得初步成功，核心在于能抓住中國基層社情民意特別是農民文化心理，激發(fā)需求，挖掘潛力，建立農民自主、適度規(guī)模、風險可控的農民互助合作保險社。在此基礎上，還有賴于各級政府在經濟、行政、法律方面的強力扶持，以及農民互濟初保、專業(yè)保險機構分保、國家保險公司再保等多元多層體系的形成，這有利于逐級分散風險，實現(xiàn)可持續(xù)性和可復制性。當然，這里特別要注重農業(yè)保險立法的保障。