陳忠誼

（中共溫州市委黨校，浙江 溫州 325013）

經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)作為我國眾多小城鎮(zhèn)的引領(lǐng)者，無論人口規(guī)模、經(jīng)濟總量、政府財力，還是城鎮(zhèn)化程度，均已達到甚至超過部分中等城市的發(fā)展水平。由于仍沿用鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別建制，衍生出“小馬拉大車”“權(quán)責失衡”“財權(quán)事權(quán)不匹配”等基層治理難題，極大地制約了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展。因此，自上世紀90年代以來，從中央到地方，關(guān)于經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的制度創(chuàng)新政策頻頻出臺，基層政府的探索也從未間斷，小城鎮(zhèn)綜合改革試點、“強鎮(zhèn)擴權(quán)”“小城市”培育試點等改革不斷向縱深推進，雖然歷次改革的核心都是圍繞擴權(quán)，但由于沒有法律法規(guī)和相關(guān)制度的保障，鎮(zhèn)級行政管理體制受制于行政主體資格和法律責任等問題[1]，上級部門下放的權(quán)限往往都陷入“放了收、收了放”循環(huán)“怪圈”，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)受體制束縛的共性矛盾一直未能有效解決。

2014年，為徹底解決經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的體制桎梏，國家發(fā)改委等11個部委聯(lián)合開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點，龍港率先抓住機會，成為全國第一批兩個試點鎮(zhèn)中的一員，探索可復制和可推廣的新型設(shè)市模式，為全國經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革探路。試點中，龍港在機構(gòu)重組、權(quán)力配置、城市治理、基層治理、就地市民化等五個領(lǐng)域積極探索，取得了明顯成效，初步具備縣級經(jīng)濟社會管理能力，為破解制約全國特大鎮(zhèn)發(fā)展的共性問題提供了新路徑，豐富完善了國家城鎮(zhèn)化和基層行政管理體制改革的理論體系。2019年8月30日，龍港獲準撤鎮(zhèn)設(shè)縣級市。設(shè)市一年多以來，龍港行政管理體制改革紅利持續(xù)釋放，大部門運行順暢，行政效能提升，公共服務改善，行政成本得到嚴格控制，但運行過程中也碰到許多“坎”，遭遇法律法規(guī)、體制機制等較多難題。龍港作為全國唯一不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道且行政機構(gòu)高度精簡的縣級市，如何在保持簡約高效行政管理體制，降低行政成本，同時提高行政效能和公共服務供給質(zhì)效的基礎(chǔ)上，破解改革中的難題，尋求合理的改革路徑，是政府、社會和理論界普遍關(guān)心的問題?；诖?，本文從政府職能角度求解龍港市行政架構(gòu)運行存在的困境及出路，并提出政府職能轉(zhuǎn)移的對策建議，以此回應政府、社會及理論界的關(guān)切。

一、龍港實踐：縣級市的創(chuàng)新樣本

撤鎮(zhèn)設(shè)市是經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)突破鎮(zhèn)級行政管理體制桎梏、實現(xiàn)行政級別的躍升，規(guī)避了以往鎮(zhèn)級政府在經(jīng)濟社會管理中承擔的巨大法律責任風險，特別是行政執(zhí)法、行政審批等環(huán)節(jié)存在的風險隱患，解決了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)承接縣級政府權(quán)限的行政主體資格缺失問題，又從法律層面充分保障政府行為的合法性空間，實現(xiàn)政府在事權(quán)執(zhí)行合法性、資源配置自主性和發(fā)展謀劃主動性上的統(tǒng)一?？墒钦f，撤鎮(zhèn)設(shè)市是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)有效治理的前提，但有效治理的實現(xiàn)還需要具體的效能轉(zhuǎn)化機制[2]，來保證政府充分履職，實現(xiàn)城市能級提升和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。

1.治理機制協(xié)同化

推動政府、市場和社會協(xié)同治理是實現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是優(yōu)化政府職能、提高政府效能的關(guān)鍵舉措。龍港按照“小政府、大社會”原則設(shè)置行政機構(gòu)，突出“大部制、扁平化、低成本、高效率”改革特色，從行政機構(gòu)大部制入手，厘清政府、市場和社會的職能邊界，不斷向市場和社會賦權(quán)，2020年9月審定涉及15個部門的154項政府職能向市場主體和社會組織轉(zhuǎn)移，取消政府職能500余項，建構(gòu)政府與市場和社會協(xié)同治理的技術(shù)基礎(chǔ)。大部制改革實踐證明，市場主體的活躍、社會組織的繁榮與行政管理體制改革密切相關(guān)。同時，大部制改革不僅僅是機構(gòu)的精簡、職能的整合，更是在機構(gòu)改革中重新建構(gòu)政府職能的運轉(zhuǎn)機制，實現(xiàn)部門權(quán)力協(xié)同運行、銜接順暢、高效運轉(zhuǎn)。龍港以“最多跑一次”改革為牽引，將“一枚公章管審批”和“一支隊伍管執(zhí)法”嵌套入“大部制”的治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)審批、監(jiān)管、執(zhí)法相分離的治理體系，設(shè)置黨政機構(gòu)15個（見表1），其中黨委機構(gòu)6個、政府部門9個，其黨政機構(gòu)數(shù)量僅相當于新一輪地方政府機構(gòu)改革后同級政府行政機構(gòu)設(shè)置數(shù)量的40%。從財政供養(yǎng)人口看，截至2020年8月，龍港行政事業(yè)人員總量為5 338人，其中行政編制776人，行政事業(yè)編制937人，其余事業(yè)編制均屬科教文衛(wèi)系統(tǒng)。

表1 龍港市和蒼南縣相關(guān)指標比較

2.治理結(jié)構(gòu)扁平化

圖1 龍港基層治理架構(gòu)

“市管社區(qū)、分片服務”基層治理新模式是龍港改革的一大創(chuàng)舉，形成了獨具特色的基層治理架構(gòu)（如圖1所示）。設(shè)市后，龍港不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，很多原本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道承擔的公共服務和管理事項的落地執(zhí)行便成為問題。為增強公共服務的可及性和管理跨度的適度性，龍港創(chuàng)造性地提出片區(qū)概念，片區(qū)作為行政區(qū)域的地理分區(qū)，定義為模塊化集成服務的基層治理平臺，其職能定位為政府職能部門和社區(qū)的鏈接中介，屬于無固定編制的非獨立法人機構(gòu)。同時，在市級層面設(shè)立基層治理委員會，負責片區(qū)人員編制及派駐，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)片區(qū)基層治理事務，從而實現(xiàn)基層治理的扁平化。片區(qū)采用“模塊化服務+網(wǎng)格化治理”治理體系，通過部門職能下放、力量下沉、公共服務事項端口前移，推動社會治理和服務重心向基層下移，治理資源下沉，提升社區(qū)治理效能。龍港按照歷史沿革、區(qū)域特點、城市總體規(guī)劃等綜合情況設(shè)立9個片區(qū)，設(shè)置黨建服務、綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務等5個工作模塊，可辦理個人事項366項，實現(xiàn)90%的個人事項在片區(qū)“最多跑一次”和“最多跑一地”辦理。

3.治理手段信息化

信息技術(shù)在政府治理體系中起到越來越重要的作用，技術(shù)的提高顯著有利于政府職能的實現(xiàn)，政府沒有理由不進行現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。數(shù)字賦能城市治理，利用大數(shù)據(jù)打通政府、市場和社會等治理主體間的信息數(shù)據(jù)和治理資源，促進三方參與主體有效互動，推進相關(guān)治理措施和治理技術(shù)的深度融合，進而實現(xiàn)協(xié)同高效精準治理。龍港以“城市大腦”開發(fā)建設(shè)為主要載體，匯聚城市實時監(jiān)測數(shù)據(jù)，形成對城市整體狀態(tài)的即時感知、全局分析和智能處置，推動公共資源高效配置、城市運行效率大幅提升；深化基層網(wǎng)格化建設(shè)，利用“基層治理四平臺”收集市域治理全量信息數(shù)據(jù)，經(jīng)平臺匯總并分派處置，有效降低信息在流轉(zhuǎn)中損耗的可能性，做到了信息收集、流轉(zhuǎn)、處置的扁平和高效；推動智慧政務服務向基層延伸，在社區(qū)、銀行、辦公樓宇等部署智能自助便民服務終端“甌e辦”。

4.區(qū)域治理融合化

推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)蒼南、龍港協(xié)同發(fā)展，進而帶動整個溫州南部區(qū)域的發(fā)展是龍港成功撤鎮(zhèn)設(shè)市的必要條件。設(shè)市后，溫州從市級層面建立常態(tài)化的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，從做好頂層設(shè)計著手，解決兩地協(xié)同發(fā)展中的重大問題。蒼南、龍港兩地簽署協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議，突出發(fā)展規(guī)劃協(xié)同、設(shè)施項目協(xié)同、產(chǎn)業(yè)體系協(xié)同、環(huán)境提升協(xié)同、民生工作協(xié)同、公共事業(yè)協(xié)同等六大目標任務，建立健全區(qū)域協(xié)同發(fā)展體制機制，做到資源共享、責任共擔、利益共享，實現(xiàn)互利共贏，為全國區(qū)域協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化探索新路徑。推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，全面完成“村改社區(qū)”，將龍港現(xiàn)有的73個行政村全部撤村改社區(qū)，實現(xiàn)全域市民化，在前期“三分三改”“六不變”（即土地或林地承包關(guān)系不變、原各村各項結(jié)對扶持政策在規(guī)定期限內(nèi)原則上保持不變、公益性生產(chǎn)生活設(shè)施的投入和受益范圍不變、已簽訂的各類有效經(jīng)濟合同不變、村干部基本報酬不變、已安排的各類扶貧資金和幫扶項目的享受對象范圍不變）的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)村集體利益、村干部、村民三者利益平衡。開展全域土地整治，破解土地碎片化和低效用地，以用地集中集聚集約利用改善農(nóng)村生活生產(chǎn)環(huán)境。

5.治理主體多元化

在有限機構(gòu)和編制下，政府職能的正常履行可能面臨缺位風險，適度向市場和社會轉(zhuǎn)移政府職能成為緩解政府運轉(zhuǎn)壓力的迫切而又必然的選擇。龍港市成立由市委書記掛帥的政府購買服務改革工作領(lǐng)導小組，成員單位包括市委組織部、市委政法委、市財政局、市社會事業(yè)局等主要部門，定期會商政府購買服務改革中出現(xiàn)的問題，已初步梳理出可社會化轉(zhuǎn)移的政府職能近2000項。在中央嚴控行政編制和高精尖專業(yè)技術(shù)人才緊缺的雙重背景下，聘任制公職人員成為破解政府用人需求和規(guī)避編制約束的有效制度安排[3]。2020年3月，龍港采用市場協(xié)議工資制和豐厚住房待遇面向全國公開招聘4名政府高級雇員，吸納高素質(zhì)專業(yè)化人才擔任城市大腦建設(shè)首席信息師、城鎮(zhèn)化建設(shè)首席規(guī)劃師、縣域治理首席設(shè)計師、政府高級法律顧問等職位，緩解干部結(jié)構(gòu)性矛盾。同時，建立并完善多元化用人機制和途徑，探索社區(qū)干部職業(yè)化改革，強化社區(qū)干部技能培訓及專職社工隊伍建設(shè)，提升社區(qū)治理主體的自治能力。

二、“人少事多”：當前撤鎮(zhèn)設(shè)市后政府運行亟待解決的主要矛盾

交易成本政治學認為，不同的制度安排具有不同的激勵機制和效率機制，適宜的制度改革有助于降低政治領(lǐng)域的交易成本[4]。撤鎮(zhèn)設(shè)市建構(gòu)的“大部制”“扁平化”的治理體系，需要與之相匹配的體制機制安排，才能實現(xiàn)既定的治理目標和治理效能。但龍港市作為行政管理體制里的“另類”，其創(chuàng)新的體制機制安排與現(xiàn)實制度環(huán)境下的“條塊矛盾”“嚴控編制”“人員晉升”等現(xiàn)象“格格不入”，制度效率勢必受到損失，其改革創(chuàng)新帶來的制度紅利將難以有效釋放。降低行政成本的設(shè)市模式，必然要求精簡機構(gòu)和嚴控編制來遏制行政成本的擴張，進而導致大部門承擔過多政府職能引發(fā)“人少事多”矛盾，追根溯源，該矛盾的深層原因在于“降低行政成本”的剛性約束。

1.“大部制”的技術(shù)追求，并不必然帶來政府的高效運轉(zhuǎn)

政府職能的正常履行件件離不開人的執(zhí)行和落實，簡約的機構(gòu)設(shè)置和有限的人員編制，固然會制約行政成本的提升，但同樣會導致大部門承擔過多政府職能。如龍港市經(jīng)濟發(fā)展局對應上級發(fā)改、經(jīng)信、統(tǒng)計、科技、金融等8個部門，承擔8個部門的政府職能；龍港市自然資源與規(guī)劃建設(shè)局對接上級自然資源與規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、交通運輸、住建等4個部門，承擔4個部門的政府職能，“一對多”成為大部門的常規(guī)現(xiàn)象?！耙粚Χ唷钡臈l塊矛盾導致大部門干部職工“一人多崗”“一人多責”成為常態(tài)，甚至光應付上級條線部門的數(shù)據(jù)材料報送和各類會議就已疲于奔命，進而引發(fā)干部職工對工作狀態(tài)和工作效率甚至對政府正常履職的擔憂。因此，“大部制”機構(gòu)的簡約設(shè)置，要與其管理幅度相匹配，并不是越精簡越好，在政府職能沒有減少的情況下，過度精簡將直接影響政府工作效率的提升抑或降低工作效率，甚至可能帶來政府職能履行的缺位。

2.內(nèi)設(shè)機構(gòu)的“松散聯(lián)合”，導致部門內(nèi)部協(xié)調(diào)效率低

撤鎮(zhèn)設(shè)市，龍港僅是把相關(guān)機構(gòu)簡單的歸并成大部門，按照“條塊關(guān)系”邏輯設(shè)置大部門的內(nèi)設(shè)科室，基本上一個業(yè)務科室對應上級一個職能部門，缺乏對大部門職能的重新梳理及有機重組。例如，龍港市社會事業(yè)局，除常規(guī)設(shè)置辦公室、人事科、機關(guān)黨委、財務科等綜合科室外，并設(shè)教育科、體育科、民政科、基層建設(shè)科、人力資源和社會保障科、衛(wèi)生健康科、退役軍人事務管理科、醫(yī)療保障科等業(yè)務科室，其他大部門也大體相同。對于龍港特殊的大部制形式，內(nèi)設(shè)科室之間雖然界線清晰、職能明確，但科室的獨立性和專業(yè)性較高，再加上利益關(guān)系相對獨立，容易出現(xiàn)各自為政和科室利益化，難以形成工作合力，進而造成內(nèi)部協(xié)調(diào)成本高、效率低。從大部門運行的實際情況看，不少部門負責人和工作人員認為目前大部門更像是“合署辦公”，還未實現(xiàn)從簡單的“混合物”轉(zhuǎn)型為統(tǒng)一的“有機體”。

3.上下聯(lián)動機制缺失，弱化了“大部制”改革成效

條塊關(guān)系是我國政府體制中基本的機構(gòu)性關(guān)系[5]，基層政府往往會采取上下機構(gòu)對應設(shè)置的方式，對照上級政府機構(gòu)設(shè)置相同職能或類似職能的部門，方便工作開展和向上爭取相關(guān)資源。但龍港根據(jù)改革需要和自身發(fā)展實際，高度簡化機構(gòu)設(shè)置，導致出現(xiàn)“下動上不動”的現(xiàn)象[6]，條線體制無形中帶來的壓力，加劇了大部門的“人少事多”矛盾。條線體制的壓力來自于上級部門的層層傳導機制，到達基層的相關(guān)部門，尤其當前上級職能部門更多地把屬于部門職責范圍內(nèi)的工作任務推給下級，表現(xiàn)為“報成果”“填數(shù)據(jù)”“業(yè)務考核”，再加上時不時有來自上級業(yè)務指導部門的“檢查督導”，大部門工作人員更是疲于應付。此外，上級業(yè)務部門對龍港非對應的機構(gòu)設(shè)置顯得不習慣，如上級業(yè)務主管部門對上報材料加蓋公章不認可、業(yè)務會議主辦單位置疑參會人員的單位等，這種“不習慣”思維也折射出上下聯(lián)動機制的缺失，都將弱化大部制改革成效。

4.政府職能轉(zhuǎn)移意愿強烈，但制度設(shè)計和承接客體能力尚不到位

理論和實踐證明，推進政府職能轉(zhuǎn)移，既能提高行政效率，也能促進市場主體和社會組織發(fā)育發(fā)展，實現(xiàn)政府、市場和社會“三方共贏”的效果。龍港秉持“小政府”理念進行行政機構(gòu)改革，但縣級政府具有的經(jīng)濟社會管理權(quán)限卻一應俱全，受“人少事多”制約，迫切需要向市場和社會轉(zhuǎn)移政府職能。政府職能轉(zhuǎn)移動力和意愿雖然非常強烈，但更多的是急于擺脫目前“人手短缺”的局面，把有限的人手從繁雜的日常行政事務中解放出來。向市場和社會轉(zhuǎn)移的更多是政府部門中的輔助性職能，即社會組織原來就承接較好的公共服務職能，并沒有深入研究分析哪些職能和事項適合市場主體和社會組織解決。同時，在轉(zhuǎn)移體制機制設(shè)計如轉(zhuǎn)移職能范圍、承接客體資質(zhì)、監(jiān)管機制、評估機制、成本控制和績效評價等方面并未出臺相應的制度和操作規(guī)范。對社會組織而言，社會組織對政府資源存在較高的依賴度，但囿于自身專業(yè)能力和規(guī)范建設(shè)，會選擇性承接部分政府職能，尤其是難度較低、專業(yè)性不強的事務性職能，可能導致政府職能轉(zhuǎn)移失敗。

5.干部隊伍結(jié)構(gòu)不合理，年輕干部晉升空間受限

干部隊伍治理結(jié)構(gòu)是治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分，合理的干部隊伍結(jié)構(gòu)有利于激發(fā)治理效能。從干部隊伍年齡結(jié)構(gòu)看，當前龍港黨員干部平均年齡43.15歲，科級干部平均年齡45.5歲，可見黨員干部隊伍中缺乏年輕人。從專業(yè)能力看，從中央到地方的行政機構(gòu)改革，著重強調(diào)專業(yè)的事由專業(yè)的人來做。撤鎮(zhèn)設(shè)市中，原本分布在蒼南各縣級職能部門中的專業(yè)人才劃轉(zhuǎn)到龍港的比例偏低，專業(yè)人才缺乏成為大部門運行中存在的普遍問題，如龍港市市場監(jiān)督管理局，其部門職能的屬性決定了其履職需要大量的專業(yè)人才做支撐，特別是食品藥品監(jiān)管、特種設(shè)備、計量設(shè)備等崗位，如果無法保障專業(yè)性，那么其監(jiān)管力量勢必弱化。從職位結(jié)構(gòu)看，受黨政機構(gòu)數(shù)和部門正職職數(shù)限制，除垂直管理部門外，市管中層正職職位僅有22個（含15個黨政部門、6個市屬事業(yè)單位和1個群團工作部），可能引發(fā)年輕干部晉升通道堵塞問題。

6.法律法規(guī)滯后于改革，如何平衡兩者關(guān)系考驗政府智慧

龍港的行政管理體制改革在全國尚屬首例，并無任何先例可循，任何的改革創(chuàng)新舉措可能會跟現(xiàn)行法律法規(guī)相關(guān)條款相抵觸。如《浙江省信訪終結(jié)辦法》規(guī)定，同一信訪事項經(jīng)過三級行政機關(guān)依次作出處理意見、復查意見和復核意見后，該事項處理終結(jié)。由于龍港市不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和信訪局，只在市委市政府辦公室下設(shè)信訪科，并不具備政府信訪機構(gòu)的主體資格，因此無法向信訪人出具《信訪事項答復意見書》，不符合信訪三級終結(jié)制度的規(guī)定。又如在作為非獨立法人、無獨立編制的片區(qū)，實際運行需求與現(xiàn)行法律法規(guī)和行政規(guī)章也時常發(fā)生沖突。在已經(jīng)形成的法律體系框架下進行改革，難免會涉及到相關(guān)法律法規(guī)條款和現(xiàn)行制度，龍港行政管理體制改革雖然作為國家級新型城鎮(zhèn)化綜合試點改革，但上級人大并沒有先行授權(quán)，因此，如何確保龍港系列改革在法治軌道內(nèi)進行，掃除改革的“制度藩籬”，非?？简灥胤秸腔?。

三、破解困局：實質(zhì)性推進政府職能轉(zhuǎn)變

十八大以來，從中央政府的頂層設(shè)計到地方政府的制度創(chuàng)新，都在全面推進政府職能轉(zhuǎn)變，以政府職能“放管服”為主要抓手和突破口，進一步理順政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市后，仍應繼續(xù)高舉改革旗幟，創(chuàng)新體制機制來解決發(fā)展過程中的現(xiàn)實難題。從“人少事多”現(xiàn)實困境和行政成本約束機制看，大力深化政府職能社會化轉(zhuǎn)移，可成為突破龍港行政管理體制困局的“救命稻草”。但轉(zhuǎn)移政府職能不等于降低行政成本，因此，實質(zhì)性推進政府職能轉(zhuǎn)移和建立約束行政成本增長的長效機制，方符合改革初衷。

1.建立政府權(quán)力清單制度，明確政府權(quán)責范圍

政府權(quán)力清單是政府職能轉(zhuǎn)變的核心要義。制定政府權(quán)力清單，既可明晰政府、市場和社會的履職范圍，又能規(guī)范政府權(quán)力配置和運行程序，實現(xiàn)政府權(quán)力邊界和依法行政的有機統(tǒng)一。2019年，中共中央和國務院發(fā)布《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》，要求各地在全面徹底梳理行政職權(quán)的基礎(chǔ)上，依法逐條逐項對職權(quán)進行合法性、合理性和必要性審查，廣泛聽取社會各界意見的同時，制定并公開政府權(quán)力清單。龍港可根據(jù)大部門三定方案，全面梳理部門職責權(quán)力，橫向上理順大部門內(nèi)部和大部門之間的權(quán)力關(guān)系，通過職能取消、職能轉(zhuǎn)移、職能整合、職能加強等方式，制定政府權(quán)力清單，穩(wěn)定社會各界對政府清權(quán)、放權(quán)、確權(quán)的預期，為政府與市場和社會實現(xiàn)良性互動提供便利條件。

2.推進政府職能向市場和社會實質(zhì)性轉(zhuǎn)移

政府購買服務是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)移的重要途徑和主要載體。在地方政府實踐中，政府購買服務憑借完善的清單制度體系及操作的便利性，成為地方政府推動政府職能轉(zhuǎn)移的主要選擇，但政府采取購買服務方式轉(zhuǎn)移的基本上屬于輔助性的政府職能，比如公共文化服務、養(yǎng)老服務、城市維護服務、技術(shù)性服務等事項。在行政成本降低、行政事業(yè)編制嚴格控制與上級部門經(jīng)濟社會管理權(quán)限下放加速的趨勢下，僅靠現(xiàn)有的政府購買服務單一方式已無法解決政府公共服務供給、公共事務管理和市場社會高效需求的供需矛盾，應該實質(zhì)性推進政府職能轉(zhuǎn)移，在對政府自身職能科學分類的基礎(chǔ)上，應按“該轉(zhuǎn)就轉(zhuǎn)”原則，厘定政府職能中“可以轉(zhuǎn)”“轉(zhuǎn)得了”“轉(zhuǎn)得好”的部分，提高政府職能委托和授權(quán)等方式的比例，交由市場主體和社會組織承接，讓有限的精力用于部門主要業(yè)務和中心工作。同時，應深化“放管服”改革，梳理僭越市場配置和社會自治的政府職能，盡快完成向市場主體和社會組織的轉(zhuǎn)移，讓政府行政權(quán)力重歸市場和社會，真正發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用。

3.完善政府職能轉(zhuǎn)移體制機制設(shè)計，提升轉(zhuǎn)移客體能力建設(shè)

政府職能實現(xiàn)有效轉(zhuǎn)移的充分必要條件在于轉(zhuǎn)移制度設(shè)計是否完善和轉(zhuǎn)移客體能力是否充分，兩者缺一不可。一方面，在前期政府確權(quán)基礎(chǔ)上，制定出臺職能轉(zhuǎn)移目錄清單、承接客體資質(zhì)要求、職能轉(zhuǎn)移流程及實施辦法、成本核算和績效評估、監(jiān)督管理等政策規(guī)定，以地方人大立法方式，進一步推動政府職能轉(zhuǎn)移。同時要加強政府部門內(nèi)部對接溝通，協(xié)調(diào)組織部、財政局等部門的職責分工，認真研究做好經(jīng)費保障、協(xié)會發(fā)展、業(yè)務指導等各項工作，構(gòu)建一套操作性較強、可復制、可推廣的運行機制。另一方面，面對社會組織專業(yè)性不強、獨立性不高問題，通過加大政府購買公共服務力度、建立社會組織孵化基地、設(shè)立扶持專項基金等形式扶持社會組織發(fā)展，同時推動社會組織專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展，加強業(yè)務指導，并督促其加強自我管理，拓展多元化業(yè)務范圍，主動提升自身能力。

4.建立行政成本增長約束機制，實現(xiàn)成本增長和職能轉(zhuǎn)移的動態(tài)平衡

由政府職能轉(zhuǎn)移產(chǎn)生的購買性支出也是政府行政成本的組成部分，政府加大職能轉(zhuǎn)移力度必然會增加行政成本支出。但改革的初衷在于破解傳統(tǒng)行政管理體制改革模式下“人員和機構(gòu)膨脹、行政成本陡增”的困局，如果不精細控制政府職能轉(zhuǎn)移的規(guī)模和成本，不僅會增加政府財政的負擔，而且會擠占其他政府公共服務支出。因此，可分階段、分類別推進政府職能轉(zhuǎn)移，適度擴大目前轉(zhuǎn)移基礎(chǔ)較好的政府購買服務范圍，在成本核算和績效評估的基礎(chǔ)上，逐步把輔助性政府職能和專業(yè)性要求高的政府職能委托或授權(quán)給市場主體執(zhí)行。同時，在政府轉(zhuǎn)移職能購買支出方面，保持政府職能轉(zhuǎn)移支出和財政收入增長適度匹配，形成行政成本增長和政府職能轉(zhuǎn)移的動態(tài)平衡。此外，可通過相應的激勵與約束機制設(shè)計，獎優(yōu)罰劣或創(chuàng)新設(shè)計支付方式，實現(xiàn)政府財政資金績效最大化。