◎胡金焱

引言

自2013年黨的十八屆三中全會將“發(fā)展普惠金融”確立為國家戰(zhàn)略以來，普惠金融得到了快速發(fā)展。普惠金融是縮小收入差距、實現(xiàn)共同富裕的有效途徑。盡管我國普惠金融發(fā)展迅速，但仍有不盡人意之處。一方面，發(fā)展普惠金融可以提高金融服務(wù)實體經(jīng)濟的效率，提升金融服務(wù)的覆蓋范圍和質(zhì)量。另一方面，我國在普惠金融發(fā)展中存在金融資源配置不均衡、提供金融服務(wù)的主體不明確、風(fēng)險防控體系不完善以及監(jiān)管機制不合理等問題。由于小額貸款公司的體量較小，難以滿足大多數(shù)小微企業(yè)的貸款需求，而P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的風(fēng)險持續(xù)暴露，在國家強監(jiān)管的背景下發(fā)展逐漸停滯。因此，當(dāng)前普惠金融的發(fā)展還是依賴國家扶持和政府干預(yù)，主要通過國家引導(dǎo)或優(yōu)惠政策的支持，以“任務(wù)式”的形式，要求金融機構(gòu)向小微企業(yè)和低收入者傾斜，這種方式只能緩解短期內(nèi)弱勢群體貸款供給不足的情況，無法從根本上解決金融機構(gòu)對弱勢群體的金融排斥問題。

大部分金融機構(gòu)作為營利組織，往往以利潤最大化為目標(biāo)，無法提供抵押品和擔(dān)保品的小微企業(yè)以及收入較低、地理位置偏遠的社會底層貧困人口，不得不被正規(guī)金融服務(wù)體系排斥在外（王國剛，2018；謝婼青等，2021）。普惠金融與金融排斥是一個問題的正反面，解決了金融排斥問題也就實現(xiàn)了金融的普惠性。目前，國內(nèi)外學(xué)者針對這一問題進行了大量研究。Leyshon&Thrift（1993）研究了居民所在地與金融機構(gòu)營業(yè)網(wǎng)點的地理距離對金融可得性的影響，第一次提出了“金融排斥”的定義。Conroy（2005）則將弱勢群體被排斥在正規(guī)金融機構(gòu)之外的現(xiàn)象定義為金融排斥。星焱（2016）認為金融排斥是普惠金融的對立面。尹志超、張棟浩（2020）利用中國家庭金融調(diào)查數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)普惠金融可以緩解家庭發(fā)生貧困和脆弱性。李建軍等（2020）、郭峰等（2020）認為我國普惠金融有很強的地區(qū)收斂特征，要考慮地區(qū)間的差異。

也有學(xué)者對如何促進普惠金融發(fā)展進行研究。Ghosh（2013）認為不能僅依靠普惠金融解決貧困問題，還需要有效的金融普惠策略。Field et al.（2013）也認為普惠金融持續(xù)性經(jīng)營困難、低收入者債務(wù)增加等問題嚴重限制了減貧效果。普惠金融不能完全依靠金融救助和政策補貼，政策向弱勢群體傾斜可能需要犧牲另外一些群體的利益，而要從根本上解決金融排斥問題（何德旭、苗文龍，2015；王穎、曾康霖，2016）。徐忠（2018）提出以市場為主導(dǎo)、政府做引導(dǎo)的方式發(fā)展普惠金融。但是，也有學(xué)者持有不同觀點，張曉玫等（2021）認為普惠金融政策會扭曲中小企業(yè)的資產(chǎn)配置。李明賢等（2021）則認為政府干預(yù)會抑制傳統(tǒng)金融發(fā)展對縣域數(shù)字普惠金融的促進作用。

此外，關(guān)于數(shù)字普惠金融的發(fā)展也受到學(xué)者們的關(guān)注。胡金焱等（2018）、孫玉環(huán)等（2021）認為互聯(lián)網(wǎng)金融能夠在一定程度上改善金融排斥問題，提高金融的普惠程度。張勛等（2019）發(fā)現(xiàn)數(shù)字普惠金融在落后地區(qū)的發(fā)展速度更快，而且能顯著提高農(nóng)村低收入的收入水平。郭麗虹、朱柯達（2021）認為借助金融科技可以降低普惠貸款帶來的風(fēng)險。

從現(xiàn)有文獻來看，關(guān)于如何構(gòu)建普惠金融體系的研究已有很多，但依然存在一定爭議。同時，對部分問題缺少更深入的探討，歸納起來主要包括以下四點：一是對普惠金融的內(nèi)涵和本質(zhì)存在一定誤解，普惠金融如何定位、普惠金融是否等同于扶貧金融、福利金融等，這些問題存在疑問的根本原因是沒有準確把握普惠金融的內(nèi)涵和本質(zhì)；二是普惠金融參與主體職能定位不明確，普惠金融的主體是正規(guī)金融機構(gòu)還是小額貸款公司、政府應(yīng)該承擔(dān)什么樣的角色，這些問題都存在爭議；三是現(xiàn)有研究忽視了普惠金融帶來的風(fēng)險問題，互聯(lián)網(wǎng)金融技術(shù)提高了金融的普惠性，但也增加了潛在風(fēng)險，同時大力發(fā)展普惠金融還增加了“脫實向虛”的風(fēng)險；四是對如何構(gòu)建系統(tǒng)合理的普惠金融監(jiān)管制度研究不充分。本文通過梳理我國普惠金融的發(fā)展脈絡(luò)和現(xiàn)狀，從實際出發(fā)，指出當(dāng)前普惠金融發(fā)展中存在的“兩難”問題，并從多個維度提出完善普惠金融健康持續(xù)發(fā)展的政策建議。

我國普惠金融的實踐

近年來，我國積極支持普惠金融的發(fā)展，通過政策引導(dǎo)，并借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，大力推進金融創(chuàng)新，有效緩解小微企業(yè)和低收入者“貸款難、貸款貴”的問題。從最初的農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行到小額貸款公司、農(nóng)村新型金融機構(gòu)，都體現(xiàn)出金融服務(wù)的普惠性。目前我國正逐漸形成有中國特色的普惠金融體系。

（一）我國普惠金融的發(fā)展脈絡(luò)

我國普惠金融的發(fā)展最早可以追溯到改革開放之前的農(nóng)村信用社等形式，但真正開始發(fā)展是20世紀90年代初。根據(jù)國外的發(fā)展趨勢，結(jié)合中國經(jīng)濟發(fā)展的特點，我國普惠金融的發(fā)展歷程大致可以分為三個階段：萌芽期（2005年以前）、 探索期（2005年至2012年）和爆發(fā)期（2012年至今）。表1展現(xiàn)了我國普惠金融不同發(fā)展階段的標(biāo)志性事件和表現(xiàn)形式。

（二）我國普惠金融的發(fā)展現(xiàn)狀

目前我國普惠金融穩(wěn)步發(fā)展。一方面，傳統(tǒng)金融機構(gòu)的服務(wù)覆蓋率進一步提升，欠發(fā)達地區(qū)的金融服務(wù)可得性不斷改善；另一方面，金融產(chǎn)品不斷創(chuàng)新，大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)與金融加速融合，數(shù)字普惠金融顯著提升了金融服務(wù)的深度和廣度。

當(dāng)前，我國不斷提高正規(guī)金融機構(gòu)對普惠金融的服務(wù)范圍和力度。從圖1可以看出，我國銀行業(yè)涉農(nóng)貸款余額和小微企業(yè)貸款余額一直呈現(xiàn)穩(wěn)步增長的趨勢，到2020年末分別為38.95萬億元、42.7萬億元。其中，我國普惠型涉農(nóng)貸款和普惠型小微企業(yè)貸款（單戶授信總額1000萬元及以下）快速增長，分別從2017年的7.68萬億元和5.09萬億元增長到2020年的15萬億元和7.65萬億元。此外，我國鼓勵發(fā)展小額貸款公司、民間資本管理公司等民間融資機構(gòu)，逐漸形成了以商業(yè)銀行為主、小額貸款公司等民間融資機構(gòu)為輔的普惠金融發(fā)展模式。

近年來，銀行積極提升智能化設(shè)備的使用，加快擴大縣域金融服務(wù)范圍。從表2可以看出，全國聯(lián)網(wǎng)的ATM機數(shù)量穩(wěn)步增加，從2015年的92.42萬臺增長到2020年的101.39萬臺，農(nóng)村地區(qū)ATM機數(shù)量也大幅增加。借助于ATM機，擴大自助網(wǎng)點的服務(wù)范圍，延伸服務(wù)渠道，有效打通了金融服務(wù)的“最后一公里”，提高了金融服務(wù)的可得性。隨著大數(shù)據(jù)、云計算和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在普惠金融領(lǐng)域的不斷應(yīng)用，數(shù)字普惠金融應(yīng)運而生。借助互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，能夠顯著降低普惠金融的服務(wù)成本，提升普惠金融的深度和廣度。表2第3、4列顯示了我國個人銀行結(jié)算賬戶的情況，2015年全國個人銀行結(jié)算賬戶共有73.25億戶，農(nóng)村地區(qū)共有33.04億戶，到2020年增長到124.61億戶和47.41億戶。結(jié)算賬戶數(shù)量的大幅增長說明更多的人享受到了金融服務(wù)，金融普惠性不斷加強。

隨著互聯(lián)網(wǎng)和移動通信的不斷發(fā)展，人們可以利用電腦、手機等設(shè)備進行轉(zhuǎn)賬、購物等活動。因此，電子支付業(yè)務(wù)極大地促進了金融服務(wù)的范圍。2015年，全國網(wǎng)銀支付筆數(shù)和農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)銀支付筆數(shù)分別為363.71億筆和98.29億筆，到2020年增長到879.31億筆和118.77億筆。各地區(qū)積極推廣電子支付等現(xiàn)代支付工具，有效擴大了金融服務(wù)的范圍，促進了地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。2015年正是我國互聯(lián)網(wǎng)和移動通信等技術(shù)爆發(fā)的時間點，各類金融產(chǎn)品不斷創(chuàng)新，數(shù)字金融的發(fā)展有效提高了農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)的可得性，為解決欠發(fā)達地區(qū)的金融普惠性提供了條件。

（三）支持普惠金融發(fā)展的相關(guān)政策

為了解決低收入者和小微企業(yè)“融資難、融資貴”的問題，國家出臺了一系列政策，鼓勵金融機構(gòu)加大普惠金融的支持力度，積極進行金融產(chǎn)品的創(chuàng)新，擴大金融服務(wù)范圍，提高金融服務(wù)深度。2013年，黨的十八屆三中全會將“發(fā)展普惠金融”確立為國家戰(zhàn)略。2015年，國務(wù)院印發(fā)《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》，明確普惠金融的服務(wù)目標(biāo)是提高金融服務(wù)覆蓋率、提高金融服務(wù)可得性、提高金融服務(wù)滿意度，并把“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)、防范風(fēng)險、推進創(chuàng)新”作為我國普惠金融發(fā)展的原則之一。從2018年到2021年，幾乎每年國家都會出臺支持“三農(nóng)”和小微企業(yè)貸款的普惠金融政策。

為解決金融機構(gòu)在開展普惠金融時面臨的“高風(fēng)險、高成本”問題，國家出臺了相應(yīng)的財政扶持政策，通過財政補貼和稅收優(yōu)惠降低金融機構(gòu)的運營成本。同時，為鼓勵金融機構(gòu)加大對小微企業(yè)、“三農(nóng)”的支持力度，通過金融政策對普惠金融定向降準降息。2017年，銀監(jiān)會發(fā)布《大中型商業(yè)銀行設(shè)立普惠金融事業(yè)部實施方案》，支持商業(yè)銀行設(shè)立普惠金融事業(yè)部。至此，最終形成了以財政與金融相結(jié)合的扶持政策體系，極大地促進了我國普惠金融的發(fā)展。表3為我國出臺的普惠金融政策匯總。

表3 ：我國普惠金融的相關(guān)政策

數(shù)據(jù)來源：中國人民銀行。

普惠金融發(fā)展中存在的“兩難”問題

盡管我國普惠金融事業(yè)已取得了很大成績，但在發(fā)展中依然面臨普惠金融內(nèi)涵和本質(zhì)不清晰、參與主體職能定位不明確、風(fēng)險防控體系不完善和普惠金融監(jiān)管制度不健全等問題。

（一）普惠金融內(nèi)涵和本質(zhì)不清晰

在我國，普惠金融的目的在于延伸金融的廣度和深度，為貧困地區(qū)提供廣覆蓋、低成本、可持續(xù)的金融服務(wù)，而不是慈善、扶貧、福利，更不是高利貸。而當(dāng)前有很多學(xué)者和地方政府認為普惠金融就是福利、扶貧，曲解了普惠金融的內(nèi)涵和本質(zhì)，從而導(dǎo)致以下兩個“兩難”。

1.福利金融與高利貸金融的“兩難”。一方面，普惠金融堅持機會平等的原則，在成本可負擔(dān)的前提下，為弱勢群體提供合理、有效的金融服務(wù)。但機會均等并不意味著保證每個人都能借貸，否則有可能變成福利金融、扶貧金融。另一方面，由于誠信難以評價，收回貸款風(fēng)險較大等原因，金融機構(gòu)很難為弱勢群體提供正常的融資支持，從而存在“融資難”的問題，這便導(dǎo)致高利貸等民間金融的出現(xiàn)。于是產(chǎn)生了一個悖論：小微企業(yè)和低收入者等弱勢群體需要“機會均等”的金融服務(wù)，獲得優(yōu)惠的貸款利率，但最終卻面臨“融資貴”。這與普惠金融的美好期望背道而馳，出現(xiàn)了一個“兩難”的問題。

2.金融排斥與金融包容的“兩難”。金融排斥是我國普惠金融市場至今發(fā)展不完善的重要原因，主要可分為六個方面。一是地理排斥，偏遠地區(qū)成本高、金融機構(gòu)網(wǎng)點少，導(dǎo)致普惠金融很難覆蓋。二是評價排斥，因為融資成本及征信困難，產(chǎn)生了信息不對稱問題，金融機構(gòu)為實現(xiàn)風(fēng)險最小化和利潤最大化的商業(yè)目標(biāo)，其設(shè)計的風(fēng)險評估程序限制了部分人群的金融需求。三是條件排斥，弱勢群體難以滿足金融機構(gòu)所需要的抵押、擔(dān)保等基本的融資條件。四是價格排斥，即使是正常的資金價格，大多數(shù)融資對象也難以承受。五是營銷排斥，由于成本較高，金融機構(gòu)不愿意在偏遠地區(qū)發(fā)展普惠金融，逐利性導(dǎo)致部分人群不在其營銷范圍內(nèi)。六是自我排斥，部分群體受自身知識、能力的限制，很難接觸到金融服務(wù)。普惠金融是為了實現(xiàn)金融包容，而金融包容與金融排斥形成了一個“兩難”問題。

（二）普惠金融參與主體職能定位不明確

目前普惠金融的參與主體主要包括體制內(nèi)的正規(guī)金融機構(gòu)和體制外的民間金融組織，大多數(shù)小微企業(yè)和低收入者還是依賴民間借貸進行融資。同時，商業(yè)銀行向普惠金融的傾斜主要是因為政府的干預(yù)，而這種干預(yù)很難長期持續(xù)，形成了三個方面的“兩難”問題。

1.金融服務(wù)供給不平衡的客觀現(xiàn)實與金融服務(wù)需求充分性的客觀需要之間的“兩難”。由于城鄉(xiāng)差別、地域差別以及小微企業(yè)和大中型企業(yè)差別等現(xiàn)實問題，金融發(fā)展不平衡、金融服務(wù)供給不平衡的現(xiàn)象不僅客觀存在，而且會成為常態(tài)。而發(fā)展普惠金融的要求恰恰是金融發(fā)展充分、金融服務(wù)供給充分。這便導(dǎo)致金融發(fā)展與金融服務(wù)的不平衡性與金融服務(wù)充分性的客觀需要之間的矛盾，發(fā)展普惠金融不僅要實現(xiàn)廣覆蓋、低成本、高質(zhì)量，還要實現(xiàn)適度競爭和商業(yè)可持續(xù)，從而形成了“兩難”。

2.體制內(nèi)金融與體制外金融誰是主力軍的“兩難”。一方面，體制內(nèi)金融的規(guī)模較大、風(fēng)控較強，決定了其在普惠金融發(fā)展中要承擔(dān)主導(dǎo)地位。另一方面，當(dāng)面臨市場自主選擇時，體制內(nèi)金融機構(gòu)卻不愿意從事普惠金融活動，導(dǎo)致其難以完成普惠金融任務(wù)，這使得草根金融恰恰成為所謂的主力軍。而資本的逐利性，使得體制外金融無法承擔(dān)起普惠金融的任務(wù)，反而成為高利貸。這同時引發(fā)了諸多民間金融問題，致使其成為金融整頓對象及防控金融風(fēng)險的重要領(lǐng)域，也是防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險的主要引爆點。

3.政府引導(dǎo)與市場主導(dǎo)之間的兩難。一方面，在利益的驅(qū)使下，金融機構(gòu)不愿意發(fā)展普惠金融，這就需要政府對市場加以引導(dǎo)。另一方面，無論是金融機構(gòu)還是小微企業(yè)都是平等的市場主體，其交易行為都應(yīng)該是信用原則下的選擇，政府引導(dǎo)可能導(dǎo)致行政性干預(yù)，從而可能在一定程度上綁架金融機構(gòu)的自主經(jīng)營，違背市場原則。

（三）普惠金融風(fēng)險防控體系不完善

普惠金融的主要任務(wù)是為被排除在正規(guī)金融機構(gòu)體系之外的低收入人口和小微企業(yè)提供金融服務(wù)。而這部分人群信用資質(zhì)本身較差，使得普惠金融具有一定的風(fēng)險。數(shù)字普惠金融借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)使得金融服務(wù)能夠跨區(qū)域、廣覆蓋，這種特征易誘發(fā)金融體系中風(fēng)險交叉?zhèn)魅?。在防控系統(tǒng)性風(fēng)險的背景下，發(fā)展普惠金融可能會引發(fā)三個“兩難”困境。

1.防范化解金融風(fēng)險與大力發(fā)展普惠金融之間的“兩難”。目前我國金融業(yè)正面臨“三期疊加”的形勢，即金融改革創(chuàng)新期、金融風(fēng)險聚集期和金融監(jiān)管困惑期，在這種情況下，防范重大金融風(fēng)險是重中之重，而大力發(fā)展普惠金融可能會加劇金融風(fēng)險的震蕩。另一方面，由于我國經(jīng)濟也處于“三期疊加”的狀態(tài)，即增長速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期，在經(jīng)濟下行、實體經(jīng)濟困難的情況下，客觀上又需要大力發(fā)展普惠金融，來支持實體經(jīng)濟、支持產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，化解金融風(fēng)險與發(fā)展普惠金融之間存在“兩難”問題。

2.金融科技助推普惠金融與金融科技引致新的金融風(fēng)險形成的“兩難”。普惠金融的發(fā)展需要借助互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字科技等技術(shù)，降低金融服務(wù)成本，解決金融市場中的信息不對稱問題，從而降低金融服務(wù)門檻，擴大金融服務(wù)范圍。在帶來這些好處的同時，金融科技的發(fā)展也產(chǎn)生了新的風(fēng)險或加劇了現(xiàn)有的風(fēng)險，在傳統(tǒng)金融風(fēng)險的基礎(chǔ)上，引致了新的信息技術(shù)風(fēng)險。一方面，金融業(yè)務(wù)不再局限于金融機構(gòu)，部分科技企業(yè)也被融入其中，這種跨行業(yè)、跨機構(gòu)、跨市場的活動，使得傳統(tǒng)金融風(fēng)險具有更大的破壞性，風(fēng)險傳染更快、更復(fù)雜；另一方面，也出現(xiàn)了數(shù)據(jù)安全風(fēng)險、網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險等新的金融風(fēng)險。

3.金融脫實向虛的現(xiàn)實與脫虛向?qū)嵉囊蟮膬呻y。在整個經(jīng)濟下行、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不景氣的背景下，金融業(yè)出現(xiàn)了脫實向虛、以錢炒錢的問題。例如，一方面實體經(jīng)濟利潤率不斷下降，缺少再投入的資金，另一方面我國金融業(yè)增加值占GDP的比重卻超過8%，超過很多發(fā)達國家，金融部門的利潤持續(xù)上升。金融發(fā)展的要義就是服務(wù)實體，脫離了實體經(jīng)濟就會出現(xiàn)資金空轉(zhuǎn)、金融泡沫等現(xiàn)象，所以現(xiàn)在要求資金回歸實體經(jīng)濟。為此，在當(dāng)前全球經(jīng)濟下行的大背景下，二者之間也形成了“兩難”。

（四）普惠金融監(jiān)管制度不健全

數(shù)字普惠金融的發(fā)展提高了金融的普惠性，但也增加了監(jiān)管難度，監(jiān)管機構(gòu)難以跟上當(dāng)前技術(shù)發(fā)展的步伐。同時，對金融機構(gòu)的考核機制也存在不合理之處，進而出現(xiàn)以下兩個監(jiān)管的“兩難”問題。

1.普惠金融科技的發(fā)展與有效監(jiān)管的“兩難”。普惠金融的發(fā)展需要借助金融科技的力量，而金融科技的發(fā)展不是金融部門的問題，它是科技、網(wǎng)絡(luò)、信息、計算機等領(lǐng)域的結(jié)合體。金融科技的爆炸式發(fā)展使得金融監(jiān)管很難跟上步伐，為監(jiān)管帶來了新的挑戰(zhàn)和風(fēng)險，增加了風(fēng)險的防范難度，從而帶來了金融科技快速發(fā)展與金融監(jiān)管相對落后的矛盾。誰來監(jiān)管、如何監(jiān)管、有沒有能力監(jiān)管、有沒有技術(shù)監(jiān)管，這些都是需要我們重點考慮的問題。

2.金融機構(gòu)的風(fēng)險約束與落實普惠金融風(fēng)險容忍度的“兩難”。一方面，監(jiān)管機構(gòu)在風(fēng)險管控上考核較嚴，要求金融機構(gòu)的不良貸款余額與不良貸款率雙降；另一方面，又要求金融機構(gòu)對普惠金融風(fēng)險有一定的容忍度。而普惠金融面對的是那些本身不具備風(fēng)險承擔(dān)能力的小微企業(yè)和弱勢群體，較高的風(fēng)險水平使得金融機構(gòu)“進退兩難”，支持普惠金融就會導(dǎo)致其風(fēng)險上升，考核壓力較大，不支持又會違背國家的相關(guān)政策。

普惠金融創(chuàng)新發(fā)展的對策建議

普惠金融發(fā)展的核心目標(biāo)是讓弱勢群體以平等的機會和價格享受正規(guī)金融服務(wù)。普惠金融能夠擴展金融邊界，提高金融覆蓋率，是解決相對貧困的有效機制。但是，如何實現(xiàn)普惠金融的商業(yè)可持續(xù)發(fā)展、避免金融風(fēng)險向小微企業(yè)和低收入人群擴散，是我們面臨的重要難題。針對當(dāng)前普惠金融發(fā)展中存在的“兩難”問題，本文從多個維度提出以下政策建議。

（一）厘清普惠金融的發(fā)展理念

首先，普惠金融不是扶貧金融和福利金融。長期以來，相當(dāng)一部分人將普惠金融混同于是對低收入人群的扶貧。事實上，普惠金融是以機會平等和商業(yè)可持續(xù)為原則，兼顧資金供給方和需求方的利益，積極引導(dǎo)金融機構(gòu)向小微企業(yè)和低收入者傾斜，為其提供成本合理、便捷持續(xù)的金融服務(wù)。其次，普惠金融不是慈善金融。不能要求金融機構(gòu)當(dāng)慈善家，而是讓小微企業(yè)、低收入者能夠以合理的價格享受金融服務(wù)。在發(fā)展普惠金融時，不能只考慮弱勢群體的金融需求，也應(yīng)讓資金供給者獲得應(yīng)有的收益。如果不聯(lián)系實際，一味地考慮社會服務(wù)性，只靠政府補貼的形式來發(fā)展普惠金融，忽視市場原則和可持續(xù)性，不僅不會降低貧困，還可能會導(dǎo)致過度信貸，造成金融不穩(wěn)定。

（二）加快中小型金融機構(gòu)改革發(fā)展

加快發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等“草根”金融組織。國際成功案例表明，中小型金融機構(gòu)可以有效解決信息不對稱問題，在服務(wù)小微企業(yè)和農(nóng)戶方面比大型金融機構(gòu)更有優(yōu)勢。應(yīng)該在貨幣政策、信貸政策等方面加大對中小型金融機構(gòu)的支持力度，加快設(shè)立相關(guān)法律法規(guī)，明確其法律地位，給予與正規(guī)金融機構(gòu)相同的經(jīng)營條件，充分發(fā)揮其在小額信貸中的比較優(yōu)勢。

（三）明確提供服務(wù)的主體

發(fā)展普惠金融，要以體制內(nèi)金融為主力軍、體制外金融為生力軍。體制內(nèi)金融具有規(guī)模優(yōu)勢和較強的風(fēng)控能力，應(yīng)當(dāng)作為普惠金融服務(wù)的供給主體。體制外金融有自身的地緣優(yōu)勢、創(chuàng)新優(yōu)勢和服務(wù)靈活優(yōu)勢，參與普惠金融可以為其發(fā)展提供機遇和機會，但只能作為生力軍對現(xiàn)有普惠金融體系進行補充。只有兩方面相結(jié)合，才能建立多層次、廣覆蓋、有競爭的普惠金融服務(wù)體系。

（四）大力發(fā)展數(shù)字普惠金融

發(fā)展普惠金融，需要依靠互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和數(shù)字科技來降低成本、控制風(fēng)險，這是從根本上實現(xiàn)普惠金融可持續(xù)發(fā)展的必由之路。在傳統(tǒng)的金融體系下，需要投入巨大的人力和極為復(fù)雜的信息數(shù)據(jù)采集，較高的交易成本使得普惠金融無法“普惠”。而數(shù)字金融借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，能夠顯著降低金融機構(gòu)提供金融服務(wù)的運營成本和準入門檻，有效解決金融服務(wù)的“最后一公里”問題。同時大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)可以幫助金融機構(gòu)建立有效的風(fēng)險防控體系。因此，數(shù)字金融真正地解決了普惠金融中金融機構(gòu)面臨的“高風(fēng)險、高成本”問題。

（五）加快征信體系建設(shè)

阻礙普惠金融發(fā)展的一個重要原因就是征信體系不健全，而目前中國人民銀行的征信系統(tǒng)覆蓋率僅為38%。大量用戶缺少征信信息，導(dǎo)致金融機構(gòu)無法獲取客戶的信用情況，其金融需求由此被排斥在外。通過互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計算等技術(shù)，可以實現(xiàn)征信數(shù)據(jù)的全覆蓋，刻畫每個個體的信用水平，從而解決信息不對稱問題。因此，我國征信體系的建立和完善是實現(xiàn)普惠金融的基礎(chǔ)條件，也是普惠金融健康、可持續(xù)發(fā)展的必要因素。

（六）強化風(fēng)險監(jiān)管體系

從政策層面上看，“鼓勵創(chuàng)新、防范風(fēng)險、健康發(fā)展”是我國監(jiān)管部門對普惠金融的基本要求，在監(jiān)管原則上也提出了“依法、適度、分類、協(xié)同、創(chuàng)新”等監(jiān)管原則?？梢钥闯?，政策上要求鼓勵創(chuàng)新和防范風(fēng)險相統(tǒng)一，監(jiān)管部門是希望通過防范風(fēng)險來保護創(chuàng)新，這與“沙盒監(jiān)管”的邏輯極為一致。已經(jīng)在國外落地的“沙盒監(jiān)管”對于我國當(dāng)前的數(shù)字金融監(jiān)管極具借鑒意義。在監(jiān)管沙盒中，監(jiān)管主體通過接口接入沙盒，與創(chuàng)新企業(yè)同時在線，監(jiān)管者可以利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)提供監(jiān)管指導(dǎo)，以獲取的數(shù)據(jù)為依據(jù)進行反饋和風(fēng)險評估，與測試企業(yè)進行實時互動，不斷修正和完善測試方案，并借助人工智能、人機交互來解釋監(jiān)管政策，鼓勵、促進被測試企業(yè)的金融創(chuàng)新與合規(guī)發(fā)展。