[中環(huán)聯(lián)合（北京）認(rèn)證中心有限公司，北京100029]

1 背景

可持續(xù)發(fā)展是在應(yīng)對全球經(jīng)濟(jì)、社會以及環(huán)境問題背景下提出的發(fā)展戰(zhàn)略。2015 年，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會通過了《2030 年可持續(xù)發(fā)展議程》，《議程》包含了17 項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDG）、169 項(xiàng)具體目標(biāo)和231 項(xiàng)衡量指標(biāo)，覆蓋了社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境三大方面，構(gòu)建了一個(gè)相互關(guān)聯(lián)的目標(biāo)體系[1]。

國際社會廣泛公認(rèn)公共采購活動(dòng)可推動(dòng)價(jià)值鏈的可持續(xù)發(fā)展，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)也重申了環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展和公共采購之間的緊密聯(lián)系。在有關(guān)可持續(xù)消費(fèi)和生產(chǎn)模式的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展第12 個(gè)目標(biāo)中，第12.7 具體目標(biāo)特別提到要“根據(jù)國家政策和優(yōu)先事項(xiàng)，推行可持續(xù)公共采購”，第12.7.1 指標(biāo)明確為“可持續(xù)公共采購政策和行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施的程度”。落實(shí)可持續(xù)公共采購（SPP），被認(rèn)為是推動(dòng)全球可持續(xù)消費(fèi)和生產(chǎn)模式的戰(zhàn)略關(guān)鍵要素[2]。

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署匯集了“同一個(gè)地球網(wǎng)絡(luò)”SPP 計(jì)劃的專業(yè)知識和網(wǎng)絡(luò)資源，在總結(jié)各國開展能力建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上開展績效評價(jià)方法學(xué)的研究?！?013 可持續(xù)公共采購全球評述》就可持續(xù)公共采購的監(jiān)督測量開始了初步研究[3]；2015 年，在SPP計(jì)劃中的效益測量和溝通工作小組進(jìn)行了專門的研究，提出了測量結(jié)果的22 個(gè)典型案例[4]；《2017 可持續(xù)公共采購全球評述》結(jié)合對“同一個(gè)地球網(wǎng)絡(luò)”55個(gè)成員國的國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)的調(diào)研，以及40 個(gè)國家的績效評價(jià)的方式、方法和手段，形成了綜合評估的方法學(xué)。我國政府采購的監(jiān)督測量研究仍處于起步階段，且僅就采購周期的某一方面開展研究，如在影響因素上大多是針對供應(yīng)商的資格審查、評標(biāo)方法、合同履約驗(yàn)收、道德風(fēng)險(xiǎn)等[5]；在采購實(shí)踐和績效影響方面，主要是用因子分析法、相關(guān)分析法和回歸分析法進(jìn)行研究[6]；在產(chǎn)品的環(huán)境績效方面，主要依據(jù)產(chǎn)品的環(huán)境特性建立定量和定性兩種評價(jià)體系①具體參見生態(tài)環(huán)境部環(huán)境發(fā)展中心中環(huán)聯(lián)合（北京）認(rèn)證中心報(bào)告——《中國環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品環(huán)境績效評估報(bào)告（2019 版）》。。

2020 年5 月，經(jīng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)跨機(jī)構(gòu)專家組（IAEG-SDGs）評估，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布了《可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)12.7.1 指標(biāo)：可持續(xù)公共采購（SPP）指數(shù)方法學(xué)》（以下簡稱SDG12.7.1 方法學(xué)），用來測量評價(jià)各國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)公共采購政策和行動(dòng)計(jì)劃的進(jìn)展和水平。該方法學(xué)先后在中國、印度、韓國、毛里求斯、瑞典、德國、奧地利、挪威、荷蘭等18 個(gè)國家和地區(qū)開展了應(yīng)用示范，為全球不同區(qū)域識別、評價(jià)和確認(rèn)可持續(xù)公共采購政策的績效和不足提供了關(guān)鍵工具[7]，是迄今為止國際上首次提出的測量可持續(xù)公共采購實(shí)施水平的系統(tǒng)方法。

2 SDG12.7.1 方法學(xué)內(nèi)容

SDG12.7.1 方法學(xué)[8]的主要內(nèi)容包括五大術(shù)語、評價(jià)指數(shù)和評價(jià)細(xì)則。

2.1 五大術(shù)語

術(shù)語規(guī)范了可持續(xù)公共采購及該領(lǐng)域技術(shù)方法的專門用語，代表了國際上對可持續(xù)公共采購及其績效評估內(nèi)容的共識，對推行可持續(xù)公共采購提供了支撐，也為開展績效評估提供了基準(zhǔn)。

可持續(xù)公共采購：指這樣一個(gè)采購過程，即公共組織在滿足其對產(chǎn)品、服務(wù)、工程和設(shè)施的需求，實(shí)現(xiàn)整個(gè)生命周期的物有所值，保證本組織、社會和經(jīng)濟(jì)都獲益的同時(shí)，還顯著地減少對環(huán)境的負(fù)面影響。

行動(dòng)計(jì)劃：闡明政府支持實(shí)施可持續(xù)公共采購擬采取的優(yōu)先領(lǐng)域和行動(dòng)的政策文件。

物有所值：表明整個(gè)生命周期的成本和質(zhì)量的最佳結(jié)合。

生命周期成本分析：用于評估沒有直接體現(xiàn)在產(chǎn)品/服務(wù)的購買價(jià)格的成本，以及在產(chǎn)品/服務(wù)使用期間可能發(fā)生的成本，包括采購及相關(guān)成本（交貨、安裝、保險(xiǎn)等）、運(yùn)營成本（能源、燃料和水的使用、備件和維護(hù)等）、外部成本（如溫室氣體排放）等。

最具經(jīng)濟(jì)價(jià)值投標(biāo)：招標(biāo)方在做出定標(biāo)決定時(shí)，綜合考慮投標(biāo)方出具的質(zhì)量、技術(shù)、可持續(xù)方面以及價(jià)格的要求。

2.2 評價(jià)指數(shù)

SDG12.7.1 方法學(xué)的評價(jià)指數(shù)概括為“1+2+4+6”，即“1 個(gè)指標(biāo)、2 級層面、4 個(gè)方面、6 類維度”。其中，“1 個(gè)指標(biāo)”是指SPP 指數(shù)，用參數(shù)S 指代；“2級層面”是指SPP 指數(shù)針對的國家、國家以下區(qū)域；“4 個(gè)方面”是指SPP 實(shí)施覆蓋的政策指標(biāo)、過程指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)和結(jié)果指標(biāo)；“6 類維度”是指SPP 評價(jià)包括的政策制度、管理框架、人員能力、準(zhǔn)則/標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督監(jiān)控和實(shí)施效果，分別用參數(shù)A、B、C、D、E、F 指代?？沙掷m(xù)公共采購指數(shù)（S）計(jì)算方法見表1。

表1 可持續(xù)公共采購指數(shù)（S）計(jì)算方法

表1 中各參數(shù)及其評價(jià)閾值范圍詳細(xì)說明見表2。

表1、表2 分別列出了評價(jià)指數(shù)的計(jì)算方法和參數(shù)說明。對于國家層面的評價(jià)指標(biāo)，以參數(shù)A 為系數(shù)，乘以參數(shù)B、C、D、E、F 的和數(shù)。其中參數(shù)A代表是否具有政策或行動(dòng)計(jì)劃，分值為0 或1；參數(shù)B、C、D、E、F 分別代表管理框架、人員能力、采購準(zhǔn)則/標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督制度、實(shí)際可持續(xù)產(chǎn)品/服務(wù)占比五方面的評價(jià)參數(shù)，這些參數(shù)的分值分別為0～1。對于具有國家層級以下的情況，如城市，則設(shè)定參數(shù)p，即某個(gè)城市的人數(shù)占比，p值為0、1。

表2 參數(shù)說明

2.3 評價(jià)細(xì)則

在具體評價(jià)內(nèi)容方面，不同參數(shù)具有不同的評價(jià)細(xì)則和分值。參數(shù)B 從管理框架和促進(jìn)實(shí)施兩個(gè)方面各給出一半的分值，按照采購生命周期從實(shí)施角度提出不同的評價(jià)內(nèi)容；參數(shù)C 從工具、網(wǎng)站、咨詢臺、網(wǎng)絡(luò)如何支持采購人員能力提出相應(yīng)評價(jià)內(nèi)容；參數(shù)D 從環(huán)境性、社會性和經(jīng)濟(jì)性、風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)3 個(gè)方面對采購標(biāo)準(zhǔn)提出評價(jià)內(nèi)容；參數(shù)E 從監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督方法方面分別給出分值，在監(jiān)督內(nèi)容方面重實(shí)施績效，對采購績效進(jìn)行監(jiān)督評價(jià)的情況給出了最高值；參數(shù)F 給出了測量實(shí)施效果的計(jì)算方法，通過已實(shí)施可持續(xù)采購產(chǎn)品的價(jià)值占這些采購產(chǎn)品總價(jià)值的比值、采購產(chǎn)品種類數(shù)量與推薦的經(jīng)驗(yàn)值（20）的比值、總可持續(xù)產(chǎn)品采購價(jià)值占政府采購價(jià)值的比值相乘所得。表3 列出了上述指數(shù)中不同參數(shù)的33 項(xiàng)評價(jià)細(xì)則。

3 SDG12.7.1 方法學(xué)特點(diǎn)

3.1 體現(xiàn)了可持續(xù)公共采購的全過程管理思想

SDG12.7.1 方法學(xué)依據(jù)公共政策系統(tǒng)推行的特點(diǎn)，從政策制度、管理框架、人員能力、準(zhǔn)則/標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督監(jiān)控、實(shí)施效果的維度進(jìn)行評價(jià)，覆蓋了現(xiàn)有政策、執(zhí)行過程、政策產(chǎn)出和實(shí)施結(jié)果多個(gè)方面。不僅評價(jià)最終實(shí)施結(jié)果，還評價(jià)推行過程中的做法和產(chǎn)出，并通過監(jiān)督測量績效評價(jià)形成反饋，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)公共采購系統(tǒng)的持續(xù)改進(jìn)。

3.2 體現(xiàn)了鼓勵(lì)采取行動(dòng)的實(shí)踐導(dǎo)向

SDG12.7.1 方法學(xué)重視實(shí)踐，實(shí)際的實(shí)施情況占據(jù)較多比例的分值。如參數(shù)B，同時(shí)評價(jià)采購制度和采購實(shí)施，在采購實(shí)施方面延伸到采購周期，從招投標(biāo)、簽訂合同、合同后績效及簽訂合同后的管理都提出了具體詳細(xì)的評價(jià)內(nèi)容，細(xì)化到招投標(biāo)文件的可持續(xù)性要求；參數(shù)E，在監(jiān)督內(nèi)容方面重實(shí)際績效，對于對采購績效進(jìn)行監(jiān)督評價(jià)的情況給出了最高值；參數(shù)F，在實(shí)施效果方面，通過實(shí)際可持續(xù)采購價(jià)值占比來確定最終分值。

表3 評價(jià)細(xì)則一覽表

3.3 體現(xiàn)了全球可持續(xù)公共采購的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

SDG12.7.1 方法學(xué)運(yùn)用了《2017 可持續(xù)公共采購全球評述》中積累的40 多個(gè)國家的可持續(xù)公共采購政策的現(xiàn)狀、項(xiàng)目、監(jiān)督和評價(jià)制度，給出實(shí)際做法的參考，體現(xiàn)了先進(jìn)性，具有很強(qiáng)的借鑒性。比如，國際上通行的采用生態(tài)標(biāo)志促進(jìn)可持續(xù)采購的普遍做法，列出了較常用的18 類產(chǎn)品種類；按照國際推行經(jīng)驗(yàn)，把社會性和經(jīng)濟(jì)性與環(huán)境性設(shè)定同樣的分值。

此外，SDG12.7.1 方法學(xué)也存在數(shù)據(jù)缺口的風(fēng)險(xiǎn)，如針對人員能力的數(shù)據(jù)信息難于統(tǒng)計(jì)等，但是可通過采用加數(shù)的方式將測量的風(fēng)險(xiǎn)降到最低，不影響其先進(jìn)性。

4 我國政府綠色采購現(xiàn)狀

我國自2004 年推行政府綠色采購制度以來，取得了積極成效。在財(cái)政部發(fā)布的《2019 年全國政府采購簡要情況》中，政府采購政策功能持續(xù)顯現(xiàn)，全國強(qiáng)制和優(yōu)先采購節(jié)能、節(jié)水產(chǎn)品占同類產(chǎn)品采購規(guī)模的90%，全國優(yōu)先采購的環(huán)保產(chǎn)品占同類產(chǎn)品采購規(guī)模的88%[9]。

伴隨我國公共采購制度的發(fā)展，政府綠色采購也面臨著新趨勢新要求。首先，采購機(jī)制逐步標(biāo)準(zhǔn)化、程序化。2019 年4 月，財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、市場監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于調(diào)整優(yōu)化節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購執(zhí)行機(jī)制的通知》（財(cái)庫〔2019〕9 號）[10]，對政府采購節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品開始實(shí)施品目清單管理方式。這標(biāo)志著我國政府綠色采購從以產(chǎn)品為基礎(chǔ)的采購清單形式發(fā)展到以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為核心的品目清單管理方式，體現(xiàn)了政府綠色采購從初步到全面、從人為因素到制度管理的質(zhì)的變化。其次，政府綠色采購的規(guī)模還有很大提升空間。以中國環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品為例，2019 年環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品采購金額僅占全國政府采購規(guī)?？倲?shù)的2.17%①具體參見2020 年中國環(huán)境標(biāo)志微信推送——《財(cái)政部發(fā)布：2019 年環(huán)境標(biāo)志政府采購產(chǎn)品金額達(dá)718.7 億元》。。

以對照SDG12.7.1 方法學(xué)建立的基準(zhǔn)為例，我國政府綠色采購實(shí)施仍然具有較大提升潛力。主要表現(xiàn)在：

一是缺乏有力的制度保障。我國政府綠色采購的法律基礎(chǔ)依然是依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》（2002）中對政府綠色采購的籠統(tǒng)概述。雖然陸續(xù)發(fā)布了《節(jié)能產(chǎn)品政府采購實(shí)施意見》（2004）和《關(guān)于環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購實(shí)施的意見》（2006），起到了一定的導(dǎo)向作用，但這些和SDG12.7.1 方法學(xué)提出的國家行動(dòng)計(jì)劃、制度要求還有很大差距。

二是缺乏全面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。我國政府綠色采購主要通過節(jié)能產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等采購對象或需求標(biāo)準(zhǔn)作為技術(shù)支撐，還沒有無細(xì)化的通用規(guī)則，如政府綠色采購原則、術(shù)語、規(guī)范等；也不具備采購過程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如評價(jià)指標(biāo)、方法學(xué)等。這一方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足政府綠色采購的需求，另一方面也不能滿足對政府綠色采購機(jī)制逐步標(biāo)準(zhǔn)化和程序化的管理需求[11]。

三是缺乏系統(tǒng)的監(jiān)督評價(jià)。我國目前政府綠色采購的相關(guān)政策文件，主要通過鼓勵(lì)和引導(dǎo)來推進(jìn)實(shí)施，主要通過自我評價(jià)的方式來開展績效評價(jià)，對一些具體的實(shí)施結(jié)果如預(yù)算金額、合同金額、政府采購產(chǎn)品的型號和數(shù)量等進(jìn)行初步評價(jià)[6]，在監(jiān)督方面僅處于方法學(xué)的初級階段，仍然沒有深入到各個(gè)采購實(shí)施層面，尚未對政府綠色采購績效進(jìn)行系統(tǒng)的評價(jià)。

5 對我國推進(jìn)政府采購的啟示

國際經(jīng)驗(yàn)是他山之石。SDG12.7.1 方法學(xué)采用漸進(jìn)方式，可視具體國情和現(xiàn)有慣例靈活應(yīng)用，作為國際上首次提出的系統(tǒng)評價(jià)方法，它將有可能成為聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署統(tǒng)一開展全球SDG12.7.1 指標(biāo)報(bào)告系統(tǒng)的技術(shù)工具。結(jié)合我國政府綠色采購現(xiàn)狀的思考和啟示如下：

一是制度完善是深化我國政府綠色采購的有力保障。應(yīng)加強(qiáng)我國政府綠色采購頂層設(shè)計(jì)，參考國外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，吸收國際治理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情，制定和發(fā)布我國政府綠色采購行動(dòng)計(jì)劃。一方面，不斷強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境部與國家經(jīng)濟(jì)部門、金融部門等其他相關(guān)部委的緊密合作。充分發(fā)揮國家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、金融政策工具對我國生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的協(xié)同作用，把政府綠色采購融入具體的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境政策中，從國家層面推行深化政府綠色采購的具體措施。另一方面，在重點(diǎn)領(lǐng)域強(qiáng)制推行政府綠色采購工作，對關(guān)鍵行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域、特定區(qū)域確立具體的采購目標(biāo)和實(shí)施基準(zhǔn)。

二是技術(shù)體系是加速推行我國政府綠色采購實(shí)施的途徑。首先，引進(jìn)吸收國際先進(jìn)方法，促進(jìn)我國對政府綠色采購概念、原則、方法、程序的理解與國際基準(zhǔn)保持一致。其次，適時(shí)構(gòu)建符合我國國情的政府綠色采購技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，形成涵蓋術(shù)語、原則、方法、評價(jià)、過程、對象的標(biāo)準(zhǔn)體系要求，為開展政府綠色采購建立基本的技術(shù)支撐。最后，按照“貨物、服務(wù)、工程”采購類別，依據(jù)我國生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)工作和國內(nèi)污染治理熱點(diǎn)問題，適時(shí)發(fā)布技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系發(fā)展規(guī)劃和制定計(jì)劃，支持解決目前我國面臨的主要環(huán)境熱點(diǎn)問題。

三是績效評價(jià)是實(shí)現(xiàn)政府綠色采購實(shí)施目標(biāo)的基礎(chǔ)。首先，適時(shí)將SDG12.7.1 方法學(xué)本地化，形成符合國情的績效評價(jià)工具。其次，建立我國政府綠色采購績效評價(jià)數(shù)據(jù)庫，為全面、準(zhǔn)確地評估政府采購對環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會的績效起到基礎(chǔ)保障和有效評價(jià)作用。最后，動(dòng)態(tài)公布績效評價(jià)結(jié)果，促進(jìn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會績效信息公開，突出體現(xiàn)政府綠色采購的引導(dǎo)作用。

6 總結(jié)

可持續(xù)公共采購被廣泛認(rèn)為是推動(dòng)創(chuàng)新、撬動(dòng)全球可持續(xù)發(fā)展績效的戰(zhàn)略性杠桿[2]。SDG12.7.1 方法學(xué)為世界各國采用了具體的可持續(xù)公共采購衡量方法提供了可能。本文概括了SDDG12.7.1 方法學(xué)的1 個(gè)指標(biāo)、2 級層面、4 個(gè)方面、5 大術(shù)語、6 類維度和33項(xiàng)評價(jià)細(xì)則，分析了其全過程思想、實(shí)踐導(dǎo)向和先進(jìn)性的特點(diǎn)。對照SDG12.7.1 方法學(xué)建立的基準(zhǔn)，分析了深化我國政府綠色采購實(shí)施的潛力，并指出了對我國推行政府綠色采購實(shí)施的啟示：制度完善是深化我國政府綠色采購的有力保障；技術(shù)體系是加速推行我國政府綠色采購實(shí)施的途徑；績效評價(jià)是實(shí)現(xiàn)政府綠色采購實(shí)施目標(biāo)的基礎(chǔ)。