生態(tài)環(huán)境部研究員，原國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察專員

“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)已拉開帷幕，2021 年全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作會議提出“要深刻認(rèn)識和把握‘三個新’的豐富內(nèi)涵和戰(zhàn)略考量，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央的重大判斷、決策部署上來，認(rèn)真謀劃做好‘十四五’生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作”，并對“十四五”和2021 年生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行了總體部署，令人鼓舞。在此背景下進(jìn)一步深入分析我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的工作路線、方針和策略是做好“十四五”工作的必然要求。

黨的十九屆五中全會提出，“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，這是根據(jù)我國發(fā)展階段、發(fā)展環(huán)境、發(fā)展條件變化做出的科學(xué)判斷；并明確要求“經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等各領(lǐng)域都要體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的要求”。當(dāng)前，各領(lǐng)域都在積極落實高質(zhì)量發(fā)展的要求，提出適合本領(lǐng)域特性的舉措，例如商務(wù)系統(tǒng)提出“以創(chuàng)新發(fā)展為主線，扎實推進(jìn)貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展”。作為生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，也應(yīng)該有一個體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展要求的總體性、特征性安排，綜合考慮可以用“全面推進(jìn)生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)”（簡稱“高水平保護(hù)”）來總括。它主要有三層含義：一是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善；二是生態(tài)環(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展融合程度明顯提高；三是生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力明顯提升。三者缺一不可、依次遞進(jìn)、有機(jī)統(tǒng)一。

“十三五”時期，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)就提出了“協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)”，這是非常重要的工作方針，對于“十三五”時期生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得明顯進(jìn)展起了很好的指導(dǎo)作用?！笆奈濉本褪且凇笆濉比〉妹黠@成效的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)新的、更高水平的提升和進(jìn)步?！叭嫱七M(jìn)生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)”把高水平保護(hù)作為高質(zhì)量發(fā)展在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的落實和體現(xiàn)，可以說，高水平保護(hù)是“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主旨或主題，是推進(jìn)和衡量各項具體工作的起點和標(biāo)尺。

第一，這是以人民為中心發(fā)展思想的政治要求?！笆奈濉睍r期提出的生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善的目標(biāo)，是由以人民為中心的發(fā)展思想所決定的。作為習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的核心內(nèi)容，以人民為中心的發(fā)展思想在“十三五”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，特別是抗擊新冠肺炎疫情的斗爭中展示了巨大的優(yōu)勢，并將在“十四五”時期得到更加鮮明和徹底的貫徹?！笆濉睍r期生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的成效并不穩(wěn)固，人民群眾還面臨很多切身的生態(tài)環(huán)境問題，對更高水平的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量懷有強(qiáng)烈的期待和訴求。持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境是生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的基本使命和立身之本，“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)必須堅定貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，堅持以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，呼應(yīng)和滿足人民群眾對美好生活的期盼，同時防范重大生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，保障國家和人民生態(tài)安全，這是必須擔(dān)當(dāng)?shù)恼蔚懒x，屬“義”之辨也。

第二，這是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本路線的現(xiàn)實需要。在踐行以人民為中心發(fā)展思想的同時，還必須遵循以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本路線，這是生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作必須科學(xué)辯證處理的兩個重要關(guān)系。黨的十九屆五中全會“十四五”規(guī)劃《建議》在指導(dǎo)思想中明確“全面貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略”，其中基本路線就是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、堅持兩個基本點。當(dāng)前，隨著生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善，我國人與自然的關(guān)系得到了一定的緩解，但如果把今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素考慮進(jìn)來，“十四五”時期人與自然的關(guān)系反而是偏緊的，因為生態(tài)環(huán)境作為一種自然要素，其直接滿足人的生存需要（潔凈的空氣、清潔的水、安全的土壤和糧食安全等）與用來滿足人類經(jīng)濟(jì)活動的生產(chǎn)需要（使用空氣和水體來承納和凈化污染物、使用土地堆存固體廢物等）之間，走向是相反的，人民群眾盼望更好的生活環(huán)境，經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出更多的空間需求，兩者矛盾十分突出?！笆奈濉睍r期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是影響生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主要因素，環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系仍然是生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的主要矛盾。發(fā)展是解決我國一切問題的“總鑰匙”，是黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)。我們不能走犧牲生態(tài)環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的老路，也不能靠削弱經(jīng)濟(jì)發(fā)展來保生態(tài)環(huán)境。在新冠肺炎疫情對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會生活造成重大沖擊、全國上下都在力促復(fù)工復(fù)產(chǎn)、做好“六穩(wěn)”“六?！钡男滦蝿菹?，生態(tài)環(huán)境保護(hù)必須深刻地融入經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展大局之中，做到環(huán)境與經(jīng)濟(jì)一體兩面，這是一種客觀現(xiàn)實需要，是為“利”之辨也。

第三，這是深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的必備條件?！笆奈濉睍r期，把重點解決影響人民生活和健康的突出生態(tài)環(huán)境問題，與著力解決中長期和根本性的可持續(xù)發(fā)展問題結(jié)合起來，這是深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的本質(zhì)涵義。在打法上，深入打好攻堅戰(zhàn)在強(qiáng)調(diào)集中突擊、盡快見效的同時，也注重穩(wěn)扎穩(wěn)打、長遠(yuǎn)獲益。因此，如同現(xiàn)代戰(zhàn)爭必然要求裝備先進(jìn)武器一樣，“十四五”深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)也需要與之相匹配的治理體系和治理能力，即在繼承和發(fā)揚(yáng)“十三五”治理體系和治理能力作用的基礎(chǔ)上，進(jìn)行治理體系和能力的結(jié)構(gòu)性改革，提升其現(xiàn)代化水平。沒有治理體系和治理能力的拓展和升級，“十四五”生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善和環(huán)境與經(jīng)濟(jì)融合程度明顯提升的要求就難以實現(xiàn)。在這方面，現(xiàn)有治理體系和治理能力的短板和弱項比較多，離“精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污”要求差距比較大，要步步為營，久久為功，持續(xù)推進(jìn)制度體系和體制機(jī)制改革，此為“術(shù)”之謂也。

可見，把高水平保護(hù)作為“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主要議題，既包含了政治道義要求，也有現(xiàn)實利益需要和支撐條件保障，是“義”“利”“術(shù)”的統(tǒng)一，要求很高，并非易事，是一項需要深刻謀劃、系統(tǒng)推進(jìn)的任務(wù)。

以生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，是“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主要路線。高水平是相對于低水平、一般水平而言的，高水平意味著超越過去、積極探索、改革創(chuàng)新，采取科學(xué)有效的實施策略。生態(tài)環(huán)保工作的歷程表明，單純提“改善生態(tài)環(huán)境”并不難，難的是在保持經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和人民生活水平不斷提高的前提下持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境。我們要明確高水平保護(hù)的兩條路徑，把握其內(nèi)在聯(lián)系，實施“雙線驅(qū)動”策略，尤其要加強(qiáng)“融入合作”。

第一條是“監(jiān)管倒逼”線。即生態(tài)環(huán)境保護(hù)主要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“外圍”，以法治、標(biāo)準(zhǔn)、紅線、監(jiān)管等方式去倒逼經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)向高質(zhì)量、綠色化方向轉(zhuǎn)型，這就是我們經(jīng)常說到的“以生態(tài)環(huán)保倒逼高質(zhì)量發(fā)展”?！笆濉痹谶@方面有比較明顯的體現(xiàn)，包括提高生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、實施限制性禁止性產(chǎn)業(yè)政策、劃定生態(tài)保護(hù)紅線、淘汰“散亂污”企業(yè)、強(qiáng)制進(jìn)行超低排放改造、開展嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察執(zhí)法和追責(zé)問責(zé)、發(fā)布生態(tài)環(huán)保禁令（如禁止洋垃圾進(jìn)口）、開展企業(yè)環(huán)保信用管理，等等。總之，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動施加有力的外在約束和管制，推動地方政府、經(jīng)濟(jì)發(fā)展主管部門和企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體不斷進(jìn)行綠色化、環(huán)保型的調(diào)整和改造，使經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)綠色成色不斷上升，對生態(tài)環(huán)境越來越友好。形象地說，監(jiān)管倒逼相當(dāng)于“唱黑臉”，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的硬實力。

第二條是“融入合作”線。即生態(tài)環(huán)境保護(hù)主動進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展“內(nèi)部”之中去，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體積極合作，共同制定和實施經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型的方案，把生態(tài)環(huán)保要求轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的基本內(nèi)容，通過促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展達(dá)到保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的目的?！笆濉睍r期，這方面也有很多好的做法，例如創(chuàng)建“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地、探索生態(tài)價值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價值的實現(xiàn)機(jī)制、在重點地區(qū)藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)強(qiáng)化督查中增加定點幫扶措施、幫助企業(yè)開展清潔生產(chǎn)審計、主動推進(jìn)綠色金融試點，等等?！叭谌牒献鳌本€的主要作用是減少生態(tài)環(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的對立性，增強(qiáng)統(tǒng)一性。形象地說，融入合作相當(dāng)于“唱紅臉”，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的軟實力。

“監(jiān)管倒逼”與“融入合作”是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的兩條主要路徑，把二者結(jié)合起來，內(nèi)外兼修，“軟硬兼施”，并行推進(jìn)，構(gòu)成“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“雙線驅(qū)動”策略。

“十三五”時期，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的兩條途徑在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中都得到了展開，其中“監(jiān)管倒逼”線是主要路線，“融入合作”線也不斷發(fā)展，二者之比約為“七三開”或“六四開”。這種比例結(jié)構(gòu)與“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實際需要是相符合的，因為“十三五”是我國首次提出“綠色發(fā)展”理念的五年時期，當(dāng)時的主要矛盾是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式落后、生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)得不到有效的貫徹執(zhí)行，為此，“十三五”生態(tài)環(huán)保采取了以“雷霆手段、強(qiáng)勢出擊”為特征的攻堅戰(zhàn)打法，在全社會形成了強(qiáng)勢環(huán)保的態(tài)勢，效果顯著，說明強(qiáng)化監(jiān)管、唱好“黑臉”是非常必要的。

隨著時間推移，“監(jiān)管倒逼”線開始出現(xiàn)邊際效益遞減現(xiàn)象，很多好做、能做的工作已經(jīng)做到了，從這些措施中獲得“紅利”的空間開始變小，進(jìn)一步改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量觸及到經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個“內(nèi)核”。例如在強(qiáng)力督查監(jiān)管下，企業(yè)基本做到了達(dá)標(biāo)排放，接下來的工作就涉及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等根本性措施，所以強(qiáng)化融入合作的重要性就凸顯出來?！笆奈濉睍r期，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展成為主流取向，生態(tài)環(huán)保相對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，不能滿足于停留在“外圍”而必須融入其“內(nèi)部”。如果生態(tài)環(huán)境保護(hù)不能深入經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中去主動引導(dǎo)和推動綠色化結(jié)構(gòu)性改革，僅靠在其外圍進(jìn)行監(jiān)管倒逼，那么經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)綠色化轉(zhuǎn)型的速度和程度將難以滿足明顯改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的需要。如果說“十三五”是努力實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)“相對平衡”（協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)）的話，那么“十四五”是努力追求兩者的“深度融合”。由于“監(jiān)管倒逼”線已經(jīng)比較成熟和完善，因此“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)應(yīng)該著重開辟和發(fā)展“融入合作”線，在繼續(xù)唱好“黑臉”的同時，增加唱好“紅臉”的作用。具體來說：

在宏觀層面，生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門，主動從生態(tài)環(huán)境角度對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略特別是區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃提出建議（例如主動對中央關(guān)于“形成優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局”戰(zhàn)略提出綠色環(huán)保建議）；主動協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門提出加快推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略性建議；生態(tài)環(huán)境部門主動與經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門和科技部門合作，共同研究并實施有關(guān)推動綠色工業(yè)革命和推進(jìn)重點行業(yè)綠色生產(chǎn)（特別是綠色制造）技術(shù)開發(fā)的計劃；生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)一步主動推進(jìn)綠色金融工作，完善推進(jìn)綠色發(fā)展的價格、財稅、保險、信貸、政府采購等政策。

在中觀層面，生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門，與地方人民政府合作，開展統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略合作，探索用經(jīng)濟(jì)和環(huán)境“雙指標(biāo)”綜合評價區(qū)域發(fā)展質(zhì)量，進(jìn)行“加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，助推改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量專題試點行動”，大力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)、能源、交通運輸、城市空間等結(jié)構(gòu)布局，共同推動地方綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大力推進(jìn)創(chuàng)建“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地等。

在微觀層面，擴(kuò)大對企業(yè)綠色發(fā)展和環(huán)境治理的幫扶，幫助企業(yè)制定綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型升級規(guī)劃，推介綠色生產(chǎn)典型經(jīng)驗，用“科技小巨人”等方法幫助企業(yè)找到節(jié)能降耗痛點，幫助企業(yè)開展清潔生產(chǎn)審計和實施清潔生產(chǎn)計劃，提升創(chuàng)建國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)工作，主動推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)工業(yè)園區(qū)建設(shè)，推動發(fā)展生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)等。

推進(jìn)高水平保護(hù)，給生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)出了一張新考卷。2019年，中央領(lǐng)導(dǎo)同志將中部地區(qū)某市“‘綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山’的實踐探索”批轉(zhuǎn)給生態(tài)環(huán)境等部門，要求進(jìn)行經(jīng)驗總結(jié)和政策制定，這是給生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)提出了新使命?，F(xiàn)有生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是以“監(jiān)管倒逼”為主要職能構(gòu)建的，面對“融入合作”的新要求，目前生態(tài)環(huán)境部門正處在轉(zhuǎn)型和升級的前夜。

為了答好高水平保護(hù)這份新考卷，應(yīng)該按照2021 年全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作會議提出的以生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求，加強(qiáng)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)工作部署，把深刻融入和積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展作為生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)工作的重要內(nèi)容，更多地提出促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的舉措，形成相應(yīng)的“抓手”，推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整（包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運輸結(jié)構(gòu)、土地利用結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)技術(shù)結(jié)構(gòu)等），參與制定綠色發(fā)展規(guī)劃，制定環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，協(xié)調(diào)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門的關(guān)系，推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)、清潔生產(chǎn)、生態(tài)工業(yè)園區(qū)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等工作。任何一項工作，只要有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，哪怕是由其他部門牽頭的，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)都有必要、有責(zé)任去積極推動。深化體制機(jī)制改革，在原有五個“打通”（地上和地下、岸上和水里、陸地和海洋、城市和農(nóng)村、一氧化碳和二氧化碳）的基礎(chǔ)上爭取實現(xiàn)第六個“打通”：打通環(huán)境與經(jīng)濟(jì)。成立綠色發(fā)展研究院，提升生態(tài)環(huán)境部門支持綠色發(fā)展的能力。

當(dāng)前，中央對經(jīng)濟(jì)工作提出“六穩(wěn)”“六?！保瑢ι鷳B(tài)環(huán)保工作提出“方向不變、力度不減”，在這種形勢下，要求我們對生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行戰(zhàn)略性思考，特別是要對環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系有更深的理解。過去，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來嚴(yán)重生態(tài)問題的時候，生態(tài)環(huán)保工作面對的主要問題是“環(huán)境怎么辦？”現(xiàn)在，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境承載力不足的時候，生態(tài)環(huán)保工作又面臨著問題“經(jīng)濟(jì)怎么辦？”前者的選擇是拯救環(huán)境，后者的使命包含保障經(jīng)濟(jì)，工作的出發(fā)點和著力點都有所變化。提出聚焦高水平保護(hù)，實施“雙線驅(qū)動”策略，正是為了找到“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)的突破口——建立新型的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系。