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責任編輯/謝博識 美術編輯/李儀靈

近日，交通運輸部出臺了《交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導目錄（2020年版）》（簡稱“《目錄》”）?！赌夸洝返某雠_，在交通運輸綜合行政執(zhí)法進程中具有里程碑意義，必將對交通運輸發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠的影響。

《目錄》出臺的背景

交通運輸綜合行政執(zhí)法改革從2002年開始試點，經(jīng)過16年不斷擴大試點，2018年3月中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構改革方案》，要求包括交通運輸在內(nèi)的5個領域全面開展綜合行政執(zhí)法改革。2018年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化交通運輸綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》的通知（簡稱“中辦發(fā)2018年63號文”），對深化交通運輸綜合行政執(zhí)法改革提出了系列要求。

各級交通運輸主管部門按照黨中央、國務院部署，積極穩(wěn)妥、緊湊有序推進交通運輸綜合行政執(zhí)法改革工作。目前，省、市、縣三級綜合執(zhí)法機構組建、執(zhí)法人員劃轉(zhuǎn)等工作取得明顯進展。交通運輸綜合行政執(zhí)法改革工作已從整合組建執(zhí)法隊伍、破除機構重疊和多頭多層重復執(zhí)法的改革期，轉(zhuǎn)入厘清職責職能、構建高效運行綜合執(zhí)法機制、增強素質(zhì)能力的新階段。

2020年12月14日，《國務院辦公廳關于交通運輸綜合行政執(zhí)法有關事項的通知（國辦函〔2020〕123號）》印發(fā)，對《目錄》及交通運輸綜合行政執(zhí)法有關事項提出系列要求。根據(jù)要求，交通運輸部編制完成了《目錄》。經(jīng)國務院審核批準同意，2020年12月31日，交通運輸部印發(fā)《交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導目錄（2020年版）》的通知，為交通運輸綜合執(zhí)法工作的推進下了一場及時雨，打了一針強心劑。

《目錄》對改革的影響

《目錄》是落實統(tǒng)一實行交通運輸執(zhí)法要求、明確交通運輸綜合行政執(zhí)法職能的重要文件。其印發(fā)實施，是全面落實清權、減權、制權、曬權等改革要求的重要舉措，對加強交通運輸行政執(zhí)法事項源頭治理、解決多頭多層重復執(zhí)法，落實嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法要求具有重要意義，將對交通運輸法治政府部門建設尤其是綜合行政執(zhí)法產(chǎn)生重大而深遠的影響。

《目錄》將大大推進交通運輸綜合行政執(zhí)法的改革進程

近年來，交通運輸領域深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，開展綜合行政執(zhí)法改革和承擔行政職能的事業(yè)單位改革。從改革實踐來看，一些地區(qū)綜合行政執(zhí)法隊伍、原承擔行政職能的各專業(yè)管理機構或者其參加事業(yè)單位改革后的機構（目前主要為中心）、交通運輸主管部門之間職能邊界不清晰，影響了改革成效，妨礙了改革的有序深入推進?！赌夸洝返挠“l(fā)實施，將大大推進交通運輸綜合行政執(zhí)法的改革進程。

《目錄》將相對統(tǒng)一全國交通運輸綜合行政執(zhí)法的事項

2020年12月，《交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導目錄（2020年版）》出臺。

《目錄》主要梳理規(guī)范了交通運輸綜合行政執(zhí)法的事項名稱、職權類型、實施依據(jù)、實施主體（包括責任部門、第一責任層級建議），包括交通運輸領域依據(jù)法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章規(guī)定的交通運輸綜合行政執(zhí)法7個執(zhí)法門類的執(zhí)法事項396項，包含行政處罰事項367項，行政強制事項29項。

《目錄》首次摸清了國家和行業(yè)層面的交通運輸行政處罰、行政強制事項及相關情況的底數(shù)，將相對統(tǒng)一全國交通運輸綜合行政執(zhí)法的事項，為落實嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法要求打下了堅實的基礎，提供了有力的保障。

《目錄》將更加統(tǒng)一交通運輸行政執(zhí)法的全門類

中辦發(fā)2018年63號文要求“將交通運輸系統(tǒng)內(nèi)公路路政、道路運政、水路運政、航道行政、港口行政、地方海事行政、工程質(zhì)量監(jiān)督管理等執(zhí)法門類的行政處罰，以及與行政處罰相關的行政檢查、行政強制等執(zhí)法職能進行整合，組建交通運輸綜合行政執(zhí)法隊伍，以交通運輸部門名義實行統(tǒng)一執(zhí)法”。實踐中，業(yè)內(nèi)對于上述文件尚未明確的交通運輸子領域是否應當納入綜合行政執(zhí)法，存在困惑和爭議。

關于上述文件規(guī)定的需要整合執(zhí)法職能的執(zhí)法門類，一是只明確了“公路路政”，并未將公路建設市場、公路養(yǎng)護、公路運營納入。二是根據(jù)《道路運輸條例》第2條的規(guī)定，道路運輸包括道路旅客運輸經(jīng)營、道路貨物運輸經(jīng)營、站（場）經(jīng)營、機動車維修經(jīng)營，以及機動車駕駛員培訓。城市公交、出租汽車及城市軌道交通運營等子領域未被納入《道路運輸條例》的調(diào)整范圍。因此，業(yè)內(nèi)對改革文件中“道路運輸”范圍的理解各異，有的理解為僅限于《道路運輸條例》調(diào)整的5類子產(chǎn)業(yè)；有的則理解為包括交通運輸部“三定”中運輸服務司職責所涉及的所有子產(chǎn)業(yè)共11類，因此城市公交、出租汽車及城市軌道交通運營等未被納入《道路運輸條例》調(diào)整范圍的子領域也屬于道路運輸。三是未將船舶檢驗（含漁政）納入。四是未明確安全生產(chǎn)行政執(zhí)法是否由綜合行政執(zhí)法隊伍承擔，導致各地理解不一，存在爭議。

《交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導目錄（2020年版）》是落實統(tǒng)一實行交通運輸執(zhí)法要求、明確交通運輸綜合行政執(zhí)法職能的重要文件。

由于改革文件并未明確上述交通運輸子領域?qū)儆谛枰蠄?zhí)法職能的執(zhí)法門類，因此涉及公路建設市場、公路養(yǎng)護、公路運營、城市公交、出租汽車、城市軌道交通運營、船舶檢驗（含漁政）、安全生產(chǎn)等子領域的行政處罰和行政強制職能，是否由綜合行政執(zhí)法隊伍承擔，在地方的“三定”中大多也并未明確，導致在行業(yè)監(jiān)管實踐中各方理解不一，妨礙了相關工作的有效推進，甚至出現(xiàn)了階段性的監(jiān)管漏洞。

《目錄》納入了公路建設市場（如第274項）、公路養(yǎng)護（如第25項）、公路運營（如第374項）、城市公交（如第186項）、出租汽車（如第174項、第177項）、城市軌道交通運營（如第193項）、船舶檢驗（含漁政）（如第350項），擴大了中辦發(fā)2018年63號文所列舉的、需要整合執(zhí)法職能的7個執(zhí)法門類，將更加統(tǒng)一交通運輸行政執(zhí)法的全門類，有利于解決此前對于改革文件未明確列舉而導致的理解不一、職責交叉、互相推諉甚至監(jiān)管漏洞，對于有效推進交通運輸綜合行政執(zhí)法，將發(fā)揮舉足輕重的作用。

《目錄》將終結交通運輸安全生產(chǎn)和反恐行政執(zhí)法的爭議

《目錄》明確了諸多與安全生產(chǎn)行政處罰、行政強制有關的事項，將《安全生產(chǎn)法》相關條文納入實施依據(jù)。有的是將《安全生產(chǎn)法》與《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》《港口危險貨物安全管理規(guī)定》《放射性物品道路運輸管理規(guī)定》《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》等行業(yè)法規(guī)和規(guī)章共同作為某一事項的實施依據(jù)，如第231項、第53項；有的是將《安全生產(chǎn)法》單獨作為某一事項的實施依據(jù)，如第238項。此外，《目錄》明確了若干與反恐怖主義行政執(zhí)法有關的事項，將《反恐怖主義法》相關條文納入實施依據(jù)，結合《道路貨物運輸及站場管理規(guī)定》《危險貨物道路運輸安全管理辦法》《國內(nèi)水路運輸管理規(guī)定》《水路旅客運輸實名制管理規(guī)定》等部門規(guī)章，梳理行政處罰事項，如第59項、第279項。

交通綜合行政執(zhí)法是對現(xiàn)行交通行政執(zhí)法體制的改革和創(chuàng)新

將《安全生產(chǎn)法》納入《目錄》，統(tǒng)一明確了交通運輸綜合行政執(zhí)法隊伍應當履行安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的職責，符合“管行業(yè)必須管安全生產(chǎn)、管業(yè)務必須管安全生產(chǎn)”的要求；將《反恐怖主義法》納入，統(tǒng)一明確了交通運輸綜合行政執(zhí)法隊伍應當履行相關反恐怖主義行政執(zhí)法的職責，符合“誰主管、誰負責”的原則，這將助力全行業(yè)達成共識，終結交通運輸安全生產(chǎn)和反恐行政執(zhí)法的爭議，對于全行業(yè)下一步以《安全生產(chǎn)法》《反恐怖主義法》等法律、法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)，全面實施安全生產(chǎn)和反恐怖主義行政執(zhí)法，具有重要意義。

《目錄》將終結交通運輸行政執(zhí)法的第一責任層級爭議

《目錄》將實施主體分為責任部門和第一責任層級建議。第一責任層級建議主要明確了四個方面的問題：一是壓實查處違法行為的第一管轄和第一責任，同時不排斥上級主管部門對違法行為的管轄權和處罰權。二是對法定實施主體為“縣級以上××主管部門”或“××主管部門”的，原則上將第一責任層級建議為“設區(qū)的市或縣級”。三是對于吊銷行政許可等特定種類處罰，原則上由地方明確的第一管轄和第一責任主體調(diào)查取證后提出處罰建議，再轉(zhuǎn)發(fā)證機關或者其上級行政機關落實。四是法定實施主體為國務院主管部門或省級主管部門，或者法定實施主體為“縣級人民政府××部門”的，“第一責任層級建議”分別為“國務院主管部門或省級主管部門”和“縣級”?！赌夸洝返牡谝回熑螌蛹壗ㄗh，明確和落實了責任主體，將終結交通運輸行政執(zhí)法的第一責任層級爭議，改變互相推諉或者搶權的狀況。

《目錄》在以上五個方面取得了重大進展，也留下了一些可以進一步完善的空間，例如未來可以將行政檢查作為執(zhí)法事項等。隨著改革的進一步深入，法治政府部門建設的推進，相信《目錄》將會逐步得到完善。

《目錄》實施需要注意的問題

《目錄》的實施，建議按照《<交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導目錄（2020年版）>說明》來進行。需要強調(diào)的是，交通運輸綜合執(zhí)法隊伍的職能，由當?shù)氐摹叭ā焙拖嚓P文件來確定，因此不能將《目錄》作為交通運輸綜合行政執(zhí)法隊伍盡職履責的唯一依據(jù)。根據(jù)當?shù)氐摹叭ā焙拖嚓P文件，一方面，交通運輸綜合行政執(zhí)法隊伍可能需要履行《目錄》之外的職責；另一方面，《目錄》中有的事項，實施主體可能并非交通運輸綜合行政執(zhí)法隊伍，而是其他的實施主體。

此外，對于尚未納入《目錄》的部分執(zhí)法事項仍需實施。例如《小微型客車租賃經(jīng)營服務管理辦法》將于2021年4月1日起施行，《目錄》尚未將小微型客車租賃納入。但在下一版的《目錄》將其納入并出臺之前，負有執(zhí)法權的主體仍需要依法開展相關行政執(zhí)法。

綜上所述，《目錄》的印發(fā)實施，對于落實嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法要求具有里程碑意義，將對交通運輸領域產(chǎn)生重大而深遠的影響。隨著改革和法治政府部門建設的進一步深入推進，《目錄》指導下的交通運輸綜合行政執(zhí)法將會快速邁進交通法治的春天。