馬銀福

20世紀80年代以來，東盟國家實現了經濟的迅速增長，被稱為“亞洲的經濟奇跡”。自2010年以來，東盟國家的經濟增長率一直穩(wěn)定在每年5%左右，是世界第六大經濟體。①ASEAN Secretariat,“Fifth ASEAN State of the Environment Report”,November 2017,https://environment.asean.org/wp-content/uploads/2018/01/SOER5.pdf.隨著2015年東盟共同體的正式成立，美媒曾預言到2020年東盟有望成為世界第五大經濟體，到2030年成為第四大經濟體。然而，東盟各國在經濟高速增長的背后卻付出了環(huán)境破壞和污染的沉重代價，加上東盟國家之間經濟發(fā)展模式的差異以及社會不平等，造成了資源的大量消耗和污染物的產生，導致東盟在保持經濟發(fā)展和環(huán)境可持續(xù)性平衡方面面臨巨大而復雜的挑戰(zhàn)。

當前，東盟環(huán)境問題已發(fā)展成為跨國問題，環(huán)境問題不僅影響到東盟共同體建設和東盟社會經濟的可持續(xù)發(fā)展，而且還對東盟內部團結和地區(qū)國際關系產生了消極影響。2015年發(fā)布的《2025年東盟共同體愿景》將環(huán)境合作列為東盟社會—文化共同體建設的主要內容之一，提出要“建設一個促進社會發(fā)展和保護環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的共同體，通過有效的機制來滿足人民當前和未來需要”的設想。2017年9月東盟發(fā)布的《東盟第五次環(huán)境狀況報告》顯示，東盟面臨環(huán)境挑戰(zhàn)的數量和復雜性在增加。2019年6月22日在泰國舉行的第34屆東盟峰會上，東盟通過了共同治理海洋垃圾的《曼谷宣言》，旨在應對海洋污染，防止和減少區(qū)域內的海洋垃圾，該宣言也成為東盟治理海洋垃圾的第一份協議，表明環(huán)境問題再次引起了東盟的高度關注。

在國際關系和國際環(huán)境政治的學術文獻中，區(qū)域環(huán)境治理一直是一個被忽視的主題。雖然關于東盟環(huán)境治理與合作研究在國內外已取得一定的成果，主要涉及東盟環(huán)境合作機制、跨境煙霾治理、東盟地區(qū)主義戰(zhàn)略、東盟環(huán)境治理網絡等，①Helena Varkkey,“40 years of ASEAN Environmental Governance:Enhancing ASEAN Centrality Through the APT”,Malaysian Journal of International Relations,Vol.5,December 2017.Henriette Litta,Regimes in Southeast Asia:An Analysis of Environmental Cooperation,Wiesbaden:VS Verlag für Sozialwissenschaften,2012.Nurhidayah,Laely and Lipman,Zada and Alam,Shawkat,“Regional Environmental Governance:An Evaluation of the ASEAN Legal Framework for Addressing Transboundary Haze Pollution ”, Australian Journal of Asian Law,Vol.15,No.1,2014.Lorraine Elliott,“ASEAN and Environmental Governance:Strategies of Regionalism in Southeast Asia”,Global Environmental Politics,Vol.12,No.3,August 2012.Elliott,Lorraine,and Shaun Breslin.eds. Comparative Environmental Regionalism.London:Routledge,2011.Lorraine Elliott,“ASEAN and environmental governance:rethinking networked regionalism in Southeast Asia”,Procedia Social and Behavioral Sciences 14,2011.Mark A.McDowell,“Development and the Environment in ASEAN,”Pacific Affairs,Vol.62,-No.3,1989.但在側重點上有所區(qū)別，其中關于東盟跨境煙霾治理的成果較多，此類研究重點分析了東盟跨境煙霾問題、合作機制和挑戰(zhàn)；②Paruedee Nguitragool,Environmental Cooperation in Southeast Asia:ASEAN's Regime for Trans-boundary Haze Pollution,London:Routledge,2014.畢世鴻、張程岑：《東盟跨境煙霾問題及其治理合作》，《南洋問題研究》，2019 年第3 期。程曉勇：《東南亞國家跨境煙霾治理評析》，《東南亞研究》，2015 年第3 期。魏志江，謝金鳳：《論東盟對霧霾環(huán)境污染問題的跨國境治理》，余瀟楓、魏志江、王卓等主編：《中國非傳統安全研究報告（2016～2017）》，社會科學文獻出版社2017 年版。關于中國—東盟環(huán)境合作研究，則主要聚焦中國—東盟環(huán)境合作歷程、合作機制、環(huán)保產業(yè)合作、環(huán)境評估、信息與經驗交流、創(chuàng)新合作、合作戰(zhàn)略與行動計劃以及法律機制建設等。①參見張潔清：《中國與東盟的環(huán)境合作：歷史、現狀與未來》，《中國國際戰(zhàn)略評論2017》，世界知識出版社2017 年版；彭賓主編：《中國—東盟環(huán)境可持續(xù)發(fā)展：政策對話與區(qū)域合作》，中國環(huán)境出版社2016 年版；唐丁丁主編：《中國—東盟環(huán)境合作：創(chuàng)新與綠色發(fā)展》，中國環(huán)境科學出版社2012年版；徐進：《略論中國與東盟的環(huán)境保護合作》，《戰(zhàn)略決策研究》2014 年第6 期等。盡管學界對東盟環(huán)境合作研究已取得相應成果，②參見何純：《東盟環(huán)境合作及其發(fā)展策略研究》，《求索》，2009 年第5 期。李昕蕾：《變遷中的地區(qū)環(huán)境治理——以東盟環(huán)境合作為例》，《東南亞縱橫》，2008 年第4 期。邱寅瑩：《國際軟法在東盟環(huán)境合作中的作用》，《學術探索》，2017 年第6 期。曲如曉：《東盟環(huán)境合作的現狀與前景》，《當代亞太》，2002 年第2 期。但總體而言分析過于簡略和不夠全面，鮮有從區(qū)域治理視角分析東盟的環(huán)境治理與合作問題。鑒于此，本文擬運用區(qū)域治理的概念作為分析工具，從環(huán)境治理角度分析東盟環(huán)境問題，從東盟存在的環(huán)境問題、治理與合作機制、治理成效和挑戰(zhàn)等方面對東盟環(huán)境問題進行初步梳理與探討，以期更好地理解東盟區(qū)域環(huán)境治理問題。

一、區(qū)域治理與環(huán)境問題

“區(qū)域治理”一詞最早出現在17世紀，“用于描述區(qū)域范圍內政治合作和公共事務處理的狀態(tài)，通常指一種區(qū)域性的政治協調與制度安排”。③張云：《國際關系中的區(qū)域治理：理論建構與比較分析》，《中國社會科學》，2019 年第7 期，第187 頁。從國際關系視角來看，治理可分為全球治理、區(qū)域治理和國家治理三個層次。相較于區(qū)域治理，國際關系學者對全球治理和國家治理的關注度要明顯強于區(qū)域治理，隨著歐盟的成立和世界區(qū)域一體化發(fā)展，區(qū)域治理才引起學界廣泛關注。由于學界對區(qū)域和治理的理解存在分歧，④J?rg Balsiger and Stacy D.VanDeveer,“Regional Governance and Environmental Problems”,in Robert A.Denemark ed.The International Studies Encyclopedia,Vol.9,2010,pp.6180～6183.因此對區(qū)域治理定義也有不同的解釋，但主要集中在國家和制度兩個層面。日本學者義松（Yoshimatsu）指出，區(qū)域治理，即治理的區(qū)域維度，指“通過在區(qū)域一級創(chuàng)建的正式機構和非正式機制管理共同的區(qū)域事務并采取合作行動的一系列過程”，⑤Yoshimatsu,H.“Japan and Regional Governance in East Asia:Expanding Involvement,Stagnated Influence?”,in N.Thomas (ed.) Governance and Regionalism in Asia,London:Routledge,2009,p.68.并強調區(qū)域治理的兩個方面：目標和過程。治理目標體現在“管理共同的地區(qū)事務并采取合作行動”，治理過程則體現在全球化過程中的“監(jiān)管”方面，并指出區(qū)域治理的一個顯著特征是具有不同目的和目標的各種行為體之間保持協調與一致。①Hidetaka Yoshimatsu,“Regional Governance and Cooperation in Northeast Asia:The Cases of the Environment and IT”, RCAPS Working Paper,No.09-9,March 2010,http://www.apu.ac.jp/rcaps/uploads/fckeditor/publications/workingPapers/RCAPS_WP09-9.pdf.郭樹勇認為“區(qū)域治理主要是指某一國際區(qū)域內的主權國家、國際組織以及其他國際關系行為體對區(qū)域事務的共同管理”。②郭樹勇：《區(qū)域治理理論與中國外交定位》，《教學與研究》，2014 年第12 期，第48 頁。張云強調，區(qū)域治理是一種基于不同區(qū)域的地理環(huán)境、文明傳承和族群分布的實踐，是存在、認識與實踐在區(qū)域范圍內的整合。③張云：《國際關系中的區(qū)域治理：理論建構與比較分析》，《中國社會科學》，2019 年第7 期，第190 頁。由此可見，區(qū)域治理涉及地理范圍、參與者、制度安排和行動等諸多要素。這一概念的意義在于，通過探討國家和非國家行為體之間的關系，以尋求在解決區(qū)域問題時的集體利益，彌合區(qū)域化與區(qū)域主義之間的鴻溝。直到21世紀初，區(qū)域治理的概念才越來越多地應用到亞洲的區(qū)域進程研究。④Yasumasa Komori,“Regional Governance in East Asia and the Asia-Pacific”,East Asia,Vol.26,2009,pp.322～323,DOI:10.1007/s12140-009-9095-y.目前，區(qū)域治理屬于國際一級運作模式的一個突出部分，治理領域也早已超越安全和經濟領域，延伸到環(huán)境、人權和善治等領域。

事實上，到了20世紀80、90年代，全球環(huán)境政治研究才取得顯著進步，國際環(huán)境政治學術界更明確地將“區(qū)域主義”作為一種獨特的現象加以關注。⑤J?rg Balsiger and Stacy D.VanDeveer,“Navigating Regional Environmental Governance”,Global Environmental Politics,Vol.12,No.3,2012,p.1.到21世紀初，區(qū)域環(huán)境治理已成為普遍現象。聯合國環(huán)境規(guī)劃署指出，環(huán)境治理包括塑造人類與環(huán)境互動方式的規(guī)則、實踐、政策和制度。⑥United Nations Environment Programme,“Environmental governance”,https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/7935/Environmental_Governance.pdf?sequence=5&isAllowed=y.全球環(huán)境戰(zhàn)略研究所認為，環(huán)境治理關乎社會如何處理環(huán)境問題。它涉及正式和非正式機構與社會內行為體之間的相互作用，這些相互作用對如何確定和處理環(huán)境問題產生了影響。⑦Institute for Global Environmental Strategies,“ Environmental Governance”,March 2001,https://www.iges.or.jp/en/publication_documents/pub/business/en/769/eg-e.pdf.瑪麗亞·卡門·萊莫斯（Maria Carmen Lemos）和阿倫·阿格羅瓦爾（Arun Agrawal）將環(huán)境治理定義為改變與環(huán)境有關的激勵措施、知識、制度、決策和行為的同義詞，更具體地說是指政治行為體通過其影響環(huán)境行動和結果的一套監(jiān)管程序、機制和組織。⑧Maria Carmen Lemos and Arun Agrawal,“Environmental Governance”,Annual Review of Environment and Resources,Vol.31,2006,p.298,DOI:10.1146/annurev.energy.31.042605.135621.在約格·巴爾西格（J?rg Balsiger ）和斯泰西·D·范·戴維（Stacy D.VanDeveer）看來，由于區(qū)域環(huán)境治理這一術語結合了三個具有本質爭議的概念，關鍵在于區(qū)域和環(huán)境主要與治理有關，因此治理在這里被廣泛理解為“指導和約束一個團體的集體活動的過程和機構，包括正式的和非正式的”。按類型劃分，區(qū)域環(huán)境治理可分為三種：洲際環(huán)境治理、生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展治理。①J?rg Balsiger and Stacy D.VanDeveer,“Regional Governance and Environmental Problems”,in Robert A.Denemark ed.The International Studies Encyclopedia,Vol.9,2010,p.6183.研究主題包括區(qū)域環(huán)境治理的形式和功能、多層次治理中的區(qū)域環(huán)境合作、環(huán)境區(qū)域化、民主和公民社會之間的聯系。②J?rg Balsiger and Stacy D.VanDeveer,“Navigating Regional Environmental Governance”,Global Environmental Politics,Vol.12,No.3,2012,pp.7～8.萊莫斯（Lemos,M.C.）和阿格拉沃爾（Agrawal,A.）將環(huán)境治理定義為一系列的管理過程、機制和組織，政治參與者通過這些過程、機制和組織來解決環(huán)境問題并影響環(huán)境成果，并進一步強調治理不是政府的代名詞。③Lemos,M.C.and Agrawal,A.“Environmental governance”,Annual Review of Environment Resources,Vol.31,2006,pp.297～325.就東盟區(qū)域治理而言，在亞洲金融危機之后，其治理經驗才擴大到環(huán)保、救災、打擊海盜、城市規(guī)劃等非傳統領域，區(qū)域治理步伐也才加快，④張云：《“國際社會”理論下的區(qū)域治理模式研究：東南亞的視角》，《當代亞太》，2013 年第2 期，第55 頁。特別是在環(huán)境合作與機制建設方面，東盟取得了較大進展。根據東盟環(huán)境治理的實際，本文采用萊莫斯和阿格拉沃爾關于環(huán)境治理的定義。從類型上說，東盟環(huán)境治理既有生態(tài)環(huán)境治理，也有生態(tài)可持續(xù)發(fā)展治理。區(qū)域視角下的環(huán)境治理包括特定的地區(qū)或區(qū)域、行為體、合作機制等一系列正式或非正式實踐過程。

二、東盟環(huán)境問題與治理機制

東南亞是全球自然資源最豐富、最多樣化的地區(qū)之一，⑤Elizabeth Davis:《東盟環(huán)境合作》，《世界環(huán)境》，2002 年第5 期，第11 頁。森林、礦產、漁業(yè)等自然資源豐富，在生物多樣性和氣候變化方面具有全球意義。同時，需要強調的是，東南亞也是生態(tài)環(huán)境比較脆弱的地區(qū)。經過30多年經濟的快速增長，東南亞地區(qū)的經濟活動對環(huán)境狀況產生了巨大影響。東盟各國資源稟賦、地理環(huán)境、經濟和社會發(fā)展水平差異很大，各國所面臨的環(huán)境問題各異，問題的根源也各不相同。

（一）東盟環(huán)境問題

目前，東盟存在的主要環(huán)境問題有：

表1 東盟環(huán)境問題、成因和后果

總體上看，東盟環(huán)境面臨的最大問題就是森林砍伐和破壞森林。此外，近年來海洋污染和海洋垃圾也日益成為東盟突出的環(huán)境問題。2019年第34屆東盟峰會上通過的《曼谷宣言》，宗旨是加強海洋垃圾的治理，減少海洋污染，強調將“促進合作，保護、恢復和可持續(xù)利用沿海和海洋環(huán)境，應對和處理污染風險以及對海洋生態(tài)系統和沿海環(huán)境的威脅，特別是在生態(tài)敏感地區(qū)”。①Bangkok Declaration on Combating Marine Debris in ASEAN Region,June22,2019,https://asean.org/storage/2019/06/2.-Bangkok-Declaration-on-Combating-Marine-Debris-in-ASEAN-Region-FINAL.pdf.

（二）環(huán)境治理機制

表1所列舉的環(huán)境問題，引起了東盟各國領導人的高度重視，“東盟各國領導人把環(huán)境保護和自然資源的可持續(xù)利用與管理視為本國和東南亞地區(qū)經濟長期發(fā)展的基礎”。②Elizabeth Davis:《東盟環(huán)境合作》，《世界環(huán)境》，2002 年第5 期，第11 頁。事實上，與亞洲其他區(qū)域相比，東南亞地區(qū)環(huán)境合作的歷史更為悠久。東盟自1967年成立以來，一直強調成員國之間在科技、文化和信息、社會發(fā)展和環(huán)境方面的“功能性合作”。從發(fā)展歷程來看，東盟環(huán)境合作治理經歷了三個階段。

第一階段，從1977年至20世紀80年代中后期，環(huán)境合作的重點是強調環(huán)境資產和國家復原力。在此期間，東盟通過了《東盟次區(qū)域環(huán)境規(guī)劃》（ASEP），①ASEAN Subregional Environment Program,ASEP.目標是保持“自然資源的持續(xù)供應”，以克服貧困和改善生活質量。1977年環(huán)境問題首次出現在東盟官方議程上，在聯合國環(huán)境規(guī)劃署的協助下，東盟制定了為期五年的《東盟次區(qū)域環(huán)境規(guī)劃》。1981年首屆東盟環(huán)境部長會議（AMME）②ASEAN Ministerial Meeting on the Environment,AMME.在馬尼拉召開，會議批準了關于東盟對環(huán)境可持續(xù)性的一系列宣言、決議和聲明。1977～1992年，東盟共制定了三個環(huán)境規(guī)劃。1977年，東盟制定了第一個環(huán)境規(guī)劃，從那以后，東盟通過并實施了若干行動方案、計劃、宣言和決議，環(huán)境合作的組織機構逐步建立和發(fā)展起來。第一個東盟環(huán)境規(guī)劃（1978～1982）在國家層面建立了養(yǎng)護和保護區(qū)，并建立了東盟國家遺產公園和自然保護區(qū)網絡。該計劃確定了六個優(yōu)先合作領域，③重點合作領域包括海洋環(huán)境、環(huán)境管理，環(huán)境影響評價、自然保護與陸地生態(tài)系統、工業(yè)與環(huán)境、環(huán)境教育與培訓、環(huán)境信息。并列出了一些項目和行動計劃。第二個東盟環(huán)境規(guī)劃（1983～1987），旨在更多地以行動為導向，強調示范項目，特點是加強機構建設，就各種環(huán)境問題開展活動和舉行會議。

第二階段，從20世紀80年代末到90年代末，可以稱為責任和管理階段，這一階段更加重視跨國挑戰(zhàn)和跨國責任。由于認識到環(huán)境問題，包括區(qū)域污染問題已影響到“東盟人民的共同福祉”，因此東盟認為環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展對于“提高生活質量”至關重要。這一時期東盟的有關決議和協定開始涉及生態(tài)效率和環(huán)境管理，呼吁將環(huán)境問題與經濟問題結合起來。在此期間，東盟制定了第三個東盟環(huán)境規(guī)劃（1988～1992），該規(guī)劃確定了1988～1992年東盟環(huán)境合作的目標、方案和活動。

第三階段，東盟將環(huán)境治理與共同體建設同步推進。在這一階段，可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護目標已越來越多地納入成員國更廣泛的計劃和愿景聲明中，以便將東盟和東南亞建設成一個由國家和人民組成的“共同體”，具有“保護‘環(huán)境’的公眾意識”和“建立充分的可持續(xù)發(fā)展機制，以確保該區(qū)域環(huán)境的保護、自然資源的可持續(xù)性和人民的高質量生活”。④Lorraine Elliott,“ASEAN and environmental governance:rethinking networked regionalism in Southeast Asia”,Procedia Social and Behavioral Sciences 14,2011,p.62.例如，1993年東盟高級官員第四次環(huán)境會議通過了《東盟行動計劃》，1997年通過了《區(qū)域煙霾行動計劃》。1998年《河內行動計劃》確定了要開展的15項環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展活動，重點是控制跨界煙霾。①Institute for Global Environmental Strategies,“Environmental Governance”,March 2001,https://www.iges.or.jp/en/publication_documents/pub/business/en/769/eg-e.pdf.1999年首次召開東盟環(huán)境論壇，將2000年作為東盟環(huán)境年，頒布了東盟環(huán)境教育規(guī)劃——《東盟環(huán)境教育行動綱領（2000～2005）》，②Elizabeth Davis:《東盟環(huán)境合作》，《世界環(huán)境》，2002 年第5 期，第14 頁。1999年除了制定《環(huán)境戰(zhàn)略行動計劃（1999～2004年）》，在菲律賓設立東盟生物多樣性保護中心外，還啟動了《無害環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展區(qū)域行動計劃（2001～2005年）》。③Wakana Takahashi,“Environmental Cooperation in Southeast Asia”,https://pub.iges.or.jp/pub_file/seasiapdf/download.東盟積極支持這些計劃和方案的實施，并建立了相應的支持機制，包括東盟首腦會議、外交和環(huán)境部長會議、高級官員會議、工作組和東盟秘書處。④Institute for Global Environmental Strategies,“ Environmental Governance”,March 2001,https://www.iges.or.jp/en/publication_documents/pub/business/en/769/eg-e.pdf.

目前，東盟環(huán)境合作以《2025年東盟社會—文化共同體藍圖》為指導，目標是建立“一個包容、可持續(xù)、有韌性、充滿活力、讓人民參與并從中受益的東盟共同體”。在這一愿景的指導下，《2025年東盟社會—文化共同體藍圖》重點強調“可持續(xù)”特征，旨在促進和確保社會發(fā)展與環(huán)境可持續(xù)之間的平衡，以滿足人民現在的需求。目標是努力建立一個能夠公平獲得可持續(xù)環(huán)境的東盟共同體，以支持社會發(fā)展和努力實現可持續(xù)發(fā)展的能力?！端{圖》還提出了環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的11項具體措施，⑤11 項具體措施是：解決全球環(huán)境問題、跨界環(huán)境管理和污染防治、通過環(huán)境教育促進可持續(xù)發(fā)展和公眾參與、促進環(huán)保技術、提高東盟城市質量、協調環(huán)境政策和數據庫、促進沿海和海洋資源的可持續(xù)利用、促進自然資源和生物多樣性的可持續(xù)管理、促進淡水資源的可持續(xù)發(fā)展、應對和解決氣候變化及其影響，以及促進森林資源可持續(xù)的管理。其中強調重點抓好四個領域的合作：生物多樣性和自然資源的保護與可持續(xù)管理、城市環(huán)境、氣候環(huán)境和可持續(xù)消費與生產。⑥ASEAN Secretariat,“ASEAN Socio-Cultural Community Blueprint 2025”,March 2016,https://asean.org/storage/2016/01/ASCC-Blueprint-2025.pdf.

概而言之，東盟環(huán)境合作機制由東盟環(huán)境合作框架、東盟環(huán)境合作文件、東盟生物多樣性中心和國際合作四部分組成。

1.東盟環(huán)境合作框架

東盟環(huán)境合作框架由東盟環(huán)境部長會議、東盟環(huán)境問題高級官員委員會（ASOEN）⑦ASEAN Senior Officials on the Environment,ASOEN.和7個附屬機構/工作組構成。東盟環(huán)境合作由東盟環(huán)境部長會議領導，主要職責是促進東盟環(huán)境合作，確保落實各國政府首腦作出的環(huán)境決定，重點關注環(huán)境和跨界煙霾污染兩個領域的工作。東盟環(huán)境問題高級官員委員會由來自東盟所有國家和東盟秘書處的高級環(huán)境官員組成，向東盟各國政府和東盟有關委員會提出政策指導建議，并總體上為執(zhí)行可持續(xù)發(fā)展原則提供“催化動力”。附屬機構/工作組負責執(zhí)行具體的行動戰(zhàn)略。東盟環(huán)境部長會議每兩年舉行一次，東盟環(huán)境問題高級官員委員會及其附屬機構每年舉行一次會議，以監(jiān)督《東盟環(huán)境戰(zhàn)略計劃》和《2025年東盟社會—文化共同體藍圖》的執(zhí)行，東盟秘書處負責管理上述所有活動。①ASEAN Secretariat,“ASEAN Cooperation on Environment at A Glance ”,November 2017,https://asean.org/wp-content/uploads/2018/02/50.-December-2017-ASEAN-Cooperation-on-Environment-At-A-Glance.pdf.

2.東盟環(huán)境合作文件

自1977年將環(huán)境問題首次列入東盟議程以來，東盟頒布了一系列的環(huán)境合作文件。根據文件的性質，這些合作文件包括宣言、決議、倡議、聲明、行動計劃、具體問題方案和具有約束力的多邊協定等。

表2 東盟環(huán)境合作相關文件

資料來源：Statements and Declarations：https://environment.asean.org/statements-anddeclarations/,Action Plans：https://environment.asean.org/action-plans/,Agreements：https://environment.asean.org/agreements/

需要指出的是，跨界煙霾污染是東盟最突出的環(huán)境問題之一，也是東盟環(huán)境部長級會議的工作重點，東盟圍繞跨界煙霾污染問題展開了諸多努力與合作。①關于東盟跨界煙霾治理研究國內已有成果，此處不再贅言，參見畢世鴻、張程岑：《東盟跨境煙霾問題及其治理合作》，《南洋問題研究》，2019 年第3 期。程曉勇：《東南亞國家跨境煙霾治理評析》，《東南亞研究》，2015 年第3 期。魏志江，謝金鳳：《論東盟對霧霾環(huán)境污染問題的跨國境治理》，余瀟楓、魏志江、王卓等主編：《中國非傳統安全研究報告（2016～2017）》，社會科學文獻出版社2017 年版。

3.東盟生物多樣性中心

東盟生物多樣性中心成立于2005年，是東盟向外界展示東盟環(huán)境保護的一個重要窗口，“這個中心還是東盟各國間以及東盟和歐盟伙伴組織間建立網絡和組織聯系的樞紐”。②Elizabeth Davis:《東盟環(huán)境合作》，《世界環(huán)境》，2002 年第5 期，第14 頁。東盟生物多樣性中心由東盟環(huán)境問題高級官員委員會和東盟秘書長組成的理事會負責管理。理事會由東盟環(huán)境問題高級官員委員會主席領導，對東盟生物多樣性中心的運作全權負責。東盟生物多樣性中心通過五個部門履行職責：項目開發(fā)和政策協調部、人力和機構能力發(fā)展部、生物多樣性信息管理部、交流和公共事務部以及組織管理和資源調動部。根據規(guī)定，東盟生物多樣性中心旨在促進東盟各國政府、地區(qū)和國際組織之間以及與有關國家政府、地區(qū)和國際組織在保護和可持續(xù)利用生物多樣性，公平和平等分享利用生物多樣性所產生的利益。東盟生物多樣性中心發(fā)起并實施生物多樣性保護方面的方案/項目，包括東盟遺產公園和保護區(qū)管理、物種保護、外來入侵物種、生態(tài)系統恢復以及獲取和分享利益。其中，東盟遺產公園計劃旨在促進東盟國家重點保護區(qū)區(qū)域網絡，保護一個完整的代表性生態(tài)系統，以提高對東盟豐富自然遺產的認識、自豪感、欣賞、享受和保護。③ASEAN Secretariat,“ASEAN Cooperation on Environment at A Glance”,January 2019,https://environment.asean.org/wp-content/uploads/2019/01/At-A-Glance-Brochure-2019-small.pdf.

4.國際合作

除了努力加強內部環(huán)境合作外，東盟還積極與對話伙伴國開展環(huán)境合作。東盟一直與多個對話和發(fā)展伙伴、國際組織、私營部門、民間社會、地方政府、學術界和媒體開展合作。東盟環(huán)境合作伙伴包括中國、日本、韓國、歐盟、德國、印度、美國、聯合國環(huán)境規(guī)劃署、漢斯·塞德爾基金會、美國亞洲環(huán)境伙伴組織、全球環(huán)境中心等。①ASEAN Secretariat,“ASEAN Cooperation on Environment at A Glance ”,November 2017,https://asean.org/wp-content/uploads/2018/02/50.-December-2017-ASEAN-Cooperation-on-Environment-At-A-Glance.pdf.此外還有多邊環(huán)境合作——東盟+3環(huán)境部長會議，從2002年開始到2017年已連續(xù)舉辦了15屆，成為東盟與中日韓固定的環(huán)境合作機制。目前，東盟參與的國際合作主要有：

（1）中國—東盟環(huán)境合作中心

2007年11月，時任中國國務院總理溫家寶在第十一屆東盟—中國峰會上提議建立中國—東盟環(huán)境合作中心，以制定中國—東盟環(huán)境合作戰(zhàn)略。2009年，東盟和中國制定并通過了《2009～2015年東盟—中國環(huán)境保護合作戰(zhàn)略》，確定了合作目標、原則和六個重點合作領域。②即公眾意識與環(huán)境教育；環(huán)境無害化技術、環(huán)境標志和清潔生產；生物多樣性保護；環(huán)境管理能力建設；環(huán)境產品和服務合作；全球環(huán)境問題。2010年，中國—東盟環(huán)境合作中心成立，旨在促進東盟成員國和中國的地區(qū)環(huán)境合作。2011年，中國和東盟制定并通過了《中國—東盟環(huán)境合作行動計劃（2011～2013年）》，2013年制定并通過了《中國—東盟環(huán)境合作行動計劃（2014～2015年）》。在合作戰(zhàn)略和行動計劃框架下，東盟與中國開展了各種合作活動，包括高層政策對話、中國—東盟綠色使者計劃、生物多樣性與生態(tài)保護、環(huán)境產業(yè)與技術、聯合研究等?！吨袊獤|盟環(huán)境合作戰(zhàn)略（2016～2020年）》的總體目標是通過采取協調和綜合的方式，加強中國—東盟在環(huán)境保護優(yōu)先領域的合作，實現本地區(qū)發(fā)展的可持續(xù)性。③Ministry of Environmental Protection of China &Environmental Authorities of ASEAN Member States,“ASEAN-China Strategy on Environmental Cooperation(2016-2020) ”,https://environment.asean.org/wpcontent/uploads/2017/02/ASEAN-China-Strategy-on-Environmental-Cooperation-2016-2020.pdf.

（2）日本—東盟環(huán)境合作對話

在2007年11月舉行的第十一屆日本—東盟首腦會議上，日本提議啟動日本—東盟環(huán)境合作對話，以促進日本與東盟之間的環(huán)境合作，此舉受到了東盟國家的歡迎。第一次日本—東盟環(huán)境合作對話于2008年3月在越南河內舉行，主要討論日本與東盟國家的環(huán)境合作問題。從2008年第一次日本—東盟環(huán)境合作對話到2018年共舉行了12次。④日本環(huán)境?。篔apan-ASEAN Dialogue on Environmental Cooperation,https://www.env.go.jp/earth/ coop/coop/english/dialogue/asean_j.html.此外，日本—東盟的合作機制還有東亞峰會環(huán)境部長會議和東盟+3環(huán)境部長會議。具體合作方面，日本對東盟在促進環(huán)境可持續(xù)發(fā)展方面提供了大力支持，日本一直通過聯合信貸機制項目，利用城市與城市之間的協作，為東盟城市的低碳和可持續(xù)發(fā)展提供支持，并舉辦環(huán)境可持續(xù)發(fā)展問題高級研討會。除了上述合作機制外，日本還分別與東盟國家建立了雙邊環(huán)境合作對話機制，例如日本—新加坡環(huán)境政策對話、日本—印度尼西亞環(huán)境合作和日本—越南環(huán)境政策對話、日本—緬甸環(huán)境政策對話、日本—泰國環(huán)境政策對話等。①日本環(huán)境省：ASEAN+3 Environment Ministers Meeting,https://www.env.go.jp/earth/coop/coop/english/dialogue/asean_3.html.

（3）東盟與其他國際組織和國家的環(huán)境合作

東盟與歐盟在環(huán)境合作方面的合作已經開展了相當長一段時間。東盟—歐盟在環(huán)境方面的合作側重于可持續(xù)利用泥炭地和減少煙霾污染，以及在東盟地區(qū)保護生物多樣性和管理遺產公園等方面。最近，雙方啟動了“持續(xù)歐盟—東盟”項目，旨在促進雙方在氣候變化、資源效率和原材料等領域的研究與創(chuàng)新合作。②Alexander C.Chandra,Fina Astriana,Environmental Protection in the Post-2015 ASEAN Economic Community,October29,2015,https://www.boell.de/en/2015/10/28/umweltschutz-der-aseanwirtschaftsgemeinschaft-nach-2015.另外，韓國在恢復退化的森林生態(tài)系統方面、印度在適應氣候變化方面、漢斯·塞德爾基金會在東盟地區(qū)環(huán)境教育方面對東盟都提供了支持。全球環(huán)境中心一直是東盟在東南亞地區(qū)實施泥炭地相關項目的長期合作伙伴。③ASEAN Secretariat,“ASEAN Cooperation on Environment at A Glance ”,November 2017,https://asean.org/wp-content/uploads/2018/02/50.-December-2017-ASEAN-Cooperation-on-Environment-At-A-Glance.pdf.總的來說，國際合作與外部伙伴的支持對于促進和推動東盟在環(huán)境保護領域的內部合作發(fā)揮了重要作用。

通過上述四個方面的努力與合作，東盟形成一個共同的環(huán)境政策框架，為整個區(qū)域的環(huán)境治理和能力建設奠定了基礎。

三、東盟環(huán)境治理的成效

作為區(qū)域環(huán)境倡議的協調與規(guī)則制定者，東盟通過制定和不斷完善合作機制，深化了在環(huán)境保護領域的合作，表明東盟對環(huán)境問題的重視程度與意識不斷增強。取得的環(huán)境治理成效主要體現在以下幾個方面：

第一，東盟在建立環(huán)境可持續(xù)性和復原力的共同政策框架方面取得了顯著成效。為確保環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，東盟共達成了24項具體協議，主要包括通過加入國際性的環(huán)保公約，制定東盟環(huán)境保護評估指標和標準，落實政策和項目。④沐鴻：《東盟社會—文化共同體：現狀與前景》，王勤主編：《東南亞地區(qū)發(fā)展報告（2014～2015）》，社會科學文獻出版社2015 年版，第68 頁?！皷|盟各國已各自制定了全面的法規(guī)，作為實現可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境目標和行動框架”。①Elizabeth Davis：《東盟環(huán)境合作》，《世界環(huán)境》，2002 年第5 期，第13 頁。在次區(qū)域層面，大湄公河次區(qū)域環(huán)境合作的法律框架、制度不斷完善，環(huán)境合作開發(fā)與協調機構運行良好。②楊建學：《大湄公河次區(qū)域環(huán)境合作法律機制分析》，《太平洋學報》，2009 年第3 期，第22～23 頁。多種合作機制的建立也是東盟區(qū)域環(huán)境治理突出的特點之一。如上文所述，東盟簽署的若干環(huán)境倡議、協定或條約，這些項目最重要的貢獻是促進了“東盟各國環(huán)境機構的成熟”，③Wakana Takahashi,“ Environmental Cooperation in Southeast Asia”,https://pub.iges.or.jp/pub_file/seasiapdf/download.有力地推動了東盟及其成員國環(huán)境機構、制度、機制和法律的完善，改善了彼此之間以及與其他國家之間的環(huán)境合作。通過環(huán)境影響評估和環(huán)境技術的傳播等措施，更好地將經濟發(fā)展與環(huán)境問題結合起來，在一定程度上緩解了環(huán)境污染，促進了東盟國家間的合作與理解并形成東盟共同立場，各種環(huán)境合作機制的建立強化了共同體意識，增強了東盟在國際舞臺上的環(huán)境談判實力。

第二，東盟各國紛紛出臺環(huán)境保護與治理具體措施，推動東盟成員國之間環(huán)境治理與合作，促進東盟社會—文化共同體建設。例如，馬來西亞宣布在2020年前全面禁止使用一次性塑料袋，到2030年禁止使用塑料管；泰國設定的目標是到2027年將海洋垃圾至少減少50%，2020年1月1日起全面禁止使用塑料袋；為了控制城市空氣污染，越南到2030年將限制市區(qū)摩托車數量，并對進入市區(qū)的交通工具征稅；菲律賓準備出臺讓小學生和大學生在畢業(yè)前每人植樹10棵的法律；緬甸在2014年出臺了禁止出口木材的法律，規(guī)定各種木材僅允許從仰光港口出口；老撾制定了保護和恢復森林政策，計劃將原始森林覆蓋面積從2015年的65%增加到2020年的70%；新加坡制定了減少電子垃圾和包裝垃圾的規(guī)定。④拉威：《當前問題：東盟與環(huán)境治理》，東盟觀察，2019 年10 月15 日，http://aseanwatch.org/2019/10/15/current-issue-0362-%E0%B8%AD%E0%B8%B2%E0%B9%80%E0%B8%8B%E0%B8%B5%E0%B8%A2%E0%B8%99%E0%B8%81%E0%B8%B1%E0%B8%9A%E0%B8%81%E0%B8%B2%E0%B8%A3%E0%B8%88%E0%B8%B1%E0%B8%94%E0%B8%81%E0%B8%B2%E0%B8%A3/.針對日益嚴重的跨境煙霾污染問題，東盟各國積極尋求在東盟框架內加強合作，取得了一定的成效。例如，印尼境內起火點減少，跨境煙霾治理效果顯著。⑤畢世鴻、張程岑：《東盟跨境煙霾問題及其治理合作》，《南洋問題研究》，2019 年第3 期，第35 頁。

第三，環(huán)保意識逐漸深入人心。盡管東盟環(huán)境治理主要是政府間的合作，但隨著環(huán)境問題的日益惡化，東盟各國民眾的環(huán)保意識也在逐漸增強。比起出臺強制性法律和規(guī)定，民眾的環(huán)保意識更能產生實際效果，這種意識往往能轉化為理念，進而影響到人們的行為。例如，2020年1月1日泰國出臺的“限塑令”，得到了民眾的積極配合與支持。

然而，區(qū)域環(huán)境合作的啟動并不一定能確保合作機制的有效性。在大多數情況下，受到多種因素的制約，東盟區(qū)域環(huán)境合作機制尚未取得令人滿意的成果，例如，跨境煙霾污染仍然存在，表明當前東盟環(huán)境合作所取得的成效依舊有限。

四、東盟環(huán)境治理面臨的挑戰(zhàn)

由于東盟各國在政治體制、經濟發(fā)展模式、意識形態(tài)、文化、社會發(fā)展等領域存在較大差異，因此，在缺乏一個超越東盟權威機構的情況下，東盟環(huán)境合作面臨諸多困難與挑戰(zhàn)，能否妥善處理這些挑戰(zhàn)，將直接決定東盟環(huán)境合作的成效。

（一）東盟制度和機制層面的限制

第一，“東盟方式”是最大的困難與挑戰(zhàn)。不得不承認，強調尊重國家主權和領土完整、不干涉成員國內政、協商一致和不使用武力解決爭端原則的“東盟方式”，在東盟形成期間有力地促進了成員國之間政治與經濟立場的協調，對東盟意識的形成以及東南亞國家的聯合起到了重要作用。①江帆：《制度變遷視角下“東盟方式”的演變及其原因》，《印度洋經濟體研究》，2018 年第2 期，第65～67 頁。但是，隨著東盟一體化的推進和地區(qū)非傳統安全問題的凸顯，“東盟方式”的一些弊端也日益顯露出來。環(huán)境治理具有跨國治理難度大且影響范圍廣等特點，由于受到“東盟方式”中“不干涉內政”原則的制約，②不干涉成員國內部事務的原則是東盟地區(qū)主義最為重要的原則，參見阿米塔·阿查亞著，王正毅，馮懷信譯：《建構安全共同體：東盟與地區(qū)秩序》，上海人民出版社2004 年版，第79 頁?！皷|盟方式”成為東盟環(huán)境治理的主要障礙?！耙恍┮蛩亍貏e是不干涉內政的基本原則、非正式談判和不具約束力的計劃而不是條約——阻礙了建立有效的環(huán)境制度和建立嚴格的環(huán)境保護措施。”③Max Priebe and Felix Steinle,Environmental Issues in Southeast Asia,February 5,2013,https://www.fairobserver.com/region/central_south_asia/environmental-issues-southeast-asia/.不具約束力的計劃，而不是可執(zhí)行的條約和協定，意味著環(huán)境政策很難涉及東盟成員國的國內事務。④Wakana Takahashi,“Environmental Cooperation in Southeast Asia”,https://pub.iges.or.jp/pub_file/seasiapdf/download.“東盟方式”“使得東盟有時會漠視成員國發(fā)生的部分需要幫助的災難性事件，以及可能影響區(qū)域整體利益的事件?！雹萘_文春，李一平：《關于“東盟方式”的分析——以“建構主義”為分析角度》，梁志明、張錫鎮(zhèn)、韋民等主編：《東盟發(fā)展進程研究》，香港社會科學出版社有限公司2008 年版，第417 頁。例如，1997年，印度尼西亞火災產生的煙霾和顆粒物污染不僅影響了印度尼西亞，還影響到該地區(qū)的許多國家，尤其是馬來西亞和新加坡。①Simon S.C.Tay,ASEAN:the Haze,Economics and the Environment,March 2,1998,https://www.ictsd.org/bridges-news/bridges/news/asean-the-haze-economics-and-the-environment.東盟環(huán)境治理效能低下，可以理解為該組織以國家為中心、非正式和不干涉的結果。②Elliott,Lorraine,and Shaun Breslin.eds. Comparative Environmental Regionalism,London:Routledge,2011.

第二，缺乏一個超越東盟權威的執(zhí)法和監(jiān)督機構，導致合作協議缺乏執(zhí)行力，形同虛設。最明顯的表現就是缺乏爭端解決機制和程序。由于“東盟方式”強調通過建立共識和不干涉的方式進行決策，因此，東盟經常選擇避免沖突，而不是解決沖突，③Amado S.Tolentino,JR.,Law:Enriching Asean environmental governance,February 2,2019,https://www.manilatimes.net/2019/02/02/opinion/columnists/law-enriching-asean-environmental-governance/505221/.從而削弱了采取實際措施來處理區(qū)域共同問題的可能性?！皷|盟的最大問題在于對于任何決策沒有強制力，對決定的實施沒有監(jiān)督，同時也沒有制裁。”④馬凱碩、孫合記著，翟崑、王麗娜等譯：《東盟奇跡》，北京大學出版社2017 年版，第204 頁。東盟通過的任何行動計劃的主要重點是制定沒有約束力的國家計劃，計劃的執(zhí)行取決于每個國家的能力。⑤Institute for Global Environmental Strategies,“Environmental Governance”,March 2001,https://www.iges.or.jp/en/publication_documents/pub/business/en/769/eg-e.pdf.東盟的計劃并不是具有法律強制執(zhí)行義務的條約，也沒有規(guī)定監(jiān)督不同國家的進展情況，或由區(qū)域機構協助國家一級的執(zhí)行。⑥Simon S.C.Tay,ASEAN:the Haze,Economics and the Environment,March 2,1998,https://www.ictsd.org/bridges-news/bridges/news/asean-the-haze-economics-and-the-environment.同時，由于東盟不像歐盟那樣擁有一個強有力的中央官僚機構，⑦歐洲在政府間和超國家層面建立了法律和經濟機制并使之制度化，這些機制要求歐盟成員國在水質、空氣污染、災害應對和緩解氣候變化等問題上放棄部分主權。參見Venkatachalam Anbumozhi,Ensuring ASEAN’s Sustainable and Resilient Future,https://www.eria.org/ASEAN_at_50_4B.7_Anbumozhi_final.pdf.東盟通過東盟秘書處向成員國提供了很少的、主要是行政支持，⑧Institute for Global Environmental Strategies,“Environmental Governance”,March 2001,https://www.iges.or.jp/en/publication_documents/pub/business/en/769/eg-e.pdf.加上東盟環(huán)境計劃和方案的實施經常遇到嚴重的財政困難，許多未能吸引外部資金的項目根本沒有得到執(zhí)行，結果整個計劃的總體效力有限。⑨Wakana Takahashi,“Environmental Cooperation in Southeast Asia”,https://pub.iges.or.jp/pub_file/seasiapdf/Download.對此，有人評價道：東盟向前邁進的關鍵挑戰(zhàn)是有效的執(zhí)法，鑒于困擾大多數東盟國家的持續(xù)有效管理問題，履行《2025年東盟經濟共同體》和《2025年東盟社會—文化共同體》愿景等國際義務將是極具挑戰(zhàn)性的。⑩Alexander C.Chandra,Fina Astriana,Environmental Protection in the Post-2015 ASEAN Economic Community,October 29,2015,https://www.boell.de/en/2015/10/28/umweltschutz-der-asean-wirtschaftsgemeinschaftnach-2015.

第三，東盟優(yōu)先發(fā)展經濟的戰(zhàn)略所形成的挑戰(zhàn)。盡管東盟在平衡經濟增長和環(huán)境可持續(xù)性方面的努力在不斷加強，但這些努力往往被該組織的經濟一體化議程所掩蓋。從現有的《東盟經濟共同體藍圖》來看，與環(huán)境保護有關的問題非常少?！稏|盟社會—文化共同體藍圖》有關環(huán)境的部分也是如此，并未明確指出與另一支柱——經濟共同體之間的聯系，即如何協調環(huán)境與經濟發(fā)展二者之間的關系。顯然，東盟將經濟放在了優(yōu)先發(fā)展的位置。

第四，東盟環(huán)境治理方案的實施和有效性受到“資助活動資金不足”“體制缺陷”和“后續(xù)機制不足”的影響，①Wakana Takahashi,“Environmental Cooperation in Southeast Asia”,https://pub.iges.or.jp/pub_file/seasiapdf/Download.“規(guī)劃和執(zhí)行之間仍有差距。技術、人力和財政資源方面的能力不足是許多發(fā)展中國家執(zhí)行合作環(huán)境方案和行動計劃的主要障礙之一?！雹贗nstitute for Global Environmental Strategies,“Environmental Governance”,March 2001,https://www.iges.or.jp/en/publication_documents/pub/business/en/769/eg-e.pdf.這導致外界對東盟有效應對區(qū)域問題的能力和環(huán)境治理機制的有效性提出了質疑。③Sydney Southeast Asia Centre &Sydney Environment Institute,“ASEAN Forum 2018:Environmental Sustainability in ASEAN”,October 5,2018,https://sydney.edu.au/content/dam/corporate/documents/sydneysoutheast-asia-centre/ASEAN%20Forum%202018%20-%20Booklet.pdf.東盟作為一個區(qū)域組織是否有能力彌補國家層面的體系缺失，仍值得懷疑。此外，東盟關于環(huán)境藍圖、行動計劃、協定、宣言、聲明等內容不夠詳細和具體，過于寬泛和空洞，有時更多的是表達一種“愿望”和“態(tài)度”，難以貫徹和落實。

總之，“東盟方式”的準則可能使所有東南亞國家走到一起，反映了東盟試圖維持現狀，避免沖突的傾向性，或許在某些政治和經濟議題上能夠體現出其“獨特性與新穎性”，例如非正式性、靈活性和“第二軌道”的特點，④阿米塔·阿查亞著，王正毅，馮懷信譯：《建構安全共同體：東盟與地區(qū)秩序》，第89～93 頁。但這并不意味著它在改善環(huán)境合作方面是正確的。東盟無法調解成員國之間核心利益的沖突，⑤王晨雨：《“東盟方式”在維護區(qū)域安全和穩(wěn)定中的優(yōu)勢與局限》，《廣西社會科學》，2017 年第9 期，第72～73 頁。換句話說，“東盟精神”或“東盟方式”——不適合應對環(huán)境挑戰(zhàn)。⑥Wakana Takahashi,“Environmental Cooperation in Southeast Asia”,https://pub.iges.or.jp/pub_file/seasiapdf/Download.東盟的機制設置、談判的非正式性、協商一致原則和國家層面的專屬決策權在很大程度上阻礙了有效的環(huán)境制度的建立。因此，東盟如何妥善處理“東盟方式”中的“不干涉內政”原則與確保高效的環(huán)境治理之間的關系，將是東盟環(huán)境治理的關鍵環(huán)節(jié)。

（二）東盟國家層面的制約

國家是區(qū)域治理的基礎，①郭樹勇：《區(qū)域治理理論與中國外交定位》，《教學與研究》，2014 年第12 期，第49 頁。也是參與環(huán)境合作最重要的行為體。東盟的環(huán)境治理受到了國家層面的諸多限制。首先，東盟內部對某些敏感的環(huán)境議題仍存在較大分歧，諸如土地退化、生物多樣性喪失、空氣污染、能源消耗、固體廢物處理以及海洋和沿海污染等問題，幾乎沒有達成共識，②Peter Rogers,“The Environment in Southeast Asia”,Environ.Sci.Technol.,Vol.27,No.12,1993,https://pubs.acs.org.ccindex.cn/doi/pdf/10.1021/es00048a001.達成的很多協議都只是折中方案。東盟只是在發(fā)生重大災害之后才采取環(huán)境保護措施，因為東南亞國家普遍不愿開展區(qū)域合作，發(fā)展中國家的治理和預算限制是典型的，而且有關國家在環(huán)境脆弱性、經濟能力和霸權主義方面存在巨大的差異性。③Henriette Litta,Regimes in Southeast Asia:An Analysis of Environmental Cooperation,Wiesbaden:VS Verlag für Sozialwissenschaften,2012,pp.13～26.

其次，國內問題與跨國問題交織在一起，國內行為體與國際行為體之間聯系的有效性受到國內政治的強烈影響和制約。環(huán)境合作無論在各成員國立法方面，還是經濟社會發(fā)展方面，均面臨不小的困難與阻礙?？缃鐭燊参廴臼菛|盟環(huán)境合作方面最具爭議的問題之一，如果東盟要聯合解決這個問題，必定會涉及主權及其主權讓渡問題，但東盟都有要求成員國遵守本國的立法和（或）具有約束力的協定。因此，在執(zhí)行環(huán)境優(yōu)先事項方面面臨的挑戰(zhàn)表明在實現總目標和具體目標方面存在最大的局限性。④Sangsoo Lee and Moe Thuzar,“Regional Environmental Cooperation in EU and ASEAN:Lessons from Two Regions”,February 2011,https://pdfs.semanticscholar.org/c8bb/c9764bf48e83109dacf3bbcfe2815d849aa4.pdf.例如，20世紀80年代，東盟制定了《保護自然和自然資源的協定》，這是迄今為止東盟唯一的環(huán)境條約。1985年東盟六國外長簽署了這項協議。在這六個國家中，印度尼西亞、菲律賓和泰國于1986年批準了該條約，但是文萊、馬來西亞和新加坡尚未批準。因此，該條約至今尚未生效。⑤Institute for Global Environmental Strategies,“Environmental Governance”,March 2001,https://www.iges.or.jp/en/publication_documents/pub/business/en/769/eg-e.pdf.又如，《東盟跨界煙霾污染協定》在2002年簽署并于2003年生效，然而印尼卻花了12年時間才最終批準了該協議。⑥Alexander C.Chandra and Fina Astriana,Environmental Protection in the Post-2015 ASEAN Economic Community,October 29,2015,https://www.boell.de/en/2015/10/28/umweltschutz-der-asean-wirtschaftsgemeinschaft-nach-2015.為解決印尼跨境煙霾污染問題，東盟部長級會議一再強調，各國政府應考慮在其本國法律中列入推定條款，以阻止地主允許在其土地上進行露天焚燒。然而，現有指揮和控制措施的嚴格程度各異，各國法律和政策的執(zhí)行和遵守情況也各不相同。就印尼而言，近期不太可能出臺嚴格的零排放立法。即使要提出這類立法，印度尼西亞的政治不穩(wěn)定也會妨礙它遵守立法。①“Environmental Governance”,Institute for Global Environmental Strategies,March 2001,https://www.iges.or.jp/en/publication_documents/pub/business/en/769/eg-e.pdf.

再次，基礎設施落后，行政機構體制不完善。迄今為止，東盟地區(qū)許多國家一方面受到工業(yè)化的影響，另一方面繼續(xù)存在貧困和缺乏基礎設施的問題。②Simon S.C.Tay,ASEAN:the Haze,Economics and the Environment,March 2,1998.部分國家由于財政短缺和環(huán)境教育缺乏，尚未建立起空氣污染監(jiān)測設備，環(huán)境意識淡薄，傳統的刀耕火種，毀林開荒、流動輪作等生產方式在緬甸、泰國、柬埔寨、老撾等國農業(yè)地區(qū)和少數民族地區(qū)依舊流行。③《清萊煙霾危機，鄰國仍流行焚燒山林，緬甸，柬埔寨準備申請資金建立空氣監(jiān)測站》，《民意報》，2016 年3 月31 日，https://www.matichon.co.th/local/news_90305。所有的東盟國家在有效處理毀林問題上都受到一些結構性限制，其中最明顯的是行政腐敗。同樣嚴重的是，政府行政機關相對不發(fā)達，無法執(zhí)行條例。在菲律賓和泰國這樣的國家，中央政府基礎設施的“觸角”并沒有延伸到整個國家。④Mark A.McDowell,“Development and the Environment in ASEAN,”Pacific Affairs,Vol.62,No.3,1989,p314.

綜上所述，由于受到區(qū)域、國家和經濟發(fā)展戰(zhàn)略方面的制約，且在治理過程中忽視了利益和觀念的多樣性，導致東盟依舊未能擺脫傳統的以民族國家為主要行為體的治理模式，缺乏有效的國家間合作。因此，東盟環(huán)境合作面臨的主要障礙是東盟的環(huán)境治理在何種條件下應包括干涉成員國內政的權利問題，以及東盟各國領導人能夠在多大程度上確保經濟增長并考慮到環(huán)境的可持續(xù)性，東盟國家處理環(huán)境問題的能力將是決定該地區(qū)未來發(fā)展成敗的一個重要因素。⑤Ibid.,p.309.

五、結語

30多年經濟的快速增長讓東盟付出了環(huán)境污染與消耗的沉重代價，環(huán)境問題已成為制約東盟經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素之一。20世紀70年代之后，東盟加強了域內和域外的環(huán)境合作，啟動了一系列旨在解決環(huán)境可持續(xù)性問題的倡議和協議，并將其作為東盟建設社會—文化共同體的重要內容之一?；仡櫀|盟的環(huán)境合作可以發(fā)現，東盟有完善的體制安排和系統組織的計劃，在很大程度上促進和完善了東盟國家環(huán)境機構的建立，并取得了一定的成效。然而，在執(zhí)行和實施相關協議時卻又受到“東盟方式”和國家制度層面的雙重制約，導致環(huán)境合作的執(zhí)行和后續(xù)進程不佳，成員國之間建立互信的過程緩慢，缺乏有效的管理監(jiān)督和執(zhí)法機構，導致東盟環(huán)境合作機制在短期內難以達到預期效果。如何有效發(fā)揮整個區(qū)域內環(huán)境合作機制的作用，克服區(qū)域合作和執(zhí)行方面的限制以及決策方式的制約，是東盟必須認真考慮和著手解決的問題。

2015年東盟共同體成立后并未更好地解決環(huán)境問題，東盟所制定的環(huán)境合作倡議、協定、計劃只是簡單地應對不斷惡化的生態(tài)環(huán)境，反映了東盟在制度和機制層面存在的缺陷與漏洞。更為重要的是，東盟區(qū)域環(huán)境問題治理成效的有限性反映了東盟機制的脆弱性、陳舊的發(fā)展模式和深刻的社會矛盾，以及在解決區(qū)域問題、治理能力和應急管理機制方面存在的嚴重不足與缺陷，反映了東盟區(qū)域意識淡薄，區(qū)域合作的決心與意志較弱，缺乏集體行動，表明東盟尚未達到高度融合、休戚與共的一體化程度，仍只是一個松散的國家集團?？缇碂燊矄栴}已對“東盟方式”構成了巨大挑戰(zhàn)，同時也是考驗東盟一體化程度的試金石，如何突破“東盟方式”中“不干涉成員國內政”原則限制，成為東盟環(huán)境治理取得成效的關鍵。環(huán)境污染沒有國界，在很大程度上已超出任何一個東盟國家的治理能力范圍，并已影響到東盟成員國的“共同利益”，東盟各國政府必須促進多邊對話，妥善處理好經濟發(fā)展與社會生態(tài)環(huán)境保護和資源可持續(xù)發(fā)展之間的平衡關系。鑒于環(huán)境問題的敏感性和跨界特點，解決的難度要遠高于其他問題，因此，盡管東盟經濟一體化和環(huán)境合作不斷深化，但要平衡經濟增長與環(huán)境可持續(xù)性，突破“東盟方式”的限制，實現政治—安全共同體、經濟共同體和社會—文化共同體三大支柱的協調發(fā)展，仍任重而道遠。