袁金輝 楊艷花

摘 要：現(xiàn)行標準下農(nóng)村絕對貧困的消除并不意味著農(nóng)村貧困問題的終結(jié)，深度貧困地區(qū)貧困的長期性、代際性等特征的存在，使得要在短期內(nèi)徹底解決其貧困問題并不是輕而易舉的事情?；谟鍠|北地區(qū)511家農(nóng)戶的問卷調(diào)查及訪談發(fā)現(xiàn)：現(xiàn)階段深度貧困地區(qū)仍然面臨著收入來源單一與內(nèi)生動力不足導致的持續(xù)增收難度大、致貧因素多與社會保障不健全導致的返貧風險大等突出問題。2020年后深度貧困地區(qū)貧困治理應(yīng)堅持精準思維，做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接的頂層設(shè)計;建立健全分層分類現(xiàn)代扶貧體系，構(gòu)建協(xié)同扶貧機制;推動扶貧產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，構(gòu)建扶貧產(chǎn)業(yè)與貧困群體的利益聯(lián)結(jié)機制;創(chuàng)新農(nóng)民增權(quán)賦能，全面激活貧困群體脫貧致富的內(nèi)生動力機制;關(guān)注特殊困難群體，完善深度貧困地區(qū)社會保障體系建設(shè)機制。深度貧困地區(qū)的全面脫貧，將為我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的現(xiàn)代化奠定堅實基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：深度貧困地區(qū);精準扶貧;長效機制;農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化

基金項目：國家社會科學基金項目“深度貧困地區(qū)精準扶貧長效機制研究”（18BSH052）。

[中圖分類號] F323.8 [文章編號] 1673-0186（2021）001-0075-014

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2021.001.006

2020年是全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)收官之年，也是全面建成小康社會目標實現(xiàn)之年，中國將歷史性地消除絕對貧困，農(nóng)村扶貧工作的成就舉世矚目，2020年后扶貧的主要任務(wù)將轉(zhuǎn)向鞏固脫貧攻堅成果和解決相對貧困問題上來。正是基于對未來農(nóng)村減貧形勢變化的判斷，越來越多的學者將研究視角逐漸轉(zhuǎn)向后脫貧時代貧困治理、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的統(tǒng)籌銜接等問題的探討上來。作為助推實現(xiàn)脫貧攻堅目標的基本方略，“精準扶貧”往往被視作脫貧攻堅時期專屬的話語概念，開始慢慢淡出學者的視野，研究者們在探討后脫貧時代農(nóng)村貧困治理路徑時也很少提及這一方略，這種狀況可能會造成對精準扶貧內(nèi)涵的理解不夠全面。事實上，“精準”一直是改革開放以來農(nóng)村專項扶貧工作的基本訴求，只是不同時期貧困治理的瞄準單位不同，對精準的理解也有較大差異;黨的十八大以來，精準扶貧從先進的扶貧理念轉(zhuǎn)變成為有效的扶貧實踐，離不開黨中央為完成決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅目標任務(wù)所出臺的一系列扶貧政策的推進，離不開基于農(nóng)村貧困新特征所制定的扶貧工作方案的指引，這些保障了精準扶貧方略的科學性和有效性，由此創(chuàng)造了脫貧攻堅的卓越成效。本文認為，后脫貧時代農(nóng)村貧困治理，既不能簡單地照搬前階段精準扶貧的做法，也不能粗暴性地拋棄既往所有的優(yōu)秀經(jīng)驗，而應(yīng)當以既有貧困治理成效為基礎(chǔ)進行理論和機制創(chuàng)新，從運動式貧困治理轉(zhuǎn)向常態(tài)化貧困治理，同樣需要遵循精準化思維?；诖?，課題組依托對渝東北地區(qū)精準扶貧實施狀況的調(diào)研，深入分析其取得的扶貧成績，客觀研判其扶貧實踐中的突出問題，希冀更加精準、更加有效地構(gòu)建2020年后深度貧困地區(qū)貧困治理的長效機制，進一步全面助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

一、問題的提出

改革開放40多年來，我國通過有組織、有計劃、大規(guī)模的扶貧開發(fā)工作，使7億多農(nóng)村貧困人口逐步擺脫貧困，農(nóng)村減貧工作的偉大成就舉世矚目。尤其是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將扶貧開發(fā)擺到治國理政的突出位置，將扶貧工作和全面建成小康社會聯(lián)系起來，創(chuàng)新農(nóng)村扶貧開發(fā)工作機制，提出“精準扶貧”基本方略，發(fā)出堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的號召，不斷開創(chuàng)農(nóng)村減貧事業(yè)新局面。黨的十九大更是將“精準脫貧”確定為決勝全面建成小康社會必須打好的三大攻堅戰(zhàn)之一。為了達成“到2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧”的戰(zhàn)略目標，讓貧困地區(qū)和貧困人口同全國人民一道步入小康社會，在即將全面建成小康社會的最后三年，國家將深度貧困地區(qū)劃為脫貧攻堅的主戰(zhàn)場，中共中央、國務(wù)院相繼頒發(fā)《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實施意見》《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》等綱領(lǐng)性文件，對深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅工作進行了全面、系統(tǒng)的部署，以前所未有的力度助推深度貧困地區(qū)攻破脫貧攻堅難關(guān)，取得了顯著成效。從2012年末到2020年末，經(jīng)過8年持續(xù)不斷的努力奮斗，現(xiàn)行標準下9 899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，全國832個貧困縣全部摘帽，消除了絕對貧困和區(qū)域性整體貧困，決戰(zhàn)脫貧攻堅取得決定性勝利。但是，現(xiàn)行標準下農(nóng)村絕對貧困的消除并不意味著農(nóng)村貧困問題的終結(jié)[1]，我國農(nóng)村貧困治理并不會就此停止：一方面，脫貧攻堅成果還有待進一步鞏固，以預(yù)防返貧現(xiàn)象發(fā)生，“防止返貧可能比實現(xiàn)脫貧更難”[2];另一方面，絕對貧困消除之后，相對貧困逐漸成為2020年后我國農(nóng)村社會新的貧困形態(tài)，構(gòu)建有效解決相對貧困的長效機制將成為我國農(nóng)村貧困治理的主要措施。

深度貧困地區(qū)之貧困不是單純的收入貧困，而是多維的貧困，具有長期性、代際性等特點。其精準扶貧工作不會因為絕對貧困的消除而終結(jié)，在擺脫絕對貧困之后，深度貧困地區(qū)的精準扶貧工作仍需要繼續(xù)推進[3]，結(jié)合已有的扶貧經(jīng)驗和成效，進一步促進深度貧困地區(qū)的鄉(xiāng)村振興。渝東北地區(qū)包括豐都、墊江、忠縣、萬州、梁平、開州、城口、云陽、奉節(jié)、巫山、巫溪等11個區(qū)縣，面積3.39萬平方公里，大部分區(qū)縣處于秦巴山片區(qū)、武陵山片區(qū)等集中連片貧困地區(qū)，屬于國家所列的深度貧困地區(qū)。11個區(qū)縣中，國家級貧困縣有8個，分別是豐都、萬州、開州、城口、奉節(jié)、云陽、巫山、巫溪，先后于2016年至2020年期間宣布退出國家扶貧開發(fā)工作重點縣，城口縣和巫溪縣于2020年年初剛剛脫貧。為精準實施深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅工作，重慶市確定了18個深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為脫貧攻堅的重中之重，其中10個重點深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)位于渝東北地區(qū)，巫溪縣和城口縣各有2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別列為深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

二、文獻綜述

深度貧困屬于貧困領(lǐng)域中的貧中之貧、困中之困，深度貧困地區(qū)是脫貧攻堅中的堅中之堅、難中之難，攻克深度貧困堡壘既是全面建成小康社會的要求，也是全面開啟社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)和前提。黨中央在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的過程中適時地將攻堅目標鎖定在深度貧困地區(qū)，是根據(jù)我國貧困治理實際狀況做出的重要戰(zhàn)略部署安排。國內(nèi)學者對深度貧困的理論探討，大概可以分為兩個階段。

第一階段：主要圍繞國家實施深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的原因、深度貧困地區(qū)的貧困特點、致貧原因、破解之策等基本問題展開研究。該階段始于2017年6月23日習近平總書記在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上的講話，本次座談會將深度貧困地區(qū)確定為脫貧攻堅的主戰(zhàn)場，深度貧困也由此成為學術(shù)界研究的熱點。關(guān)于國家實施深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的原因，學界認為，破解深度貧困是對我國主要社會矛盾和具體社會實踐的回應(yīng)[4]，且只有最貧困地區(qū)——深度貧困地區(qū)的脫貧才能宣告針對絕對貧困的專項扶貧計劃的結(jié)束[5]。在貧困特點的分析上，除了具有“兩高、一低、一差、三重”的普遍特征之外，相較于一般貧困地區(qū)，深度貧困地區(qū)之貧困往往還具有長期性、代際性的特點[6]?？梢哉f，深度貧困地區(qū)之貧困不僅僅體現(xiàn)在橫向比較上的空間弱勢，還體現(xiàn)在縱向比較上的時間弱勢。其極強的時間弱勢累積、空間弱勢累積的特點使得陷入深度貧困的個體或群體難以擺脫深度貧困的影響。在致貧原因的分析上，雖然不同深度貧困地區(qū)致貧原因有所差異，但一般認為，深度貧困并非單一的物質(zhì)貧困，也絕非單一因素造成的，其致貧原因既有制度性因素的影響，如城鄉(xiāng)二元制度選擇、區(qū)域間不同的制度發(fā)展戰(zhàn)略安排[8];也有深度貧困地區(qū)自身的原因，主要體現(xiàn)在惡劣的自然環(huán)境和落后的人文環(huán)境[9];還有貧困人口的原因，主要體現(xiàn)在基本可行能力剝奪、內(nèi)生力不足等方面[10]。關(guān)于破解深度貧困之策，學界認為，應(yīng)該堅持政府主導，繼續(xù)依托中國特色社會主義扶貧的制度優(yōu)勢，堅持精準思維，通過發(fā)揮精準扶貧的“超時空限制”和“超市場強制”的超常規(guī)功能破解深度貧困，增加區(qū)域間減貧的溢出效應(yīng)，以此實現(xiàn)區(qū)域間的協(xié)同減貧[11]，逐步構(gòu)建深度貧困地區(qū)市場化的脫貧攻堅機制[12]，積極培育深度貧困地區(qū)、深度貧困者脫貧的內(nèi)生動力[13]。

第二階段：主要是在脫貧攻堅的最后1～2年時間，除了深化對基本問題的研究外，學界將更多注意力轉(zhuǎn)向深度貧困地區(qū)高質(zhì)量脫貧、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接等問題的探討上來。關(guān)于此類問題在針對深度貧困地區(qū)脫貧攻堅戰(zhàn)略規(guī)劃初期即已經(jīng)提出，但是隨著脫貧攻堅時間截點的臨近，其重要性日漸凸顯。其中，關(guān)于高質(zhì)量脫貧的內(nèi)涵認識更加清晰，有學者認為應(yīng)該包括真實脫貧和可持續(xù)脫貧雙重含義[14]，也有學者認為經(jīng)濟增長是提高脫貧質(zhì)量的基礎(chǔ)，稟賦結(jié)構(gòu)升級是提高脫貧質(zhì)量的最優(yōu)先選擇[15]。同時，越來越多學者從脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興之間的邏輯關(guān)系來探討2020年后深度貧困治理問題。一般認為，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興具有時間上的連續(xù)性和繼起性關(guān)系，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和內(nèi)在要求，但是又不能將鄉(xiāng)村振興看作脫貧攻堅的簡單升級版，必須在系統(tǒng)認識兩者之間的差異、準確把握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略定位的基礎(chǔ)之上，推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的對接[16]。從人才耦合、產(chǎn)業(yè)耦合、治理耦合、環(huán)境耦合等多個方面，構(gòu)建脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的多元耦合系統(tǒng)[17]，重視農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化、“防貧”治理體系建設(shè)、貧困人口能力建設(shè)等問題。

綜上，學界對深度貧困相關(guān)問題的理論探討對于助推脫貧攻堅目標的達成是有可借鑒之處的，且后階段研究是對前階段研究的拓展和深入，對2020年后深度貧困地區(qū)治理實踐也具有一定的指導意義。但是，既有研究仍然存在些許不足：一是缺少對統(tǒng)籌脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興之間銜接機制頂層設(shè)計的探索，作為龐大的系統(tǒng)工程，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興不能僅僅局限于內(nèi)容上的耦合，否則只會導致兩者之間形式上的銜接，無法落到實處;二是對2020年后深度貧困地區(qū)貧困治理策略的探討欠缺“精準”思維，部分學者在認識精準扶貧與鄉(xiāng)村振興之間的邏輯關(guān)系上存在一定的偏差，將精準扶貧與鄉(xiāng)村振興看作繼起性的關(guān)系，混淆了鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅與精準扶貧之間的關(guān)系，由此得出2020年后將不再實施精準扶貧的結(jié)論。事實上，作為貧困治理的基本方略，“精準”不僅是脫貧攻堅的基本要求，也同樣是鄉(xiāng)村振興的基本理念，脫貧攻堅時期積累的精準扶貧經(jīng)驗同樣適用于鄉(xiāng)村振興。

三、深度貧困地區(qū)精準扶貧實施成效的實地調(diào)查及分析

相較于一般貧困地區(qū)，國家在深度貧困地區(qū)的扶貧資源投入更多，隨著脫貧攻堅的不斷推進，深度貧困地區(qū)精準扶貧實施成效也愈加凸顯。依托對渝東北地區(qū)的調(diào)查，可以深入、全面把握深度貧困地區(qū)治理成效經(jīng)驗及存在的問題，精準分析2020年后深度貧困地區(qū)貧困屬性和貧困特征的變化，對應(yīng)完善2020年后深度貧困地區(qū)減貧機制。

（一）調(diào)研設(shè)計與樣本來源

本次調(diào)研采用分層抽樣與隨機抽樣相結(jié)合的方法，根據(jù)區(qū)域特點，首先從11個區(qū)縣中選取了城口、巫溪、巫山和奉節(jié)4個貧困縣;2019年6月至8月，課題組成員進行入戶走訪調(diào)查，調(diào)查對象包括建檔立卡貧困戶、普通農(nóng)戶（即非貧困戶，下同）和脫貧戶（曾經(jīng)是建檔立卡貧困戶，下同）三類群體，以期能夠?qū)ι疃蓉毨У貐^(qū)不同類別農(nóng)戶的生活狀況進行差異化分析。其間，通過發(fā)放現(xiàn)場問卷與網(wǎng)上問卷兩種調(diào)查方式，共收回有效問卷511份，問卷調(diào)查過程中輔之以現(xiàn)場深度訪談。精準扶貧是以“戶”為單位，為了準確分析深度貧困地區(qū)精準扶貧的實施效果及存在問題，課題組從家庭的建檔立卡情況、人口數(shù)量、未成年子女數(shù)量、老年人數(shù)量、病殘患者數(shù)量、經(jīng)濟狀況等方面對受訪者家庭情況進行了分析。

從有效收回問卷的描述性分析來看，受訪者家庭中建檔立卡貧困戶占比61.8%，普通農(nóng)戶占比33.5%，脫貧戶占比4.7%。從家庭人口狀況來看，5人及以上人口的家庭占比41.7%;需要撫養(yǎng)2個及以上未成年子女的家庭占比43%;需要贍養(yǎng)2個及以上老年人的家庭占比37.8%;需要照料1個及以上病殘患者的家庭占比55.6%。從家庭的經(jīng)濟狀況來看，年人均收入在2 300元及以下的家庭占比35.9%，而33.5%的受訪者認為其家庭經(jīng)濟狀況在其所生活的農(nóng)村處于“貧困”狀態(tài)，這兩個數(shù)據(jù)基本吻合，數(shù)據(jù)來源真實、可靠;但這兩個數(shù)據(jù)低于實際的建檔立卡貧困戶比例，主要原因在于脫貧戶未能及時退出（見表1）。

（二）貧困戶經(jīng)濟狀況得到較為明顯改善，但收入來源單一、致貧因素多元化，貧困治理任務(wù)依然艱巨

家庭生活水平的改善是反映經(jīng)濟收入變化的最直接指標。受訪者中，86.1%的貧困戶表示，相較于5年前，家庭生活水平有了一定改善或明顯改善，高于普通農(nóng)戶16.5個百分點，反映出針對貧困戶的精準扶貧之成效是比較顯著的。外出務(wù)工與農(nóng)業(yè)經(jīng)營（種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等）是深度貧困地區(qū)農(nóng)村家庭的主要收入來源，且外出務(wù)工的比例已經(jīng)超過農(nóng)業(yè)經(jīng)營?？梢哉f，家庭參與勞動力市場就業(yè)的程度在極大地影響著家庭的貧困程度[18]。

同時需注意的是，在316家貧困戶當中，有44戶受訪者表示家庭的生活水平較5年前沒有明顯改變，占所有建檔立卡貧困戶的13.9%。相比其他地區(qū)的貧困戶，深度貧困地區(qū)致貧的原因更加多元、復雜。課題組系統(tǒng)調(diào)研了導致深度貧困地區(qū)農(nóng)戶家庭貧困的主客觀原因。第一，收入來源渠道單一、家庭照料負擔過重，這是導致深度貧困地區(qū)農(nóng)村家庭貧困的主要客觀原因。63%的受訪者表示收入來源過于單一、不穩(wěn)定是導致家庭貧困的首要的客觀原因，家庭生活水平高低、家庭貧困與否，根本上都源于家庭收入的多少;而家庭照料負擔過重，會進一步消解家庭經(jīng)濟收入提升在改善生活狀況方面的功能。通過雙因素相關(guān)分析發(fā)現(xiàn)，需撫養(yǎng)的未成年子女數(shù)量與家庭是否為建檔立卡貧困戶之間、需贍養(yǎng)的老年人數(shù)量與家庭是否為建檔立卡貧困戶之間均呈現(xiàn)明顯的正相關(guān)關(guān)系，說明家庭需撫養(yǎng)的未成年子女數(shù)量越多、需贍養(yǎng)的老年人數(shù)量越多，貧困的概率就越大。究其原因，除了兩大群體本身會增加家庭的經(jīng)濟負擔外，社會保障體系不完善是其關(guān)鍵所在。第二，缺乏經(jīng)商意識、缺乏奮斗拼搏精神、怕失敗，這是深度貧困地區(qū)農(nóng)村家庭貧困的主要主觀原因。從統(tǒng)計結(jié)果看，這三類主觀原因分別占比 52.25%、26.03%、21.53%，且經(jīng)商意識的缺乏比后兩種因素在家庭致貧方面會更加嚴重，阻礙著農(nóng)戶加入市場體系中來。而大多數(shù)處于深度貧困的家庭，其致貧原因往往既有客觀原因，也有其自身的主觀原因，比如，課題組在走訪調(diào)研過程中，其中一位受訪者表示其家庭面臨著“文化程度低、年老、重疾病、未成年子女撫養(yǎng)、收入不穩(wěn)定”等多重困境，多元弱勢累積會增加脫貧后的返貧風險。

無論是客觀上收入來源渠道單一，還是主觀上的經(jīng)商意識缺乏，都和個體自身“內(nèi)生力”不足有很大關(guān)系，而文化程度高低是影響個體“內(nèi)生力”高低的重要因素。通過雙因素變量分析發(fā)現(xiàn)，受訪者文化程度與家庭是否建檔立卡之間呈現(xiàn)明顯的正相關(guān)關(guān)系，在受訪的317戶小學及小學以下文化程度的農(nóng)戶中，建檔立卡貧困戶有213戶，占比67.2%;在受訪的158戶初中及高中文化程度的農(nóng)戶中，建檔立卡貧困戶有87戶，占比55.1%;在受訪的36戶大專及大專以上文化程度的農(nóng)戶中，建檔立卡貧困戶有16戶，占比44.4%。說明文化程度越高，貧困的概率越低（見表2）。

由此分析，深度貧困在短期內(nèi)很難徹底解決，若無外力介入，還可能會出現(xiàn)貧困的代際傳遞，2020年后深度貧困地區(qū)貧困治理任務(wù)仍然艱巨。

（三）新農(nóng)村合作醫(yī)療參保率相對較高，但大病保險和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的參保率相對較低，社會保障體系仍然不夠健全，致貧、返貧風險較高

除了已經(jīng)存在的主客觀原因外，未來可能會發(fā)生的狀況會增加致貧、返貧風險，因而需要良好的社會保障體系來抑制風險對貧困戶生活的影響。從調(diào)研結(jié)果來看，在面向所有農(nóng)村居民建立的社會保障項目中，參加新農(nóng)村合作醫(yī)療的受訪者家庭占87.48%，參保比率較高;但參加大病保險的比率較低，僅占29.55%，因病致貧、因病返貧是深度貧困地區(qū)家庭的重要風險要素。參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的比例為58.32%，隨著我國人口老齡化的持續(xù)加深，“未富先老”的狀況將會在農(nóng)村地區(qū)尤其是深度貧困地區(qū)表現(xiàn)得更加明顯。一方面，深度貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平落后，未富先老會加重深度貧困地區(qū)養(yǎng)老的經(jīng)濟負擔;另一方面，城市會繼續(xù)吸納大批年輕勞動力外出務(wù)工，深度貧困地區(qū)養(yǎng)老問題將會面臨著“物質(zhì)資本+人力資本”的雙重短缺。相比其他社會問題，養(yǎng)老是每個家庭、每個人都必然要面臨的問題，應(yīng)對老齡化已經(jīng)上升至國家戰(zhàn)略層面，建立應(yīng)對老齡化的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機制是降低深度貧困地區(qū)貧困的不確定性的重要內(nèi)容。值得警惕的是，在訪談中發(fā)現(xiàn)，沒有參加任何社會保障項目的家庭不是個例，此類家庭抵抗風險的能力非常脆弱，任何意外事件的發(fā)生都可能使家庭陷入貧困狀態(tài)。

（四）政府的幫扶措施與貧困戶的參與程度共同影響精準扶貧效果，經(jīng)常參與政府扶貧項目或培訓的貧困戶并不是特別多

鑒于致貧原因多元化的現(xiàn)況，政府的幫扶措施也具有多樣化特點。從統(tǒng)計結(jié)果看，“農(nóng)業(yè)種植”幫扶是當?shù)卣饕膸头龃胧?9.12%的受訪者表示曾獲得過該項目的幫助，對比前述的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，實施“農(nóng)業(yè)種植”幫扶回應(yīng)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營是貧困戶主要收入來源渠道的現(xiàn)實需求。貧困戶從政府獲得的幫扶措施還有醫(yī)療救助、道路交通、發(fā)展教育等，“五個一批”脫貧措施在脫貧攻堅中得到較好的實施。與此同時，農(nóng)戶還可以獲得政府組織的“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能”“勞動技能”等方面的培訓，進一步助推貧困戶收入水平的提升。但是，在訪談中了解到，針對政府提供的多元化幫扶，除了部分農(nóng)戶表示沒有得到任何幫扶之外，還有農(nóng)戶表示只是偶爾得到一些生活上的補助，說明當前部分幫扶措施還存在臨時救濟的成分，影響可持續(xù)脫貧目標的達成。

從貧困人口的回應(yīng)方式來看，在316家建檔立卡貧困戶中，有234戶受訪者表示“非常了解”或“比較了解”政府正在實施的扶貧項目，占比74.1%，相比普通農(nóng)戶，貧困戶對扶貧項目的了解程度更深一些，為其自覺參與扶貧項目奠定了基礎(chǔ)。但是在316家貧困戶中，僅有135戶表示多次參加政府安排的扶貧項目，占比42.7%（占總調(diào)查樣本的26.4%），與幫扶措施的精準性以及貧困戶的知曉度等都存在一定的差距。結(jié)合前面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，多次參加政府安排扶貧項目的貧困戶比例，遠遠低于受訪者中建檔立卡貧困戶的比例（61.8%），同樣低于認定自身家庭經(jīng)濟狀況處于“貧困”狀態(tài)的受訪者比例（33.5%），也低于家庭年人均純收入在貧困線以下的受訪者比例（35.9%）。為什么在貧困戶知曉并且肯定幫扶措施精準的情況下，對于政府安排的扶貧項目參與度會比較低？可能的原因有二：一是大量已經(jīng)脫貧的農(nóng)戶仍然處于“建檔立卡”狀態(tài)，享受政府扶貧政策，還有部分已脫貧農(nóng)戶出于自身利益的考慮主觀上還認定自己為貧困戶，這些農(nóng)戶沒有及時退出，在一定程度上造成扶貧資源的浪費;二是有部分真正的貧困戶，參與政府扶貧項目的內(nèi)生動力不足，還有部分貧困戶因自身能力不足而無法參與。

（五）貧困戶對精準扶貧的整體滿意度較高，但是對持續(xù)穩(wěn)定增收存在一定的擔憂

農(nóng)戶對精準扶貧的滿意度評價直接反映了精準扶貧的效果。課題組從農(nóng)戶對精準扶貧政策、地方政府重視程度、政府扶貧工作人員的工作、基礎(chǔ)設(shè)施改善程度、幫扶效果等方面的評價，來考量其對精準扶貧的整體滿意程度。通過統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，貧困戶對精準扶貧這幾項工作的滿意度存在一定差異。

從對精準扶貧政策的滿意度來看，81.41%的受訪者表示“滿意”和“非常滿意”，而貧困戶的滿意度達93.04%。從對地方政府及其扶貧相關(guān)工作人員的評價看，在316家貧困戶中，299戶認為地方政府“重視”和“非常重視”精準扶貧工作，占比94.6%;310家貧困戶對政府扶貧相關(guān)工作人員的工作表示“比較滿意”和“非常滿意”，滿意度達98.1%。從對基礎(chǔ)設(shè)施改善程度的評價來看，73.1%的受訪者表示基礎(chǔ)設(shè)施較之前得到了極大改善。從對幫扶效果的滿意度評價看，71.82%的受訪者表示精準扶貧幫扶措施“比較有效”和“非常有效”，其中88.6%的貧困戶肯定精準扶貧的效果，最為直接地反映精準扶貧的實施狀況。但是，訪談過程中，部分受訪對象一方面表示精準扶貧對改善家庭生活狀況具有較大的幫助，另一方面則對長期的持續(xù)增收存在擔憂。比如，有受訪者表示自身沒有文化、沒有能力，只能夠靠賣力氣干活;也有受訪者表示家庭照料負擔重，無法外出務(wù)工。外出務(wù)工獲取經(jīng)濟收入與照顧家庭之間、政府幫扶項目與自身知識及技術(shù)不足之間等矛盾較為凸顯。

為了系統(tǒng)地反映不同因素之間的影響差異，根據(jù)研究目的需求本研究將調(diào)查問卷的題目設(shè)定為三類自變量：一是人口特征變量，分別是性別、年齡、文化程度、婚姻狀況、是否為建檔立卡貧困戶、家庭人口數(shù)量、家庭年人均純收入、家庭經(jīng)濟狀況8個自變量;二是農(nóng)戶對精準扶貧參與狀況的特征變量，分別是對政府扶貧項目的知曉程度、貧困戶認定的公平性、幫扶措施的精準性、對扶貧項目的參與程度4個自變量;三是農(nóng)戶對精準扶貧項目評價的特征變量，分別是地方政府對扶貧的重視程度、幫扶效果有效性評價、對政府工作人員的滿意度3個自變量（見表3）。

運用SPSS 22.0統(tǒng)計軟件，進行政府精準扶貧工作的滿意度回歸分析，回歸結(jié)果見表4。

通過多元回歸分析發(fā)現(xiàn)，影響農(nóng)戶對精準扶貧工作滿意度的因素有很多，且方向不同，影響力也有差異。第一，政府扶貧工作人員的工作情況、地方政府的重視程度兩方面因素的影響最大。農(nóng)戶對政府扶貧相關(guān)工作人員工作的滿意度發(fā)生一個標準差的變化，農(nóng)戶對精準扶貧整體滿意度的評價會發(fā)生0.576個標準差的變化;地方政府重視程度發(fā)生一個標準差的變化，農(nóng)戶對精準扶貧整體滿意度的評價會發(fā)生0.178個標準差的變化。第二，幫扶措施有效性的影響次之。農(nóng)戶對精準扶貧幫扶效果有效性的評價發(fā)生一個標準差的變化，對精準扶貧整體滿意度的評價就會發(fā)生0.108個標準差的變化。第三，農(nóng)戶參與精準扶貧項目情況的影響排在第三位。農(nóng)戶參加政府安排的扶貧項目的情況發(fā)生一個標準差的變化，農(nóng)戶對精準扶貧整體滿意度的評價會發(fā)生0.086個標準差的變化。

四、2020年后深度貧困地區(qū)精準扶貧長效機制構(gòu)建

渝東北地區(qū)現(xiàn)存的問題在其他深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的過程中也是普遍存在的，甚至在2020年脫貧攻堅任務(wù)完成后相當長一段時間內(nèi)仍然會繼續(xù)存在。當前，深度貧困地區(qū)還處于從扶貧到脫貧的攻堅階段，尚未進入脫貧到全面小康的發(fā)展階段，距離全面建成小康社會還有較長的路要走。脫貧攻堅是一場超常規(guī)的政治性戰(zhàn)役，隨著外部支持的減弱乃至撤場，或隨著貧困人口家庭狀況變化和絕對貧困線的調(diào)整，還可能會出現(xiàn)新的絕對貧困人口，當前深度貧困地區(qū)居民人均可支配收入、人均消費支出都處于較低水平，食品支出比例明顯偏高，由此，貧困治理仍將是深度貧困地區(qū)2020年后實現(xiàn)發(fā)展的重要議題，不同的是，隨著區(qū)域性整體貧困問題的解決，貧困治理開始納入鄉(xiāng)村振興這一新的戰(zhàn)略規(guī)劃之中。作為貧困治理的基本方略，精準扶貧不僅是助推深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的重要保障機制，也將成為2020年后鞏固反貧困成績的重要機制[19]。建立精準扶貧長效機制實則是針對將精準扶貧“狹義化”或“短期行為化”所采取的策略[20]，2020年后對深度貧困地區(qū)的貧困治理仍應(yīng)堅持精準化思維，解決突出問題，補齊發(fā)展短板，增強內(nèi)生動力，全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

（一）加強頂層設(shè)計，完善脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接機制

脫貧攻堅是圍繞“兩不愁三保障”展開的一項系統(tǒng)工程，并非單純地解決收入貧困，其目標的達成是依托完善的領(lǐng)導機制、組織機制、扶貧方略等全要素合力推動的結(jié)果;面向全面建成社會主義現(xiàn)代化國家的鄉(xiāng)村振興，則是一場更為宏大的工程。戰(zhàn)略交匯期，需進一步鞏固貧困治理的頂層設(shè)計，完善統(tǒng)籌銜接機制，實現(xiàn)兩大戰(zhàn)略全方位的精準對接，保障扶貧工作持續(xù)推進。第一，做好領(lǐng)導責任機制的精準銜接。脫貧攻堅期，我國采取的是中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的“五級書記抓扶貧”的領(lǐng)導責任工作機制;鄉(xiāng)村振興期，需根據(jù)實際貧困狀況，調(diào)整和確認省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村領(lǐng)導責任機制，其中堅持黨的領(lǐng)導不能改變。第二，做好組織部門責任機制的精準銜接。根據(jù)貧困程度、貧困類型的變化，調(diào)整各級政府參與貧困治理的工作部門及其責任機制，探索不同貧困類型治理形式及多元主體參與形式。第三，做好扶貧方略的精準銜接?！熬珳史鲐殹被痉铰允冀K是實現(xiàn)有效治理的保障，根據(jù)貧困治理瞄準單位、治理目標的變化，調(diào)整精準識別主體、精準幫扶主體、精準管理主體、精準退出機制，形成新的治貧方略。第四，做好扶貧內(nèi)容的精準銜接。習近平總書記多次強調(diào)“摘帽不摘政策”，但并不意味著原有的扶貧政策全部延用，2020年后深度貧困地區(qū)貧困治理，應(yīng)根據(jù)區(qū)域具體貧困情況確認保留哪些項目、終止哪些項目，不能搞一刀切。

（二）建立分層分類現(xiàn)代扶貧體系，構(gòu)建全社會協(xié)同扶貧機制

深度貧困致貧原因具有多元化特點，而2020年后相對貧困治理本身也是瞄準多維貧困問題的解決，這就決定了要進一步推進深度貧困地區(qū)從脫貧走向富裕，單一扶貧模式很難發(fā)揮作用。鄉(xiāng)村振興背景下，應(yīng)根據(jù)不同主體的不同需求，建立分層分類現(xiàn)代扶貧體系，積極引導多元主體協(xié)同參與。所謂“分層”是指將深度貧困地區(qū)農(nóng)村人口分為低保戶、低收入戶和普通農(nóng)戶三個層次，實施差異化幫扶;所謂“分類”是指根據(jù)不同主體的實際需求，提供相應(yīng)的收入扶貧、教育扶貧、科技扶貧、電商扶貧等專項幫扶，其中收入扶貧是基礎(chǔ);通過不同層次主體、不同類型貧困需求與具體扶貧模式的精準對接，提高扶貧模式對貧困治理任務(wù)的適配性。具體操作中，需明確不同扶貧項目的對象應(yīng)具備的資格條件，堅持“收入貧困”是享受所有扶貧項目的基本條件，注意“特惠”扶貧項目與“普惠”扶貧項目相結(jié)合。堅持政府統(tǒng)籌主導，鼓勵市場、社會組織等不同主體參與承接不同的扶貧模式，健全協(xié)同扶貧機制，提高貧困治理效能，分層分類破解貧困難題。

（三）推動扶貧產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，構(gòu)建扶貧產(chǎn)業(yè)與貧困群體的利益聯(lián)結(jié)機制

發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)脫貧到富裕的根本之策。由于自然地理環(huán)境的特殊性和生態(tài)的脆弱性，深度貧困地區(qū)無法照搬發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展模式，必須依托區(qū)域獨特的資源要素，打破對“幫扶導向”傳統(tǒng)扶貧路徑的依賴，走產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展之路。近幾年國家推進脫貧攻堅的過程中，探索出了一些依托自身資源實施的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式，比較典型的模式有農(nóng)業(yè)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展模式，旨在形成循環(huán)農(nóng)業(yè);有延伸產(chǎn)業(yè)鏈條形成的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式，旨在將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)向產(chǎn)前、產(chǎn)后延伸，最大程度讓農(nóng)戶參與到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鏈條的各個環(huán)節(jié);有農(nóng)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)相融合的發(fā)展模式，旨在打通產(chǎn)業(yè)間界限，利用區(qū)域資源要素實現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈條融合發(fā)展[21]。還可充分利用國家政策支持和現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)合體，推進區(qū)域間產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。同時，精準構(gòu)建扶貧產(chǎn)業(yè)與貧困群體之間的利益聯(lián)結(jié)機制，讓有勞動能力的貧困群體能夠充分參與到扶貧產(chǎn)業(yè)中，提高其參與市場就業(yè)的程度;讓特殊無勞動能力的貧困群體，因為利益聯(lián)結(jié)而能夠享受到扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的好處。

（四）創(chuàng)新農(nóng)民增權(quán)賦能，全面激活貧困群體脫貧致富的內(nèi)生動力機制

農(nóng)民是鄉(xiāng)村的主人，是鄉(xiāng)村振興的主體。習近平總書記多次強調(diào)，堅持農(nóng)民主體性地位，調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性、主動性、創(chuàng)造性，激活鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力。課題組調(diào)研過程中也發(fā)現(xiàn)貧困群體中存在內(nèi)生動力不足的狀況，這既與制度安排不健全帶來的主體權(quán)利缺失有關(guān)，也與消極的生活場域文化有關(guān)，還與自身知識、技能不足有關(guān)。全面激活貧困群體的內(nèi)生動力機制，提升農(nóng)民主體性地位，既要關(guān)注農(nóng)民享有的主體權(quán)利，又要關(guān)注農(nóng)民行使權(quán)利的能力。具體而言，一是推動外部增權(quán)。通過深化農(nóng)村土地制度和集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保護農(nóng)民的經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)利;通過加強鄉(xiāng)村基層民主建設(shè)，保障農(nóng)民政治主體權(quán)利;通過振興鄉(xiāng)村合作組織，提升農(nóng)民合作能力;通過發(fā)展鄉(xiāng)村公共文化，增強農(nóng)民文化選擇能力[22]。二是加大內(nèi)部賦能。廣泛宣傳通過自力更生實現(xiàn)脫貧致富的先進事跡和典型人物，形成積極的、主動參與脫貧致富的場域文化，增強貧困群體主動脫貧致富的思想意識;通過開展與區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的職業(yè)技能培訓，提升貧困勞動力群體參與市場就業(yè)的能力。

（五）關(guān)注特殊困難群體，完善深度貧困地區(qū)社會保障體系建設(shè)機制

通過全面升級完善深度貧困社會保障體系，控制非收入性風險因素對擺脫貧困的影響，打破貧困惡性循環(huán)的陷阱，做好開發(fā)式扶貧與保障性扶貧之間的統(tǒng)籌銜接。2020年后深度貧困社會保障體系的建設(shè)應(yīng)該重點關(guān)注兩大領(lǐng)域。一是回應(yīng)貧困群眾重點關(guān)注的難點痛點問題，分類完善其具體的社會保障制度，尤其應(yīng)當首先完善教育和醫(yī)療兩類社會保障措施。通過為學齡群體提供更加優(yōu)質(zhì)的教育資源，切斷貧困的代際傳遞;通過健全農(nóng)村醫(yī)療保障體系，提升基本醫(yī)療保險保障范疇和保障水平，提高大病保險參保率，避免因病致貧、因病返貧。二是重點關(guān)注無勞動能力的特殊貧困群體，如獨居和空巢老人的貧困、重疾病患者和殘疾人的貧困、精神障礙患者的貧困等，為其提供更有針對性的幫扶措施，如提供生活照料服務(wù)、實施營養(yǎng)健康干預(yù)等，使其共享發(fā)展成果。

五、結(jié)論與啟示

黨的十八大以來，我國深度貧困地區(qū)精準扶貧所取得的偉大成就充分表明，中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)走的是一條全面發(fā)展的道路，這既是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，也凸顯出中國特色社會主義的制度優(yōu)勢，打破了現(xiàn)代化建設(shè)往往伴隨著農(nóng)村凋敝的現(xiàn)代化發(fā)展鐵律[23]。從這一意義上說，深度貧困治理對于中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)具有重要的戰(zhàn)略意義。深度貧困地區(qū)實施精準扶貧、精準脫貧所取得的經(jīng)驗，對于全面推進深度貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化也具有一定的啟示。

（一）以產(chǎn)業(yè)扶貧為抓手提高深度貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化既是實施鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，也是達成鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的重要手段，奠定了城鄉(xiāng)融合的物質(zhì)基礎(chǔ)。就深度貧困地區(qū)來說，產(chǎn)業(yè)扶貧始終是貧困治理的核心內(nèi)容，2020年后仍應(yīng)以此為抓手，依托區(qū)域資源稟賦和現(xiàn)代科技，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)形式、創(chuàng)造新型產(chǎn)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。通過延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，協(xié)同推進農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與加工業(yè)發(fā)展;依托現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，健全各類農(nóng)產(chǎn)品的市場流通體系;將人文、科技等元素融入農(nóng)業(yè)，發(fā)展創(chuàng)意農(nóng)業(yè);引導與區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展相適配的第二、第三產(chǎn)業(yè)向深度貧困地區(qū)集中，建立產(chǎn)業(yè)基地或開辦工廠。

（二）以鄉(xiāng)村振興為契機推動深度貧困地區(qū)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)

與過去單提“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”相比，加入“農(nóng)村現(xiàn)代化”的內(nèi)容進一步豐富了現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)涵，更加符合全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的要求[24]。農(nóng)村現(xiàn)代化的提法更加凸顯鄉(xiāng)村的主體性及其價值，其本身不是農(nóng)村城鎮(zhèn)化，而是農(nóng)村社會發(fā)展與現(xiàn)代社會發(fā)展之間達成的協(xié)調(diào)和諧狀態(tài)[25]。從這一意義上講，深度貧困地區(qū)治理在“兩不愁三保障”目標達成的基礎(chǔ)上，充分利用國家推進鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略機遇，加快補齊基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)等領(lǐng)域的短板，縮小城鄉(xiāng)差距，推進農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，使更多農(nóng)村居民愿意留在鄉(xiāng)村生活就業(yè)、更多城市居民愿意選擇鄉(xiāng)村觀光旅游、更多產(chǎn)業(yè)愿意選擇鄉(xiāng)村駐點發(fā)展。

（三）以培育新型職業(yè)農(nóng)民為載體促進深度貧困地區(qū)農(nóng)民現(xiàn)代化程度

人既是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實踐主體，也是價值主體。面向未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興要求，深度貧困地區(qū)可以通過培育新型職業(yè)農(nóng)民，構(gòu)建多元化的人才隊伍，提升農(nóng)民現(xiàn)代化程度。具體來說，建立一套囊括教育培訓、規(guī)范管理、政策支持在內(nèi)的新型職業(yè)農(nóng)民培育制度;對于普通農(nóng)戶、創(chuàng)業(yè)致富帶頭人、新業(yè)態(tài)經(jīng)營主體、外來創(chuàng)業(yè)主體、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)人員等分別制訂具體的培育方案，滿足區(qū)域?qū)Χ嘣瞬诺男枨?加快科學文化素質(zhì)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能、經(jīng)營管理職業(yè)意識等多元化內(nèi)容的培育。通過分層、分類的人才培育體系，促進深度貧困地區(qū)職業(yè)農(nóng)民能夠更加符合未來農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展要求，實現(xiàn)人的現(xiàn)代化。

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The Implementation Effect and Long-term Mechanism Construction of Targeted Poverty Reduction in Deep Poverty Areas： Based on the Investigation of Northeast Chongqing

Yuan Jinhui1? Yang Yanhua1，2

（1.Graduate School，Party School of the Central Committee of C.P.C（National Academy of Governance），Beijing 100091; 2.School of Public Administration， Zhuhai College of Jilin University， Zhuhai， Guangdong 519041）

Abstract： The elimination of rural absolute poverty under current standards does not mean the end of rural poverty. The long-term and complex natures of poverty in deeply poverty areas make it difficult to completely solve the poverty problem in a short period of time， and it still needs to be further promoted after 2020. Based on the questionnaire survey and interviews of 511 farmers in Northeast Chongqing， this paper finds that at the present stage， the deep poverty areas are still facing such prominent problems as the difficulty of sustained income increase caused by the single income source and the lack of internal motivation， the high risk of returning to poverty caused by many factors leading to poverty and the incomplete social security system.“Precise thinking” should be upheld for post-2020 poverty governance in deep-poverty areas. By making a top-level design for coordinating poverty alleviation and rural revitalization， establishing and improving a modern poverty alleviation system with different levels and classifications and establishing a coordinated mechanism for poverty alleviation， promoting the integrated development of poverty alleviation industries and building the mechanism of interest connection between the development of the poverty alleviation industry and the poor people， making innovations to empower farmers and fully activating the endogenous driving force for the poor to get rid of poverty and become rich;paying close attention to groups with special difficulties and improving the mechanism of the social security system in deep poverty areas.The comprehensive elimination of deep poverty areas will lay a solid foundation for the modernization of China's agriculture， rural areas and farmers.

Key Words： Deep Poverty Area; Targeted Poverty Reduction; Long-term Mechanism; Agricultural and Rural Modernization

作者簡介：袁金輝，中共中央黨校（國家行政學院）研究生院研究員，博士生導師，研究方向：鄉(xiāng)村治理;楊艷花，中共中央黨校（國家行政學院）研究生院博士研究生，吉林大學珠海學院公共管理學院講師，研究方向：社會治理。