何靜

宅基地在適格主體之間按照法定程序有序流轉(zhuǎn)是新時(shí)代農(nóng)村土地改革的重點(diǎn)，也是推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵舉措。2018年“中央一號(hào)文件”提出在法治的框架內(nèi)，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的新一輪改革，在法律層面和政策層面尋求宅基地流轉(zhuǎn)制度的邏輯統(tǒng)一，對(duì)提高農(nóng)村土地利用效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

農(nóng)村宅基地權(quán)利譜系的三元?jiǎng)澐?/p>

——作為所有權(quán)的宅基地權(quán)利。宅基地集體所有權(quán)意味著只有集體組織對(duì)農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施享有完整的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，其他組織和個(gè)人均不得對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行所有權(quán)處分，改變農(nóng)村宅基地集體公有的性質(zhì)，即宅基地所有權(quán)不會(huì)在私主體之間發(fā)生流轉(zhuǎn)。明晰宅基地所有權(quán)歸屬集體組織是宅基地流轉(zhuǎn)的前提，根據(jù)《憲法》和《土地管理法》，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)需要由縣級(jí)人民政府確權(quán)登記。但遺憾的是，宅基地的確權(quán)登記工作直至2020年才全面展開(kāi);同時(shí)，由于相關(guān)法律政策的缺失和監(jiān)管制度的不完善，實(shí)踐中集體組織濫用主體地位侵害農(nóng)戶宅基地合法權(quán)利的現(xiàn)象亦時(shí)有發(fā)生。

——作為使用權(quán)的宅基地權(quán)利。宅基地使用權(quán)是指有權(quán)主體依法對(duì)自己合法占有的宅基地按照住房保障或者經(jīng)濟(jì)利益的目的占有、使用和收益的權(quán)利。宅基地使用權(quán)既可以在同一集體組織的成員之間發(fā)生流轉(zhuǎn)，也可以在不同集體組織、農(nóng)戶、其他組織或者個(gè)人之間通過(guò)轉(zhuǎn)讓、出租、退讓、置換、抵押、繼承等方式發(fā)生流轉(zhuǎn)。集體組織或者農(nóng)戶基于自己的意愿將宅基地使用權(quán)出讓，進(jìn)而獲得一定份額的經(jīng)濟(jì)利益，這種使用權(quán)和資金的相互置換，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村宅基地的市場(chǎng)化配置，構(gòu)成集體組織或農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入的重要組成部分。

——作為資格權(quán)的宅基地權(quán)利。宅基地資格權(quán)指農(nóng)戶基于集體組織成員這一特殊身份而享有的在本村集體土地上申請(qǐng)建設(shè)宅基地及其他附屬設(shè)施的他物權(quán)。具體而言，具有以下兩方面的內(nèi)涵：一是資格權(quán)的享有是以主體具有特定的身份為前提。資格權(quán)與農(nóng)戶的集體成員資格共存亡，當(dāng)農(nóng)戶滿足申請(qǐng)宅基地的主體要件時(shí)，可以按照法定的程序申請(qǐng)獲得一定面積的宅基地及附屬設(shè)施;當(dāng)農(nóng)戶喪失集體成員資格時(shí)，其在本村集體組織申請(qǐng)宅基地的權(quán)利亦隨之消亡。二是資格權(quán)以保障農(nóng)戶的居住權(quán)為目的，具有福利性。宅基地資格權(quán)是法律和政策保障農(nóng)戶“住有所居”的公益決策，申請(qǐng)者滿足法律規(guī)定的申請(qǐng)條件時(shí)即可免費(fèi)獲得，無(wú)需支付相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)對(duì)價(jià)。

從“兩權(quán)分離”

到“三權(quán)分置”的新變化

——縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促使農(nóng)村人口組成要素發(fā)生改變。近年來(lái)，伴隨著縣域經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)增多，農(nóng)村的人口組成要素發(fā)生了變化。一方面，大量的農(nóng)村人口向城市流動(dòng)，據(jù)《2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》統(tǒng)計(jì)，2019年我國(guó)農(nóng)村戶籍人口共55162萬(wàn)人，其中，農(nóng)民工總量29077萬(wàn)人，占比約53%。另一方面，農(nóng)村也出現(xiàn)了人口內(nèi)流的趨勢(shì)。這里面既有農(nóng)村舒適恬靜的田園生活吸引，城市人員的歸鄉(xiāng)情結(jié)，也有農(nóng)村低廉房租的利益使然。簡(jiǎn)言之，這種農(nóng)村和城市以及其他農(nóng)村之間的人口流動(dòng)促使我國(guó)農(nóng)村的人口要素發(fā)生改變，而人口要素的改變使宅基地的制度供給與現(xiàn)實(shí)需求發(fā)生矛盾，“空心村”“空心房”和“超標(biāo)房”“私建房”的現(xiàn)象共同存在。

——鄉(xiāng)村旅游的興起導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)宅基地的職能需求發(fā)生變化。近年來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，一些地理位置優(yōu)越、旅游資源優(yōu)渥、人文歷史濃厚的鄉(xiāng)村旅游業(yè)蓬勃發(fā)展。與此同時(shí)，農(nóng)戶不再滿足于單純將其視為保障居住的靜態(tài)不動(dòng)產(chǎn)，更愿意通過(guò)一定的經(jīng)濟(jì)置換，將宅基地使用權(quán)通過(guò)流轉(zhuǎn)的方式讓與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、旅游經(jīng)紀(jì)公司、個(gè)體商戶或者其他普通農(nóng)戶。宅基地的使用職能呈現(xiàn)出居住職能和經(jīng)濟(jì)職能并重的現(xiàn)象。雖然農(nóng)戶宅基地的職能從最初的居住職能逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)職能，但不可否認(rèn)的是，宅基地的使用職能仍需在法定的范圍內(nèi)行使，依據(jù)《土地管理法》第4條、第19條、第20條、第26條的規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用職能的轉(zhuǎn)變應(yīng)通過(guò)審批制度，未經(jīng)批準(zhǔn)，農(nóng)戶或者集體組織不得擅自改變宅基地的用途。

——新農(nóng)村建設(shè)熱潮下農(nóng)村宅基地“隱形流轉(zhuǎn)市場(chǎng)”形成?，F(xiàn)行法律法規(guī)雖然承認(rèn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但是對(duì)其流轉(zhuǎn)做出了嚴(yán)格的限制。比如《土地管理法》第63條便規(guī)定，通過(guò)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租的方式流轉(zhuǎn)的農(nóng)村宅基地，必須用于農(nóng)業(yè)建設(shè)。但實(shí)踐中，農(nóng)村宅基地私下交易的現(xiàn)象卻并不罕見(jiàn)，宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”（尤其在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城鄉(xiāng)接壤部分）的現(xiàn)象禁而不止?！半[形交易市場(chǎng)”的形成一方面體現(xiàn)了農(nóng)戶作為理性經(jīng)濟(jì)人的價(jià)值選擇，反映了新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村歷史文化沉淀形成的經(jīng)濟(jì)價(jià)值;另一方面，宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的隱形化也引發(fā)了實(shí)踐中許多的交易風(fēng)險(xiǎn)，比如強(qiáng)行買(mǎi)賣(mài)、以房帶地、無(wú)序交易、未批先建、一戶多宅等。

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法治回應(yīng)

——明確農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的客體僅為使用權(quán)。農(nóng)村宅基地可以流轉(zhuǎn)的客體只為宅基地使用權(quán)，宅基地所有權(quán)和資格權(quán)不能流轉(zhuǎn)。理由如下：一方面，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)歸屬集體組織，私主體之間對(duì)于宅基地的所有權(quán)買(mǎi)賣(mài)或者處分行為，視為違反法律強(qiáng)制性規(guī)定之無(wú)效行為，不能產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)的法律效果。另一方面，宅基地資格權(quán)具有身份專屬性，亦不能發(fā)生流轉(zhuǎn)之法律效果;應(yīng)處理好使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的利益歸屬問(wèn)題。宅基地作為集體所有，私人占有的一項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)，對(duì)于流轉(zhuǎn)之后的收益處分，可選擇集體流轉(zhuǎn)（比如流轉(zhuǎn)無(wú)人居住且無(wú)繼承人的宅基地）歸集體、農(nóng)戶流轉(zhuǎn)（如出租）歸農(nóng)戶的利益歸屬模式。同時(shí)，對(duì)在城鎮(zhèn)買(mǎi)房或者基于其他需要退出集體組織的農(nóng)戶實(shí)行宅基地有償退出機(jī)制。農(nóng)戶不因在城鎮(zhèn)買(mǎi)房而喪失對(duì)自己合法占有的宅基地使用利益是我國(guó)法律和政策的基本遵循，農(nóng)戶可以取得基于宅基地合法流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)利益。

——對(duì)農(nóng)村宅基地的農(nóng)業(yè)用途可做適當(dāng)?shù)臄U(kuò)張解釋。在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)不斷交融的現(xiàn)代，宅基地制度所依托的時(shí)代背景已然改變，因此，只要流轉(zhuǎn)后的宅基地仍被用于農(nóng)業(yè)發(fā)展的目的，法律就不應(yīng)該對(duì)該流轉(zhuǎn)作否定評(píng)價(jià)，這一點(diǎn)，也可以在2019年城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐操作中得到驗(yàn)證。同時(shí)，對(duì)于農(nóng)業(yè)用途的理解，也應(yīng)該隨著時(shí)代的變遷作出調(diào)整，農(nóng)業(yè)用途不應(yīng)僅被定位于與種植業(yè)相關(guān)的一系列活動(dòng)，農(nóng)村同樣存在除第一產(chǎn)業(yè)外的二三產(chǎn)業(yè)。以新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)家樂(lè)為例，這種將農(nóng)村特色文化與旅游服務(wù)業(yè)相結(jié)合的新發(fā)展模式，便是有第三產(chǎn)業(yè)特色的新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，農(nóng)戶履行相關(guān)手續(xù)后將其房屋用作經(jīng)營(yíng)或者出租，也可認(rèn)定為農(nóng)業(yè)用途。當(dāng)然，若經(jīng)營(yíng)主體是通過(guò)集體流轉(zhuǎn)的方式獲得宅基地，則收入自然應(yīng)歸集體組織所有。

——對(duì)農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的認(rèn)定應(yīng)堅(jiān)持區(qū)分原則。農(nóng)戶宅基地資格權(quán)是一項(xiàng)具有身份性和福利性的復(fù)合權(quán)利，二者并非總是同時(shí)發(fā)生，需區(qū)別對(duì)待。一方面，具有集體組織身份是農(nóng)戶申請(qǐng)宅基地的必要前提，集體組織應(yīng)保障具有集體組織成員身份的農(nóng)戶的特定權(quán)益，不得以任何名義違法剝奪或者變相剝奪農(nóng)戶申請(qǐng)宅基地的機(jī)會(huì)，不得以農(nóng)戶放棄在集體組織中的宅基地作為進(jìn)城落戶的要件，對(duì)那些具有本村集體組織身份的農(nóng)戶應(yīng)及時(shí)確權(quán)登記;另一方面，具有集體組織身份只是農(nóng)戶獲得宅基地的一種可能性，是一種期待利益，能否真正取得宅基地還需農(nóng)戶滿足其他的法定要件。只有申請(qǐng)者具有本村村民身份且滿足其他法定要件時(shí)，方可免費(fèi)獲得本村的宅基地，若僅是具有本村村民身份但不滿足宅基地取得的其他法定要件，則其資格權(quán)應(yīng)以欠缺要件而不成就。