廖 志 丹，付 琳，吳 齊

(長(zhǎng)江水利委員會(huì) 政策法規(guī)局，湖北 武漢 430010)

《長(zhǎng)江保護(hù)法》是我國(guó)首部流域法，它的頒布施行，是我國(guó)流域水法規(guī)建設(shè)中一件具有里程碑意義的大事。2016年以來(lái)，習(xí)近平總書記先后三次考察長(zhǎng)江，對(duì)長(zhǎng)江保護(hù)作出一系列部署，專門指出長(zhǎng)江保護(hù)法治進(jìn)程滯后，要抓緊制定一部長(zhǎng)江保護(hù)法，讓長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)有法可依。2016年黨中央印發(fā)了《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》也明確提出要制定長(zhǎng)江保護(hù)法。5年來(lái)，在黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，長(zhǎng)江沿江省市推進(jìn)生態(tài)環(huán)境整治，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生了轉(zhuǎn)折性變化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得歷史性成就。特別是2020年以來(lái)，長(zhǎng)江沿江省市有力應(yīng)對(duì)突如其來(lái)的新冠肺炎疫情，統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作，有效克服重大洪澇災(zāi)害影響和外部環(huán)境變化沖擊，為我國(guó)在全球主要經(jīng)濟(jì)體中率先恢復(fù)經(jīng)濟(jì)正增長(zhǎng)作出了突出貢獻(xiàn)，成績(jī)來(lái)之不易。站在歷史交匯點(diǎn)，放眼百年目標(biāo)，為鞏固5年來(lái)長(zhǎng)江大保護(hù)所取得的成績(jī)，深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平法治思想，全面落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于長(zhǎng)江保護(hù)的指示精神和黨中央戰(zhàn)略部署的重要舉措，有效把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，著力解決長(zhǎng)江流域目前存在的整體性、系統(tǒng)性生態(tài)保護(hù)不足，生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢(shì)加劇，水污染物排放量大，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患較多，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理，綠色發(fā)展相對(duì)不足等多重問(wèn)題，需要國(guó)家及時(shí)出臺(tái)長(zhǎng)江保護(hù)法，為進(jìn)一步加強(qiáng)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，促進(jìn)資源合理高效利用，保障生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生和中華民族永續(xù)發(fā)展提供法治保障?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》的制定頒布是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想與法治思想的重大立法實(shí)踐[1-4]。

1 立法特點(diǎn)

《長(zhǎng)江保護(hù)法》把習(xí)近平生態(tài)文明思想和法治思想作為立法遵循，吸收了國(guó)內(nèi)外流域管理立法的有益經(jīng)驗(yàn)，把習(xí)近平總書記關(guān)于長(zhǎng)江保護(hù)的重要指示要求和黨中央重大決策部署轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志和全社會(huì)的行為準(zhǔn)則，從整體上反思人和自然、流域與區(qū)域、開發(fā)和保護(hù)之間的關(guān)系，探索調(diào)整長(zhǎng)江流域可持續(xù)和高質(zhì)量發(fā)展的新理念、新要求、新制度和新措施，體現(xiàn)了鮮明的立法特點(diǎn)。

1.1 在立法理念上明確了戰(zhàn)略性和方向性

長(zhǎng)江保護(hù)法準(zhǔn)確把握生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的辯證統(tǒng)一關(guān)系，一方面明確了生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展戰(zhàn)略定位，把保護(hù)和修復(fù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境放在壓倒性位置，建立健全一系列硬約束機(jī)制，促進(jìn)長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域高質(zhì)量發(fā)展。另一方面明確了共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)的基本條件，在堅(jiān)持更高的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)格的保護(hù)措施，強(qiáng)化資源保護(hù)、污染防治和生態(tài)修復(fù)等方面明確了立法方向。

1.2 在立法要求上體現(xiàn)了原則性和規(guī)范性

《長(zhǎng)江保護(hù)法》充分體現(xiàn)了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)規(guī)劃、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、系統(tǒng)治理的基本原則和保障流域水安全，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好水的多種功能，多水共治、水陸共治的規(guī)范性。

1.3 在立法制度上體現(xiàn)了全面性和有效性

《長(zhǎng)江保護(hù)法》內(nèi)容涉及體制機(jī)制、規(guī)劃與管控、資源保護(hù)、水污染防治、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、綠色發(fā)展等諸多方面，體現(xiàn)了空間領(lǐng)域和要素覆蓋的全面性。特別是把在長(zhǎng)江流域重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)布局對(duì)生態(tài)系統(tǒng)有嚴(yán)重影響的產(chǎn)業(yè)、重污染企業(yè)以及把相關(guān)污染項(xiàng)目向長(zhǎng)江中上游轉(zhuǎn)移作為治理管控重點(diǎn)，針對(duì)違法侵占河湖水域、占用長(zhǎng)江流域河湖岸線、在禁止航行區(qū)域航行、實(shí)施水域養(yǎng)殖和固體廢棄物傾倒以及?；愤\(yùn)輸、采砂及使用含磷洗滌劑等方面設(shè)置了更嚴(yán)格的法律禁止性規(guī)定，有效保障了長(zhǎng)江保護(hù)和發(fā)展各項(xiàng)制度措施的實(shí)施。

1.4 在立法措施上體現(xiàn)了約束性和震懾性

《長(zhǎng)江保護(hù)法》針對(duì)違法開展生產(chǎn)捕撈和收購(gòu)、加工、銷售漁獲物，生態(tài)用水調(diào)度未納入日常運(yùn)行調(diào)度規(guī)程，水域養(yǎng)殖與外來(lái)種質(zhì)資源防控，違法利用、占用河湖岸線，違法采砂，非法侵占河湖水域，超過(guò)排放標(biāo)準(zhǔn)或者總量控制指標(biāo)，排放含磷水污染物等重點(diǎn)問(wèn)題，設(shè)立了嚴(yán)格的法律責(zé)任，具有制度的剛性約束性。與之前施行的法律制度比較，《長(zhǎng)江保護(hù)法》實(shí)施了更嚴(yán)格的損害賠償追究制度，新增眾多刑事責(zé)任規(guī)制，大幅提高罰款額度，增加處罰方式，讓破壞生態(tài)環(huán)境行為付出相應(yīng)代價(jià)，有利于補(bǔ)齊現(xiàn)有法律責(zé)任的短板和不足，解決了實(shí)踐中普遍反映的違法成本低與獲利高、法律責(zé)任偏輕的問(wèn)題，切實(shí)增強(qiáng)了法律條款的震懾性。

2 水法律制度調(diào)整

目前我國(guó)涉水的有關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)為數(shù)不少，《長(zhǎng)江保護(hù)法》與《水法》《防洪法》《水污染防治法》《水土保持法》等相關(guān)法律相比，既有不同的側(cè)重領(lǐng)域，又存在較密切的銜接關(guān)系?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》是我國(guó)首部有關(guān)流域保護(hù)的專門法律，現(xiàn)行《水法》確立了流域管理基本制度，國(guó)務(wù)院和有關(guān)地方依據(jù)《水法》的規(guī)定在流域立法方面制定了一些行政法規(guī)和地方性法規(guī)，這兩大法律體系之間實(shí)際上是相互補(bǔ)充、相互支撐，共同構(gòu)成長(zhǎng)江生態(tài)保護(hù)的完整的法律體系?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》的施行不影響相關(guān)法律在長(zhǎng)江流域的適用，但本著一般法服從特別法，后法優(yōu)先前法的要求，需要我們做好相關(guān)法律的修訂，解決好法律制度之間的銜接問(wèn)題。

2.1 管理體制方面

《水法》第十二條第一款明確“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制?！薄堕L(zhǎng)江保護(hù)法》第四條明確“國(guó)家建立長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長(zhǎng)江保護(hù)工作，審議長(zhǎng)江保護(hù)重大政策、重大規(guī)劃，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項(xiàng)，督促檢查長(zhǎng)江保護(hù)重要工作的落實(shí)情況?！鼻罢呤歉鶕?jù)水資源的流域性確定的體制設(shè)計(jì)，是將流域作為法定的事權(quán)層級(jí)，其事權(quán)實(shí)則源于相關(guān)部門授權(quán)，缺乏充分的立法授權(quán)，權(quán)威性較弱。長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制是基于國(guó)家行政層面統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長(zhǎng)江保護(hù)工作的一種協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)“三重大一重要”工作的落實(shí)，具有很高的權(quán)威性。

2.2 規(guī)劃方面

《水法》第十四條明確“國(guó)家制定全國(guó)水資源戰(zhàn)略規(guī)劃。開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)水資源和防治水害，應(yīng)當(dāng)按照流域、區(qū)域統(tǒng)一制定規(guī)劃。規(guī)劃分為流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃。流域規(guī)劃包括流域綜合規(guī)劃和流域?qū)I(yè)規(guī)劃；區(qū)域規(guī)劃包括區(qū)域綜合規(guī)劃和區(qū)域?qū)I(yè)規(guī)劃。前款所稱綜合規(guī)劃，是指根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀編制的開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)水資源和防治水害的總體部署。前款所稱專業(yè)規(guī)劃，是指防洪、治澇、灌溉、航運(yùn)、供水、水力發(fā)電、竹木流放、漁業(yè)、水資源保護(hù)、水土保持、防沙治沙、節(jié)約用水等規(guī)劃?！薄端ā返谑鍡l明確“流域范圍內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從流域規(guī)劃，專業(yè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從綜合規(guī)劃。”《長(zhǎng)江保護(hù)法》按照國(guó)家規(guī)劃體系的要求，明確國(guó)家建立以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、專項(xiàng)和區(qū)域規(guī)劃為支撐的新規(guī)劃體系，對(duì)長(zhǎng)江大保護(hù)提供的引領(lǐng)、指導(dǎo)和約束作用更強(qiáng)。

2.3 標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)方面

《水污染防治法》第十一條明確“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門制定國(guó)家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)?！钡谑l明確“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院水行政主管部門和有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府，可以根據(jù)國(guó)家確定的重要江河、湖泊流域水體的使用功能以及有關(guān)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，確定該重要江河、湖泊流域的省界水體適用的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后施行。”顯然，《水污染防治法》只對(duì)水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作出相關(guān)規(guī)定，未從總體上確立長(zhǎng)江保護(hù)涉及的資源、生態(tài)、環(huán)境等標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。目前長(zhǎng)江保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系存在如下主要問(wèn)題：① 國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)缺乏、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)偏少，特別是涉及水生生物與生物多樣性監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)極少，要積極開展標(biāo)準(zhǔn)編制立項(xiàng)研究；② 現(xiàn)有行業(yè)、地方標(biāo)準(zhǔn)有一定的局限性，行業(yè)或地方特色較濃，全面性、系統(tǒng)性不強(qiáng)，有些不符合長(zhǎng)江保護(hù)需求，需要調(diào)整或增加相應(yīng)的指標(biāo)；③ 行業(yè)之間的標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性，針對(duì)同一指標(biāo)，不同行業(yè)出于不同目標(biāo)會(huì)有不同的側(cè)重點(diǎn)，在長(zhǎng)江保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制定中如何克服各種不同標(biāo)準(zhǔn)的差異性問(wèn)題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)制定解決問(wèn)題的法律制度，困難是很大的。《長(zhǎng)江保護(hù)法》第七條明確“國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境、自然資源、水行政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和標(biāo)準(zhǔn)化等有關(guān)主管部門按照職責(zé)分工，建立健全長(zhǎng)江流域水環(huán)境質(zhì)量和污染物排放、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、水資源節(jié)約集約利用、生態(tài)流量、生物多樣性保護(hù)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、防災(zāi)減災(zāi)等標(biāo)準(zhǔn)體系?！迸c《水污染防治法》比較，《長(zhǎng)江保護(hù)法》屬于擴(kuò)展范圍的規(guī)定，使得長(zhǎng)江保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)體系更具統(tǒng)一性、科學(xué)性和完整性。

2.4 水資源管理方面

《水法》第四十七條明確“國(guó)家對(duì)用水實(shí)行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度。”《長(zhǎng)江保護(hù)法》第二十一條明確“國(guó)務(wù)院水行政主管部門統(tǒng)籌長(zhǎng)江流域水資源合理配置、統(tǒng)一調(diào)度和高效利用，組織實(shí)施取用水總量控制和消耗強(qiáng)度控制管理制度。”《長(zhǎng)江保護(hù)法》調(diào)整的內(nèi)容更加符合最嚴(yán)格的水資源管理要求。

2.5 生態(tài)水量保障方面

《水法》第二十三條規(guī)定“開發(fā)、利用水資源，應(yīng)當(dāng)首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，并兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水以及航運(yùn)等需要。在干旱和半干旱地區(qū)開發(fā)、利用水資源，應(yīng)當(dāng)充分考慮生態(tài)環(huán)境用水需要?！钡谌畻l規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門、流域管理機(jī)構(gòu)以及其他有關(guān)部門在制定水資源開發(fā)、利用規(guī)劃和調(diào)度水資源時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意維持江河的合理流量和湖泊、水庫(kù)以及地下水的合理水位，維護(hù)水體的自然凈化能力?！笨傮w上現(xiàn)有法律有關(guān)生態(tài)流量管理的制度相對(duì)原則、分散，缺少專門性的法規(guī)，未在制度層面形成完善的法規(guī)政策體系，對(duì)于保證河湖生態(tài)流量落實(shí)不到位的行為，存在缺乏及時(shí)有效、具有可操作性的應(yīng)急保障和責(zé)任追究制度等問(wèn)題?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》第七條規(guī)定“國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境、自然資源、水行政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和標(biāo)準(zhǔn)化等有關(guān)主管部門按照職責(zé)分工，建立健全長(zhǎng)江流域水環(huán)境質(zhì)量和污染物排放、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、水資源節(jié)約集約利用、生態(tài)流量、生物多樣性保護(hù)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、防災(zāi)減災(zāi)等標(biāo)準(zhǔn)體系?！钡谌粭l第一款規(guī)定“國(guó)家加強(qiáng)長(zhǎng)江流域生態(tài)用水保障。國(guó)務(wù)院水行政主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門提出長(zhǎng)江干流、重要支流和重要湖泊控制斷面的生態(tài)流量管控指標(biāo)。其他河湖生態(tài)流量管控指標(biāo)由長(zhǎng)江流域縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門會(huì)同本級(jí)人民政府有關(guān)部門確定?！钡诙钜?guī)定“國(guó)務(wù)院水行政主管部門有關(guān)流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將生態(tài)水量納入年度水量調(diào)度計(jì)劃，保證河湖基本生態(tài)用水需求，保障枯水期和魚類產(chǎn)卵期生態(tài)流量、重要湖泊的水量和水位，保障長(zhǎng)江河口咸淡水平衡?！钡谌钜?guī)定“長(zhǎng)江干流、重要支流和重要湖泊上游的水利水電、航運(yùn)樞紐等工程應(yīng)當(dāng)將生態(tài)用水調(diào)度納入日常運(yùn)行調(diào)度規(guī)程，建立常規(guī)生態(tài)調(diào)度機(jī)制，保證河湖生態(tài)流量;其下泄流量不符合生態(tài)流量泄放要求的，由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門提出整改措施并監(jiān)督實(shí)施?！钡诎耸臈l則規(guī)定“水利水電、航運(yùn)樞紐等工程未將生態(tài)用水調(diào)度納入日常運(yùn)行調(diào)度規(guī)程的，由有關(guān)主管部門按照職責(zé)分工，責(zé)令停止違法行為，給予警告，并處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，并處十萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下罰款?！倍F(xiàn)有法律在生態(tài)水量保障的法律責(zé)任方面缺乏明確規(guī)定。加強(qiáng)生態(tài)流量管控是加強(qiáng)水資源開發(fā)利用管控、推進(jìn)河湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)的基本要求，與現(xiàn)有的法律規(guī)定比較，《長(zhǎng)江保護(hù)法》在生態(tài)水量保障方面做出的制度規(guī)定彌補(bǔ)了相關(guān)法律制度缺失，同時(shí)更具有可操作性。

2.6 河湖岸線保護(hù)方面

《防洪法》關(guān)于岸線管理的第二十二條第一款明確“河道、湖泊管理范圍內(nèi)的土地和岸線的利用，應(yīng)當(dāng)符合行洪、輸水的要求?！薄堕L(zhǎng)江保護(hù)法》第二十五條明確“國(guó)務(wù)院水行政主管部門加強(qiáng)長(zhǎng)江流域河道、湖泊保護(hù)工作。長(zhǎng)江流域縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)劃定河道、湖泊管理范圍，并向社會(huì)公告，實(shí)行嚴(yán)格的河湖保護(hù)，禁止非法侵占河湖水域。”第二十六條第一款明確“國(guó)家對(duì)長(zhǎng)江流域河湖岸線實(shí)施特殊管制。國(guó)家長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和長(zhǎng)江流域省級(jí)人民政府劃定河湖岸線保護(hù)范圍，制定河湖岸線保護(hù)規(guī)劃，嚴(yán)格控制岸線開發(fā)建設(shè)，促進(jìn)岸線合理高效利用?！钡诙鶙l第二和第三款分別明確“禁止在長(zhǎng)江干支流岸線一公里范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建化工園區(qū)和化工項(xiàng)目。禁止在長(zhǎng)江干流岸線三公里范圍內(nèi)和重要支流岸線一公里范圍內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建尾礦庫(kù)?！钡谖迨鍡l明確國(guó)家長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和長(zhǎng)江流域省級(jí)人民政府制定長(zhǎng)江流域河湖岸線修復(fù)規(guī)范，確定岸線修復(fù)指標(biāo)。”第六十條明確“國(guó)務(wù)院水行政主管部門組織編制長(zhǎng)江口生態(tài)修復(fù)方案和其他保護(hù)措施方案?！钡诎耸邨l明確“非法侵占長(zhǎng)江流域河湖水域，或者違法利用、占用河湖岸線的單位最高可處五百萬(wàn)元罰款，直接負(fù)責(zé)的主管和責(zé)任人員五萬(wàn)以上十萬(wàn)以下罰款，并可要求恢復(fù)原狀；情節(jié)嚴(yán)重的可關(guān)閉。同時(shí)，對(duì)非法侵占河湖水域或違法利用、占用長(zhǎng)江流域河湖岸線的，違反者除沒(méi)收違法所得，并處五萬(wàn)以上五十萬(wàn)以下罰款?！痹诤雍虬毒€管控方面，《長(zhǎng)江保護(hù)法》相較于《防洪法》管控力度明顯較大。

2.7 防洪減災(zāi)體系建設(shè)方面

《水法》《防洪法》《防汛條例》等法律法規(guī)為長(zhǎng)江流域防洪減災(zāi)建設(shè)管理提供了法律依據(jù)。但上述法律法規(guī)均未明確防洪減災(zāi)體系的建設(shè)，對(duì)水工程聯(lián)合防洪調(diào)度沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》明確了這方面的內(nèi)容。

2.7.1明確了防洪減災(zāi)體系建設(shè)任務(wù)

《長(zhǎng)江保護(hù)法》第三十二條對(duì)防洪減災(zāi)體系建設(shè)主體和建設(shè)內(nèi)容作出明確規(guī)定“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和長(zhǎng)江流域地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，加快病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固，推進(jìn)堤防和蓄滯洪區(qū)建設(shè)，提升洪澇災(zāi)害防御工程標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)水工程聯(lián)合調(diào)度，開展河道泥沙觀測(cè)和河勢(shì)調(diào)查，建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的防洪減災(zāi)工程和非工程體系，提高防御水旱災(zāi)害的整體能力。”目前，我國(guó)的《水法》及《防洪法》等法律法規(guī)均未明確防洪減災(zāi)體系的建設(shè)，《長(zhǎng)江保護(hù)法》將防洪減災(zāi)工程和非工程體系建設(shè)制度整體納入，是法律上的突破。

2.7.2強(qiáng)調(diào)了要進(jìn)行水工程聯(lián)合調(diào)度

長(zhǎng)江流域從2012年開始編制以三峽水庫(kù)為核心的水工程聯(lián)合調(diào)度計(jì)劃(方案)，調(diào)度目標(biāo)從防洪逐步擴(kuò)展至水量、水生態(tài)、航運(yùn)等多目標(biāo)調(diào)度，水工程聯(lián)合調(diào)度實(shí)踐取得了顯著的防洪、供水、發(fā)電、生態(tài)、航運(yùn)等綜合效益?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》將聯(lián)合調(diào)度多年經(jīng)驗(yàn)總結(jié)后上升為法律，第三十二條對(duì)水工程聯(lián)合調(diào)度作出明確規(guī)定，在法律制度上是首創(chuàng)，為水工程聯(lián)合調(diào)度管理提供了法理依據(jù)。

2.7.3規(guī)定了要加強(qiáng)防洪減災(zāi)監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警

《防洪法》第三十一條規(guī)定“按照防洪規(guī)劃和防御洪水方案建立并完善防洪體系和水文、氣象、通信、預(yù)警以及洪澇災(zāi)害監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，提高防御洪水能力;組織防洪區(qū)內(nèi)的單位和居民積極參加防洪工作，因地制宜地采取防洪避洪措施。”《長(zhǎng)江保護(hù)法》第十一條明確“國(guó)家加強(qiáng)長(zhǎng)江流域洪澇干旱、森林草原火災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害、地震等災(zāi)害的監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警、防御、應(yīng)急處置與恢復(fù)重建體系建設(shè)，提高防災(zāi)、減災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)能力?！薄堕L(zhǎng)江保護(hù)法》較《防洪法》等規(guī)定，在內(nèi)容上更全面、更完善。

2.8 采砂管理方面

《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》第十八條規(guī)定“違反本條例規(guī)定，未辦理河道采砂許可證，擅自在長(zhǎng)江采砂的，由縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門或者長(zhǎng)江水利委員會(huì)依據(jù)職權(quán)，責(zé)令停止違法行為，沒(méi)收違法所得和非法采砂機(jī)具，并處10萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，扣押或者沒(méi)收非法采砂船舶，并對(duì)沒(méi)收的非法采砂船舶予以拍賣，拍賣款項(xiàng)全部上繳財(cái)政?！薄堕L(zhǎng)江保護(hù)法》第九十一條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，在長(zhǎng)江流域未依法取得許可從事采砂活動(dòng)，或者在禁止采砂區(qū)和禁止采砂期從事采砂活動(dòng)的，由國(guó)務(wù)院水行政主管部門有關(guān)流域管理機(jī)構(gòu)或者縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門責(zé)令停止違法行為，沒(méi)收違法所得以及用于違法活動(dòng)的船舶、設(shè)備、工具，并處貨值金額二倍以上二十倍以下罰款；貨值金額不足十萬(wàn)元的，并處二十萬(wàn)元以上二百萬(wàn)元以下罰款；已經(jīng)取得河道采砂許可證的，吊銷河道采砂許可證?！迸c《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》比較，《長(zhǎng)江保護(hù)法》關(guān)于違法采砂的規(guī)定更具剛性，減少了扣押等行政強(qiáng)制措施環(huán)節(jié)，直接采用沒(méi)收違法所得；對(duì)違法采砂工具也由單一的船舶，擴(kuò)展為船舶、設(shè)備和工具，同時(shí)也大幅提升了罰款額度，增強(qiáng)了法律震懾作用，解決了實(shí)踐中普遍反映的非法采砂成本低、利潤(rùn)高、法律責(zé)任偏輕的問(wèn)題。

3 法治保障

《長(zhǎng)江保護(hù)法》從構(gòu)建和諧共生的人水關(guān)系，維護(hù)長(zhǎng)江流域乃至國(guó)家生態(tài)安全出發(fā)，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，不斷實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往。針對(duì)長(zhǎng)江流域目前存在的整體性、系統(tǒng)性生態(tài)保護(hù)不足，生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢(shì)加劇，水污染物排放量大，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患較多，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理，綠色發(fā)展相對(duì)不足等多重問(wèn)題，從加強(qiáng)系統(tǒng)治理、強(qiáng)化治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推進(jìn)綠色發(fā)展等方面，提出了一系列的對(duì)策制度，必將為長(zhǎng)江的保護(hù)治理和綠色發(fā)展提供強(qiáng)大的法治保障。

3.1 為促進(jìn)長(zhǎng)江流域的系統(tǒng)保護(hù)與治理提供有力支持

《長(zhǎng)江保護(hù)法》強(qiáng)化山、水、林、田、湖、草等各種生態(tài)要素的系統(tǒng)治理，有針對(duì)性地解決流域保護(hù)涉及的規(guī)劃與控制、資源保護(hù)、水污染防治、水生態(tài)修復(fù)等長(zhǎng)江保護(hù)中需要解決的特殊問(wèn)題。

3.1.1規(guī)劃與管控方面

發(fā)揮長(zhǎng)江發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)、空間規(guī)劃的基礎(chǔ)和流域綜合規(guī)劃、水資源規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等專項(xiàng)及區(qū)域規(guī)劃的支撐作用，為長(zhǎng)江保護(hù)提供基礎(chǔ)。加強(qiáng)對(duì)河湖岸線的特殊管制，有助于維護(hù)岸線生態(tài)系統(tǒng)免受人類活動(dòng)的破壞，為長(zhǎng)江流域的漫長(zhǎng)岸線保留生態(tài)緩沖地帶。對(duì)水資源開發(fā)利用實(shí)行嚴(yán)格管控，嚴(yán)格限制在長(zhǎng)江流域新建大中型水電工程，對(duì)長(zhǎng)江流域已建小水電工程，不符合生態(tài)保護(hù)要求的，要分類整改或者采取措施逐步退出，真正實(shí)現(xiàn)流域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。對(duì)采砂規(guī)劃和許可實(shí)施嚴(yán)格管理，為長(zhǎng)江防洪安全和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供支持。

3.1.2資源保護(hù)方面

制定年度水量分配方案和調(diào)度計(jì)劃，明確相關(guān)河段和控制斷面流量水量、水位要求；加強(qiáng)對(duì)生態(tài)流量管控；對(duì)跨長(zhǎng)江流域調(diào)水，實(shí)施科學(xué)論證并加強(qiáng)管理；加強(qiáng)飲用水水源和地下水資源保護(hù)。通過(guò)設(shè)立國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園等，在重要生態(tài)區(qū)、生態(tài)狀況脆弱區(qū)劃定公益林，加強(qiáng)對(duì)珍稀物種的保護(hù)等措施，強(qiáng)化水資源的利用和水生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。

3.1.3水污染防治方面

制定長(zhǎng)江流域水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；加強(qiáng)排污口分類管理；加強(qiáng)長(zhǎng)江流域農(nóng)業(yè)面源污染防治；加強(qiáng)對(duì)固體廢物非法轉(zhuǎn)移和傾倒的聯(lián)防聯(lián)控；對(duì)沿江垃圾填埋場(chǎng)、加油站、礦山、化工園區(qū)和化工項(xiàng)目等地下水重點(diǎn)污染源及周邊地下水環(huán)境安全隱患開展調(diào)查評(píng)估；建立長(zhǎng)江流域危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸船舶污染責(zé)任保險(xiǎn)與財(cái)務(wù)擔(dān)保相結(jié)合機(jī)制；禁止在長(zhǎng)江流域水上運(yùn)輸劇毒危險(xiǎn)化學(xué)品和國(guó)家規(guī)定禁止通過(guò)內(nèi)河運(yùn)輸?shù)钠渌ｋU(xiǎn)化學(xué)品；制定總磷污染控制方案等：上述措施對(duì)加強(qiáng)流域水污染治理具有重要促進(jìn)作用。

3.1.4生態(tài)環(huán)境修復(fù)方面

通過(guò)制定漁業(yè)捕撈、修復(fù)河湖水系連通、河湖岸線、重點(diǎn)庫(kù)區(qū)消落區(qū)保護(hù)、流域森林草原和濕地、野生動(dòng)植物和水生生物及其棲息地、水土流失防御區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)等制度規(guī)定，為促進(jìn)長(zhǎng)江流域的系統(tǒng)保護(hù)與治理提供了有力支持。

3.2 為推進(jìn)國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化提供重要支撐

《長(zhǎng)江保護(hù)法》增強(qiáng)長(zhǎng)江保護(hù)與治理各項(xiàng)舉措的關(guān)聯(lián)性和耦合性：其注重整體推進(jìn)、區(qū)域和行業(yè)協(xié)同，發(fā)揮政府基本責(zé)任主體，激發(fā)社會(huì)公眾參與，發(fā)揮政府向人大的報(bào)告機(jī)制作用；規(guī)定了聯(lián)合執(zhí)法等機(jī)制，特別規(guī)定了區(qū)域之間協(xié)同立法的內(nèi)容，為長(zhǎng)江流域有關(guān)地方之間在開展區(qū)域協(xié)同、協(xié)助，特別是聯(lián)合立法方面提供了明確的法律依據(jù)。通過(guò)強(qiáng)化協(xié)同施策，為推進(jìn)國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化提供了重要支撐。

3.3 為推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展提供全面保障

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋沿江11省市，橫跨我國(guó)東中西三大板塊，人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量占據(jù)全國(guó)“半壁江山”，生態(tài)地位突出，發(fā)展?jié)摿薮螅瑧?yīng)該在踐行新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮重要作用?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》按照習(xí)近平總書記對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展做出的“譜寫生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展新篇章，打造區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新樣板，構(gòu)筑高水平對(duì)外開放新高地，塑造創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)，繪就山水人城和諧相融新畫卷，使長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶成為我國(guó)生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展主戰(zhàn)場(chǎng)、暢通國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)主動(dòng)脈、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展主力軍”指示精神，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，突出共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)的基本要求，把握好生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展辯證統(tǒng)一關(guān)系，注重以流域生態(tài)系統(tǒng)承載能力為紅線，規(guī)劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體布局，控制發(fā)展規(guī)模和速度。在以下幾方面制定一系列制度措施：在重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)用水單位推行節(jié)水技術(shù)改造與提高水資源利用效率，城鄉(xiāng)融合發(fā)展，重點(diǎn)行業(yè)清潔化改造與節(jié)能減排，開展綠色發(fā)展評(píng)估機(jī)制建設(shè)，運(yùn)輸業(yè)綠色發(fā)展，美麗城鄉(xiāng)建設(shè)，城鄉(xiāng)居民綠色消費(fèi)，發(fā)展綠色信貸金融產(chǎn)品等，為推動(dòng)把長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建成黃金經(jīng)濟(jì)帶和高質(zhì)量發(fā)展示范帶提供全面保障。

4 結(jié) 語(yǔ)

本文從貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想與法治思想的重大立法實(shí)踐角度出發(fā)，對(duì)國(guó)家及時(shí)出臺(tái)《長(zhǎng)江保護(hù)法》，進(jìn)一步加強(qiáng)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，促進(jìn)資源合理高效利用，保障生態(tài)安全，為實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生和中華民族永續(xù)發(fā)展提供法治保障的背景進(jìn)行了思考。系統(tǒng)分析了《長(zhǎng)江保護(hù)法》的特點(diǎn)；結(jié)合水法律法規(guī)梳理，對(duì)新老水法律制度的調(diào)整內(nèi)容進(jìn)行了分析；針對(duì)長(zhǎng)江流域目前存在的整體性、系統(tǒng)性生態(tài)保護(hù)不足，生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢(shì)加劇，水污染物排放量大，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患較多，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理，綠色發(fā)展相對(duì)不足等多重問(wèn)題，從加強(qiáng)系統(tǒng)治理、強(qiáng)化治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推進(jìn)綠色發(fā)展等方面闡述了《長(zhǎng)江保護(hù)法》所發(fā)揮的法治保障作用。