王巡華

(西南民族大學(xué)，成都 610041)

前 言

垃圾分類是指按照特定標(biāo)準(zhǔn)對生活垃圾進(jìn)行分類儲存、投放和搬運(yùn)，并轉(zhuǎn)變?yōu)楣操Y源的一系列活動。習(xí)近平總書記在2019年6月3日對垃圾分類工作作出重要指示，要求我們必須養(yǎng)成垃圾分類的好習(xí)慣。成都作為經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的新一線城市，擁有1 633萬常住人口，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的背后，一個(gè)嚴(yán)峻的問題亟待解決：成都已成為西部地區(qū)最大的“垃圾生產(chǎn)城”，產(chǎn)生的垃圾總量位居四川第一、全國第五，并且以每年10%的速度遞增。為解決這一問題，成都市政府從2015年開始出臺了一系列關(guān)于治理城市生活垃圾的政策，積極開展城市生活垃圾分類治理工作，取得了一定的成效，但是相關(guān)公共政策在執(zhí)行過程中依然存在許多問題值得我們深思。

1 理論框架

我國著名公共管理學(xué)家陳振明教授在其《政策科學(xué)》一書中指出政策執(zhí)行是執(zhí)行者通過建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動，將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，從而實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的活動過程[1]。政策執(zhí)行作為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本途徑和檢驗(yàn)政策是否正確的唯一標(biāo)準(zhǔn)，在政策執(zhí)行過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。一項(xiàng)政策只有得到有效執(zhí)行才有意義。實(shí)踐證明，許多政策在實(shí)施過程中會受各種干擾因素影響，難以達(dá)到預(yù)期效果。因此研究影響政策執(zhí)行的因素有助于保證政策有效執(zhí)行。

1.1 傳統(tǒng)的公共政策執(zhí)行研究途徑

政策執(zhí)行研究是以1973年《執(zhí)行》一書的出版作為標(biāo)志。上世紀(jì)七八十年代，“執(zhí)行運(yùn)動”在以美國為主要代表的西方公共政策研究領(lǐng)域掀起了一股熱潮。其中“自上而下”(top—bottom或top—down)途徑、“自下而上”(bottom—top或bottom—up)途徑、“政策/行動連續(xù)統(tǒng)”(policy/action continue)途徑和工具選擇(instrument—choice)途徑成為當(dāng)時(shí)研究政策執(zhí)行的主要途徑。

1.2 史密斯的政策執(zhí)行過程模型

史密斯(T.B.Smith)作為最早研究影響政策執(zhí)行因素并構(gòu)建過程模型的學(xué)者，在1973年發(fā)表的《政策執(zhí)行過程》一文中最早提出影響政策執(zhí)行的四大因素，并描述了政策執(zhí)行過程模型，如下圖。

圖 T.史密斯政策執(zhí)行過程模型

2 成都市生活垃圾分類治理政策執(zhí)行過程分析

2.1 政策宣傳

政策宣傳是執(zhí)行過程的起始環(huán)節(jié)，有效的政策宣傳有助于統(tǒng)一執(zhí)行人員的思想認(rèn)識，幫助執(zhí)行者更清晰地認(rèn)識政策本身和需要采取的具體措施。靈活運(yùn)用各種宣傳手段和工具，宣揚(yáng)政策的意義、目標(biāo)、方法和步驟，可以為有效的政策執(zhí)行奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。盡管成都市政府在推進(jìn)生活垃圾分類治理宣傳方面下了苦功夫，在《成都市生活垃圾分類實(shí)施方案(2018—2020年)》文件中明確提出制定生活垃圾分類宣傳行動計(jì)劃，全方位開展生活垃圾分類知識普及工作[2]。但是由于許多外在因素的影響，政策的宣傳效果不盡人意，難以達(dá)到宣傳的目的。據(jù)四川居民生活垃圾分類意識專項(xiàng)調(diào)查報(bào)告結(jié)果顯示:成都市僅有17.4%的受訪居民認(rèn)為垃圾分類宣傳教育做得“非常好”或“較好”[3]。

2.2 政策分解

一般情況下，最初推出一項(xiàng)政策時(shí)，僅僅指出了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本方法。需要推出明確的政策執(zhí)行“路線圖”，對總體目標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)分解，最終使政策得到有效執(zhí)行。成都市生活垃圾分類治理緊緊圍繞新時(shí)代“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)，預(yù)計(jì)到2020年底，餐廚垃圾處理能力達(dá)1 000t/d以上，生活垃圾焚燒處理能力達(dá)1.8萬t/d以上，基本實(shí)現(xiàn)原生生活垃圾零填埋。將該總目標(biāo)分解為年度目標(biāo)，具體的年度目標(biāo)制定情況如下表。

表 2018～2020年成都市生活垃圾分類年度目標(biāo)

續(xù)表1

2.3 政策監(jiān)督

成都市政府規(guī)范監(jiān)督考評機(jī)制。首先建立生活垃圾分類治理監(jiān)督體系，主要包括：政府依法監(jiān)督、社會公眾參與監(jiān)督和第三方監(jiān)督等方式，健全市縣鄉(xiāng)三級監(jiān)督檢查機(jī)制。通過全過程綜合監(jiān)督體系，強(qiáng)化日常監(jiān)督力度。其次將垃圾分類治理工作作為政府工作績效考核的指標(biāo)之一，定期開展垃圾分類治理質(zhì)量評估，全市通報(bào)治理成效和情況。此外將垃圾分類治理工作納入最美街道評選指標(biāo)。通過上述3種方式，確保政策有效執(zhí)行。由此可見，具體的政策監(jiān)督工作是具有實(shí)際操作性的，并且具有客觀真實(shí)性。

2.4 政策評估

2019年6月25日，成都市第十七屆人大常務(wù)委員會第十一次會議聽取了關(guān)于《成都市生活垃圾管理?xiàng)l例(草案)》的有關(guān)說明。這意味著成都成為繼上海之后又一個(gè)通過人大立法方式強(qiáng)制垃圾分類的城市。由此，成都正式加入強(qiáng)制垃圾分類的隊(duì)列，成都市生活垃圾分類政策取得的成效需要進(jìn)一步進(jìn)行評估。

3 用史密斯的政策執(zhí)行過程模型分析政策執(zhí)行中的問題

根據(jù)史密斯的政策執(zhí)行過程模型，我們知道影響政策執(zhí)行效果的因素主要包括：理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素[4]，運(yùn)用史密斯的政策執(zhí)行過程模型分析成都市生活垃圾分類治理政策執(zhí)行應(yīng)從以上4個(gè)因素入手[5]，具體分析如下：

3.1 政策本身的問題

從公共管理學(xué)的角度分析，許多政策在執(zhí)行過程中難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。這與政策本身的缺陷有著密不可分的關(guān)系，因此分析政策本身對政策執(zhí)行的影響有助于制定科學(xué)合理的政策。當(dāng)前成都市發(fā)布的系列關(guān)于生活垃圾分類治理的政策缺乏具體明確性，僅提出大致的政策目標(biāo)，缺乏可以通過定量分析進(jìn)行可以比較和衡量的執(zhí)行步驟。在分類回收體系建立方面，缺少標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)處理手段和規(guī)范的流程；在分類收集管理方面，缺少回收補(bǔ)貼政策和可回收物品詳細(xì)目錄清單；在分類運(yùn)輸管理方面，缺少運(yùn)輸?shù)裙ぷ鞫▋r(jià)標(biāo)準(zhǔn)等。如果政策本身的內(nèi)容含糊不清，界限模糊，政策執(zhí)行人員則難以執(zhí)行，容易出現(xiàn)隨意變通的情況。其次生活垃圾分類治理相關(guān)制度在法律層面上鮮有涉及，缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范[6]。

3.2 執(zhí)行機(jī)構(gòu)方面的問題

3.2.1 執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的溝通與協(xié)調(diào)。

及時(shí)有效的溝通是政策成功執(zhí)行的重要條件，在執(zhí)行過程中發(fā)揮著重要作用，有助于各級組織成員隨時(shí)保持信息交流和傳遞，使其對政策目標(biāo)有統(tǒng)一明確的認(rèn)識。從縱向溝通來看，良好的溝通能使執(zhí)行者準(zhǔn)確的了解上級機(jī)構(gòu)對政策的解釋；上級機(jī)構(gòu)對政策執(zhí)行情況的反饋也通過該渠道獲得。從橫向溝通來看，一項(xiàng)政策發(fā)布后往往需要多個(gè)組織和眾多執(zhí)行人員分工合作，他們在執(zhí)行政策過程中不可避免會產(chǎn)生意見分歧，及時(shí)溝通能消除意見分歧，保障政策高效執(zhí)行。

3.2.2 執(zhí)行人員的素質(zhì)和工作態(tài)度。

2019年5月7日，成都市成立全國首批地方性專業(yè)化生活垃圾分類工作機(jī)構(gòu)—成都市生活垃圾分類管理服務(wù)中心[7]。服務(wù)中心成立是成都市生活垃圾分類工作重大體制創(chuàng)新和制度保障，是成都向精細(xì)化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要標(biāo)志。生活垃圾分類雖然成都市設(shè)有專職機(jī)構(gòu)，安排專業(yè)人員從事相關(guān)工作。但是政策執(zhí)行人員的思想認(rèn)識、知識儲備、職業(yè)素質(zhì)對政策執(zhí)行效果有至關(guān)重要的影響。政策執(zhí)行者缺乏專業(yè)培訓(xùn)，對需要執(zhí)行的政策領(lǐng)悟不透，容易導(dǎo)致政策在宣傳和執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差，政策執(zhí)行效果欠佳。

3.2.3 目標(biāo)群體方面的問題

目標(biāo)群體對政策的理解以及做出的反應(yīng)也會對政策的執(zhí)行效果產(chǎn)生直接影響，存在居民參與垃圾分類的過程中民眾難以理解不斷細(xì)化和調(diào)整的政策法規(guī)和多種改進(jìn)政策的推進(jìn)和落實(shí)難以得到所有民眾的配合等問題[3]。據(jù)2019年8月7日四川社情民意調(diào)查網(wǎng)關(guān)于四川居民生活垃圾分類意識專項(xiàng)調(diào)查報(bào)告結(jié)果顯示：受訪居民辨識可回收物、餐廚垃圾、有害垃圾的準(zhǔn)確率分別為13.0%、14.4%、20.5%，總體辨識準(zhǔn)確率僅為1.4%；日常生活中，表示生活垃圾做到了按要求分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸?shù)氖茉L居民分別占12.1%、4.4%和12.1%[8]。反映出成都市生活垃圾分類治理政策執(zhí)行過程中存在以下問題：首先，目標(biāo)群體即成都市全體居民對相關(guān)政策知曉率較低，主動參與程度不高。其次，目標(biāo)群體的行為很難受到監(jiān)督，自律性不高，許多人認(rèn)為環(huán)保是政府和環(huán)保部門的職責(zé)，和自己關(guān)聯(lián)度較低，缺乏主動垃圾分類的意識。最后目標(biāo)群體垃圾分類治理的知識儲備不足，缺乏執(zhí)行垃圾分類的能力，沒有接受專業(yè)系統(tǒng)的訓(xùn)練，平時(shí)也缺乏接收相關(guān)信息的渠道。這些問題的存在使得成都市生活垃圾分類治理政策執(zhí)行效果大打折扣。

3.2.4 政策環(huán)境方面的問題

任何一項(xiàng)政策在執(zhí)行過程中都會受所處環(huán)境的影響和制約，政策的有效執(zhí)行依賴適宜的政治、經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境。由于目前關(guān)于垃圾分類政策執(zhí)行方面的法律缺失，沒有一部正式的垃圾處理法律，政治資源匱乏；經(jīng)濟(jì)上基礎(chǔ)配套設(shè)施不到位，垃圾分類處置能力不足，需要為垃圾分類投入更多的經(jīng)濟(jì)資源，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境；社會關(guān)注力度不夠，雖然當(dāng)下生活垃圾分類治理話題已經(jīng)成為社會熱點(diǎn)話題，但是目標(biāo)群體對背后的價(jià)值觀念不甚了解，只有投入更多的關(guān)注力度，使目標(biāo)群體真正認(rèn)識到背后的價(jià)值和意義，才能有效提高政策執(zhí)行效果。

4 完善生活垃圾分類治理政策執(zhí)行的途徑

4.1 完善政策內(nèi)容

完善政策內(nèi)容首先需要國家制定垃圾分類治理相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度。從立法上保障生活垃圾分類治理政策有效推進(jìn)和執(zhí)行，并且通過立法規(guī)定政府、企業(yè)、第三方組織、居民等不同主體的職能職責(zé)，明確各主體的權(quán)利義務(wù)，完善監(jiān)督考核機(jī)制和激勵處罰機(jī)制，從制度層面規(guī)范城市生活垃圾分類治理管理體制，保證政策的正確性、具體明確性、資源充足性。

4.2 增強(qiáng)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行力

4.2.1 增強(qiáng)政策執(zhí)行人員對政策的認(rèn)知度

政策方案不可能自發(fā)的被接受和執(zhí)行，需要通過組織政策學(xué)習(xí)，使政策執(zhí)行人員對政策有所了解，尤其是了解政策的價(jià)值、內(nèi)容、目標(biāo)和實(shí)施方法。通過對政策深入系統(tǒng)學(xué)習(xí)，更好地領(lǐng)悟政策精神，明確政策內(nèi)容，把握政策制定的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，才能使執(zhí)行人員在執(zhí)行過程中更好完成任務(wù)，并通過理論考試和實(shí)際執(zhí)行過程等考核方式檢驗(yàn)執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員的宣傳、學(xué)習(xí)成果。

4.2.2 提高政策執(zhí)行人員的專業(yè)素養(yǎng)

政策執(zhí)行人員應(yīng)該主動學(xué)習(xí)，提升知識儲備，提高業(yè)務(wù)執(zhí)行能力。一方面，政府應(yīng)該進(jìn)一步完善公職人員培養(yǎng)制度，通過參加業(yè)務(wù)水平培訓(xùn)、技能大賽等途徑提升公職人員自身素質(zhì)。此外，作為政策執(zhí)行人員，應(yīng)該主動學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)知識，了解政策內(nèi)容，自覺提升執(zhí)行能力。此外，政策執(zhí)行人員要明確自身任務(wù)，有責(zé)任心，勇于承擔(dān)責(zé)任。以身作則，自覺維護(hù)政策執(zhí)行人員的良好形象。

4.2.3 增強(qiáng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)組織間的溝通與協(xié)調(diào)

成都市生活垃圾分類管理服務(wù)中心作為成都市生垃圾分類治理的主管部門，除了完成自己的工作業(yè)務(wù)以外，還應(yīng)該加強(qiáng)與上級管理單位、下級執(zhí)行單位、社區(qū)等橫向政策執(zhí)行組織之間的溝通和協(xié)調(diào)，達(dá)成共識，保證整體目標(biāo)一致性。不僅要將本單位職能工作做好，還要與社區(qū)等相關(guān)組織做好對接，做到各司其職、協(xié)同發(fā)力，增強(qiáng)各執(zhí)行機(jī)構(gòu)的凝聚力、執(zhí)行力。

4.2.4 促進(jìn)生活垃圾分類治理“三化”發(fā)展

目前，成都市生活垃圾分類治理正在努力朝著精細(xì)化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型發(fā)展。我國垃圾分類治理主要采取的仍然是政府主導(dǎo)方式，市場化程度依然較低。促進(jìn)生活垃圾分類治理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展一方面可以緩解財(cái)政壓力，另一方面可以發(fā)揮市場優(yōu)勢，活躍市場經(jīng)濟(jì)。例如鼓勵企業(yè)建造垃圾焚燒供熱發(fā)電廠，在利益驅(qū)使下，鼓勵市場加入到生活垃圾分類治理的隊(duì)伍中來，投入企業(yè)資金，對生活垃圾進(jìn)行分類處理的同時(shí)還可以創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)利益和就業(yè)崗位，緩解政府壓力。

4.3 調(diào)動目標(biāo)群體積極性

垃圾分類治理政策有效執(zhí)行離不開生活在這個(gè)區(qū)域的每一個(gè)居民，要保證政策得到有效執(zhí)行，就不得不調(diào)動目標(biāo)群體成員的積極性。一方面，垃圾分類政策執(zhí)行要取得成效必須采取強(qiáng)制手段，加大懲處力度，監(jiān)督機(jī)制在垃圾分類的早期，對于指導(dǎo)居民正確投放分好類的垃圾具有積極的指導(dǎo)作用[9],讓每個(gè)目標(biāo)群體意識到垃圾分類是每一個(gè)居民應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。更重要的是政府要加強(qiáng)引導(dǎo)、宣傳和教育，使每一個(gè)目標(biāo)群體變被動為主動，自覺履行政府頒布的公共政策，讓垃圾分類變成習(xí)慣。這需要長時(shí)間的培養(yǎng)大家的環(huán)保意識和觀念，意識到垃圾分類要想取得成效需要大家人人參與的重要性。另一方面，需要普及垃圾分類和環(huán)保知識，提升政策執(zhí)行可操作性和分類行為有效性。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，成都市受訪居民中，表示愿意配合生活垃圾分類治理工作的人數(shù)占總?cè)藬?shù)的77.8%。成都市全面推行生活垃圾分類政策能夠得到了廣大群眾的支持和認(rèn)可，因此政府應(yīng)該致力于為居民提供學(xué)習(xí)垃圾分類知識的途徑，調(diào)動大家的積極性和主動性。例如可以通過針對不同年齡段的群眾推廣不同的宣傳方式：通過學(xué)校課堂教育等途徑向中小學(xué)生宣傳垃圾分類知識；通過“網(wǎng)絡(luò)媒體”“微信、微博等常用APP”的途徑向年輕人推送垃圾分類常識；通過“電視廣播”“手機(jī)短信”“單位、社區(qū)宣傳欄”等途徑來向中老年人推廣垃圾分類知識。使居民在垃圾分類政策執(zhí)行的過程中做到“有心無力”向“有心有力有效”的轉(zhuǎn)變。

4.4 優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境

4.4.1 優(yōu)化政治環(huán)境

加強(qiáng)政府對生活垃圾分類治理政策執(zhí)行的重視程度，吸引更多政治家的關(guān)注，打造良好的政治環(huán)境。根據(jù)十九大報(bào)告和《十三五規(guī)劃》對生態(tài)文明建設(shè)的要求，通過設(shè)計(jì)完善的制度保障生活垃圾分類政策的有效執(zhí)行，在黨中央的高度重視，和人民群眾的密切關(guān)注下，優(yōu)化生活垃圾分類政策執(zhí)行的政治環(huán)境勢在必行。

4.4.2 優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境

加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。增加資金投入，促進(jìn)科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新，培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才，將垃圾分類治理高科技手段應(yīng)用到現(xiàn)實(shí)生活中，例如：加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”鼓勵回收新模式，推廣置換“高大上”的智能垃圾分類設(shè)備，提升處理能力和再利用能力，加快推進(jìn)垃圾分類治理政策。

4.4.3 優(yōu)化社會環(huán)境

通過發(fā)揮媒體和互聯(lián)網(wǎng)的作用，營造積極的社會環(huán)境。成都市生活垃圾分類意向調(diào)研結(jié)果顯示高達(dá)70%的人覺得垃圾分類勢在必行，發(fā)揮媒體的宣傳引導(dǎo)作用、垃圾分類知識科普作用讓居民更多渠道的了解垃圾分類政策，學(xué)習(xí)垃圾分類常識，理解垃圾分類深刻內(nèi)涵，為全民參與垃圾分類政策執(zhí)行活動打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。