烏婷，權凱

(1.西安外國語大學財務處，陜西西安 710128；2.東北師范大學教育學部，吉林 長春 130024；3.西安交通大學電子信息學部，陜西西安 710049)

一、問題的提出

在深入推進高等教育內(nèi)涵式發(fā)展過程中，對于大學治理與績效管理的理論及實踐，依然不同程度的存在著認識模糊、方法失當與效果不彰的現(xiàn)象或問題。在看待與處理兩者的關系時，一種觀點傾向于“治理萬能”[1]，似有用治理取代管理的趨勢，認為“新瓶能裝舊酒”，把諸多現(xiàn)實存在的管理問題當作治理問題來對待處理。另一種觀點習慣于“以偏概全”[2]，用目標考核簡單替代績效管理，傳統(tǒng)方式“因循守舊”，“管控主義”干擾影響，阻礙了“目標考核”向“治理績效評估”的轉(zhuǎn)型。“治理”作為一個熱度名詞當下被濫用，致使其成了一個“可以指涉任何事物或毫無意義的時髦詞語”[3]。在大學治理、績效管理過程中或多或少存在的認識誤區(qū)、行動分歧，極其容易成為內(nèi)涵式發(fā)展的障礙，造成“培育人才、知識創(chuàng)新”辦學價值偏離的現(xiàn)實困局。在我國大學以內(nèi)涵式發(fā)展為主渠道，以高質(zhì)量持續(xù)發(fā)展為核心的背景下，堅持問題導向，聚焦辦學治校育人績效，進一步厘清大學治理與績效管理的基本特征，研究分析兩者之間的共生性和協(xié)同性，探索其協(xié)同創(chuàng)新的路徑與方向，不僅是大學治理與治理現(xiàn)代化的應然追求，更是績效管理范式轉(zhuǎn)型、支撐內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展的實然要求。

二、大學治理與績效管理的基本特征

就大學治理而言，先有大學，而后才有治理?！按髮W”起源于中世紀歐洲，最初是由學生和老師組成的自治團體。這樣一類特殊的自治聯(lián)合組織，在保存與傳播文化知識，創(chuàng)造與推廣科學技術，引領與助推社會進步，促進學術交流與成果應用方面發(fā)揮著獨特的優(yōu)勢與作用。迄今為止，大學作為社會發(fā)展中最穩(wěn)定、最重要的組織之一，追求“培育人才、知識創(chuàng)新”的價值與使命，生生不息、持久存在，持續(xù)滿足人類文明與社會發(fā)展的永恒需求?，F(xiàn)代意義的大學組織，秉持促進學術生產(chǎn)力、科技生產(chǎn)力、管理生產(chǎn)力提升的職責與使命，承擔并履行學術研究、人才培養(yǎng)、文化傳承創(chuàng)新與社會服務的功能，呈現(xiàn)自治性、學術性、行政性和博弈性的特征。

“治理”是相對于管理而言的，最初起源于古希臘語的“掌舵”，意思是引導、控制、操縱，該詞很長一段時間里，主要出現(xiàn)在西方國家公共事務研究與應用中。治理理論研究的成熟程度遠不及大學發(fā)展的成熟程度，起初，西方學者們在研究過程中，各抒己見，從不同的角度賦予治理了多種多樣的含義，直到1995年，權威概念才被全球治理委員會界定為：治理是個人或公共機構管理其公共事務的各種方式的總和，它是協(xié)調(diào)沖突和利益并采取聯(lián)合行動的過程，它由必須服從的正式制度和規(guī)則以及自愿服從的非正式制度安排兩部分組成[4]。隨著治理理論的深入研究以及應用范圍的不斷擴大，大學作為公共服務機構，自然在大學管理領域引入了治理的理念和政策，于是便產(chǎn)生了大學治理。大學治理作為大學發(fā)展到特定階段的產(chǎn)物，其實質(zhì)是以治理理念為取向，協(xié)調(diào)組織與各利益相關者的關系，化解矛盾沖突，共同建立有效的運行秩序與機制。作為多利益相關者的組織，大學治理涵蓋外部治理和內(nèi)部治理兩個方面，外部治理涉及大學與政府、市場、社會等之間的關系，其中大學與政府的關系是核心問題；內(nèi)部治理涉及政治組織的黨委、行政權力的校長、學術權力的專家教授，學生、教師、行政管理人員，以及大學自身與內(nèi)部二級學院之間的關系，其中行政權力和學術權力的關系是核心問題。盡管大學作為相關利益者組織，自身具有特殊性，但治理過程中同樣追求與遵循治理的基本精神，具有多元參與、共同治理、民主協(xié)商的特征。

在《現(xiàn)代漢語詞典》中，“績效”的“績”是指功業(yè)、成果；“效”是指效率、效果。績效的含義是指成就與效果，由于是從產(chǎn)出的角度來界定績效的，所以，關于績效研究的側重點也大多聚焦在了對于產(chǎn)出的分析?？冃Ч芾硎侵父黝惤M織及其管理者在組織的使命、核心價值觀的引領下，為達成組織的愿景和戰(zhàn)略目標，確保組織成員的工作行為與工作結果與組織期望的目標保持一致，而進行的計劃績效、監(jiān)控績效、評價績效以及反饋績效的循環(huán)過程[5]。因此，績效管理是一個整體的過程，這個過程是循環(huán)往復的，邏輯起點是目標，基點是績效最大化，關鍵點是目標責任的落實，整個過程強調(diào)以員工為中心，通過過程互動來實現(xiàn)組織績效、個人績效的目標。

20世紀70年代以來，西方國家起源于公共行政改革運動和公共部門問責運動，引發(fā)了大學管理的諸多變革。西方國家高度重視管理的社會效應與管理的價值取向，強調(diào)效率、效益和問責制，把績效管理視為變革的核心，力爭把定性分析和定量分析方法結合起來用于效果測評中，早期先在工商企業(yè)植入績效管理經(jīng)營模式。隨著逐步增大的稀奇資源爭奪壓力、以及社會公眾對大學教育普遍失去信任的壓力，在政府外部勢力干預下，新公共管理理念和政策被移植到公共服務的大學領域，隨之大學開始轉(zhuǎn)變管理方式，提出了績效管理的概念，引入績效觀，強調(diào)辦學的成本與效果，績效作為大學管理的指向所在，重點激發(fā)教師提高工作績效、貢獻度和積極性，為組織帶來多產(chǎn)和高效，其最終目標是最大限度地提高組織整體績效[6]。深化教育體制改革以來，我國大部分大學引入了績效管理，推行教師績效管理、實行績效工資改革；建立目標管理制度、實行崗位目標責任制，大學績效管理的一系列試點與探索取得了不少的經(jīng)驗及成果，具有人本性、學術性、復雜性的特征。

三、大學治理與績效管理的共生性

大學治理與績效管理具有內(nèi)在共生的一致性，大學治理的理念、目標、方式與機制為績效管理作用的發(fā)揮提供了條件和前提，績效管理的提升與持續(xù)改進為治理變革的深入推進供了基礎和支撐。大學治理與績效管理的共生性意味著兩者具有共同的理論依據(jù)，即，理論同源；共同的價值訴求，即，價值同向；共同的制度基礎，即制度同基，表明共同存在于一個系統(tǒng)之中。

（一）理論同源

大學治理與績效管理同源性的理論基礎，在于新公共管理理論。20世紀70年代，西方國家由于石油危機引發(fā)了“重塑政府”的運動，針對政府職能擴張、機構臃腫、資源浪費、效率低下的弊端，作出了適應經(jīng)濟全球化、新技術革命發(fā)展要求的變革與調(diào)整，興起了公共管理的改革浪潮，進入了新公共管理時代。其中，關于政府的轉(zhuǎn)型問題，展開了由掌舵到劃槳、由管控到授權、由投入到效果轉(zhuǎn)向的研究與探索，以及為打破壟斷，主張公共部門引入企業(yè)化方式，實施目標和質(zhì)量管理及績效目標控制的作法，在理論和實踐方面都引起了極大的反響。對20世紀70年以來，西方國家興起的新公共管理運動的總結，便形成了新公共管理理論。新公共管理理論認為，企業(yè)有效的管理手段和方式可以為公共部門所借用，主張將企業(yè)強化競爭、注重效率與經(jīng)濟的績效管理哲學、技術和手段引入到公共部門[7]。一般來說，大學履行著學術研究、人才培養(yǎng)、社會服務的基本功能，本身就具有公共服務屬性，加之教育涉及著人的培養(yǎng)、就業(yè)、成長、職業(yè)生涯選擇等發(fā)展大計，關乎著人們的未來預期，大學作為公共服務機構，面臨資源浪費、責任不到位、效率不高的問題受到了社會的高度關注，難以避免受到來自利益相關者、以及社會不同方面的質(zhì)詢與問責。在新公共管理理論推行的以市場機制、優(yōu)化資源配置，以目的為導向、建立責任機制與績效評估體系思想指導下，各國教育行政部門紛紛將企業(yè)化管理的有效方法，自然而然的移植到大學領域，開始對大學實施績效管理。

西方國家引發(fā)的“重塑政府”運動，為回歸公共價值和公民權，強調(diào)政府管理職能由“掌舵”轉(zhuǎn)向“劃槳”，政府管理角色由“管控”轉(zhuǎn)向“授權”。新公共管理理論提倡以授權、分權的方式來及時反應和迅速處理外界變化，主張圍繞公共價值及利益，擴大公民、利益相關者以及其他社會機構參與決策的權利。公共治理理念更加強調(diào)主體的多元化和政府角色的轉(zhuǎn)化，在包括公民、社區(qū)、相關利益者組織以及其他社會機構等多元化構成的治理系統(tǒng)中，采用平等對話、多元參與、民主協(xié)商方式實施決策，有助于問責的高度回應以及利益訴求的充分表達。置身于主體多元化的治理系統(tǒng)內(nèi)，“主宰者”“指導者”的角色已經(jīng)不再適合政府來扮演，政府通過扮演“促進者”“協(xié)調(diào)者”的角色，協(xié)調(diào)多元參與、共同協(xié)商解決民主及效率等問題，顯然會更加有助于實現(xiàn)公共價值及利益。大學治理及治理體系的構建，恰好契合了新公共管理理論中的治理思想，理順大學、政府、市場、社會之間的關系，將學生、教師、行政管理人員納入管理過程，形成大學治理體系，正好迎合了新公共管理理論的內(nèi)容及要求。

（二）價值同向

大學治理與績效管理同屬于教育管理的范疇，盡管兩者在運作層面和技術層面仍需要作進一步的改進與完善，但兩者之間價值訴求方向是一致的，具有共同的價值目標、價值尺度和價值取向。

其一，以人為本的價值目標。大學治理要解決“培養(yǎng)什么人，怎么樣培養(yǎng)人”的問題，首先應當明確正確的價值目標。基于馬克思主義的人學理論，強調(diào)人的主體性，只有尊重和發(fā)揮人的主體價值和功能，才能促進人的才能、人的自身的全面發(fā)展。這為培養(yǎng)什么樣的人提供了動力來源。黨的十九大報告，基于優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)的考量，提出了深化教育改革，辦好人民滿意的教育的要求。大學只有堅持以人民為中心，貫徹落實好黨的教育方針，走立德樹人，素質(zhì)教育，內(nèi)涵式發(fā)展之路，構建科學規(guī)范、系統(tǒng)完備、運行有效的治理體系，才能朝著人民滿意的方向，加快大學治理與健康發(fā)展的進程。新時代背景下，大學績效管理的制度設計，必須堅持人的全面發(fā)展的價值訴求，因為公共價值、公共利益滿足程度，效率與績效的提高程度，最終目標是為人的全面自由發(fā)展而服務的，因此，離開了人的全面自由發(fā)展，教育就失去了應有的價值與意義[8]。通過人性化的績效管理，以良好的績效回應社會公眾對大學辦學的問責；經(jīng)過多元主體的民主協(xié)商，以有效的共同治理回應各利益相關者的利益訴求，在大學治理與績效管理中堅持以人為本，不僅人民的價值訴求都得到了滿足，而且還能夠?qū)嵟囵B(yǎng)優(yōu)秀人才的目標，因此，以人為本理應成為兩者之間共同的價值目標。

其二，公平效率的價值尺度

教育公平是社會公平的重要基礎，教育成果更公平更豐富的惠及到公眾，才具有社會公平的基礎和條件。公平本身涉及機會公平原則和差異化原則，就機會公平而言，目前我國大學尚不能保障每一位受教育者得到平等的教育機會，享用均等的優(yōu)質(zhì)教育資源，只能根據(jù)差異化原則，提供給每一位受教育者適合自身的個性化的教育，促使其得到最大程度的發(fā)展。績效管理的核心是把個人目標和組織目標結合在一起，強調(diào)以人員為中心，充分調(diào)動積極性和創(chuàng)造性，共同改善或提升組織績效的活動，因此，每個參與者均享有公平參與的機會。然而，基于“經(jīng)濟人”假設的績效管理制度設計，忽視了“道德人”“制度人”等對績效管理的差異化需求，致使績效判定的結果發(fā)生偏離。大學治理的任之一就是開發(fā)潛能、合理配置資源，為實現(xiàn)教育公平創(chuàng)造條件；績效管理制度設計改進的視角，也是考慮多維人的公平需求，制定實施公平的評價標準。因此，大學治理與績效管理兩者在體現(xiàn)公平方面具有一致性。

長期以來，由于大學組織的特殊性，導致效率不高的頑疾難治，致使“個人問責”逐漸升級為“政府問責”。究其原因：一是大學的行政色彩濃重，沿襲政府管理模式，居于壟斷地位，不好問責，便產(chǎn)生、出現(xiàn)了即缺少競爭的外在壓力，也缺乏提質(zhì)增效的內(nèi)在動力的現(xiàn)象。二是教育成效的滯后性，當下的效率難以及時測度和評價，即使后來發(fā)現(xiàn)結果中出現(xiàn)了偏差，也存在責任不清晰，難以問責和矯正糾偏的問題。從某種意義講，大學的效率直接關系著人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務的質(zhì)量及水平，效率大小不僅關乎著社會發(fā)展的效率，而且直接制約著科技創(chuàng)新與文明發(fā)達的程度。然而，以產(chǎn)出分析為特征的績效管理，采用投入產(chǎn)出比較的方式，關注大學資源使用情況、學術成果轉(zhuǎn)化情況、畢業(yè)學生使用情況，通過績效考核測評的評價方式，有助于破解權力壟斷、資源浪費、質(zhì)量不高、效率低下的困局，促進大學之間有序競爭、內(nèi)涵增長、提高效率。大學治理的目標是實現(xiàn)善治，而善治必定是有效率的治理[9]。無可置疑，效率作為一種共同的判斷尺度，可以衡量、判定大學治理和績效管理水平高低和價值大小。大學治理作為多元主體的共同治理，這無論是對短期效率，還是長期效率的提升都有好處。一來各治理主體可以直接的、快捷的反映和解決問題，大大提高議事、辦事、決策的效率；二來治理主體多、智慧多，能夠集思廣益，更可能使決策滿足合理性、科學性，決策方案更容易達成共識，最終形成強大的執(zhí)行力，為效率的持續(xù)提升奠定穩(wěn)固的基礎。

其三，協(xié)商民主的價值取向

協(xié)商民主與治理具有如影隨形、一體兩面的關系，兩者持守“合作與共”的相同邏輯，經(jīng)過協(xié)商合作往往能夠降低決策的復雜性，也更容易實現(xiàn)治理的和諧。協(xié)商民主是大學治理的有效方式，遵循協(xié)商民主的價值取向，對于構建協(xié)商民主的機制，實施行之有效的運行規(guī)則和參與程序，保障各利益相關主體充分享受參與治理的民主權利，推動協(xié)商民主廣泛、持久發(fā)展具有現(xiàn)實意義。大學治理與績效管理的作用發(fā)揮離不開協(xié)商民主的機制與過程。一是績效管理目標計劃的制定，目標計劃的分解實施，績效結果的評價，全過程需要各利益相關者的參與與介入、協(xié)商與溝通，面對紛繁眾多的需求與問題，只有協(xié)商溝通化解矛盾，增進共識，才有可能同心協(xié)力落實績效目標計劃，以良好的績效回應社會的問責。二是大學治理過程同樣也離不開協(xié)商民主機制，在治理過程中，多元治理主體出于自身利益訴求的考慮，各自持有著不同的價值取向，在政府不在扮演“主宰者”角色的情況下，治理職能的實施只能通過協(xié)商民主機制，采用磋商、溝通方式來保障、落實各治理主體的權益與主張，在協(xié)商一致、達成共識的基礎上，才能形成治理的決策或方案。大學治理是多元主體的共同治理，本身就具有以包容、民主、開放姿態(tài)，吸收接納眾多治理主體的參與，共同協(xié)商、提升治理效果的含義。績效管理本身就強調(diào)管理過程的全員參與和協(xié)商互動，保障回應社會公眾問責、問詢的權利，不管是治理中，了解民情、征詢民意，還是在績效目標制定、結果評價，兩者都具有協(xié)商民主的同樣要求和實施過程。因此，大學治理與績效管理同樣都體現(xiàn)著協(xié)商民主的價值取向。

（三）制度同基

從制度層面來看，大學治理與績效管理共同體現(xiàn)著“法治”的制度邏輯，無論是“依法治理”，還是“依法治?！?，都是在依法治國這個共同的制度基礎上運行的。沒有法治，何來秩序；沒有秩序，就談不上規(guī)范，法治是對行為的限制與約束，目的就是規(guī)范管理。大學治理在制度體系上，除了《憲法》《高等教育法》等法律外，還有大學章程和大學規(guī)章等配套的制度性措施，基于法治理念的制度框架，共同規(guī)范著治理的行為和運行過程，防止個人治理行為的隨意性、主觀性帶來的運行偏差，保障治理效率和水平的提升，所以說，就法治理念與制度規(guī)范保障而言，“大學治理”與“法治之治”兩者具有內(nèi)在的統(tǒng)一性。績效管理作為大學戰(zhàn)略基礎上的一種活動，按照依法治校的理念和大學章程的規(guī)定，建立分權化管理制度、完善目標責任制度，通過制定大學戰(zhàn)略、目標分解與實施、運用效果評價、激勵改進的方式，最終實現(xiàn)大學的發(fā)展戰(zhàn)略，助推大學治理從“人治”“法治”向“善治”目標的轉(zhuǎn)向?？冃Ч芾碚麄€過程體現(xiàn)了依法治校、依章治校的法治精神，因此，大學治理與績效管理兩者具有相同的法治理念和制度基礎，運行過程也體現(xiàn)著鮮明的法治性。

四、大學治理與績效管理的協(xié)同性

協(xié)同學理論強調(diào)系統(tǒng)聯(lián)結，而系統(tǒng)聯(lián)結是構成要素之間相互聯(lián)系、相互作用和相互協(xié)同的結果[10]。在社會系統(tǒng)之中，大學并非是一個“學術孤島”，它的存在與發(fā)展處處依賴于自身之外組織的合作與“關照”，同外界組織存在著“天然”的協(xié)同關系。大學作為一種社會學術組織，兼有學術和社會兩種屬性，學術屬性是大學的根本屬性，社會屬性預示著大學離不開與社會相互合作、相互協(xié)同的關系，因為大學學術成果依賴于外界的銜接轉(zhuǎn)化，多樣性的資源需求依賴于外界的協(xié)作供給，科研的產(chǎn)學活動依賴于外界的默契合作，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)精神打造依賴于外界的支撐培育。正是這種要素與要素、組織與組織之間、系統(tǒng)與系統(tǒng)的相互銜接、相互協(xié)作，相互契合、相互支撐關系的存在與作用，進而才引發(fā)了新的組織現(xiàn)象的發(fā)生，持續(xù)不斷的推進著整個社會系統(tǒng)的完善與進步。作為高等教育管理范疇的大學治理與績效管理，兩者的協(xié)同性關系意味著，大學治理為績效管理提供了推進方向、制度框架和基礎，績效管理貫穿于大學治理的全過程，為實現(xiàn)治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略愿景提供有力的保障與支撐，兩者之間契合互動，交互作用、螺旋上升，促進系統(tǒng)一體化的良性發(fā)展。其協(xié)同性關系如圖1所示。

圖1：大學治理與績效管理協(xié)同性關系

（一）大學“自治”與“目標引導”的協(xié)同性

大學作為特殊的學術組織，其主要特征是自治[11]。大學自中世紀產(chǎn)生以來，維系與支撐其存在和發(fā)展的核心要素是大學自治與學術自由。在歐美國家大學治理過程中，自治作為重要的核心理念，長期處于主導性地位，維護與捍衛(wèi)的大學目標與使命。因為具有學術性的本質(zhì)屬性，從而決定了大學的自治特征。大學治理過程中追求自治價值和學術自由，除了從事學術創(chuàng)造活動以外，還開展學術評價、學術交流、學術推廣等系列活動?；貧w學術本質(zhì)屬性的訴求，正是大學治理現(xiàn)代化的趨勢與方向。大學績效管理的目標設計可以順應自治的價值訴求，體現(xiàn)學術自由的大學精神，將目標任務的內(nèi)容設定與大學自治和學術訴求相統(tǒng)一，大學績效管理的目標是其邏輯起點，把堅守學術精神、培養(yǎng)學術文化相關內(nèi)容納入目標任務之中，變成行動落實的要求，協(xié)同促進學術繁榮和大學發(fā)展目標的實現(xiàn)。以崇尚自治，保護學術創(chuàng)造為宗旨的目標任務體系的構建與實施，既可以消除傳統(tǒng)目標內(nèi)容的空洞性、目標執(zhí)行的無力感，也可以增強治理重點的針對性、有效性、以及治理與管理之間的協(xié)同性。

（二）大學“共治”與“過程互動”的協(xié)同性

大學作為典型的利益相關者組織，兼有學術組織和利益相關者組織的屬性。大學治理的過程包含大學自身、政府、市場、社會、學生、教師，以及行政管理人員等多元治理主體的參與，呈現(xiàn)著“共同治理”的色彩。大學治理既不是自上而下的“管制主義”的治理，也不是拿來就管用的“理性工具主義”的治理，治理的關鍵點是參與，在多元參與，共同共治的過程中，重視利益相關者角色的復雜性，考慮訴求的多樣性，優(yōu)化和暢通參與的渠道，增加參與機會和力度，通過廣泛參與，平等對話，協(xié)商合作，才能保障和維護各利益相關者的合法權益與正當訴求，這是實現(xiàn)大學學術價值和社會價值有機統(tǒng)一，形成共治格局的最佳方式。從根本上來講，大學績效管理的出發(fā)點就是發(fā)動全員參與，激發(fā)和調(diào)動人的積極性，以提升辦學質(zhì)量、辦學水平和學校聲譽為引領，推動人的全面發(fā)展和學術能力的高質(zhì)量發(fā)展。績效管理對于大學治理的協(xié)同性可以通過以下方式來實現(xiàn)：一是以學生、教師、行政人員績效管理、綜合能力水平的提升，增加大學治理的“點績效”；二是以部門或單位績效管理、綜合能力水平提升，增加大學治理的“線績效”；三是以自身二級學院績效管理管理、綜合能力提升，增加大學治理的“面績效”?；趨f(xié)商、參與、對話基礎之上的大學治理，經(jīng)過績效管理的人員上下參與、部門橫向參與、相關單位聯(lián)合參與方式，交叉互動、協(xié)同作用，有助于推進治理的平等化、民主化、現(xiàn)代化。

（三）大學“善治”與“結果導向”的協(xié)同性

治理的目標是為了善治，而善治的目的是效率[12]。這個效率意指辦學水平、質(zhì)量、效益的綜合。善治并非是追求一種時尚，更不是行政權力就事論事的碎片化管理，而是以共同目標為起點，以合作互動為手段，基于效率、重視效率、追求效率的管理模式。大學效率關乎著創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才培養(yǎng)水平，科研成果質(zhì)量及數(shù)量、業(yè)界內(nèi)外的學術聲譽、以及校園文化氛圍的營造情況。績效管理作為一種組織目標實現(xiàn)的管理工具，其中的“效”，就含著效率意蘊。大學履行公共服務功能，一是需要公共資源和公共財政的投入；二是教育本身涉及著社會公眾的利益。利益相關者自然會從自身利益出發(fā)，關注大學資源消耗和成本費用，以及學術成果、畢業(yè)生的質(zhì)量數(shù)量情況，針對辦學資源浪費、成本失控、效率低下、社會反響大的問題，勢必會加以問責；績效管理的基點就在于效率最大化，面對利益相關者的問責，大學理所應當要以績效管理的實際效率予以回應。因此，講究效率、提升效率，是大學“善治”和績效管理協(xié)同追求的目標。為了提高大學治理的效率，績效管理可以運用績效的“結果導向”，圍繞績效結果這個核心，在結果設定、結果評價、結果責任各個方面，把績效結果導向內(nèi)容、要求及控制要點貫穿于治理的整個過程，幫助大學獲得更多的辦學治校育人自主權及合理有效的公共資源，順利完成人治到法治、再到善治的轉(zhuǎn)變，協(xié)同促進大學早日達到“善治”目標，進而再實現(xiàn)“至善”的治理愿景。

五、我國大學績效管理改進的方向與路徑

大學推行績效管理，對于挖掘發(fā)展?jié)撃埽ぐl(fā)內(nèi)部管理活力，提高辦學治校育人效率，增強綜合競爭實力具有積極作用。如果對大學與其他組織的差異性、復雜性、特殊性認識不足，績效管理制度“頂層設計”不當，運作中出現(xiàn)的偏差糾正不及時，就可能使績效管理的作用大打折扣，出現(xiàn)諸多問題：一是框架不夠完整、科學，需要績效評價指標系統(tǒng)和更科學的績效考核框架；二是需要平衡關鍵利益相關者的利益[13]。績效管理的實踐過程中，制度設計“拿來主義”色彩濃重，就有可能產(chǎn)生“水土不服”的本土反應；目標考核與績效管理之間的相互“替代”，就極易導致“張冠李戴”的程序空轉(zhuǎn)；疏于立德樹人的“功利化”指標考量，就可能會看到相悖預期的“負數(shù)績效”；單一考核主體的“管控主義”傾向，就容易引發(fā)不同利益主體的問責及“投訴舉報”。這些問題表明：一是對大學績效管理內(nèi)涵把握不到位，制度設計未能很好結合自身的實際情況，指標體系、考核架構失衡問題尚未予以高度的關注。二是角色職責定位不到位，大學的學術以及教師學生的主體性、參與性尚未予以周全的考慮。三是考核結果的問責聯(lián)動不到位，鼓勵擔當作為的獎懲機制尚未能充分發(fā)揮出正向作用。因此，隨著大學治理和利益相關者自身對效率的關注與追求，基于績效表現(xiàn)和績效評價的績效管理，為了更好地發(fā)揮其有效作用，無論在理念、制度、運作方面，還是在治理與管理協(xié)同創(chuàng)新方面，都需要進一步的改進完善和探索發(fā)展。

（一）以善治理念引領，科學設計績效管理制度

“善治”為良好治理，它是“人治”與“法治”博弈的結果[14]。大學善治強調(diào)以人為本、民主參與和學術自由的三大理念。制度化的安排使各種行為變得規(guī)范和穩(wěn)定[15]。績效管理作為循環(huán)往復的過程，離不開制度的規(guī)范、規(guī)則作用。制度的設計不僅要設定制度作用的引導方向，而且也要側重制度實施與實現(xiàn)的效率。良好的績效管理制度除了能夠激勵正當行為以外，還能夠有效約束不當?shù)男袨?，從而帶來預期的良好績效。反之，不好的制度就可能產(chǎn)生績效的負效應。以大學善治理念為核心，科學設計績效管理制度，關鍵是要避免產(chǎn)生低效率的漏洞，在考慮制度普遍性和針對性、歷史性和現(xiàn)實性因素基礎上，使制度安排朝著有利于效率最大化方向發(fā)展。

制度設計堅持人為本的理念，就是要把一切為了人的發(fā)展放在核心地位，樹立尊重人和理解人、依靠人和愛護人的思維方式，把調(diào)動人的積極性和主動性的辦法，以及全體人員“共創(chuàng)共享”績效成果的規(guī)則體現(xiàn)在績效管理制度安排中。從“控制人”轉(zhuǎn)向“解放人”，從“經(jīng)濟人”單一人性假設轉(zhuǎn)向“制度人”“意義人”“關系人”多維人性假設，從“自上而下”單向程式轉(zhuǎn)向“自上而下、自下而上”雙向程式，從考核主體的“單一性”轉(zhuǎn)向“多元性”，以人為本的理念始終貫穿于績效目標計劃設定、績效實施考核、績效評估反饋、績效改進提升全過程。基于善治理念設計的大學績效管理制度，要突出體現(xiàn)出以制度設計的科學性避免行為的盲目性，以制度程序的合理性避免過程的無序性，以制度內(nèi)容的激勵性避免執(zhí)行的軟弱性，以制度條文的規(guī)范性避免依據(jù)的模糊性。

制度設計堅持民主參與的理念，就是要把教師和學生、二級學院、直屬單位，以及利益相關者民主參與、各抒己見的權利放在重要地位，開創(chuàng)便于民主參與的各種有效渠道，明確建言獻策、投訴建議的途徑辦法。有限資源的稀缺性和利益相關者訴求的多樣性，增加了績效管理過程的復雜性，我國政府每年上萬億的教育經(jīng)費投入，家長大量資金投入在孩子教育方面，社會公益捐贈逐年增加，作為輸出型特征明顯的大學教育，對于投入資金的使用情況是否能讓“政府滿意”，對于賦予的自主權、決策權行使是否能做到“大學自律”，對于用人單位招來的畢業(yè)生水平是否能夠“派上用場”，多元利益主體到頭來算賬是否“有利可圖”。這些矛盾的復雜性、特殊性，只有經(jīng)過民主參與的協(xié)商方式加以解決，將民主協(xié)商的相關內(nèi)容，在制度安排中予以明確，有利于增加制度執(zhí)行的預見性和有效性。

制度設計堅持學術自由的理念，就是要強化大學的學術邏輯，突出學術活動的本質(zhì)特征，把學術活動放在主要的位置。大學生命氣息的根源在于學術自由氛圍的營造，如果缺失自由求善的人文使命，缺乏求真獨立的精神追求，那么求進求新的創(chuàng)新活動就失去了生命根基。堅守學術自由的價值觀念，就是遞進與弘揚大學精神，這也是把大學比作“燈塔”，引領社會、服務社會，擔當社會責任和履行社會使命的邏輯前提。因此，制度設計中務必要凸顯學術權力的地位和作用，明晰學術權力和行政權力的邊界，明確“培育人才、知識創(chuàng)新”具體內(nèi)容和措施，體現(xiàn)繼續(xù)擴大和落實辦學自主權的政策意圖，確保大學相對獨立性和自主性，讓大學能夠更加自主的發(fā)展學術事業(yè)，實現(xiàn)現(xiàn)代大學的學術使命[16]。

（二）堅持“績效提升”，推動目標考核轉(zhuǎn)型治理績效評估

治理績效評估指各利益相關者在體系化的制度安排下，對其大學組織的目標設定、目標跟蹤和目標完成等過程中的能力狀態(tài)通過定性或定量的方式進行評價與結果衡量[17]?；诳冃В嵘冃?，實現(xiàn)從傳統(tǒng)目標考核向治理績效評估的轉(zhuǎn)型，首先，這是政府宏觀政策的意圖和導向。在中共中央、國務院提出實施意見后，教育部發(fā)布了《關于全面實施預算績效管理的意見》（教財〔2019〕6號），提出建立事前事中事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應、可持續(xù)發(fā)展能力和服務對象滿意度方面，綜合衡量本單位整體績效。在年度績效自評的基礎上，原則上每五年為一周期開展單位整體績效評價。這可謂是政府層面，優(yōu)化教育資源配置、提升教育公共服務質(zhì)量和效果、推動加快實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的宏觀導向和政策舉措。其次，這是大學提升治理能力和競爭實力的自身要求，也是大學績效管理改進與發(fā)展的方向。在傳統(tǒng)目標考核“功利化”驅(qū)使以及“大學排名”時代背景下，引發(fā)了大學辦學“同質(zhì)化”嚴重，特色學科發(fā)展緩慢，人才培養(yǎng)轉(zhuǎn)型困難，內(nèi)涵式發(fā)展舉步維艱的問題，呈現(xiàn)了資源使用不合理、產(chǎn)出績效不高、就業(yè)形勢不佳，科研回報率低，對社會貢獻度不高的現(xiàn)象。自上世紀90年代以來，合校、擴招、擴建、白熱化的排名競爭，使得大學之間發(fā)展不平衡不充分矛盾凸顯?！翱蒲腥藛T多、學科帶頭人少；低水平項目多、高水平成果少”頑疾難治，大學教育“優(yōu)質(zhì)平價、低質(zhì)高價”的格局未能根本改變。政府投入產(chǎn)生浪費，國有資產(chǎn)發(fā)生流失，進而影響為國家培養(yǎng)高素質(zhì)人才戰(zhàn)略的實現(xiàn)。深入研究績效評價體系與教師績效管理[18]，大學自身勢必需要加大治理力度，培養(yǎng)整體競爭優(yōu)勢，提升治理效果，回應辦學效率和治理績效的問責及訴求。建立圍繞績效管理評估的科學模式，推進績效評估由單向性向整體性、封閉性向開放性，內(nèi)部性向外部性轉(zhuǎn)型，完善以辦學績效為核心，供給與需求、規(guī)模與質(zhì)量、貢獻與績效相掛鉤的治理績效評估機制已勢在必行。

實現(xiàn)從傳統(tǒng)目標考核向治理績效評估的轉(zhuǎn)型，不僅僅是一個名稱的轉(zhuǎn)換，而是順應治理績效評估的需要，實現(xiàn)評估體制機制的遞進與轉(zhuǎn)換。實現(xiàn)這個遞進與轉(zhuǎn)換，務必要把握協(xié)同好三個方面的內(nèi)容與實現(xiàn)路徑。一是確定評估目標多重功能取向。治理績效評估關鍵點，在于強調(diào)外部約束對于內(nèi)部績效改善的促進作用，評估不在是傳統(tǒng)考核的單一功能起作用，而是導向功能、競爭功能、動力功能、監(jiān)督功能、反饋功能等多重功能在發(fā)揮作用。由于每個大學發(fā)展取向不同，存在研究型、教學型、應用型、人文型等治理目標的差異，所以，大學應當根據(jù)自身治理的情況，有所側重的確定評估目標和靶向性強的功能取向，以便在合適功能取向引導下，有助于盡快接近和實現(xiàn)治理目標。二是明確評估主體整合與多元化方式。消除傳統(tǒng)考核多部門牽頭的負擔和壓力，就要對內(nèi)實施考核機構合并，人員力量整合措施，實現(xiàn)績效評估的統(tǒng)一性；對外采用當?shù)厝罕?、社會主體組織、利益相關者、企業(yè)用人單位、社區(qū)等多方參與方式，增加績效評估的全面性和公開性。三是選擇指標體系合理配置路徑。指標考核實際上是在考核勞動表現(xiàn)和效果，而勞動者的勞動創(chuàng)造著價值和成果，大學教師群體作為知識創(chuàng)造與傳播的勞動者，其勞動投入與效果不具有正相關性。而績效管理作為一種管理工具，常常運用主觀與客觀、定量與定性、整體與差異等方式方法開展考核評價，因此，治理績效評估就需要針對教育效果的滯后性、不確定性，以及不同勞動群體的差異性和不同專業(yè)學術組織評估對象的特殊性，應當合理選擇比重，科學分配權重，精確指標內(nèi)容，完善評估問責一體化體系，通過目標明晰、切實可行的評估路徑，推進大學治理績效評估的常態(tài)化、制度化和法制化。

（三）探索協(xié)同創(chuàng)新方式，提高大學治理綜合績效水平

協(xié)同創(chuàng)新按照實現(xiàn)路徑不同，可分為依賴于組織內(nèi)在要素之間互動的內(nèi)部協(xié)同創(chuàng)新，以及取決于組織與其他組織之間互動的外部協(xié)同創(chuàng)新[19]。大學治理與績效管理有各自優(yōu)勢和共同追求的目標，無論是在內(nèi)部協(xié)同創(chuàng)新方面，還是在外部協(xié)同創(chuàng)新方面，都具有不斷探索和實踐的價值。

第一、以“績效提升”推進大學綜合改革與績效創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展。大學領域的綜合改革方興未艾，為內(nèi)涵式發(fā)展創(chuàng)造了條件。然而，綜合改革的關鍵內(nèi)容：如何優(yōu)化治理結構和治理體系，如何配置學術權力和學院權力、如何保障民主參與和依法治校，直接困擾、影響改革的效果?！按笃幢P”“拉郎配”做法對改革的“增值提效”無所幫助。只有圍繞提升績效的共同目標，發(fā)揮內(nèi)部協(xié)同創(chuàng)新作用，強化內(nèi)部的績效意識、績效控制與績效約束，挖掘績效管理協(xié)同優(yōu)勢，利用高質(zhì)量績效測量與評估體系，借用科學的技術與手段，對改革效果進行科學化、精細化、合理化測量評估，依據(jù)評估結果的反饋，針對瓶頸環(huán)節(jié)和關鍵內(nèi)容進行梳理與協(xié)調(diào)、分解與整合，化解矛盾和沖突，才可能以協(xié)同互動方式推進綜合改革關鍵問題的妥善解決。

第二、以績效協(xié)同機制推動治理能力與治理體系的互動建構?！吨泄仓醒腙P于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出到2035年基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標，構建服務全民終身學習的教育體系，這為新時代我國教育治理體系與治理能力的現(xiàn)代化建設指明了發(fā)展方向[20]。大學治理能力既包含教師、學生、行政管理與服務人員共同依法依規(guī)參與事務處理的內(nèi)部治理能力，也包含政府、市場、社會等利益主體共同參與大學運行管理的外部治理能力。一方面，績效管理作為推動治理的有效工具，大學治理需要績效管理機制的適宜推動；另一方面，大學治理為績效管理活動鋪設了運行平臺，為績效管理提供了有利的契機。圍繞績效共同目標，構建績效協(xié)同創(chuàng)新利益分配方式和評估指標體系，優(yōu)化協(xié)同創(chuàng)新實現(xiàn)新機制，通過績效協(xié)同機制作用，共同強化傳統(tǒng)“教育管理”向現(xiàn)代“教育治理”的銳變，促進管理控制性轉(zhuǎn)向治理互動性，權力“壟斷性”轉(zhuǎn)向治理民主性，程式單向性轉(zhuǎn)向治理多維性，以績效管理水平的提高實現(xiàn)大學微觀治理能力和宏觀治理能力的提升。在理論維度上，加強大學治理與績效管理理論的契合創(chuàng)新，在實踐維度上，強化大學治理與績效管理的協(xié)同創(chuàng)新，全力保障“十四五”期間高等教育治理改革任務，力推大學治理能力和治理體系的互動建構與和諧運行，高質(zhì)量高效益的促進大學內(nèi)涵建設和可持續(xù)發(fā)展。

第三、以績效管理科學化促進大學治理的現(xiàn)代化。大學治理之所以倚重績效管理，在于治理要素與績效管理要素之間的協(xié)同作用，這種內(nèi)在要素間的協(xié)同互動有助于推進治理現(xiàn)代化。衡量治理是否現(xiàn)代化的考量標準之一就是績效，然而如何評估與提升績效卻是一個重要問題。堅持“人民滿意”的績效導向，通過科學化績效管理來評估治理績效、提升治理績效不失為一種有效的方法?？冃Ч芾砜茖W化核心在于實現(xiàn)指標化的公平規(guī)范測評與非指標化的公眾參與測評，體現(xiàn)著民主參與、公平效率、依法依規(guī)的基本要求，而這些恰恰是大學治理與績效管理共同“認同”的價值訴求，績效管理科學化的過程始終體現(xiàn)民主性、公平性、法治性，兩者之間的協(xié)同互動，促使績效管理實現(xiàn)從工具性到撬動治理現(xiàn)代化價值性的轉(zhuǎn)移，正是這種關鍵意義的實質(zhì)性轉(zhuǎn)移，有利于加快以績效管理科學化促進大學治理現(xiàn)代化的進程，有助于“十四五”時期，完成高等教育提高人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、國際交流、文化傳承的任務和創(chuàng)新功能，提升大學整體績效水平奠定堅實的基礎。