□文/劉方微 陳 輝 杜圣杰

（和信會(huì)計(jì)師事務(wù)所（特殊普通合伙）河南分所 河南·鄭州）

［提要］ 新南威爾士州審計(jì)署是澳大利亞國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)的一部分，但又具有相對(duì)獨(dú)立性，每年大約實(shí)施7～19 項(xiàng)績(jī)效審計(jì)。本文首先對(duì)新南威爾士州審計(jì)署的概況進(jìn)行介紹，然后對(duì)其績(jī)效審計(jì)業(yè)務(wù)的性質(zhì)、實(shí)施過(guò)程、質(zhì)量控制、內(nèi)容主題、項(xiàng)目實(shí)施個(gè)案逐條分析，最后做總結(jié)，結(jié)合新時(shí)代審計(jì)監(jiān)督的使命和任務(wù)，提出值得我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)借鑒的建議。

一、新南威爾士州審計(jì)署簡(jiǎn)介

新南威爾士州審計(jì)署是澳大利亞政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的一部分，其他政府審計(jì)機(jī)構(gòu)還包括澳大利亞國(guó)家審計(jì)署、維多利亞審計(jì)長(zhǎng)辦公室、昆士蘭審計(jì)署、西澳大利亞審計(jì)長(zhǎng)辦公室、南澳大利亞州總審計(jì)長(zhǎng)部門、塔斯馬尼亞審計(jì)署、北領(lǐng)地審計(jì)長(zhǎng)辦公室、法案立法議會(huì)審計(jì)長(zhǎng)辦公室。新南威爾士州審計(jì)署與澳大利亞國(guó)家審計(jì)署之間沒(méi)有隸屬關(guān)系，系根據(jù)1983 年《公共財(cái)政與審計(jì)法》所設(shè)，由審計(jì)長(zhǎng)負(fù)責(zé)，審計(jì)長(zhǎng)的職責(zé)是幫助議會(huì)監(jiān)察政府對(duì)公共資源的使用情況。新南威爾士州審計(jì)署下設(shè)治理、財(cái)政審計(jì)、績(jī)效審計(jì)和企業(yè)服務(wù)四個(gè)部門。截至2015 年6月30 日，員工數(shù)為249 人，每年實(shí)施約436 項(xiàng)財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)及約16個(gè)部門的績(jī)效審計(jì)。

新南威爾士州審計(jì)署根據(jù)1983 年《公共財(cái)政與審計(jì)法》和2001年《公司法》開(kāi)展財(cái)政審計(jì)和績(jī)效審計(jì)，并且根據(jù)1994 年《公共利益披露法》審查、指控情節(jié)嚴(yán)重和數(shù)額巨大的浪費(fèi)公款行為。財(cái)政審計(jì)的目的是對(duì)新南威爾士州政府機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)報(bào)表發(fā)表獨(dú)立意見(jiàn)，確定政府部門提供的財(cái)務(wù)報(bào)表是否符合會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和有關(guān)法律、法規(guī)的要求，增加財(cái)務(wù)報(bào)表的可信度，提高最終用戶的使用價(jià)值，新南威爾士州審計(jì)署每年的財(cái)政審計(jì)報(bào)告大約在10～14 卷左右。財(cái)政審計(jì)的審計(jì)報(bào)告由審計(jì)長(zhǎng)向議會(huì)提交，并同時(shí)發(fā)送給該政府機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和司庫(kù)。績(jī)效審計(jì)是在財(cái)政審計(jì)的基礎(chǔ)上評(píng)價(jià)納稅人的資金是否被有效率、有效果、有經(jīng)濟(jì)性并依法地使用。還有一種特殊報(bào)告，目的是為了確認(rèn)特殊的立法或法規(guī)已經(jīng)被政府機(jī)構(gòu)所一貫遵循。審計(jì)署的報(bào)告對(duì)象是新南威爾士州議會(huì)、州政府及州人民。

二、績(jī)效審計(jì)業(yè)務(wù)

（一）績(jī)效審計(jì)的性質(zhì)。新南威爾士州績(jī)效審計(jì)的目的是確定代理行為是否有效果、資源利用最大化、有效率并且符合相關(guān)法規(guī)的要求，審計(jì)的對(duì)象可能是一項(xiàng)政府計(jì)劃、所有或部分的政府部門或代理機(jī)構(gòu)甚至是一件事情。1983 年《公共財(cái)政與審計(jì)法》賦予了審計(jì)長(zhǎng)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的權(quán)利，但審計(jì)署無(wú)權(quán)質(zhì)疑政府制定政策的目的及其優(yōu)劣。

（二）績(jī)效審計(jì)的實(shí)施過(guò)程。新南威爾士州的績(jī)效審計(jì)分為三個(gè)階段：計(jì)劃、現(xiàn)場(chǎng)工作和撰寫報(bào)告。一般需要花費(fèi)9 個(gè)月左右的時(shí)間來(lái)確定審計(jì)范圍，在計(jì)劃階段，審計(jì)組會(huì)對(duì)（代理人的）代理行為進(jìn)行了解，確定其工作的目標(biāo)以及審計(jì)的范圍，確定績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)和審核的依據(jù)?，F(xiàn)場(chǎng)工作完成后，審計(jì)組會(huì)與審計(jì)署質(zhì)量控制人員討論引發(fā)審計(jì)關(guān)注的所有重大事項(xiàng)。之后，撰寫績(jī)效審計(jì)報(bào)告草稿，然后由質(zhì)量控制人員復(fù)核草稿中提出的事實(shí)是否準(zhǔn)確及建議是否適當(dāng)、切實(shí)可行。最后報(bào)告提交給首要行政首腦批閱，相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)得到最終報(bào)告，最后向議會(huì)報(bào)告，向議會(huì)提交的報(bào)告中包括首要行政首腦對(duì)報(bào)告結(jié)論和建議的回應(yīng)。

（三）績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量控制。審計(jì)報(bào)告提交議會(huì)后，議會(huì)要求涉及的部門對(duì)審計(jì)提出的建議發(fā)表意見(jiàn)或提出解決方案，一般情況下由該部門的審計(jì)委員會(huì)對(duì)后續(xù)整改進(jìn)行監(jiān)測(cè)。此外，議會(huì)的公共賬戶委員會(huì)（PAC）會(huì)在提交報(bào)告后的12 個(gè)月內(nèi)就報(bào)告提出的問(wèn)題進(jìn)行審查或追究?？?jī)效審計(jì)的質(zhì)量控制遵循相關(guān)澳大利亞和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，由其他審計(jì)辦事處定期交叉審查控制，確保審計(jì)符合澳大利亞審計(jì)準(zhǔn)則，公共賬戶委員會(huì)（PAC）也負(fù)責(zé)監(jiān)督審計(jì)署的職能，頻率為每四年檢查一次。

（四）已實(shí)施的績(jī)效審計(jì)。2005～2015 年共11 年間，新南威爾士州審計(jì)署共出具了133 份績(jī)效審計(jì)報(bào)告，每年大約在7～19 份之間，涵蓋了不同的問(wèn)題或主題，具體數(shù)量如表1 所示。（表1）

從表1 來(lái)看，績(jī)效審計(jì)涉及的主題非常廣泛，涵蓋了交通安全、醫(yī)療健康、政府采購(gòu)、教育、公房管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)民生領(lǐng)域。一個(gè)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目一般涉及一個(gè)主題，并不是以部門為審計(jì)對(duì)象，有些主題審計(jì)的頻率較高，如在4 個(gè)年度都有“政府廣告”主題；有些情況下，圍繞某一大主題而分解多個(gè)小主題進(jìn)行連續(xù)審計(jì)，例如在2009 年、2010 年和2011 年連續(xù)三年都以“改善道路安全”為主題發(fā)布了“改善道路安全——重型車輛”、“改善道路安全——學(xué)校區(qū)”、“改善道路安全——年輕的司機(jī)”、“改善道路安全——高速攝像機(jī)”等4 份審計(jì)報(bào)告?？?jī)效審計(jì)涉及的時(shí)間范圍也不像財(cái)政審計(jì)僅限于當(dāng)年年度，而是涵蓋多個(gè)財(cái)政年度。在確定審計(jì)項(xiàng)目主題時(shí)，審計(jì)署會(huì)考慮政府的優(yōu)先事項(xiàng)，如“國(guó)家計(jì)劃——新南威爾士州2021”中的五大領(lǐng)域——重建經(jīng)濟(jì)、服務(wù)質(zhì)量的反饋、基礎(chǔ)設(shè)施翻新、加強(qiáng)基層社區(qū)的環(huán)境、回應(yīng)政府問(wèn)責(zé)均被優(yōu)先考慮。

表1 2005～2015 年新南威爾士州績(jī)效審計(jì)報(bào)告數(shù)量一覽表

三、績(jī)效審計(jì)個(gè)案

（一）背景。根據(jù)相關(guān)法律，對(duì)歷史文化遺產(chǎn)進(jìn)行管理是國(guó)家公園和野生動(dòng)植物服務(wù)部（NPWS）的核心責(zé)任。由于過(guò)去50 年的土地轉(zhuǎn)讓和收購(gòu)，國(guó)家公園和野生動(dòng)植物服務(wù)部（NPWS）對(duì)國(guó)家歷史文化遺產(chǎn)的看護(hù)范圍變得很大，包括家宅、燈塔、高山和沿海的小屋、人防工事、道路橋梁和田園、林業(yè)和礦業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等。最主要的問(wèn)題就是對(duì)各類國(guó)家級(jí)、州級(jí)、地方級(jí)重大資產(chǎn)進(jìn)行維護(hù)和修復(fù)，同時(shí)必須保護(hù)生物的多樣性。國(guó)家公園的目的是保護(hù)對(duì)人類具有特殊價(jià)值的各領(lǐng)域遺產(chǎn)，包括具有歷史、科學(xué)、社會(huì)和娛樂(lè)價(jià)值的地方。國(guó)家公園和野生動(dòng)植物服務(wù)部（NPWS）有責(zé)任使市民能夠欣賞、理解和享受其保護(hù)對(duì)象中的歷史遺產(chǎn)的文化價(jià)值。所以，審計(jì)署對(duì)國(guó)家公園和野生動(dòng)植物服務(wù)部（NPWS）如何管理由其看護(hù)和控制的歷史文物遺產(chǎn)進(jìn)行了審計(jì)，這關(guān)乎文化的傳承、歷史的維護(hù)以及環(huán)境保護(hù)等方面。

（二）審計(jì)報(bào)告的格式。2013 年新南威爾士州審計(jì)署發(fā)布了“歷史遺產(chǎn)國(guó)家公園”審計(jì)報(bào)告《Historic Heritage National Parks Full Report》。該審計(jì)報(bào)告包括摘要、正文和附件三部分，摘要包括背景、結(jié)論、調(diào)查結(jié)果、建議、環(huán)境和文化遺產(chǎn)辦公室的回應(yīng)；正文包括介紹和主要的調(diào)查結(jié)果；附件有三個(gè)，附件一是國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)的歷史遺產(chǎn)的種類，附件二是新西蘭歷史文化遺產(chǎn)“6P”管理系統(tǒng)介紹，附件三是關(guān)于審計(jì)項(xiàng)目本身的一些介紹，如審計(jì)的目標(biāo)、準(zhǔn)則、人員、花費(fèi)、方法等，報(bào)告中包含很多照片、圖和表。

（三）審計(jì)的目的、結(jié)果和建議。該次審計(jì)的目的是確定國(guó)家公園和野生動(dòng)植物服務(wù)（NPWS）是如何管理由其看護(hù)和控制的歷史文化遺產(chǎn)的。審計(jì)的結(jié)論是NPWS 在歷史文化遺產(chǎn)資產(chǎn)管理方面是有效而且高效的，但是其他方面則并不是。審計(jì)結(jié)果顯示，新南威爾士國(guó)家公園和野生動(dòng)植物服務(wù)部并未在其管轄范圍內(nèi)系統(tǒng)地、全面地、充分地進(jìn)行管理決策，并未有效確定護(hù)理的優(yōu)先次序、未量化對(duì)歷史遺產(chǎn)維護(hù)的充分程度，現(xiàn)有數(shù)據(jù)表明有大量堆積的工作，整體歷史遺產(chǎn)資產(chǎn)基礎(chǔ)條件正在弱化。審計(jì)人員提出了7 條審計(jì)建議，環(huán)境和文化遺產(chǎn)辦公室對(duì)7 條建議逐一進(jìn)行了回復(fù)。

（四）審計(jì)的依據(jù)。根據(jù)1983 年《公共財(cái)政和審計(jì)年法令》中指定的審核要求進(jìn)行設(shè)計(jì)，并符合澳大利亞審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)ASAE3500 的要求。該次審計(jì)確定的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)為：國(guó)家公園和野生動(dòng)物服務(wù)部已制定實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的策略及取得的歷史文物遺產(chǎn)管理成果；國(guó)家公園和野生動(dòng)物服務(wù)部實(shí)現(xiàn)這些成果的有效性。審計(jì)過(guò)程由Jacki Hayes 和Rod Longford 實(shí)施，Sean Crumlin 提供方向和質(zhì)量保證，此次審計(jì)費(fèi)用主要為工作人員費(fèi)用、印刷費(fèi)用和間接費(fèi)用，合計(jì)約為$153，500。

（五）審計(jì)的方法。本次績(jī)效審計(jì)的方法包括文件分析，閱讀相關(guān)準(zhǔn)則、研究報(bào)告、評(píng)論和其他資料；與環(huán)境和文化遺產(chǎn)辦公室的工作人員、主要利益相關(guān)方進(jìn)行了討論；與其他地區(qū)同類情況進(jìn)行了比較；根據(jù)數(shù)據(jù)庫(kù)和相關(guān)資深人員的反饋選擇了悉尼海港工業(yè)和皇家公園的遺產(chǎn)進(jìn)行了參觀考察，并實(shí)地考察了沿海、山脈、西部、藍(lán)山、南海岸、遠(yuǎn)西地區(qū)、西南大都市區(qū)、東北地區(qū)、西部河流區(qū)域等地。

四、借鑒之處

相比而言，我國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展的績(jī)效審計(jì)數(shù)量較少，績(jī)效審計(jì)所匹配的體制基礎(chǔ)、人員基礎(chǔ)較為薄弱，在此背景下，如何開(kāi)展好政策落實(shí)跟蹤、環(huán)境審計(jì)等，體現(xiàn)新時(shí)代的審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，新南威爾士州績(jī)效審計(jì)具有如下幾點(diǎn)可借鑒之處：

（一）審計(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)緊扣民生主題。從已公布的審計(jì)報(bào)告來(lái)看，新南威爾士州的績(jī)效審計(jì)每年的審計(jì)項(xiàng)目大都包括教育、污染、健康、家庭、社區(qū)、交通等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域與人民的生活、生計(jì)休戚相關(guān)，而且往往一個(gè)問(wèn)題涉及到多個(gè)部門的管理和協(xié)調(diào)，一旦出現(xiàn)問(wèn)題得不到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決，必然會(huì)積重難返。習(xí)近平在十九大報(bào)告中提出了要貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、提高保障和改善民生水平、建設(shè)美麗中國(guó)等新時(shí)代的發(fā)展目標(biāo)和思路，在這個(gè)奮斗的過(guò)程中，審計(jì)作為檢查、監(jiān)督國(guó)家政策是否得到有效落實(shí)、執(zhí)行的治理工具，可以在審計(jì)項(xiàng)目的選定上，將關(guān)系國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域作為績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)，對(duì)人民群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督。

（二）完善的審計(jì)項(xiàng)目過(guò)程控制。在項(xiàng)目開(kāi)始之前要進(jìn)行長(zhǎng)達(dá)9 個(gè)月的了解、溝通和計(jì)劃，充分了解擬定審計(jì)的范圍、審計(jì)對(duì)象的業(yè)務(wù)過(guò)程、績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)等；審計(jì)過(guò)程中有明確的審計(jì)準(zhǔn)則可以遵守；審計(jì)報(bào)告出具后要與被審計(jì)對(duì)象和行政首腦、議會(huì)進(jìn)行溝通，議會(huì)還要責(zé)令涉及部門反饋意見(jiàn)或進(jìn)行整改。所以，有了完善的過(guò)程控制，審計(jì)的效力和權(quán)威性更為顯現(xiàn)，審計(jì)的效果和影響力更為深遠(yuǎn)。我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)在績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則的制定、審計(jì)前的了解和計(jì)劃以及審計(jì)后的落實(shí)整改方面尚有不足，這些不足制約了審計(jì)的效果，審計(jì)的效果反過(guò)來(lái)又進(jìn)一步影響了審計(jì)的權(quán)威性，這不單是審計(jì)行政管理體制的問(wèn)題。

（三）審計(jì)報(bào)告具有良好的可讀性。新南威爾士州的績(jī)效審計(jì)報(bào)告一般分為摘要、正文和附件三部分，結(jié)構(gòu)上有總有分；內(nèi)容上有背景介紹，說(shuō)明事情的來(lái)龍去脈；說(shuō)明出現(xiàn)了什么問(wèn)題，最后的評(píng)價(jià)及建議是什么；審計(jì)過(guò)程中的依據(jù)、方法等介紹的都很詳細(xì)。從形式上來(lái)看，圖文并茂，易于理解。我們審計(jì)機(jī)關(guān)當(dāng)前的審計(jì)報(bào)告形式較為簡(jiǎn)單，一般都是對(duì)查出的問(wèn)題進(jìn)行列舉，缺乏背景的介紹、問(wèn)題出現(xiàn)的原因分析，審計(jì)的過(guò)程和依據(jù)也披露甚少。審計(jì)報(bào)告的改革現(xiàn)在正在論證和研究階段，這一點(diǎn)可以借鑒新南威爾士州審計(jì)署的經(jīng)驗(yàn)，提高審計(jì)報(bào)告的可讀性和邏輯性。