□文/劉鐵民 邵鈺旸

（沈陽化工大學 遼寧·沈陽）

［提要］ 財政扶貧資金是貧困地區(qū)脫貧工作開展的保障，其使用效率的高低關(guān)乎著整個扶貧工作的進展。本文從財政扶貧資金投入、管理、撥付和使用方面對其現(xiàn)狀進行分析，發(fā)現(xiàn)問題，并提出合理化建議，以提升扶貧工作效率。

一、引言

貧困是人類社會、政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展不平衡，人類物質(zhì)生活條件低下，資源匱乏的根源。貧困地區(qū)環(huán)境惡劣、人口分散等問題制約著全球經(jīng)濟發(fā)展，目前已成為了全世界關(guān)注的重要問題。我國自改革開放以來，一直有著比較嚴重的貧困問題，據(jù)報道，1978 年農(nóng)村貧困發(fā)生率高達30.7%。由此扶貧工作也相繼展開。扶貧工作作為減少貧困人口，改善貧困地區(qū)環(huán)境，推動我國經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑之一，其財政資金的管理則是扶貧工作中的重要一環(huán)。評估財政扶貧資金使用效率可以讓投入產(chǎn)出比最大化，更好地監(jiān)督地方政府及相關(guān)部門扶貧工作，最終實現(xiàn)全面脫貧的目標。

二、我國扶貧發(fā)展歷程

（一）1949～1985 年處于初創(chuàng)萌芽階段。建國以來，由于國家長期受到戰(zhàn)爭的影響，多數(shù)人民吃不飽穿不暖，政府直接采取撥付資金這種“輸血”式扶貧方式（即直接向貧困地區(qū)撥款）。而隨著財政資金投入規(guī)模不斷擴大，對貧困地區(qū)交通、電力、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的加大投入，鼓勵農(nóng)戶開展“包產(chǎn)到戶，包產(chǎn)到人”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制。由此貧困發(fā)生率由30.7%降到了14.8%，但由于貧困人口過分地依賴國家，自主脫貧意識匱乏，扶貧工作仍任重而道遠。

（二）1986～2000 年處于形成發(fā)展階段。隨著扶貧工作進展，貧困發(fā)生率有了顯著下降，但由于農(nóng)村貧困地區(qū)大都分布在地理偏遠、自然資源不足的中西部地區(qū)，于是國家采取了按區(qū)域劃分財政扶貧資金的投入，并成立了專門的扶貧小組，使得扶貧資金更透明化，提高了財政資金的使用效率。而隨著國家扶貧工作的不斷深入，為了更好地推動扶貧工作的進展，國家實行了因地制宜的差異化資金支持政策，如擴大了中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等金融機構(gòu)向貧困戶主提供低息或無息的小額貸款。

（三）2001～2013 年處于扶貧攻堅階段。2001 年以來，我國貧困發(fā)生率降低至不到5%，取得良好的成效。但由多種原因致貧凸顯，直接給予財政支持滿足不了農(nóng)民發(fā)展需求，導致剩余貧困人口難以攻克。此外，出現(xiàn)了規(guī)模大的扶貧項目被重視，小規(guī)模的項目被忽略，扶貧資金出現(xiàn)虛假冒領(lǐng)、擠占挪用等現(xiàn)象，由此稱之為攻堅階段。

（四）2014 年至今，處于精準完善階段。2013 年11 月，國家提出了“精準扶貧”的戰(zhàn)略思想，對貧困農(nóng)戶、貧困村和貧困縣進行了建檔立卡，實現(xiàn)了精準識別和精準幫扶，并對財政扶貧資金進行了精準化的管理和績效評價，實現(xiàn)了高效精準化的扶貧。在這一階段更加明確了扶貧的對象，建立政府扶貧績效考核制度，實行了脫貧攻堅領(lǐng)導責任制。據(jù)統(tǒng)計，2013～2015 年至今貧困戶全部完成了建檔立卡工作，建立了完整的信息管理系統(tǒng)。

三、扶貧資金使用現(xiàn)狀

從建國初期到精準扶貧的今天，70 多年的時間，在政府和全國人民共同努力下讓我國的貧困人口從占比約30%降到3%，取得了良好的成效。而在財政扶貧資金使用方面的現(xiàn)狀大致可以分為以下三類：首先如多數(shù)貧困區(qū)仍采取傳統(tǒng)的救濟式扶貧，以直接撥款的形式給予貧困地區(qū)最直接的補助；其次在某些貧困地區(qū)過于側(cè)重于農(nóng)村的宏觀經(jīng)濟目標實現(xiàn)，片面地追求GDP 增長，大大降低了扶貧資金的使用效率；最后不可忽視的是國家對于財政扶貧資金的管理制度不夠完善，財政扶貧資金不能完全應(yīng)用到貧困地區(qū)，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)大大降低了財政基金的使用效率。下面從投入、監(jiān)管、撥付和使用四個環(huán)節(jié)分別詳細分析其資金使用現(xiàn)狀。

表1 財政扶貧資金類型和主要使用方向一覽表

（一）資金投入方面。在資金的投入方面，其主要特點是分項投入，具體財政扶貧資金分類如表1 所示。（表1）

值得說明的是，“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)專用補助資金由1983 年每年以2億元的財政支出支持脫貧工作，隨著扶貧工作步伐加大，其資金額度也在逐年提高，在2015 年達到了5.323 億元，2019 年達到了6 億元。為把貧困人民安置到更舒適的地方，國家2019 年扶貧搬遷貸款貼息也高達72.5 億元?？偟膩碚f，國家對于中西部少數(shù)民族等貧困偏遠地區(qū)高度重視，不斷地在資金上給予支持，讓更多的人脫貧摘帽。

縱觀整個財政專項扶貧資金投入，從1980 年8 億元到2019 年803.2 億元，總的來說我國財政扶貧資金扶持力度不斷加大。這種資金投入一方面說明我國財政扶貧資金更傾向于貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展；另一方面也能夠反映出其國家扶貧模式正在隨著扶貧狀況的發(fā)展，不斷的做出調(diào)整。

（二）資金管理方面。一方面扶貧資金管理方法單一。對于扶貧方式仍然采取“輸血式扶貧”，直接將款項撥付給貧困地區(qū)，雖然可以緩解貧困地區(qū)的貧困狀況，但沒有幫助農(nóng)村貧困居民提升收入能力，無法從根本上解決貧困問題；另一方面扶貧資金管理制度不健全，我國財政扶貧資金的來源近九成來自各級財政撥款，雖然一些地方已經(jīng)開始了非政府組織給予資金上的支持，但是這種籌資方式還缺乏國家層面更加細致的法律支持，因此長期靠政府的財政扶持，不但會增加政府財政負擔，還會有貪污挪用資產(chǎn)的不良現(xiàn)象發(fā)生，使得扶貧資金沒有真正地發(fā)放到貧困戶手中，降低了財政扶貧資金的效率。

（三）資金撥付方面。我國財政扶貧資金主要的撥付方式是以扶貧項目審定撥付。2001 年之前撥付流程大致為由中央到省級再到縣級層層撥付。2001 年之后，財政扶貧資金由各省級管理，并對于中央財政上一年度提前下達的撥款要求省級財政每年三月底下達完畢，其余的中央撥款省級政府應(yīng)在兩個月內(nèi)下達完畢，還規(guī)定了扶貧資金項目審批完全下放到縣級政府，這樣的調(diào)證縮短了扶貧資金的撥付時間，提升了資金使用效率。

（四）資金使用方面。自2015 年起，縣政府有了扶貧資金項目審批權(quán)，有自主確定扶貧項目及其資金需求的權(quán)利，實施的主體也變更為農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、教育局發(fā)展與改革委員會等部門。具體使用方向體現(xiàn)在三個方面：一是給予貧困地區(qū)和貧困人口優(yōu)惠政策，政府采取土地政策、信貸政策等方面給予優(yōu)惠，增加福祉，提升競爭力。二是改善貧困地區(qū)物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入是占據(jù)了整個財政扶貧資金的將近九成，不斷地改善貧困地區(qū)環(huán)境。三是提高了貧困人口發(fā)展能力。由于貧困農(nóng)戶獲得的信貸機會，將有更多的余錢進行自由支配。通過財政扶貧資金建立了科技扶貧示范村，實施了特色產(chǎn)業(yè)活動，開展技能培訓活動，讓貧困人口有更多的就業(yè)機會，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)、科研、教育三大結(jié)合，很大程度上提升了貧困地區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)素質(zhì)和個人能力。

綜上所述，自扶貧工作開展以來，國家根據(jù)當下貧困狀況不斷地調(diào)整扶貧政策，貧困人口逐年降低，扶貧工作取得了顯著的成效。貧困區(qū)人民從吃不飽，穿不暖，到逐漸有了自主發(fā)展的能力，不僅僅讓自己脫貧摘帽也間接地推動了全國的經(jīng)濟發(fā)展。在扶貧相關(guān)政策上選擇提前撥放資金，提高資金的使用效率；將資金分配權(quán)和扶貧項目管理權(quán)直接下放到縣政府，提高了扶貧資金的實效性；再加上審計、財政等多方參與的監(jiān)管機制，使扶貧工作更加規(guī)范高效。

四、扶貧資金使用效率問題原因分析

從扶貧工作初創(chuàng)階段到現(xiàn)在的精準扶貧，我國的貧困發(fā)生率從30%降至了3%左右，取得了顯著的成效。回顧扶貧的整個過程，從細節(jié)中可以發(fā)現(xiàn)，隨著財政扶貧資金投入逐年增加，卻出現(xiàn)了脫貧增速放緩，扶貧效益逐年降低的局面。造成這種現(xiàn)象的原因，除了扶貧難度加大、扶貧成本過高等原因，還與財政扶貧資金在投入、分配、管理和使用的過程中落實不到位有關(guān)，影響了扶貧效益。

（一）資金投入目標偏離。自2015 年國家下放審批權(quán)限，由縣級審批項目。于是各地縣級政府卻愿意把資金投入到大型的發(fā)展項目中，這些項目資金充足、用途廣、收益高、接觸貧困戶相對較小，政府的投入精力小等特點。不僅僅減輕了政府相關(guān)部門的工作量，還可以很快地達到扶貧工作效果。由此，在扶貧工作中就會忽視了貧困地區(qū)的差異化需求，會導致資金的投入與實際需求不相符，資金投入目標存在偏離的現(xiàn)象。

（二）資金交叉分散管理。在當下的扶貧政策中，財政扶貧資金和項目是由多個部門共同管理。如財政發(fā)展資金由財政部負責；以工代振資金由發(fā)展與改革委員會負責；少數(shù)民族發(fā)展資金由財政和國家民族發(fā)展委員會共同負責。此外，農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等部門也直接支持扶貧項目的實施，這樣的分配雖然可以提高開發(fā)的效率，但也存在著由于管理交叉，每個部門都有著自身的上報管理體系，部門之間的協(xié)調(diào)就顯得格外重要，使得財政扶貧資金管理效率受到影響。

（三）資金使用失真。為了提升扶貧工作的積極性，國家將扶貧的成效結(jié)果納入到考核系統(tǒng)中。當?shù)卣疄榱送瓿煽己说哪繕耍撛鼋n立卡貧困人口的數(shù)量、虛報貧困地區(qū)的收益等行為完成考核任務(wù)。此外，依托農(nóng)業(yè)中龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)大戶來幫助脫貧，后期虛增對貧困戶的實際收益等行為。一方面是當?shù)卣庇谇蟪傻男膽B(tài)完成扶貧任務(wù)，將扶貧中的收入虛增；另一方面是由于貧困人群為了得到無償?shù)呢斦鲐氋Y金，掩蓋了內(nèi)心真實的需求。這種資金使用過程出現(xiàn)失信的現(xiàn)象，就會導致扶貧財政資金的效率低下。

（四）資金績效評價體系不健全。在當今的財政扶貧資金績效評價體系中，缺乏了對貧困地區(qū)環(huán)境問題的績效評價指標。當?shù)卣鼉A向于投資收益高、資金充足、投入精力少的大項目，很容易造成貧困地區(qū)一些資源的過度浪費，時間一久生態(tài)環(huán)境問題必然暴露。另外，該績效評價主體是各個省扶貧辦，很少涉及到第三方專業(yè)的評價機構(gòu)，不能合理地保證資金的各個環(huán)節(jié)公開公正。財政部承擔著資金的劃，撥與審計監(jiān)督機構(gòu)難免互相妥協(xié)，由此資金的公平合理分配與使用就會大打折扣。

五、提升扶貧資金使用效率的建議

（一）改變傳統(tǒng)的扶貧理念。目前的扶貧政策仍然采取的直接向貧困地區(qū)撥款的形式，緩解當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。這種方式只能暫時的緩解貧困地區(qū)的困境，不是長久之計。由此，需要改變傳統(tǒng)的扶貧理念，“授之以魚，不如授之以漁”，要考慮不同貧困地區(qū)的差異性，因地制宜地選擇合適的扶貧方式。此外，還可以選擇多元化籌集方式。目前，財政扶貧資金多以政府撥款形式，很少有非政府組織參與，應(yīng)鼓勵更多的社會團體參與到扶貧工作當中，提升扶貧的積極性，加快扶貧工作的進程。

（二）完善績效評價體系，引入第三方監(jiān)督。在財政資金績效評價體系中要立足于貧困地區(qū)長遠健康的發(fā)展制定出全面科學的發(fā)展評價指標。注重生態(tài)環(huán)境的保護，要把生態(tài)環(huán)境和當?shù)刭Y源有機結(jié)合，因地制宜地選擇適合的評價體系。此外，在績效評價中要加入第三方社會團體的監(jiān)督，保證資金各個環(huán)節(jié)的公平和公正。目前的財政部撥款、審計局的監(jiān)督和相關(guān)部門配合與協(xié)調(diào)均歸屬政府機關(guān)一大體系，沒有真正第三方的參與，不能保證扶貧資金各個環(huán)節(jié)的客觀公正，由此第三方專業(yè)評價機構(gòu)進行監(jiān)督是必不可少的。

（三）提升貧困人群的自主脫貧意識。近年來，隨著財政扶貧資金投入不斷增加，卻出現(xiàn)了脫貧增速放緩的現(xiàn)象，歸根結(jié)底還是扶貧主體對于脫貧意識淡薄，缺乏脫貧理念的認識。由此，要提升貧困人群的脫貧意識，讓貧困人民從根本上意識到脫貧的意義和重要性，根據(jù)當?shù)厣鷳B(tài)優(yōu)勢可以適當?shù)剡M行相關(guān)農(nóng)業(yè)、旅游等方面的技能培訓，讓貧困人口有自主脫貧的能力。此外，扶貧工作的領(lǐng)導班子能力也是脫貧工作的重要一環(huán)，讓他們?nèi)媪私饨?jīng)濟、金融、管理等相關(guān)知識，不斷優(yōu)化脫貧工作的理念，不斷更新脫貧方式，打造成素質(zhì)高、能力強、作風好的領(lǐng)導班子，帶領(lǐng)貧困群眾脫貧致富，共同實現(xiàn)全面脫貧目標。