陳 小 華 潘 宇 航

提 要：數(shù)字政府建設(shè)已成為學(xué)術(shù)界研究的一個(gè)重要議題，然而目前缺乏對(duì)數(shù)字政府發(fā)展的回顧與檢視。通過對(duì)我國(guó)數(shù)字政府發(fā)展歷程的分析，發(fā)現(xiàn)其經(jīng)歷了政府信息化、電子政務(wù)和數(shù)字政府三個(gè)階段，形成了以公共平臺(tái)為核心的智慧治理模式。數(shù)字政府發(fā)展帶來(lái)雙重治理意蘊(yùn)：一是再造政府組織結(jié)構(gòu)、提升政府職能履行能力、生成“數(shù)字空間”政府；另一是面臨公民隱私、數(shù)字鴻溝、信息安全、治理效能和公共參與等難題亟待解決。未來(lái)數(shù)字政府建設(shè)不能只停留于功能意義上的精準(zhǔn)治理、整體治理，需要進(jìn)一步擴(kuò)展至信息技術(shù)與公共治理融合創(chuàng)新的多重可能性，并從個(gè)體、組織、制度和價(jià)值四個(gè)層面作相應(yīng)調(diào)整。

引 言

近年來(lái)，新一代信息技術(shù)的革命性變化，不僅深刻影響和改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)、生活方式，而且對(duì)政府治理帶來(lái)了機(jī)會(huì)和挑戰(zhàn)。為了回應(yīng)機(jī)會(huì)和挑戰(zhàn)并存的現(xiàn)實(shí)，建設(shè)數(shù)字政府成為我國(guó)政府改革與創(chuàng)新的重要目標(biāo)。黨的十九屆四中全會(huì)提出，“建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則”，“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)”。①《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月6日。與此同時(shí)，地方政府紛紛結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r開展政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型創(chuàng)新競(jìng)賽，例如，浙江以“最多跑一次”改革牽引政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，廣東提出以“政務(wù)互聯(lián)網(wǎng)思維”指導(dǎo)“數(shù)字政府”改革，貴州建設(shè)“云上貴州”政務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)。可見，我國(guó)地方政府順應(yīng)治理現(xiàn)代化的大勢(shì)，在建設(shè)數(shù)字政府過程中形成了多元嘗試、多樣創(chuàng)新的格局。②張建鋒：《數(shù)字政府2.0──數(shù)據(jù)智能助力治理現(xiàn)代化》，北京：中信出版社，2019年版，第327頁(yè)。

面對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的方興未艾之勢(shì)，既有研究對(duì)其進(jìn)行了較為充分的探索，歸納起來(lái)，主要研究了如下議題：一是數(shù)字政府的發(fā)展過程，例如，黃璜從政策節(jié)點(diǎn)劃分為三個(gè)政策階段：“政府信息化”階段、“電子政務(wù)”階段和“數(shù)字政府”階段，①黃璜：《數(shù)字政府：政策、特征與概念》，《治理研究》，2020年第3期。還有學(xué)者將政府上網(wǎng)劃分為初步摸索的“+互聯(lián)網(wǎng)”階段、積極探索的互聯(lián)網(wǎng)化階段和追求普惠的“互聯(lián)網(wǎng)+”階段；②張銳昕、王玉榮：《中國(guó)政府上網(wǎng)20年：發(fā)展歷程、成就及反思》，《福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2019年第5期。二是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的影響因素。郁建興等通過考察浙江“最多跑一次”改革，發(fā)現(xiàn)縱向激勵(lì)的領(lǐng)導(dǎo)體制和橫向部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制是信息技術(shù)作用發(fā)揮的關(guān)鍵因素，③郁建興等：《“最多跑一次”改革：浙江經(jīng)驗(yàn)、中國(guó)方案》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2019年版，第218-226頁(yè)。頗為有名的TOE模型則認(rèn)為技術(shù)、組織與環(huán)境是影響政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的主要因素。④Tornatzky, L. G.,Fleischer,M.,“The Processes of Technological Innovation, ”Lexington,MA:Lexington Books, 1990,p.78.三是數(shù)字技術(shù)對(duì)政府治理的影響，研究者認(rèn)為數(shù)字技術(shù)促進(jìn)政府組織的協(xié)同性和整體性，⑤谷民崇、孟慶國(guó)：《數(shù)據(jù)統(tǒng)籌視角下的跨部門行政協(xié)同問題研究》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版) ，2017年第2期。提高政府服務(wù)和管理能力，⑥江小涓：《大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府管理與服務(wù)：提升能力及應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)》，《中國(guó)行政管理》，2018年第9期。增進(jìn)政府與公民互動(dòng)；⑦Tomasz Janowski,Elsa Estevez, Rehema Baguma, ”Platform governance for sustainable development: Reshaping citizenadministration relationships in the digital age, ”Government Information Quarterly, Vol.35,No.4,2018, pp.s1-s16.四是數(shù)字政府建設(shè)中存在公民用戶理念缺失⑧鐘偉軍：《公民即用戶：政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯、路徑與反思》，《中國(guó)行政管理》，2019年第10期。、數(shù)字官僚主義⑨張丙宣：《技術(shù)與體制的協(xié)同增效：數(shù)字時(shí)代政府改革的路徑》，《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》，2019年第1期。、數(shù)據(jù)開放程度低⑩鄭磊：《中國(guó)政府開放數(shù)據(jù)現(xiàn)狀、問題與建議》，《復(fù)旦公共行政評(píng)論》，2017年第1期。等問題。

上述研究大大推進(jìn)了學(xué)界對(duì)數(shù)字政府發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)，然而目前鮮有文獻(xiàn)對(duì)我國(guó)數(shù)字政府發(fā)展進(jìn)行回顧與檢視，并分析其潛在的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)其未來(lái)進(jìn)行展望。同時(shí)，對(duì)數(shù)字政府的內(nèi)涵缺乏基于經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上的概括提煉，不利于相關(guān)研究的整合與對(duì)話。因此，筆者通過梳理數(shù)字政府建設(shè)的相關(guān)政策，并以浙江、廣東、貴州等數(shù)字政府建設(shè)實(shí)踐為經(jīng)驗(yàn)依據(jù)，回顧與檢視我國(guó)數(shù)字政府發(fā)展過程及面臨的問題，并展望數(shù)字政府的未來(lái)趨勢(shì)。希冀通過梳理、分析和討論，從理論上把握政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過程，揭示我國(guó)數(shù)字政府發(fā)展的變化軌跡，刻畫當(dāng)前數(shù)字政府的內(nèi)涵和整體性概貌，探討數(shù)字政府發(fā)展?jié)撛诘娘L(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)之道，助力推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

一、數(shù)字政府的演進(jìn)階段

數(shù)字政府發(fā)展經(jīng)歷了一段較長(zhǎng)的時(shí)間，不同學(xué)者對(duì)其發(fā)展階段的劃分有所不同。韋斯特認(rèn)為數(shù)字政府發(fā)展可以分為“公告板”“部分服務(wù)提供”“門戶網(wǎng)站”和“互動(dòng)式民主”四個(gè)階段k[美]達(dá)雷爾·韋斯特：《數(shù)字政府：技術(shù)與公共領(lǐng)域績(jī)效》，鄭鐘揚(yáng)譯，北京：科學(xué)出版社，2011年版，第11-15頁(yè)。。還有學(xué)者提出數(shù)字政府系統(tǒng)變革需要經(jīng)歷五個(gè)發(fā)展階段，即“火爐管”式組織、整合化組織、全國(guó)性入口、組織間整合和需求驅(qū)動(dòng)的協(xié)同型政府lKlievink Bram, Janssen Marijn, ”Realizing Joined-up Government Dynamic Capabilities and Stage Models for Transformation, ”Government Information Quarterly,Vol.26,No.2,2009, pp.275-284.。客觀而言，這些階段劃分主要基于別國(guó)的數(shù)字政府發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，因而沒有刻畫我國(guó)數(shù)字政府發(fā)展的階段性特征?；谖覈?guó)數(shù)字政府的建設(shè)發(fā)展歷程，可以根據(jù)數(shù)字技術(shù)對(duì)政府治理變革的影響程度，將其分為政府信息化、電子政務(wù)和數(shù)字政府三個(gè)階段，不同階段政府治理的主要特征有所不同（見表1）。

表1 數(shù)字政府的演進(jìn)階段

（一）政府信息化階段（20世紀(jì)80年代至1998年）

20世紀(jì)80年代初期，我國(guó)開始政府信息化建設(shè)，起初主要是政府經(jīng)濟(jì)管理信息化。1984年，國(guó)務(wù)院先后批準(zhǔn)建設(shè)經(jīng)濟(jì)、金融、電力、鐵道等十多個(gè)關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的信息化系統(tǒng)，1993年，我國(guó)開展了“金關(guān)”“金卡”“金稅”工程建設(shè)，推進(jìn)了政府信息化工作。1996年，國(guó)務(wù)院信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立，并于次年召開第一次全國(guó)信息化工作會(huì)議，會(huì)議要求信息化建設(shè)要遵循“統(tǒng)籌規(guī)劃、國(guó)家主導(dǎo)；統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合建設(shè)；互聯(lián)互通、資源共享”的原則。政府信息化階段的行政理念是以政府為中心，目標(biāo)是提高行政效率，政府信息化主要通過“條”的自上而下的工作推動(dòng)，倡導(dǎo)辦公自動(dòng)化和電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)。在此期間，信息技術(shù)只是被視作改進(jìn)政府內(nèi)部組織效率的工具，政府服務(wù)改進(jìn)的動(dòng)力來(lái)自職能和業(yè)務(wù)驅(qū)動(dòng)。由此，政府信息化是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的業(yè)務(wù)信息化，資源配置方式是科層制為主，信息技術(shù)對(duì)當(dāng)時(shí)政府治理變革的作用是有限的。在這一階段，數(shù)據(jù)是一種資料，不對(duì)外公開，處于“保密狀態(tài)”。

（二）電子政務(wù)階段（1999年至2011年）

1999年，我國(guó)實(shí)施政府上網(wǎng)工程，標(biāo)志進(jìn)入電子政務(wù)階段。2002年，《國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》正式發(fā)布，文件指出電子政務(wù)對(duì)“加快政府職能改變，提高行政質(zhì)量和效率”具有重要意義。之后，隨著我國(guó)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的崛起，公民網(wǎng)絡(luò)參與成為一種不可忽視的社會(huì)力量，其推動(dòng)行政理念開始從以政府為中心向以人民為中心轉(zhuǎn)變。政府逐漸把信息技術(shù)作為改進(jìn)組織內(nèi)部效率的工具，“塊”狀的各級(jí)政府開始建設(shè)政府門戶網(wǎng)站，推出政務(wù)微博，及時(shí)回應(yīng)公眾網(wǎng)絡(luò)參與需求，積極改進(jìn)政府服務(wù)質(zhì)量。由于政府服務(wù)改進(jìn)的動(dòng)力來(lái)自不斷迸發(fā)的公民網(wǎng)絡(luò)參與，因而電子政務(wù)是在政府主導(dǎo)下對(duì)公民網(wǎng)絡(luò)參與的吸納，其資源配置方式開始以網(wǎng)絡(luò)作為新機(jī)制，形成對(duì)科層、市場(chǎng)配置方式的重要補(bǔ)充。在電子政務(wù)階段，數(shù)據(jù)是一種工具，并在《政府信息公開條例》的規(guī)范和要求下，逐漸開始對(duì)外公開，保障公眾的知情權(quán)。①陳小華：《地方政府信息公開與公民知情權(quán)保障──以杭州市為例》，《情報(bào)科學(xué)》，2014年第5期。

（三）數(shù)字政府階段（2012年至今）

黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院積極推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)＋”和數(shù)字政府建設(shè)，2015年我國(guó)提出“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”戰(zhàn)略，數(shù)字政府建設(shè)成為智慧中國(guó)的重要組成部分。數(shù)字政府階段的行政理念實(shí)現(xiàn)了向以人民為中心的轉(zhuǎn)變，在以人民為中心理念的引領(lǐng)下，圍繞推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型變成地方政府的中心工作，“條”與“塊”狀的政府機(jī)構(gòu)開始緊密結(jié)合、相互聯(lián)動(dòng)，開發(fā)了全流程一體化在線服務(wù)平臺(tái)，積極推動(dòng)數(shù)字政府在政務(wù)、交通、醫(yī)療、治安、社區(qū)治理、農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)等多場(chǎng)景的應(yīng)用。在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，由于政府缺乏相應(yīng)的技術(shù)資源，便與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)合作建設(shè)與運(yùn)營(yíng)數(shù)字公共服務(wù)平臺(tái)，平臺(tái)成為資源配置的重要方式，優(yōu)化了公共資源的使用效率。不同于政府信息化和電子政務(wù)階段，數(shù)字政府發(fā)展的動(dòng)力來(lái)自數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)，大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等數(shù)字技術(shù)深刻改變了政府治理模式。由于數(shù)據(jù)重要性的提升，數(shù)據(jù)被看作一種資源，不僅政府內(nèi)部數(shù)據(jù)共享程度提升，而且政府?dāng)?shù)據(jù)信息對(duì)社會(huì)開放程度不斷提高。

二、數(shù)字政府的整體形態(tài)

數(shù)字政府是什么？眾說紛紜，尚無(wú)共識(shí)。有研究者從技術(shù)的功能出發(fā)，認(rèn)為數(shù)字政府就是通過靈活方式支持跨部門合作，提供統(tǒng)一的服務(wù)渠道，實(shí)現(xiàn)安全的數(shù)據(jù)開放和基于數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的決策等；①Katsonis M., Botros A., ”Digital Government: A Primer and Professional Perspectives, ”Australian Journal of Public Administration,Vol.74,No.1,2015, pp.42-52.也有論者從過程視角，認(rèn)為數(shù)字政府就是通過數(shù)字化思維、戰(zhàn)略、資源、工具和規(guī)則等治理信息社會(huì)空間、提供優(yōu)質(zhì)政府服務(wù)、增強(qiáng)公眾服務(wù)滿意度的過程。②戴長(zhǎng)征、鮑靜：《數(shù)字政府治理──基于社會(huì)形態(tài)演變進(jìn)程的考察》，《中國(guó)行政管理》，2017年第9期。盡管這些定義都有其合理性，但都存在一個(gè)缺陷，即沒有充分展現(xiàn)數(shù)字政府在現(xiàn)實(shí)中的整體形態(tài)。數(shù)字政府發(fā)展到今天，在整體上呈現(xiàn)何種具體形態(tài)？這個(gè)問題并沒有形成統(tǒng)一的答案，主要有兩個(gè)原因：一是由于各地?cái)?shù)字政府發(fā)展進(jìn)程不同，數(shù)字政府目前并沒有一個(gè)統(tǒng)一的具體形態(tài)；二是數(shù)字政府由政府與企業(yè)合作建設(shè)、協(xié)同治理，于是由于合作企業(yè)的不同，不同地區(qū)數(shù)字政府的形態(tài)也會(huì)有較大差異?；谶@些現(xiàn)實(shí)，筆者根據(jù)浙江省數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，描述和歸納數(shù)字政府的整體形態(tài)和構(gòu)成要素。

2003年，浙江開啟了數(shù)字化發(fā)展戰(zhàn)略，描繪了數(shù)字政府發(fā)展的藍(lán)圖。歷經(jīng)近20年的數(shù)字化變革，推出了“四張清單一張網(wǎng)”“最多跑一次”等有影響力的政府改革，深入推進(jìn)了數(shù)字政府建設(shè)。2018年，浙江省政府出臺(tái)了《深化“最多跑一次”改革，推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型工作總體方案》和《浙江省數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方案（2018—2020年）》，圍繞治理現(xiàn)代化目標(biāo)，推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。當(dāng)前，浙江省數(shù)字政府的整體形態(tài)已現(xiàn)，初步形成“整體智治、唯實(shí)惟先”的現(xiàn)代政府。通過對(duì)浙江數(shù)字政府建設(shè)過程的經(jīng)驗(yàn)分析與歸納，數(shù)字政府的內(nèi)涵是圍繞推進(jìn)治理現(xiàn)代化目標(biāo)，建設(shè)多層次的公共平臺(tái)，依循智慧治理范式，提升政府精準(zhǔn)、高效治理能力，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)多方合作的公共價(jià)值創(chuàng)造。根據(jù)這一內(nèi)涵，數(shù)字政府的形態(tài)包括建設(shè)目標(biāo)、平臺(tái)架構(gòu)、治理機(jī)制、制度基礎(chǔ)四個(gè)要素。

第一，建設(shè)目標(biāo)。數(shù)字技術(shù)突破帶來(lái)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的重大變革，數(shù)字政府建設(shè)就是要適應(yīng)這種重大變革，實(shí)現(xiàn)秩序再造和價(jià)值重塑。推進(jìn)治理現(xiàn)代化是浙江數(shù)字政府建設(shè)的根本目標(biāo)?！墩憬∩罨白疃嗯芤淮巍备母铮七M(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型工作總體方案》明確提出，聚焦“掌上辦事之省”和“掌上辦公之省”，以一體化數(shù)據(jù)平臺(tái)為關(guān)鍵支撐，以構(gòu)建業(yè)務(wù)協(xié)同、數(shù)據(jù)共享兩大模型為基本方法，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等政府職能數(shù)字化轉(zhuǎn)型，打造整體協(xié)同、高效運(yùn)行的數(shù)字政府，推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第二，平臺(tái)架構(gòu)。數(shù)字政府的平臺(tái)架構(gòu)包括基礎(chǔ)層、平臺(tái)層、應(yīng)用層和端口層。（1）基礎(chǔ)層是指提供存儲(chǔ)、計(jì)算、網(wǎng)絡(luò)、安全的基礎(chǔ)服務(wù)。浙江的數(shù)字政府主要由政府與阿里巴巴等企業(yè)共同建設(shè)，在基礎(chǔ)層成功開發(fā)了“飛天云”平臺(tái)。（2）平臺(tái)層主要包括數(shù)據(jù)中臺(tái)和業(yè)務(wù)中臺(tái)，數(shù)據(jù)中臺(tái)和業(yè)務(wù)中臺(tái)是互相依賴、不可分割的有機(jī)整體，業(yè)務(wù)中臺(tái)中產(chǎn)生的所有數(shù)據(jù)匯入數(shù)據(jù)中臺(tái)，數(shù)據(jù)中臺(tái)用算法重新定義業(yè)務(wù)流程。①?gòu)埥ㄤh：《數(shù)字政府2.0──數(shù)據(jù)智能助力治理現(xiàn)代化》，北京：中信出版社，2019年版，第91-98頁(yè)。（3）應(yīng)用層采用模塊化方式，類似于大部制，超越了部門中心主義的管理模式。浙江數(shù)字政府的模塊包括：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、公共服務(wù)、社會(huì)治理、市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、政務(wù)服務(wù)等。以經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)為例，浙江省以業(yè)務(wù)、技術(shù)、數(shù)據(jù)三融合為靶向，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)海量數(shù)據(jù)進(jìn)行高效處理，將推動(dòng)經(jīng)濟(jì)治理從“小樣本”“靜態(tài)化”“碎片化”向“全樣本”“實(shí)時(shí)化”“耦合性”轉(zhuǎn)變。②劉淑春：《“三元融合”全鏈路數(shù)字化──基于浙江省經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)測(cè)數(shù)字化平臺(tái)的解構(gòu)》，《中國(guó)行政管理》，2019年第11期。（4）端口層，其包括政府人員使用端和公眾（企業(yè)）使用端，在浙江，公務(wù)人員使用端有“浙政釘”，其依托阿里巴巴的即時(shí)通訊工具“釘釘”移動(dòng)辦公平臺(tái)，公眾（企業(yè)）使用端是“浙里辦”，其為公眾（企業(yè)）提供綜合辦事服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)掌上辦事、掌上投訴和掌上咨詢。

第三，治理機(jī)制。數(shù)字政府平臺(tái)全面搜集信息和數(shù)據(jù)，通過大數(shù)據(jù)分析和智能化處置，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理，形成智慧治理模式。（1）信息收集機(jī)制。通過傳感器、手機(jī)軟件等收集管理和服務(wù)對(duì)象的信息，并將信息以數(shù)據(jù)方式量化呈現(xiàn)，海量化的數(shù)據(jù)是使其后的分析成為可能。（2）清晰算法機(jī)制。將復(fù)雜的公共管理事務(wù)進(jìn)行歸納、分類和比對(duì)，使得公共事務(wù)的模糊性轉(zhuǎn)化為清晰的事實(shí)，同時(shí)將其轉(zhuǎn)化為數(shù)字化指標(biāo)，從而形成可視化的分析結(jié)果。例如，浙江在防治新冠疫情時(shí)，推出了“一圖一碼一指數(shù)”，實(shí)現(xiàn)了疫情防控模式從“封閉管控”向“精密智控”轉(zhuǎn)變。（3）精細(xì)化管理機(jī)制。管理精細(xì)化是數(shù)字治理的重要特征。通過網(wǎng)格劃分、個(gè)體追蹤等技術(shù)，治理單元逐漸從群體組織轉(zhuǎn)向自然個(gè)體，捕捉自然人的異質(zhì)性與偏好，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化治理；另外，通過跟蹤辦理進(jìn)展、查詢辦理進(jìn)度等，優(yōu)化政府服務(wù)的過程管理，同時(shí)在線的“好差評(píng)”等制度，使得績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)時(shí)化、精細(xì)化。（4）智能處置機(jī)制，智慧治理借助于先進(jìn)的大數(shù)據(jù)等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)發(fā)現(xiàn)問題，分析問題和處理問題的智能化過程，公共管理者在智能處置的輔助下，提升了問題處置的速度，提高了公共服務(wù)的精準(zhǔn)度。例如，在杭州“城市大腦數(shù)字駕駛艙”，駕駛艙管理者可以通過數(shù)字駕駛艙的數(shù)字指標(biāo)發(fā)現(xiàn)問題，根據(jù)實(shí)際情況確定業(yè)務(wù)主責(zé)部門、劃分業(yè)務(wù)邊界的、協(xié)同業(yè)務(wù)工作。

第四，制度基礎(chǔ)。為了使數(shù)字政府能夠順利運(yùn)轉(zhuǎn)，浙江還建立了法律法規(guī)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、信息安全、組織推進(jìn)的四柱體系。（1）法律法規(guī)。法律法規(guī)是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)，2018年浙江頒布《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》，清理不適宜的行政規(guī)范性文件，為數(shù)字政府建設(shè)提供法制保障。（2）數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一是數(shù)字政府建設(shè)要破解的難題。為此，浙江加快研制數(shù)據(jù)平臺(tái)、數(shù)據(jù)應(yīng)用、數(shù)據(jù)安全等領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)，2017年制定《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源目錄、公共數(shù)據(jù)管理、公共信用庫(kù)等規(guī)范化。（3）信息安全。浙江遵循國(guó)家信息安全相關(guān)法律，完善網(wǎng)絡(luò)安全管理和數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)制。2020年6月，制定的《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》規(guī)定：“公共數(shù)據(jù)采集應(yīng)當(dāng)限定在必要范圍內(nèi)，不得超出公共管理和服務(wù)需要采集數(shù)據(jù)?！保?）組織推進(jìn)。一是2018年成立政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌各相關(guān)部門發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)政策和具體舉措，及時(shí)協(xié)調(diào)重點(diǎn)工作；二是2018年成立浙江省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局，其主要職責(zé)是統(tǒng)籌管理公共數(shù)據(jù)資源和電子政務(wù)等，加快推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型；三是考核推動(dòng)，浙江構(gòu)建了面向社區(qū)市和省直部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并通過修訂《浙江省政府部門績(jī)效考核評(píng)價(jià)辦法》將“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”納入政府績(jī)效考核。

需要說明的是，盡管浙江是全國(guó)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的先行省份，長(zhǎng)期注重以信息技術(shù)驅(qū)動(dòng)“放管服”改革，數(shù)字政府建設(shè)的效果頗為明顯，因而多次在國(guó)家行政學(xué)院開展的省級(jí)政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力評(píng)估中排名第一。但亦需承認(rèn)，數(shù)字政府是技術(shù)、組織與制度共同演化的結(jié)果，浙江數(shù)字政府的“四層四柱”平臺(tái)架構(gòu)仍在演化之中，尚未完全定型，其中公民隱私保護(hù)等制度體系還需要不斷完善。

三、基于數(shù)字的政府治理變革

數(shù)字政府發(fā)展帶來(lái)的治理議題，可分為“基于數(shù)字的政府治理”和“政府?dāng)?shù)字化的治理”兩大方向：前者關(guān)注傳統(tǒng)公共管理議題借用數(shù)字技術(shù)所帶來(lái)的變革和影響，例如大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下政府組織、公共服務(wù)、腐敗防控等領(lǐng)域的治理變革；后者則聚焦數(shù)字政府發(fā)展和應(yīng)用本身所引發(fā)的治理問題，例如公民隱私、信息安全、數(shù)字鴻溝等。本部分主要討論前者，即基于數(shù)字的政府治理變革。

由于政府治理領(lǐng)域面臨諸多的“棘手問題”，但因受到資源約束、組織僵化、制度規(guī)范等因素制約，許多公共問題沒有得到有效解決。近年來(lái)，新一代信息技術(shù)的發(fā)展為解決這些“棘手問題”提供了可能，于是數(shù)字政府被寄予厚望。許多學(xué)者闡釋了數(shù)字化技術(shù)對(duì)政府改革①陳振明：《政府治理變革的技術(shù)基礎(chǔ)──大數(shù)據(jù)與智能化時(shí)代的政府改革述評(píng)》，《行政論壇》，2015年第6期。、應(yīng)急管理②周利敏、童星：《災(zāi)害響應(yīng)2.0：大數(shù)據(jù)時(shí)代的災(zāi)害治理──基于“陽(yáng)江經(jīng)驗(yàn)”的個(gè)案研究》，《中國(guó)軟科學(xué)》，2019年第10期。、公共決策③胡稅根、單立棟、徐靖芮：《基于大數(shù)據(jù)的智慧公共決策特征研究》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)，2015年第3期。、社會(huì)治理④張康之：《論信息技術(shù)應(yīng)用中的社會(huì)及其治理》，《武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2017年第4期。、腐敗控制⑤張軍、倪星：《控權(quán)問責(zé)、服務(wù)提升與電子政務(wù)的清廉效應(yīng)──基于中國(guó)282個(gè)地級(jí)市調(diào)查數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》，《中國(guó)行政管理》，2020第3期。、國(guó)家治理現(xiàn)代化⑥周文彰：《數(shù)字政府和國(guó)家治理現(xiàn)代化》，《行政管理改革》，2020年第2期。等方面具有積極的影響，有助于解決公共問題，提高政府治理效能。綜合這些文獻(xiàn)以及數(shù)字政府的本土化實(shí)踐，數(shù)字化轉(zhuǎn)型對(duì)政府治理的影響可以從政府內(nèi)部、政府外部和數(shù)字空間三個(gè)角度予以闡釋。

（一）再造政府組織結(jié)構(gòu)

從數(shù)字技術(shù)對(duì)政府內(nèi)部變革的影響來(lái)看，一定意義上再造了政府組織結(jié)構(gòu)，具體表現(xiàn)為三個(gè)方面：首先，數(shù)字化轉(zhuǎn)型提升了政府的整體性。科層制是政府運(yùn)作的基礎(chǔ)性組織模式，但其存在條塊分割、各自為政的“碎片化”缺陷，“整體性治理”理論試圖對(duì)科層制的缺陷進(jìn)行補(bǔ)救。隨著信息技術(shù)的革命性變化，整體性治理自然地與倡導(dǎo)信息化、數(shù)字化為代表的技術(shù)途徑合流，①Dunleavy Patrick,Margetts Helen, Bastow Simon, Tinkler Jane, ”New Public Management Is Dead-Long Live Digital-Era, ”Governance Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.16,No.3, 2006,pp.467-494.于是整體性技術(shù)治理和數(shù)字政府建設(shè)成為改造科層制的重要嘗試。浙江數(shù)字政府建設(shè)契合了整體性技術(shù)治理，遵循數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)范式，建立省市縣協(xié)同的數(shù)字業(yè)務(wù)平臺(tái)，形成了跨部門、跨層級(jí)、跨業(yè)務(wù)的政府部門協(xié)同體系，提高了政府的整體性治理水平。

其次，數(shù)字化轉(zhuǎn)型引導(dǎo)治理資源下沉。不同于西方的分權(quán)化體制與社會(huì)場(chǎng)域，中國(guó)的科層制體制還存在資源和權(quán)力向上集中的傾向。故而，黨的十九大報(bào)告提出社會(huì)治理重心向基層下移，將資源、服務(wù)下沉到基層。數(shù)字政府建設(shè)為資源和服務(wù)下沉提供了技術(shù)支撐，例如在浙江“基層治理四平臺(tái)”的實(shí)踐中，地方政府試圖回應(yīng)權(quán)責(zé)倒置、基層資源不足等特定問題，數(shù)字化平臺(tái)不但扮演了改進(jìn)治理效能的加速器角色，而且牽引權(quán)責(zé)關(guān)系的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換和資源分配的向下傾斜。②胡重明：《“政府即平臺(tái)”是可能的嗎? ──一個(gè)協(xié)同治理數(shù)字化實(shí)踐的案例研究》，《治理研究》，2020年第3期。

最后，數(shù)字化轉(zhuǎn)型促進(jìn)政府廉潔性。腐敗是政治領(lǐng)域的頑疾，其根治之難在于監(jiān)督方和被監(jiān)督方之間的信息不對(duì)稱，以及政府部門的尋租行為難以得到有效監(jiān)督。數(shù)字政府建設(shè)有助于解決這些難題，實(shí)現(xiàn)高效能腐敗治理。以浙江“最多跑一次改革”為例，通過政府?dāng)?shù)字化推進(jìn)政務(wù)全面公開，規(guī)范和整合行政審批權(quán)力，緩解權(quán)力監(jiān)督的信息不對(duì)稱，壓縮尋租空間，從而提高了政府廉潔程度。又如，貴陽(yáng)市“數(shù)據(jù)鐵籠”記錄權(quán)力運(yùn)行過程、采集權(quán)力行為數(shù)據(jù)，使權(quán)力運(yùn)行過程與行為數(shù)據(jù)化、影像化，讓權(quán)力行為留下數(shù)據(jù)痕跡，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的全過程監(jiān)督。③黃其松、邱龍?jiān)?、胡贛棟：《大數(shù)據(jù)作用于權(quán)力監(jiān)督的案例研究──以貴陽(yáng)市公安交通管理局“數(shù)據(jù)鐵籠”為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2020年第3期。

（二）提升政府職能履行能力

政府職能主要包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)和社會(huì)治理等，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型使其掌握了更多的信息，降低制度性交易成本，有助于提升政府職能履行能力。在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)領(lǐng)域，數(shù)字政府通過云平臺(tái)等公共平臺(tái)，搜集、分類、整合和處理經(jīng)濟(jì)大數(shù)據(jù)，借助人工智能、算法對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的各類問題形成新認(rèn)知，據(jù)此制定公共政策并輔之以相應(yīng)政策工具?？梢?，數(shù)字政府建設(shè)使經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)形成大數(shù)據(jù)思維模式，能夠在很大程度和范圍內(nèi)消除政府失靈現(xiàn)象。④何大安、楊益均：《大數(shù)據(jù)時(shí)代政府宏觀調(diào)控的思維模式》，《學(xué)術(shù)月刊》，2018年第5期。數(shù)字政府為市場(chǎng)監(jiān)管提供了新技術(shù)，通過收集市場(chǎng)主體的信息，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)許多潛藏的失信行為、異?，F(xiàn)象乃至違法，對(duì)這些行為予以記錄、曝光和懲處，增加市場(chǎng)主體的失信和違法成本，降低政府監(jiān)管和執(zhí)行成本，從而有效提高政府的市場(chǎng)監(jiān)管能力。數(shù)字政府重塑公共服務(wù)供給模式，通過優(yōu)化運(yùn)營(yíng)模式、轉(zhuǎn)化服務(wù)思維、提供精準(zhǔn)服務(wù)、服務(wù)流程再造、轉(zhuǎn)變?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方式，⑤吳克昌、閆心瑤：《數(shù)字治理驅(qū)動(dòng)與公共服務(wù)供給模式變革──基于廣東省的實(shí)踐》，《電子政務(wù)》，2020年第1期。驅(qū)動(dòng)公共服務(wù)供給精準(zhǔn)化，增強(qiáng)公共服務(wù)的可及性，提高公共服務(wù)供需的匹配性。數(shù)字政府促進(jìn)社會(huì)治理智能化，通過構(gòu)建基于數(shù)據(jù)、信息、協(xié)作、平臺(tái)和安全五要素聯(lián)動(dòng)的統(tǒng)一協(xié)同機(jī)制，⑥孟天廣、趙娟：《大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的智能化社會(huì)治理：理論建構(gòu)與治理體系》，《電子政務(wù)》，2018年第8期。實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)運(yùn)行、社會(huì)偏好（訴求）變化趨勢(shì)及規(guī)律、政府回應(yīng)機(jī)制及效果差異等實(shí)時(shí)、數(shù)量化、可視化的觀測(cè)，不斷積累社會(huì)運(yùn)行的數(shù)據(jù)特征，以應(yīng)對(duì)各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，提升社會(huì)治理有效性。

當(dāng)然，正如芳汀所言，信息技術(shù)是“被執(zhí)行的技術(shù)”，制度組織以認(rèn)知、文化、規(guī)范等形式嵌入技術(shù)執(zhí)行框架，從而信息技術(shù)得以執(zhí)行，①[美]簡(jiǎn)·芳?。骸稑?gòu)建虛擬政府：信息技術(shù)與制度創(chuàng)新》，邵國(guó)松譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年版，第79-86頁(yè)。因此，數(shù)字政府建設(shè)受到組織、制度和環(huán)境等因素制約，其對(duì)提高政府職能履行的能力亦是有限度的，數(shù)字政府不應(yīng)該被視為解決各類公共問題的“靈丹妙藥”。

（三）生成“數(shù)字空間”政府

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，數(shù)字技術(shù)對(duì)新時(shí)代公共治理的影響更為深刻，技術(shù)的迭代帶來(lái)了人類社會(huì)組織、制度和公共治理方式的變遷。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的崛起，構(gòu)建了全新的社會(huì)形態(tài)，在時(shí)間向度上表現(xiàn)為“無(wú)時(shí)間的時(shí)間”（Timeless Time），在空間向度上則表現(xiàn)為“流動(dòng)空間”（Space of Flow）。②[美]曼紐爾·卡斯特爾：《網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的崛起》，夏鑄九等譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001年版，第510頁(yè)。隨著第四次工業(yè)革命的到來(lái)，萬(wàn)物互聯(lián)、萬(wàn)物皆數(shù)，數(shù)字空間泛在化，在人類生活中一個(gè)全新的虛擬世界、缺場(chǎng)空間開始獨(dú)立于“物理世界”“人類社會(huì)”為主的二元空間，形成了“物理空間”“社會(huì)空間”“數(shù)字空間”構(gòu)成的“三元空間”世界。由于“數(shù)字空間”的出現(xiàn)，其逐漸顛覆工業(yè)化時(shí)代的社會(huì)形態(tài)，并將改變工業(yè)文明的政府形態(tài)，最終走向“數(shù)字空間”政府形態(tài)。③米加寧、章昌平、李大宇、徐磊：《“數(shù)字空間”政府及其研究綱領(lǐng)──第四次工業(yè)革命引致的政府形態(tài)變革》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2020年第1期。目前，“數(shù)字空間”政府形態(tài)的雛形可見于中國(guó)地方數(shù)字政府建設(shè)，例如浙江、廣東等地的數(shù)字政府建設(shè)是適應(yīng)文明演化基礎(chǔ)上的主動(dòng)性變革，加速生成了“數(shù)字空間”政府，逐漸調(diào)整政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的關(guān)系，推動(dòng)新時(shí)代公共治理理論的重構(gòu)。因此，中國(guó)地方數(shù)字政府變革的探索豐富了中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，不僅賦能數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而且推動(dòng)了工業(yè)時(shí)代政府形態(tài)向“數(shù)字空間”政府形態(tài)的轉(zhuǎn)變，為世界范圍的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型貢獻(xiàn)中國(guó)方案和中國(guó)智慧。

四、數(shù)字政府發(fā)展的治理難題

如前所述，數(shù)字政府的治理是指政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型會(huì)衍生一些風(fēng)險(xiǎn)或治理難題，這是硬幣的另一面。同時(shí)，由于數(shù)字政府通常是由政府與企業(yè)共同建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，所以這些難題不同于傳統(tǒng)政府管理面臨的風(fēng)險(xiǎn)，數(shù)字政府發(fā)展所生成的風(fēng)險(xiǎn)和問題更具復(fù)雜性、長(zhǎng)期性。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，目前數(shù)字政府發(fā)展產(chǎn)生如下治理難題，其中有些難題是顯性的，已為學(xué)界所共知，有的風(fēng)險(xiǎn)則是處于隱性狀態(tài)，尚未被社會(huì)充分認(rèn)知。

（一）公民隱私的隱憂

數(shù)字政府發(fā)展中采用各種各樣的設(shè)備和技術(shù)，通過網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)、傳感器等搜集公民個(gè)人信息，公民的個(gè)人隱私和信息被收集分析與運(yùn)用，在某種意義上，公民“無(wú)處躲藏”，毫無(wú)隱私可言。一方面，在理想狀態(tài)下，數(shù)字政府通過全面掌握公民個(gè)人信息，可以為公民提供精準(zhǔn)服務(wù)。然而，在個(gè)人隱私保護(hù)制度缺失的情形下，數(shù)字政府發(fā)展容易滑向“數(shù)字利維坦”，政府利用信息技術(shù)增強(qiáng)對(duì)公民及社會(huì)的監(jiān)控能力，不惜侵犯他們合法的隱私等權(quán)利。因此，技術(shù)向政府賦能和公民賦權(quán)，但這種雙向賦能是不對(duì)稱的，政府權(quán)力無(wú)形中擴(kuò)大，需要通過公民隱私保護(hù)制度建設(shè)來(lái)限制“數(shù)字利維坦”的侵入。另一方面，數(shù)字政府建設(shè)要求向社會(huì)開放數(shù)據(jù)，但開放過程中可能泄漏公民信息，引發(fā)諸如詐騙、綁架、敲詐勒索等人身財(cái)產(chǎn)安全事件。因此，數(shù)據(jù)開放、使用與公民隱私保護(hù)之間需要適度平衡，緩和兩者之間的張力。

（二）數(shù)字鴻溝的困境

數(shù)字政府發(fā)展不可避免會(huì)讓政府部門采用數(shù)字化、平臺(tái)化和智能化等方式提供公共服務(wù)，但由于教育水平和生活狀況等條件不同，公民使用數(shù)字信息的能力相差較大，導(dǎo)致他們獲取公共服務(wù)水平不同，有可能強(qiáng)化不同階層或區(qū)域公共服務(wù)供給的差異化程度。例如2020年新冠疫情期間，一些城市通過數(shù)字平臺(tái)發(fā)放財(cái)政補(bǔ)助的消費(fèi)券，老年人等邊緣群體就無(wú)法“搶”到消費(fèi)券，即在獲取消費(fèi)券公共服務(wù)方面處于信息弱勢(shì)，這不符合公平正義原則。另外，數(shù)字政府發(fā)展意味著大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)參與公共產(chǎn)品提供或社會(huì)治理，由于企業(yè)的目標(biāo)是追求私人利益，因此如何防止數(shù)字政府的公共利益不被企業(yè)的私人利益追求所替代，防止新技術(shù)巨頭參與過程中的“嫌貧愛富”，成為一種新的挑戰(zhàn)。如果不能有效解決數(shù)字鴻溝的困境，就會(huì)形成“數(shù)字鴻溝中的精英階層賺得盆滿缽滿，而中下層社會(huì)群體則被日益邊緣化，進(jìn)而成為數(shù)字信息技術(shù)的奴隸，大幅加劇社會(huì)極化的程度，甚至成為社會(huì)群體相互隔離和對(duì)抗的直接誘因”①唐皇鳳：《數(shù)字利維坦的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)與數(shù)據(jù)治理》，《探索與爭(zhēng)鳴》，2018年第5期。。

（三）信息安全的風(fēng)險(xiǎn)

信息安全是國(guó)家安全的重要內(nèi)容和組成部分，網(wǎng)絡(luò)空間已成為資本利益、主權(quán)爭(zhēng)奪和社會(huì)分配的主戰(zhàn)場(chǎng)。萬(wàn)物互聯(lián)環(huán)境下，數(shù)字政府面臨網(wǎng)絡(luò)安全攻擊，給國(guó)家?guī)?lái)前所未有的安全風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。一方面攻擊方式日益多樣化和高級(jí)化，在暗網(wǎng)、黑色產(chǎn)業(yè)的“推波助瀾”下，發(fā)起高威脅攻擊的門檻變得極低，APT攻擊、后門、0Day、定制化惡意代碼等層出不窮，可謂防不勝防。另一方面，網(wǎng)絡(luò)攻擊變成有組織化和目的化，攻擊主體從“白開心”“純小偷”等個(gè)體黑客躍升至網(wǎng)絡(luò)犯罪組織、國(guó)家級(jí)黑客組織等“大玩家”，攻擊目標(biāo)涉及工業(yè)生產(chǎn)、能源、金融、交通和社會(huì)治理領(lǐng)域，主要瞄準(zhǔn)企業(yè)核心資產(chǎn)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、核心政府部門，達(dá)到中斷工業(yè)生產(chǎn)、癱瘓關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩的目的。

（四）治理效能的損失

實(shí)現(xiàn)高效能治理是新時(shí)代我國(guó)國(guó)家治理的重要目標(biāo)。②陳小華、盧志朋：《地方政府績(jī)效評(píng)估模式比較研究：一個(gè)分析框架》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2019年第2期。數(shù)字技術(shù)的普遍應(yīng)用，并不必然能夠帶來(lái)良好的治理效能，目前數(shù)字政府建設(shè)存在治理績(jī)效損失現(xiàn)象，違背了高效能治理的目標(biāo)和原則。所謂治理效能損失是指效率、效果的不升反降，數(shù)字政府建設(shè)的治理效能損失主要表現(xiàn)為：一是數(shù)字政府建設(shè)內(nèi)卷化現(xiàn)象，政府在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中的公共資源投入持續(xù)加大，而對(duì)公共治理效果的實(shí)質(zhì)性改善卻十分有限③王翔：《我國(guó)電子政務(wù)的內(nèi)卷化：內(nèi)涵、成因及其超越》，《電子政務(wù)》，2020年第6期。；二是數(shù)字政府建設(shè)產(chǎn)生的負(fù)面治理效應(yīng)，政府部門運(yùn)用數(shù)字技術(shù)鞏固權(quán)力，生成“指尖上的形式主義”，遠(yuǎn)離了社會(huì)公眾的服務(wù)需求和正常期盼，比如“智能技術(shù)在法院、行政機(jī)關(guān)的應(yīng)用并沒有提高效率，反而產(chǎn)生更多的問題”④劉永謀：《技術(shù)治理、反治理與再治理：以智能治理為例》，《云南社會(huì)科學(xué)》，2019年第2期。。

（五）公共參與的退化

公共參與是美好社會(huì)和良好秩序的重要前提，數(shù)字政府發(fā)展可能侵蝕公共參與精神，導(dǎo)致公共生活日益退卻。一方面，在數(shù)字時(shí)代，算法在許多場(chǎng)景替代了民意形成過程，政策問題被簡(jiǎn)化為數(shù)字，①Daan Kolkman, ”The Usefulness of Algorithmic Models in Policy Making, ”Government Information Quarterly,Vol.37,No.3,2020,pp.467-494.民意被化約為平均數(shù)或“公約數(shù)”，很容易忽略公眾需求的個(gè)性化、差異化和變動(dòng)性。在科學(xué)方法替換政治參與邏輯的過程中，社會(huì)公眾的公共參與熱情下降，甚至出現(xiàn)政治參與冷漠。另一方面，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型使公共管理者容易強(qiáng)化一種觀念認(rèn)知，即認(rèn)為數(shù)字政府能夠精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)并滿足社會(huì)公眾的民生需求，因而不需要或不鼓勵(lì)普通民眾通過公共參與表達(dá)利益訴求。由此，數(shù)字政府發(fā)展可能排斥公共參與機(jī)會(huì)和途徑，影響普通民眾公共參與能力的提升，不利于有序政治秩序的構(gòu)建和諧社會(huì)資本的增進(jìn)。

結(jié)語(yǔ)：數(shù)字政府的未來(lái)

新信息技術(shù)革命對(duì)人類社會(huì)產(chǎn)生了前所未有的影響，信息技術(shù)迭代使得政府不斷變革，數(shù)字治理正在成為滲透到各國(guó)治理體系的一種全球化趨勢(shì)。②Milakovich M.E., ”Digital Governance:New Technologies for Improving Public Service and Participation, ” London:Routledge,2012,pp.1-2.在我國(guó)，技術(shù)迭代對(duì)政府治理影響表現(xiàn)為：從政府信息化到電子政務(wù)再到數(shù)字政府的演化進(jìn)程，當(dāng)前數(shù)字政府呈現(xiàn)出由建設(shè)目標(biāo)、技術(shù)架構(gòu)、治理機(jī)構(gòu)和制度基礎(chǔ)等要素構(gòu)成的整體形態(tài)。數(shù)字政府發(fā)展引發(fā)了學(xué)術(shù)界的討論，并形成了兩種觀點(diǎn)，樂觀派認(rèn)為數(shù)字政府建設(shè)具有許多積極的治理功能，擁有美好的未來(lái)；風(fēng)險(xiǎn)派則認(rèn)為數(shù)字政府建設(shè)并不必然產(chǎn)生正面效應(yīng)，存在未知的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和諸多隱患，對(duì)現(xiàn)有倫理和法律構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。兩種相反的觀點(diǎn)意味數(shù)字政府具有雙重治理意蘊(yùn)，表明數(shù)字政府改革的未來(lái)路徑，不能只停留于功能意義上的精準(zhǔn)治理、整體治理，而應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)展至信息技術(shù)與公共治理融合創(chuàng)新的多重可能性。③賈開：《數(shù)字治理的反思與改革研究：三重分離、計(jì)算性爭(zhēng)論與治理融合創(chuàng)新》，《電子政務(wù)》，2020年第5期。

為了實(shí)現(xiàn)多重可能性，未來(lái)數(shù)字政府建設(shè)需要從個(gè)體、組織、制度和價(jià)值四個(gè)層面進(jìn)行重構(gòu)。首先，在個(gè)體層面，數(shù)字政府不只是將政府業(yè)務(wù)清單化、標(biāo)準(zhǔn)化和數(shù)字化，并進(jìn)而達(dá)到自動(dòng)化、智慧化，更需要探索行政人員與機(jī)器設(shè)備、數(shù)據(jù)信息有效融合的方式，釋放出公務(wù)員整個(gè)群體的創(chuàng)造力和公共精神。其次，在組織層面，當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)聚焦于以數(shù)字公共平臺(tái)為核心的組織架構(gòu)和治理設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了技術(shù)的集中化和壟斷化特性，由于數(shù)字技術(shù)的快速迭代，未來(lái)需要關(guān)注與區(qū)塊鏈技術(shù)相結(jié)合的去中心化組織形式，④禹信、崔之元：《人工智能與公共管理研究：技術(shù)可能性、議題重構(gòu)和治理創(chuàng)新》，《中國(guó)行政管理》，2020年第3期。實(shí)現(xiàn)集中化與去中心化之間的適度平衡。再次，在制度層面，在數(shù)字政府發(fā)展的多種可能性基礎(chǔ)上，探索包容性的制度設(shè)計(jì)，使得不同人群能夠參與數(shù)字政府建設(shè)，而且都能受益于數(shù)字政府發(fā)展產(chǎn)生的成果。最后，在價(jià)值層面，數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)摒棄技術(shù)決定論的思維，通過公平、正義、法治、民主的價(jià)值引領(lǐng)，注重技術(shù)治理與人文主義的互動(dòng)，促進(jìn)數(shù)字政府不斷向善，創(chuàng)造更好的公共價(jià)值。