馮孝科

摘 要：改革開放以來，我國東南部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展迅速，吸引了大量的外來人口。由于包括社會治安在內(nèi)的許多公共事業(yè)、社會服務(wù)相關(guān)警力、資源的配置，主要是根據(jù)本地戶籍人口確定的，發(fā)達地區(qū)外來人口過多，必然導(dǎo)致這些地方的治安、社會管理等工作面臨非常大的壓力。針對這種情況，廣東省深圳市寶安區(qū)主動適應(yīng)新時代社會治理新要求，繼承和發(fā)揚“楓橋經(jīng)驗”，深入踐行群眾路線，從2017年起，由區(qū)委政法委牽頭、區(qū)公安分局負責(zé)實施，組建了以“兩長兩員”為主體的“十萬義警”隊伍，發(fā)動群防群治力量協(xié)同開展“三防一禁”工作，探索出了義警輔助、專群結(jié)合的基層社會治理共建共治共享新模式，大大提高了群眾參與轄區(qū)治安管理的積極性，提升了城市基層治理水平。

關(guān)鍵詞：義警輔助;基層社會治理;群眾路線;共建共治共享

中圖分類號：C912.81? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）01-0117-03

寶安區(qū)地處廣東省深圳市西北部，分別與深圳市龍華區(qū)、南山區(qū)、光明區(qū)和廣東省東莞市接壤，經(jīng)濟發(fā)達，位列2018年中國百強區(qū)第8名[1]。該區(qū)下轄10個街道辦事處，轄區(qū)面積占深圳市的1/5，常住人口314.9萬[2]（實有人口554萬，占深圳市的1/4），其中常住非戶籍人口261.1萬，占比高達82.9%，戶籍人口與常住外來人口比例嚴重倒掛。寶安區(qū)全區(qū)在編民警2 000余人，萬人警力僅為3.9人，不到全國平均值的一半，警情總量連續(xù)多年位居全市第一[3]。針對全區(qū)復(fù)雜的治安形勢和相對薄弱的警力，寶安區(qū)從實際出發(fā)，堅持問題導(dǎo)向，發(fā)動和依靠群眾，大膽進行社會治理探索，對轄區(qū)內(nèi)的出租屋樓棟長、“三小場所”門店長和物業(yè)管理員、企業(yè)保安員（以下簡稱“兩長兩員”）等隊伍進行整合，將其提升為一支有組織、有訓(xùn)練、有紀律、有一定戰(zhàn)斗力的義警隊伍，進而將其打造成參與社會治理的群眾基礎(chǔ)和有生力量，抓早抓小，將矛盾和隱患化解在起始、解決在基層，在全區(qū)初步形成了政府主導(dǎo)、各方合力、群眾積極參與的社會治理新格局。

一、組建義警的意義

1.組建義警是貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要舉措。2013年10月，習(xí)近平總書記就堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”做出重要指示強調(diào)，要適應(yīng)時代要求，把“楓橋經(jīng)驗”堅持好、發(fā)展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好。黨的十九大報告指出，要“打造共建共治共享的社會治理格局”。習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議廣東代表團審議時強調(diào)，要創(chuàng)新社會治理體制，拓展外來人口參與社會治理的途徑和方式，加快形成社會治理人人參與、人人盡責(zé)的良好局面，廣東要在營造共建共治共享社會治理格局上走在全國前列。深圳市寶安區(qū)認真貫徹落實中央決策部署和習(xí)近平總書記重要指示精神，準確把握和主動適應(yīng)當前我國社會結(jié)構(gòu)的深刻變化，創(chuàng)新群眾工作方法，以提升組織力為重點，組建以“兩長兩員”為主體的“十萬義警”隊伍，發(fā)動群防群治力量協(xié)同開展防火、防盜、防暴力恐怖和個人極端行為，以及禁毒工作（以下簡稱“三防一禁”），使各種社會主體積極參與到基層社會治理中，不斷提高新形勢下群眾工作能力和水平。

2.組建義警是社會治理由傳統(tǒng)的維穩(wěn)模式向共建共治共享模式轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)。我國傳統(tǒng)的維穩(wěn)型社會治理手段主要是以“管制”為主，強調(diào)政府對社會結(jié)構(gòu)規(guī)制和行動規(guī)則的絕對控制，實行統(tǒng)一化管理[4]。這種群防群治模式主要由社區(qū)（村）治保會和企事業(yè)單位內(nèi)保構(gòu)成，群防群治力量主要以當?shù)貞艏丝跒橹?，著力點主要是維護社會穩(wěn)定，任務(wù)主要是防止非戶籍流動人口違法犯罪。隨著外來人口的大量增加，傳統(tǒng)的群防群治力量和模式，難以有效適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)達城市外來人口過多的人員結(jié)構(gòu)和社會治安狀況。深圳市寶安區(qū)組建義警，探索建立由傳統(tǒng)的群防群治向以發(fā)動外來人口參與社會治理轉(zhuǎn)變的新模式，全區(qū)有8.86萬名義警，90%為非戶籍外來人員[5]，使政府從基層社會治理的單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲗?dǎo)力量，在維護社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)上進一步激發(fā)社會活力，一定程度上達到了更廣泛的群防群治、更深層次的共建共治共享的社會治理格局。

3.組建義警是對“警力有限、民力無窮”理念的生動實踐。同全國大多數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)一樣，警力緊缺已成為深圳市寶安區(qū)公安機關(guān)發(fā)揮職責(zé)作用的障礙之一。面對維護社會政治穩(wěn)定和社會治安的現(xiàn)實需要，擴充警察人員數(shù)量受到編制等因素的制約，招錄輔警、購買社會服務(wù)不但需要財政經(jīng)費保障，而且需要履行一定的工作流程，不易于實現(xiàn)。義警來源于社會大眾，組建義警隊伍無需額外增加政府人員編制和財政的投入，“警民結(jié)合、寓警于民?！边@種機制，是新時期警民融合、警民共建的有效機制，既充分發(fā)揮公安機關(guān)職能作用，延長人民警察的工作手臂，又尊重人民群眾主體地位，放手讓人民群眾在消滅隱患、維護穩(wěn)定、創(chuàng)建平安的實踐中施展才智，著力構(gòu)筑新時代社會治安防控的警民銅墻鐵壁。

二、義警運行機制

義警，是指自愿、無償?shù)匾宰约旱臅r間、技能、信息等資源，協(xié)助民警開展社會治安防范和公益服務(wù)活動的人員[6]。寶安義警由轄區(qū)內(nèi)的樓棟長、門店長、物業(yè)管理員、保安員為主體組成，公安機關(guān)搭建義警隊伍平臺，設(shè)定義警基本條件，通過社區(qū)民警、網(wǎng)格員廣泛發(fā)動“兩長兩員”自愿報名加入。

1.義警的工作職責(zé)。結(jié)合“兩長兩員”自身實際和應(yīng)盡義務(wù)，深圳市寶安區(qū)公安機關(guān)賦予義警以下職責(zé)。一是做好內(nèi)保。樓棟長主要負責(zé)做好本樓的人員信息登記，治安消防隱患和吸毒人員、嚴重精神障礙患者等重點人員排查發(fā)現(xiàn)并及時報告。門店長主要負責(zé)本門店財物安全看護和治安消防隱患排查發(fā)現(xiàn)。物業(yè)管理員、企業(yè)保安員主要負責(zé)本區(qū)域內(nèi)治安巡邏、消防隱患排查和發(fā)生緊急突發(fā)事件及時報告。二是管好周邊?！皟砷L兩員”要負責(zé)落實本棟樓、本門店、本小區(qū)、本企業(yè)“門前三包”治安消防和交通安全責(zé)任。三是聯(lián)勤聯(lián)防。樓棟長參加本棟樓所在出租屋片區(qū)的巡邏、值守勤務(wù)，門店長以周或旬定期在門店值守，物業(yè)管理員、企業(yè)保安員將巡邏范圍向本小區(qū)、本企業(yè)周邊50米延伸，協(xié)助開展“三防一禁”工作。四是參與處突。大型商場、客運站等重點場所義警組建4人戰(zhàn)斗小組，配備反恐裝備，在場所內(nèi)部及周邊開展巡邏防控，經(jīng)常性拉練、演練，形成習(xí)慣，真正做到突發(fā)事件“一呼百應(yīng)”。

2.義警的管理機制。通過搭建科學(xué)高效的管理體系，依托信息化力量，強化對義警隊伍的指揮管理。一是構(gòu)建組織管理體系，實現(xiàn)指揮調(diào)動有序。區(qū)公安分局設(shè)立義警巡邏防控指揮部，10個街道設(shè)立義警巡邏防控大隊，24個派出所設(shè)立義警巡邏防控中隊，392個警區(qū)設(shè)立義警巡邏防控分隊，4 833個網(wǎng)格設(shè)立義警巡邏防控組，構(gòu)建“1+10+24+392+4833”的塔式管理體系[7]。社區(qū)民警負責(zé)義警隊伍的勤務(wù)安排，并明確責(zé)任區(qū)域、巡查路線、排班分工等。其中，每名網(wǎng)格員人均指揮義警20人，每名社區(qū)警長人均指揮義警100人，成建制開展治安消防大巡邏大防控行動。二是依托信息化管控平臺，實現(xiàn)聯(lián)勤聯(lián)動。緊緊依托義警智慧管控平臺，通過給義警手機安裝APP、配發(fā)對講機、建立微信群等方式做好通訊保障，建立傳輸基站，設(shè)立對講總臺，通過實名防控、單兵指揮、網(wǎng)格布巡和信息動態(tài)采集等方式，對義警實時指揮調(diào)度和“點對點”布防，做到隊伍管理信息化、指揮調(diào)度可視化、勤務(wù)安排精細化、巡邏防控網(wǎng)格化。三是統(tǒng)一勤務(wù)安排，形成工作合力。社區(qū)民警按照勤務(wù)安排機制，以數(shù)字化、表格化、責(zé)任化為標準，以義警本身工作地周邊500米范圍為區(qū)域，設(shè)置巡邏、值守點或簽到點，將巡邏勤務(wù)分解細化到每一個路段、每個時段、每名隊員。

3.義警的隊建機制。通過對義警統(tǒng)一裝備、開展培訓(xùn)和獎懲等方式，提升隊伍的戰(zhàn)斗力。一是統(tǒng)一裝備。義警統(tǒng)一外穿“寶安義警”馬甲、佩戴“寶安義警”胸徽。義警上崗時全部別肩燈、戴帽子、掛哨子、拎棍子（防護性護衛(wèi)棍）。每個巡邏防控組至少配備一臺對講機，每個巡邏防控分隊建立微信群，所有隊員安裝義警智慧管控APP，實時接受指揮調(diào)度和“點對點”布防。二是定期培訓(xùn)。區(qū)公安分局組織精干警力編寫義警培訓(xùn)教材，對全區(qū)義警隊伍開展定期集中培訓(xùn)，重點培訓(xùn)義警如何使用配發(fā)裝備、如何執(zhí)行常規(guī)任務(wù)和如何處置緊急情況，提升義警業(yè)務(wù)技能。三是統(tǒng)一獎勵。制定義警治安貢獻工時標準，對物業(yè)管理員、企業(yè)保安員義警，依據(jù)服務(wù)工時多少和服務(wù)業(yè)績好壞，對其所在的公司、企事業(yè)單位進行一至五星級評定，頒發(fā)星級證書和標志卡，以此激發(fā)各單位參與義警組建工作的積極性。對樓棟長、門店長義警，按照治安貢獻工時標準，對其個人進行一至五星級評定，依托街道平安促進會，對生活困難的優(yōu)秀義警給予慰問資助，對協(xié)助抓獲犯罪嫌疑人等表現(xiàn)突出的義警給予表彰獎勵，對榮獲義警志愿服務(wù)獎項以及表現(xiàn)優(yōu)異的義警，在子女入學(xué)、申請入戶指標和政策性保障住房等方面提供支持幫助，最大限度地激發(fā)群眾加入義警隊伍的積極性。2018年，寶安區(qū)獎勵10名優(yōu)秀義警成功入戶，今年已落實20名義警入戶指標[8]。

三、義警輔助模式的成效

義警輔助模式為深圳市寶安區(qū)的基層社會治理工作帶來了無窮的力量支持和新的活力，使個別群眾“個人參與”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣耥憫?yīng)的“機制化共建”，該區(qū)社會始終保持穩(wěn)定有序，治安環(huán)境不斷改善，刑事發(fā)案率逐年下降，群眾安全感和滿意度持續(xù)提高。

1.初步形成了社會治理專群結(jié)合新模式。義警既是人民群眾的一員，能第一時間發(fā)現(xiàn)身邊的各類問題隱患，又肩負著社會治安防范責(zé)任，能將發(fā)現(xiàn)的社會治安問題及時報告警察并參與防范處置，真正實現(xiàn)問題早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早處置。深圳市寶安區(qū)義警組建以來，累計排查消防隱患1.2萬余處，先期處置火警300余起，2018年全區(qū)實現(xiàn)重大火災(zāi)事故零發(fā)生。2019年上半年，全區(qū)發(fā)生勞資糾紛43宗，均在企業(yè)廠區(qū)內(nèi)提前化解，未引發(fā)到省市區(qū)上訪的群體性事件，企業(yè)保安員義警在發(fā)現(xiàn)和預(yù)警方面發(fā)揮了重要作用。依托義警管控平臺的智慧調(diào)度，義警與警察聯(lián)勤聯(lián)動，形成了突發(fā)事件義警1分鐘到達現(xiàn)場的快速處置體系。2020年6月28日，深圳市社會面巡邏防控現(xiàn)場會在寶安召開，總結(jié)推廣“十萬義警”模式，推進全市社會面治安防控水平升級。

2.促進了社會治安狀況根本好轉(zhuǎn)。義警組建以來，累計協(xié)助公安機關(guān)破獲盜竊案件181宗，寶安區(qū)盜竊警情從2016年的31 051起下降到2018年的17 374起，年均降幅25.1%;累計開展面對面禁毒宣傳200余萬人次，寶安萬人吸毒人數(shù)從2016年的45.07下降到2018年的20.64。組建義警有效提高了社會面見警率和震懾效果，寶安區(qū)兩搶、飛搶、命案等重點警情創(chuàng)歷史新低，尤其是飛車搶奪警情，2018年全區(qū)首次實現(xiàn)零發(fā)生，寶安區(qū)刑事治安總警情同比下降24.1%，其中兩搶警情同比下降55.6%，盜竊警情同比下降27.8%，詐騙警情同比下降2.6%，黃賭毒警情同比下降51.8%[9]。社會治安形勢的根本好轉(zhuǎn)得到了轄區(qū)群眾的充分認可，由第三方開展的民意測評數(shù)據(jù)顯示，2018年度寶安區(qū)群眾安全感第三方測評得分87.38，政法工作滿意度測評得分84.01，均為開展測評工作以來最高分[10]，群眾安全感、滿意度顯著提高。

3.強化了群眾參與社會治理的責(zé)任意識。外來務(wù)工人員被賦予義警身份后，自己管理自己，自己監(jiān)督自己，自己服務(wù)自己，在參與社會治理共建共治共享中找到了社會歸屬感、提升了自身價值，同時又共享了社會平安。人民群眾參與聯(lián)勤聯(lián)防聯(lián)動的社會責(zé)任意識得到強化，助力最大限度屯警街面、最大范圍覆蓋社會面、最快速度抵達現(xiàn)場、最大程度降低損失，緊急突發(fā)事件的快速處置體系有了保障。義警的奉獻精神與義工的公益精神相互促進，激發(fā)了全社會主動參與社會治理的熱情，共建共享共治的理念深入人心，聯(lián)勤聯(lián)防聯(lián)動的機制落到了實處，寶安群眾由“各人自掃門前雪”到“一方有難八方支援”，初步形成了社會治理人人參與、人人盡責(zé)的良好局面。

四、總結(jié)與思考

2017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的十九大上強調(diào)，打造共建共治共享的社會治理格局，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。從全國層面上說，深圳等發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展位于前列，其面臨的社會治理問題相對其他地區(qū)往往帶有一定的“提前量”，工作探索也因此具有相應(yīng)的先行性和參考價值。深圳市寶安區(qū)針對外來人口過多的特點，通過義警輔助模式進行基層社會治理的實踐，找準了深入貫徹落實習(xí)近平總書記重要講話精神的關(guān)鍵節(jié)點，繼承發(fā)揚了依靠群眾就地化解矛盾的“楓橋經(jīng)驗”，同時也是“提高公民參與能力、創(chuàng)造參與條件的完善參與制度”[11]，重構(gòu)基層治理模式的生動實踐。

社會治理的發(fā)展實踐表明，人類社會越發(fā)達，社會治理的具體目標設(shè)定就越靠向維護公共利益、提供公共服務(wù)以及保障社會公平與公正等方面[12]。從深圳市寶安區(qū)義警輔助模式實踐中，我們可以認識到以下幾點。

1.基層社會治理要堅持問題導(dǎo)向。要在全面把握基層社會治理中的實際問題、主要矛盾的基礎(chǔ)上，有針對性地圍繞問題的解決進行具體分析，并確定符合當?shù)貙嶋H的制度安排。

2.基層社會治理要堅持群眾路線。人民群眾是基層社會治理的主體，能夠根據(jù)本地、本人的實際情況，積極發(fā)揮主觀能動性，為基層社會治理創(chuàng)造性地的提出新辦法、新舉措，貢獻才智和汗水。

3.基層社會治理要因地制宜。我國經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，各地基層社會治理工作要在遵循中央指導(dǎo)精神的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、人文地理、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特色等條件，秉持因地制宜原則，呈現(xiàn)多元發(fā)展的樣態(tài)。

4.基層社會治理要注重制度建設(shè)。應(yīng)牢固樹立法治思維意識，在深入推進社會主義法治國家、法治社會建設(shè)的背景下開展基層社會治理，注重把基層社會治理中的新思路、新做法提煉、上升為制度機制，保障其規(guī)范性、有效性和強制性。

當然，由于義警輔助模式實行時間并不長，隨著實踐的深入，義警的人選范圍、工作職責(zé)等也存在需要進行調(diào)整、改進和充實的問題，有些制度機制還需要進一步的總結(jié)和完善。但深圳市寶安區(qū)在依法治國，深入推進法治國家和法治建設(shè)的社會背景下，針對城市社會狀況的發(fā)展變化，積極探索基層社會治理的新模式、新方法的思路和實踐非常值得肯定。

參考文獻：

[1]? 賽迪顧問股份有限公司.2018年中國百強區(qū)發(fā)展白皮書[R].2018-09-14.

[2]? 深圳市統(tǒng)計局，國家統(tǒng)計局深圳調(diào)查隊.深圳統(tǒng)計年鑒（2018）[N].中國統(tǒng)計出版社，2018.

[3]? 北有朝陽大媽 南有寶安義警[N].澎湃新聞·澎湃號，2019-08.

[4]? 向德平，申可君.社區(qū)自治與基層社會治理模式的重構(gòu)[J].甘肅社會科學(xué)，2013，（2）.

[5]? “十萬義警”協(xié)助深圳寶安打造共建共治共享新格局[N].南方日報，2019，（8）.

[6]? 時蘭杰，董思建.國家治理體系的創(chuàng)新——淺談治安義警建設(shè)[J].法制博覽：下，2015，（2）.

[7]? 力推共建共治共享 鋪就寶安“平安大道”[N].寶安日報，2019-04-15.

[8]? “十萬義警”助力打造共建共治共享新格局[N].南方網(wǎng)，2019-08-22.

[9]? 2018年寶安區(qū)刑事治安總警情同比下降24.1%[N].深圳政法網(wǎng)，2019-02.

[10]? 掃黑除惡進行時 寶安取得階段性成效[N].壹深圳，2019-05-14.

[11]? 楊平.社會管理創(chuàng)新與實政精神[J].西北師大學(xué)報，2012，（3）.

[12]? 孫曉莉.西方國家政府社會治理的理念及其啟示[J] .社會科學(xué)研究，2005，（2）.