馮孝科
摘 要:改革開放以來,我國東南部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展迅速,吸引了大量的外來人口。由于包括社會治安在內(nèi)的許多公共事業(yè)、社會服務(wù)相關(guān)警力、資源的配置,主要是根據(jù)本地戶籍人口確定的,發(fā)達地區(qū)外來人口過多,必然導(dǎo)致這些地方的治安、社會管理等工作面臨非常大的壓力。針對這種情況,廣東省深圳市寶安區(qū)主動適應(yīng)新時代社會治理新要求,繼承和發(fā)揚“楓橋經(jīng)驗”,深入踐行群眾路線,從2017年起,由區(qū)委政法委牽頭、區(qū)公安分局負責(zé)實施,組建了以“兩長兩員”為主體的“十萬義警”隊伍,發(fā)動群防群治力量協(xié)同開展“三防一禁”工作,探索出了義警輔助、專群結(jié)合的基層社會治理共建共治共享新模式,大大提高了群眾參與轄區(qū)治安管理的積極性,提升了城市基層治理水平。
關(guān)鍵詞:義警輔助;基層社會治理;群眾路線;共建共治共享
中圖分類號:C912.81? ? ? ? 文獻標志碼:A? ? ? 文章編號:1673-291X(2021)01-0117-03
寶安區(qū)地處廣東省深圳市西北部,分別與深圳市龍華區(qū)、南山區(qū)、光明區(qū)和廣東省東莞市接壤,經(jīng)濟發(fā)達,位列2018年中國百強區(qū)第8名[1]。該區(qū)下轄10個街道辦事處,轄區(qū)面積占深圳市的1/5,常住人口314.9萬[2](實有人口554萬,占深圳市的1/4),其中常住非戶籍人口261.1萬,占比高達82.9%,戶籍人口與常住外來人口比例嚴重倒掛。寶安區(qū)全區(qū)在編民警2 000余人,萬人警力僅為3.9人,不到全國平均值的一半,警情總量連續(xù)多年位居全市第一[3]。針對全區(qū)復(fù)雜的治安形勢和相對薄弱的警力,寶安區(qū)從實際出發(fā),堅持問題導(dǎo)向,發(fā)動和依靠群眾,大膽進行社會治理探索,對轄區(qū)內(nèi)的出租屋樓棟長、“三小場所”門店長和物業(yè)管理員、企業(yè)保安員(以下簡稱“兩長兩員”)等隊伍進行整合,將其提升為一支有組織、有訓(xùn)練、有紀律、有一定戰(zhàn)斗力的義警隊伍,進而將其打造成參與社會治理的群眾基礎(chǔ)和有生力量,抓早抓小,將矛盾和隱患化解在起始、解決在基層,在全區(qū)初步形成了政府主導(dǎo)、各方合力、群眾積極參與的社會治理新格局。
一、組建義警的意義
1.組建義警是貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要舉措。2013年10月,習(xí)近平總書記就堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”做出重要指示強調(diào),要適應(yīng)時代要求,把“楓橋經(jīng)驗”堅持好、發(fā)展好,把黨的群眾路線堅持好、貫徹好。黨的十九大報告指出,要“打造共建共治共享的社會治理格局”。習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議廣東代表團審議時強調(diào),要創(chuàng)新社會治理體制,拓展外來人口參與社會治理的途徑和方式,加快形成社會治理人人參與、人人盡責(zé)的良好局面,廣東要在營造共建共治共享社會治理格局上走在全國前列。深圳市寶安區(qū)認真貫徹落實中央決策部署和習(xí)近平總書記重要指示精神,準確把握和主動適應(yīng)當前我國社會結(jié)構(gòu)的深刻變化,創(chuàng)新群眾工作方法,以提升組織力為重點,組建以“兩長兩員”為主體的“十萬義警”隊伍,發(fā)動群防群治力量協(xié)同開展防火、防盜、防暴力恐怖和個人極端行為,以及禁毒工作(以下簡稱“三防一禁”),使各種社會主體積極參與到基層社會治理中,不斷提高新形勢下群眾工作能力和水平。
2.組建義警是社會治理由傳統(tǒng)的維穩(wěn)模式向共建共治共享模式轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)。我國傳統(tǒng)的維穩(wěn)型社會治理手段主要是以“管制”為主,強調(diào)政府對社會結(jié)構(gòu)規(guī)制和行動規(guī)則的絕對控制,實行統(tǒng)一化管理[4]。這種群防群治模式主要由社區(qū)(村)治保會和企事業(yè)單位內(nèi)保構(gòu)成,群防群治力量主要以當?shù)貞艏丝跒橹?,著力點主要是維護社會穩(wěn)定,任務(wù)主要是防止非戶籍流動人口違法犯罪。隨著外來人口的大量增加,傳統(tǒng)的群防群治力量和模式,難以有效適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)達城市外來人口過多的人員結(jié)構(gòu)和社會治安狀況。深圳市寶安區(qū)組建義警,探索建立由傳統(tǒng)的群防群治向以發(fā)動外來人口參與社會治理轉(zhuǎn)變的新模式,全區(qū)有8.86萬名義警,90%為非戶籍外來人員[5],使政府從基層社會治理的單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲗?dǎo)力量,在維護社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)上進一步激發(fā)社會活力,一定程度上達到了更廣泛的群防群治、更深層次的共建共治共享的社會治理格局。
3.組建義警是對“警力有限、民力無窮”理念的生動實踐。同全國大多數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)一樣,警力緊缺已成為深圳市寶安區(qū)公安機關(guān)發(fā)揮職責(zé)作用的障礙之一。面對維護社會政治穩(wěn)定和社會治安的現(xiàn)實需要,擴充警察人員數(shù)量受到編制等因素的制約,招錄輔警、購買社會服務(wù)不但需要財政經(jīng)費保障,而且需要履行一定的工作流程,不易于實現(xiàn)。義警來源于社會大眾,組建義警隊伍無需額外增加政府人員編制和財政的投入,“警民結(jié)合、寓警于民?!边@種機制,是新時期警民融合、警民共建的有效機制,既充分發(fā)揮公安機關(guān)職能作用,延長人民警察的工作手臂,又尊重人民群眾主體地位,放手讓人民群眾在消滅隱患、維護穩(wěn)定、創(chuàng)建平安的實踐中施展才智,著力構(gòu)筑新時代社會治安防控的警民銅墻鐵壁。
二、義警運行機制
義警,是指自愿、無償?shù)匾宰约旱臅r間、技能、信息等資源,協(xié)助民警開展社會治安防范和公益服務(wù)活動的人員[6]。寶安義警由轄區(qū)內(nèi)的樓棟長、門店長、物業(yè)管理員、保安員為主體組成,公安機關(guān)搭建義警隊伍平臺,設(shè)定義警基本條件,通過社區(qū)民警、網(wǎng)格員廣泛發(fā)動“兩長兩員”自愿報名加入。
1.義警的工作職責(zé)。結(jié)合“兩長兩員”自身實際和應(yīng)盡義務(wù),深圳市寶安區(qū)公安機關(guān)賦予義警以下職責(zé)。一是做好內(nèi)保。樓棟長主要負責(zé)做好本樓的人員信息登記,治安消防隱患和吸毒人員、嚴重精神障礙患者等重點人員排查發(fā)現(xiàn)并及時報告。門店長主要負責(zé)本門店財物安全看護和治安消防隱患排查發(fā)現(xiàn)。物業(yè)管理員、企業(yè)保安員主要負責(zé)本區(qū)域內(nèi)治安巡邏、消防隱患排查和發(fā)生緊急突發(fā)事件及時報告。二是管好周邊?!皟砷L兩員”要負責(zé)落實本棟樓、本門店、本小區(qū)、本企業(yè)“門前三包”治安消防和交通安全責(zé)任。三是聯(lián)勤聯(lián)防。樓棟長參加本棟樓所在出租屋片區(qū)的巡邏、值守勤務(wù),門店長以周或旬定期在門店值守,物業(yè)管理員、企業(yè)保安員將巡邏范圍向本小區(qū)、本企業(yè)周邊50米延伸,協(xié)助開展“三防一禁”工作。四是參與處突。大型商場、客運站等重點場所義警組建4人戰(zhàn)斗小組,配備反恐裝備,在場所內(nèi)部及周邊開展巡邏防控,經(jīng)常性拉練、演練,形成習(xí)慣,真正做到突發(fā)事件“一呼百應(yīng)”。
2.義警的管理機制。通過搭建科學(xué)高效的管理體系,依托信息化力量,強化對義警隊伍的指揮管理。一是構(gòu)建組織管理體系,實現(xiàn)指揮調(diào)動有序。區(qū)公安分局設(shè)立義警巡邏防控指揮部,10個街道設(shè)立義警巡邏防控大隊,24個派出所設(shè)立義警巡邏防控中隊,392個警區(qū)設(shè)立義警巡邏防控分隊,4 833個網(wǎng)格設(shè)立義警巡邏防控組,構(gòu)建“1+10+24+392+4833”的塔式管理體系[7]。社區(qū)民警負責(zé)義警隊伍的勤務(wù)安排,并明確責(zé)任區(qū)域、巡查路線、排班分工等。其中,每名網(wǎng)格員人均指揮義警20人,每名社區(qū)警長人均指揮義警100人,成建制開展治安消防大巡邏大防控行動。二是依托信息化管控平臺,實現(xiàn)聯(lián)勤聯(lián)動。緊緊依托義警智慧管控平臺,通過給義警手機安裝APP、配發(fā)對講機、建立微信群等方式做好通訊保障,建立傳輸基站,設(shè)立對講總臺,通過實名防控、單兵指揮、網(wǎng)格布巡和信息動態(tài)采集等方式,對義警實時指揮調(diào)度和“點對點”布防,做到隊伍管理信息化、指揮調(diào)度可視化、勤務(wù)安排精細化、巡邏防控網(wǎng)格化。三是統(tǒng)一勤務(wù)安排,形成工作合力。社區(qū)民警按照勤務(wù)安排機制,以數(shù)字化、表格化、責(zé)任化為標準,以義警本身工作地周邊500米范圍為區(qū)域,設(shè)置巡邏、值守點或簽到點,將巡邏勤務(wù)分解細化到每一個路段、每個時段、每名隊員。
3.義警的隊建機制。通過對義警統(tǒng)一裝備、開展培訓(xùn)和獎懲等方式,提升隊伍的戰(zhàn)斗力。一是統(tǒng)一裝備。義警統(tǒng)一外穿“寶安義警”馬甲、佩戴“寶安義警”胸徽。義警上崗時全部別肩燈、戴帽子、掛哨子、拎棍子(防護性護衛(wèi)棍)。每個巡邏防控組至少配備一臺對講機,每個巡邏防控分隊建立微信群,所有隊員安裝義警智慧管控APP,實時接受指揮調(diào)度和“點對點”布防。二是定期培訓(xùn)。區(qū)公安分局組織精干警力編寫義警培訓(xùn)教材,對全區(qū)義警隊伍開展定期集中培訓(xùn),重點培訓(xùn)義警如何使用配發(fā)裝備、如何執(zhí)行常規(guī)任務(wù)和如何處置緊急情況,提升義警業(yè)務(wù)技能。三是統(tǒng)一獎勵。制定義警治安貢獻工時標準,對物業(yè)管理員、企業(yè)保安員義警,依據(jù)服務(wù)工時多少和服務(wù)業(yè)績好壞,對其所在的公司、企事業(yè)單位進行一至五星級評定,頒發(fā)星級證書和標志卡,以此激發(fā)各單位參與義警組建工作的積極性。對樓棟長、門店長義警,按照治安貢獻工時標準,對其個人進行一至五星級評定,依托街道平安促進會,對生活困難的優(yōu)秀義警給予慰問資助,對協(xié)助抓獲犯罪嫌疑人等表現(xiàn)突出的義警給予表彰獎勵,對榮獲義警志愿服務(wù)獎項以及表現(xiàn)優(yōu)異的義警,在子女入學(xué)、申請入戶指標和政策性保障住房等方面提供支持幫助,最大限度地激發(fā)群眾加入義警隊伍的積極性。2018年,寶安區(qū)獎勵10名優(yōu)秀義警成功入戶,今年已落實20名義警入戶指標[8]。
三、義警輔助模式的成效
義警輔助模式為深圳市寶安區(qū)的基層社會治理工作帶來了無窮的力量支持和新的活力,使個別群眾“個人參與”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣耥憫?yīng)的“機制化共建”,該區(qū)社會始終保持穩(wěn)定有序,治安環(huán)境不斷改善,刑事發(fā)案率逐年下降,群眾安全感和滿意度持續(xù)提高。
1.初步形成了社會治理專群結(jié)合新模式。義警既是人民群眾的一員,能第一時間發(fā)現(xiàn)身邊的各類問題隱患,又肩負著社會治安防范責(zé)任,能將發(fā)現(xiàn)的社會治安問題及時報告警察并參與防范處置,真正實現(xiàn)問題早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早處置。深圳市寶安區(qū)義警組建以來,累計排查消防隱患1.2萬余處,先期處置火警300余起,2018年全區(qū)實現(xiàn)重大火災(zāi)事故零發(fā)生。2019年上半年,全區(qū)發(fā)生勞資糾紛43宗,均在企業(yè)廠區(qū)內(nèi)提前化解,未引發(fā)到省市區(qū)上訪的群體性事件,企業(yè)保安員義警在發(fā)現(xiàn)和預(yù)警方面發(fā)揮了重要作用。依托義警管控平臺的智慧調(diào)度,義警與警察聯(lián)勤聯(lián)動,形成了突發(fā)事件義警1分鐘到達現(xiàn)場的快速處置體系。2020年6月28日,深圳市社會面巡邏防控現(xiàn)場會在寶安召開,總結(jié)推廣“十萬義警”模式,推進全市社會面治安防控水平升級。
2.促進了社會治安狀況根本好轉(zhuǎn)。義警組建以來,累計協(xié)助公安機關(guān)破獲盜竊案件181宗,寶安區(qū)盜竊警情從2016年的31 051起下降到2018年的17 374起,年均降幅25.1%;累計開展面對面禁毒宣傳200余萬人次,寶安萬人吸毒人數(shù)從2016年的45.07下降到2018年的20.64。組建義警有效提高了社會面見警率和震懾效果,寶安區(qū)兩搶、飛搶、命案等重點警情創(chuàng)歷史新低,尤其是飛車搶奪警情,2018年全區(qū)首次實現(xiàn)零發(fā)生,寶安區(qū)刑事治安總警情同比下降24.1%,其中兩搶警情同比下降55.6%,盜竊警情同比下降27.8%,詐騙警情同比下降2.6%,黃賭毒警情同比下降51.8%[9]。社會治安形勢的根本好轉(zhuǎn)得到了轄區(qū)群眾的充分認可,由第三方開展的民意測評數(shù)據(jù)顯示,2018年度寶安區(qū)群眾安全感第三方測評得分87.38,政法工作滿意度測評得分84.01,均為開展測評工作以來最高分[10],群眾安全感、滿意度顯著提高。
3.強化了群眾參與社會治理的責(zé)任意識。外來務(wù)工人員被賦予義警身份后,自己管理自己,自己監(jiān)督自己,自己服務(wù)自己,在參與社會治理共建共治共享中找到了社會歸屬感、提升了自身價值,同時又共享了社會平安。人民群眾參與聯(lián)勤聯(lián)防聯(lián)動的社會責(zé)任意識得到強化,助力最大限度屯警街面、最大范圍覆蓋社會面、最快速度抵達現(xiàn)場、最大程度降低損失,緊急突發(fā)事件的快速處置體系有了保障。義警的奉獻精神與義工的公益精神相互促進,激發(fā)了全社會主動參與社會治理的熱情,共建共享共治的理念深入人心,聯(lián)勤聯(lián)防聯(lián)動的機制落到了實處,寶安群眾由“各人自掃門前雪”到“一方有難八方支援”,初步形成了社會治理人人參與、人人盡責(zé)的良好局面。
四、總結(jié)與思考
2017年10月18日,習(xí)近平總書記在黨的十九大上強調(diào),打造共建共治共享的社會治理格局,實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。從全國層面上說,深圳等發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展位于前列,其面臨的社會治理問題相對其他地區(qū)往往帶有一定的“提前量”,工作探索也因此具有相應(yīng)的先行性和參考價值。深圳市寶安區(qū)針對外來人口過多的特點,通過義警輔助模式進行基層社會治理的實踐,找準了深入貫徹落實習(xí)近平總書記重要講話精神的關(guān)鍵節(jié)點,繼承發(fā)揚了依靠群眾就地化解矛盾的“楓橋經(jīng)驗”,同時也是“提高公民參與能力、創(chuàng)造參與條件的完善參與制度”[11],重構(gòu)基層治理模式的生動實踐。
社會治理的發(fā)展實踐表明,人類社會越發(fā)達,社會治理的具體目標設(shè)定就越靠向維護公共利益、提供公共服務(wù)以及保障社會公平與公正等方面[12]。從深圳市寶安區(qū)義警輔助模式實踐中,我們可以認識到以下幾點。
1.基層社會治理要堅持問題導(dǎo)向。要在全面把握基層社會治理中的實際問題、主要矛盾的基礎(chǔ)上,有針對性地圍繞問題的解決進行具體分析,并確定符合當?shù)貙嶋H的制度安排。
2.基層社會治理要堅持群眾路線。人民群眾是基層社會治理的主體,能夠根據(jù)本地、本人的實際情況,積極發(fā)揮主觀能動性,為基層社會治理創(chuàng)造性地的提出新辦法、新舉措,貢獻才智和汗水。
3.基層社會治理要因地制宜。我國經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡,各地基層社會治理工作要在遵循中央指導(dǎo)精神的基礎(chǔ)上,結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、人文地理、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特色等條件,秉持因地制宜原則,呈現(xiàn)多元發(fā)展的樣態(tài)。
4.基層社會治理要注重制度建設(shè)。應(yīng)牢固樹立法治思維意識,在深入推進社會主義法治國家、法治社會建設(shè)的背景下開展基層社會治理,注重把基層社會治理中的新思路、新做法提煉、上升為制度機制,保障其規(guī)范性、有效性和強制性。
當然,由于義警輔助模式實行時間并不長,隨著實踐的深入,義警的人選范圍、工作職責(zé)等也存在需要進行調(diào)整、改進和充實的問題,有些制度機制還需要進一步的總結(jié)和完善。但深圳市寶安區(qū)在依法治國,深入推進法治國家和法治建設(shè)的社會背景下,針對城市社會狀況的發(fā)展變化,積極探索基層社會治理的新模式、新方法的思路和實踐非常值得肯定。
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