錢星

全面深化國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，完善國(guó)庫(kù)集中支付運(yùn)行機(jī)制，是“十三五”時(shí)期現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度改革的一項(xiàng)基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性工作。在大數(shù)據(jù)、信息化的時(shí)代背景下，推動(dòng)當(dāng)前國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)朝著規(guī)范化的方向發(fā)展，成為擺在人民銀行國(guó)庫(kù)人員面前的一項(xiàng)重要課題。本文從基層國(guó)庫(kù)視角出發(fā)，通過(guò)深入開展推進(jìn)基層國(guó)庫(kù)集中支付規(guī)范化發(fā)展的必要性分析，認(rèn)真梳理總結(jié)國(guó)庫(kù)集中支付規(guī)范化發(fā)展的難點(diǎn)堵點(diǎn)問(wèn)題，結(jié)合工作實(shí)際嘗試性提出幾點(diǎn)助推基層國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)規(guī)范化發(fā)展的建議。

一、推動(dòng)國(guó)庫(kù)集中支付規(guī)范化發(fā)展的必要性分析

（一）順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及國(guó)庫(kù)集中收付改革的深入推進(jìn)，國(guó)庫(kù)收支規(guī)模及國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額呈高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，對(duì)辦理國(guó)庫(kù)收支的及時(shí)性、準(zhǔn)確性、規(guī)范性的要求也越來(lái)越高。自2001年國(guó)庫(kù)集中收付管理體制改革以來(lái)，人民銀行充分發(fā)揮國(guó)庫(kù)集中支付管理的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)，本著對(duì)國(guó)庫(kù)服務(wù)對(duì)象及財(cái)政資金高度負(fù)責(zé)的態(tài)度經(jīng)理國(guó)庫(kù)。雖然在一定程度上提高了財(cái)政資金運(yùn)行效率、緩解了政府公共服務(wù)資金緊張的狀況，但其存在的問(wèn)題也逐漸暴露，客觀上要求進(jìn)一步提高國(guó)庫(kù)管理水平、促進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)規(guī)范化發(fā)展，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

（二）實(shí)現(xiàn)“國(guó)庫(kù)一本賬”的必然選擇

新《預(yù)算法》中提到“政府全部收入及支出應(yīng)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付管理”，其實(shí)質(zhì)就是“國(guó)庫(kù)一本賬”的要求。推動(dòng)基層國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)規(guī)范化發(fā)展，使全部財(cái)政資金逐步納入“國(guó)庫(kù)一本賬”管理，不僅有助于地方政府全面掌握自身的財(cái)政實(shí)力，掌握每一筆資金的來(lái)龍去脈，科學(xué)合理地確定政府債務(wù)規(guī)模、理性規(guī)劃自身債務(wù)結(jié)構(gòu)、科學(xué)評(píng)估自身償債能力，也為政府財(cái)政資金精細(xì)化管理提供了重要的數(shù)據(jù)支持和決策參考。

（三）提升財(cái)政資金安全的重要舉措

在國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)中，保障財(cái)政資金的安全是一項(xiàng)非常重要的工作。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政資金繳庫(kù)和撥付方式主要通過(guò)征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進(jìn)行，這導(dǎo)致財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)不夠透明、資金使用缺乏監(jiān)督、收支運(yùn)行效率較為低下，跑冒滴漏和腐敗現(xiàn)象偶有發(fā)生。為進(jìn)一步提升財(cái)政資金的安全性，迫切需要人民銀行、財(cái)政部門、集中支付代理銀行以及預(yù)算單位等部門密切協(xié)作共建一個(gè)互聯(lián)互通的閉環(huán)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，通過(guò)加密數(shù)字簽章、規(guī)范流程控制等手段共同打造一個(gè)堅(jiān)實(shí)的資金防護(hù)網(wǎng)，穩(wěn)妥推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付規(guī)范化發(fā)展。

二、進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)規(guī)范化發(fā)展的難點(diǎn)

（一）財(cái)政專戶清理“難”

財(cái)政專戶的存續(xù)是建立“國(guó)庫(kù)單一賬戶”的滯阻，不利于國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的規(guī)范化發(fā)展。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分財(cái)政部門通過(guò)在主賬戶下開設(shè)若干子賬戶、將專戶資金合并到其他專戶等方式來(lái)規(guī)避新《預(yù)算法》嚴(yán)苛的財(cái)政專戶開戶規(guī)定?！爸麂N子漲”是財(cái)政專戶的主要特征，部分允許存在的財(cái)政專戶演變成“財(cái)政綜合戶”。地方財(cái)政內(nèi)部有資金管理權(quán)限的職能部門為便于資金管理，將大量財(cái)政專項(xiàng)資金通過(guò)集中支付的方式從國(guó)庫(kù)賬戶撥付到財(cái)政專戶后，再根據(jù)財(cái)政部門指令不定時(shí)地?fù)艹?，易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)和商業(yè)銀行的“尋租行為”。

（二）違規(guī)情況定性“難”

國(guó)庫(kù)部門在開展集中支付代理銀行執(zhí)法檢查時(shí)，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的部分問(wèn)題，往往因找不到明確的執(zhí)法依據(jù)，對(duì)集中支付代理銀行的違規(guī)行為難以定性、處罰。如，針對(duì)代理銀行集中支付退回業(yè)務(wù)處理不及時(shí)的情況，總庫(kù)及各級(jí)地方國(guó)庫(kù)制定的清算辦法中對(duì)代理銀行主動(dòng)或被動(dòng)造成零余額賬戶出現(xiàn)余額的情況，均無(wú)具體罰則。如，發(fā)生國(guó)庫(kù)直接支付或授權(quán)支付退回業(yè)務(wù)時(shí)，資金先退回財(cái)政零余額賬戶或預(yù)算單位零余額賬戶，產(chǎn)生貸方余額，支配權(quán)屬財(cái)政或預(yù)算單位。財(cái)政或預(yù)算單位確認(rèn)匹配退款信息是代理銀行辦理國(guó)庫(kù)集中支付退回業(yè)務(wù)的前置條件，部分財(cái)政及預(yù)算單位由于對(duì)退回業(yè)務(wù)不夠重視，會(huì)計(jì)、出納未及時(shí)登錄自助柜面系統(tǒng)進(jìn)行確認(rèn)等原因，導(dǎo)致代理銀行無(wú)法及時(shí)處理退回業(yè)務(wù)，國(guó)庫(kù)部門難以將此類違規(guī)行為認(rèn)定為代理銀行占?jí)贺?cái)政資金，只能督促其整改。

（三）流出資金監(jiān)管“難”

一方面，自2019年集中支付業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)電子化操作后，國(guó)庫(kù)監(jiān)督子系統(tǒng)無(wú)法真實(shí)、準(zhǔn)確、完整地反映國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)信息，導(dǎo)致國(guó)庫(kù)部門無(wú)法及時(shí)對(duì)集中支付業(yè)務(wù)開展事后監(jiān)督，監(jiān)督效能大打折扣。另一方面，我國(guó)政府每年的預(yù)算安排一般在3月份經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)審批通過(guò)后正式形成，在沒有正式預(yù)算安排的情況下，國(guó)庫(kù)部門辦理預(yù)算收支業(yè)務(wù)時(shí)，無(wú)法按預(yù)算安排發(fā)揮監(jiān)督作用。此外，“先支付、后清算”的集中支付業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)缺陷產(chǎn)生的信息不對(duì)稱，也會(huì)影響國(guó)庫(kù)資金向財(cái)政專戶分流的監(jiān)督效果，制約國(guó)庫(kù)集中支付規(guī)范化程度的提升。

（四）人員結(jié)構(gòu)與履職要求匹配“難”

國(guó)庫(kù)監(jiān)管隊(duì)伍力量薄弱，人員結(jié)構(gòu)與履職要求不匹配。一方面，監(jiān)管人員“數(shù)量少、年齡大、技能弱”是基層國(guó)庫(kù)面臨的主要問(wèn)題，國(guó)庫(kù)工作對(duì)人員配備及崗位設(shè)置具有剛性需求，多數(shù)縣支行的國(guó)庫(kù)人員不僅要從事國(guó)庫(kù)部門本職工作，還要承擔(dān)所在部門的會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)、支付結(jié)算等多項(xiàng)崗位職責(zé)，人員狀況僅能勉強(qiáng)維持日常業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)需要，開展監(jiān)督檢查力量明顯不足。另一方面，近年來(lái)，盡管有新入職行員陸續(xù)充實(shí)到國(guó)庫(kù)隊(duì)伍中，在國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)電子化處理的模式下，新入職員工也基本能夠?qū)崿F(xiàn)機(jī)械化操作，但短時(shí)間內(nèi)理清系統(tǒng)內(nèi)部賬務(wù)關(guān)系較為困難，這也間接影響新員工對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力，制約國(guó)庫(kù)監(jiān)督效能發(fā)揮。

三、助推集中支付業(yè)務(wù)規(guī)范化發(fā)展的相關(guān)建議

（一）規(guī)范專戶使用 加強(qiáng)整頓力度。一是聯(lián)合摸清專戶“家底”，落實(shí)全面清理整頓。嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院提出“除財(cái)政部審核并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)外，一律不得新設(shè)財(cái)政專戶，其余專戶在2年內(nèi)逐步取消”的規(guī)定，人民銀行應(yīng)聯(lián)合財(cái)政部門積極開展財(cái)政專戶的清理整頓工作。同時(shí)以對(duì)商業(yè)銀行執(zhí)法檢查為契機(jī)，摸清財(cái)政專戶的真實(shí)情況，發(fā)現(xiàn)并糾正個(gè)別財(cái)政部門漏報(bào)、瞞報(bào)或故意轉(zhuǎn)成銀行內(nèi)部戶等逃避清理的違規(guī)行為，以實(shí)現(xiàn)真正意義上的全面整頓。二是健全部門監(jiān)督制衡，構(gòu)建財(cái)政賬戶管理新機(jī)制。將各部門在財(cái)政賬戶管理與設(shè)立中的職責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定，構(gòu)建財(cái)政賬戶管理與制衡新機(jī)制，即：人大事前監(jiān)督、國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督和審計(jì)部門事后監(jiān)督。三是嚴(yán)格賬戶審核與報(bào)備，一方面要管住“增量”，嚴(yán)把新開戶核準(zhǔn)關(guān);另一方面要規(guī)范“存量”，嚴(yán)格零余額賬戶報(bào)備制度。

（二）完善頂層設(shè)計(jì) 強(qiáng)化監(jiān)督地位。一是努力構(gòu)建科學(xué)合理、切實(shí)可行的制度體系，建議人民銀行在推動(dòng)國(guó)庫(kù)信息化發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)對(duì)各類業(yè)務(wù)操作流程和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行更新，用制度作為依據(jù)更好地開展國(guó)庫(kù)工作，規(guī)范國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)操作、保障財(cái)政資金安全。二是強(qiáng)化對(duì)財(cái)政零余額賬戶及預(yù)算單位零余額賬戶的管理，人民銀行應(yīng)聯(lián)合財(cái)政部門修訂完善財(cái)政資金支付管理辦法，明確各類罰則，規(guī)范國(guó)庫(kù)集中支付資金清算業(yè)務(wù)。

（三）多措提升經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。一是國(guó)庫(kù)部門可采取現(xiàn)場(chǎng)檢查與召開聯(lián)席會(huì)議相結(jié)合的方式，以會(huì)代訓(xùn)，進(jìn)一步提高代理銀行經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，督促其按規(guī)定對(duì)零余額賬戶的開立、使用及違規(guī)情況進(jìn)行報(bào)備，切實(shí)規(guī)范商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)。二是代理銀行應(yīng)保持經(jīng)辦人員的相對(duì)穩(wěn)定，對(duì)人員開展崗前業(yè)務(wù)培訓(xùn)和政策宣講，確保其熟練掌握相關(guān)業(yè)務(wù)及法規(guī)制度。三是代理銀行應(yīng)加強(qiáng)與財(cái)政部門、預(yù)算單位的溝通，如遇財(cái)政零余額賬戶或預(yù)算單位零余額賬戶留有余額時(shí)，代理銀行應(yīng)立即以電話或短信方式告知財(cái)政部門或預(yù)算單位經(jīng)辦人員，敦促其及時(shí)處理。四是財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位會(huì)計(jì)、出納的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，督促預(yù)算單位嚴(yán)格遵守零余額賬戶相關(guān)制度規(guī)定，并在財(cái)政決算會(huì)、工作安排會(huì)等重要會(huì)議上予以強(qiáng)調(diào)，同時(shí)在會(huì)議上對(duì)屢次未遵守相關(guān)制度規(guī)定的預(yù)算單位進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，提高預(yù)算單位對(duì)零余額賬戶日終留有余額的違規(guī)情況的重視程度。

（四）創(chuàng)新監(jiān)督體系 形成監(jiān)管合力。一是建議充分利用各類電子憑證庫(kù)功能應(yīng)用接口，設(shè)計(jì)開發(fā)出實(shí)時(shí)監(jiān)督核查模塊，使當(dāng)日電子化賬務(wù)能夠通過(guò)程序自動(dòng)轉(zhuǎn)化國(guó)庫(kù)監(jiān)督子系統(tǒng)，促使事后監(jiān)督不僅僅是核對(duì)數(shù)字，而是能夠?qū)φ麄€(gè)業(yè)務(wù)流程實(shí)時(shí)檢查。二是人民銀行要建立健全國(guó)庫(kù)集中支付代理銀行的監(jiān)督檢查機(jī)制，提高對(duì)代理銀行的監(jiān)測(cè)頻率，通過(guò)定期檢查、督促整改等手段，進(jìn)一步提升集中支付代理銀行辦理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的規(guī)范性。三是加強(qiáng)監(jiān)督預(yù)算單位的資金撥付，積極會(huì)同財(cái)政部門、代理銀行按照相關(guān)規(guī)定，全面監(jiān)控財(cái)政資金的申請(qǐng)、審核、撥付等操作流程和交易記錄，及時(shí)驗(yàn)證可疑預(yù)警，查實(shí)糾正相關(guān)問(wèn)題，真正形成人大、國(guó)庫(kù)事前事中有效控制，審計(jì)部門事后跟蹤監(jiān)督的財(cái)政資金合力監(jiān)控模式。

（五）加大監(jiān)管力度 推進(jìn)隊(duì)伍建設(shè)

一是建立監(jiān)督檢查機(jī)制。依法對(duì)商業(yè)銀行集中支付業(yè)務(wù)開展監(jiān)督檢查，聯(lián)合人民銀行各執(zhí)法部門開展綜合檢查，將國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)檢查融入綜合執(zhí)法檢查當(dāng)中，重點(diǎn)檢查業(yè)務(wù)辦理流程、零余額賬戶管理等風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，對(duì)商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的不合規(guī)行為及時(shí)查處并糾正，加大違法處罰力度。將檢查結(jié)果和代理銀行集中支付資格認(rèn)定相結(jié)合，并在轄內(nèi)進(jìn)行通報(bào)，以提高代理銀行執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度的自覺意識(shí)。二是加強(qiáng)國(guó)庫(kù)監(jiān)管人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)。通過(guò)開展多層次、全方位、寬渠道、有針對(duì)性的培訓(xùn)，更新監(jiān)管人員的知識(shí)與理念，初級(jí)國(guó)庫(kù)監(jiān)管人員對(duì)業(yè)務(wù)制度、財(cái)稅規(guī)定和銀行流程等內(nèi)容的學(xué)習(xí)，不斷優(yōu)化國(guó)庫(kù)監(jiān)管隊(duì)伍知識(shí)結(jié)構(gòu)和水平。三是建立監(jiān)督檢查人才庫(kù)。將轄內(nèi)精通國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的骨干人員編入監(jiān)督檢查人才庫(kù)，每年集中一至兩個(gè)月時(shí)間，抽調(diào)部分人才庫(kù)成員組成檢查組，對(duì)轄內(nèi)集中支付代理銀行開展業(yè)務(wù)檢查、交叉檢查。

（作者單位：中國(guó)人民銀行鷹潭市中心支行）