丁美美

目前，我國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管法治化建設(shè)取得一定成效，法律法規(guī)體系基本建立并逐步完善，行政監(jiān)管體系機(jī)制日益完善，行政監(jiān)管程序日趨規(guī)范，由于歷史現(xiàn)實(shí)條件與相對(duì)特殊的地理環(huán)境等因素，藏區(qū)生態(tài)環(huán)境在推進(jìn)法治建設(shè)方面還相對(duì)滯后于全國(guó)，甘孜藏族自治州生態(tài)環(huán)境監(jiān)管法治化仍然面臨困難與挑戰(zhàn)，適應(yīng)藏區(qū)本土環(huán)境監(jiān)管的法律法規(guī)體系自身上不足，行政監(jiān)管體制仍存在路徑依賴，非政府主體監(jiān)管責(zé)任意識(shí)較弱，不斷探索藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的新路徑，必須嚴(yán)守藏區(qū)生態(tài)紅線，強(qiáng)化生態(tài)資源監(jiān)管;減少污染排放，加強(qiáng)污染監(jiān)管;健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)管責(zé)任追究機(jī)制;逐步構(gòu)建適合藏區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況的以監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能法定為主體，監(jiān)管規(guī)則公正透明、監(jiān)管程序正當(dāng)獨(dú)立、社會(huì)監(jiān)管多元并舉的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的法律保障體系。

一、藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管法治化的意蘊(yùn)

四川甘孜藏族自治州位于四川西部，康藏高原東南，俗稱康巴地區(qū)，是中國(guó)的第二大藏區(qū)——康巴的主體和腹心地帶。州域內(nèi)生態(tài)資源豐富，是長(zhǎng)江上游水源涵養(yǎng)、水質(zhì)保障的生態(tài)屏障，屬于典型的生態(tài)脆弱區(qū)，在全國(guó)主體生態(tài)功能區(qū)劃中為限制開發(fā)區(qū)。藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管其本質(zhì)要求是法治，是貫徹我國(guó)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境這一基本國(guó)策的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)的重要舉措。藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管法治化指的是在藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管過(guò)程中，各監(jiān)管主體在法律法規(guī)框架內(nèi)，根據(jù)法律法規(guī)和政策制度的相關(guān)規(guī)定，遵循法律規(guī)律和原則，運(yùn)用法治思維，對(duì)藏區(qū)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效監(jiān)管、科學(xué)監(jiān)管、長(zhǎng)效監(jiān)管等方式。藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管法治化包括健全政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管相關(guān)部門制定具體的監(jiān)管法律法規(guī)體制機(jī)制，規(guī)范行業(yè)組織的自身監(jiān)管，鼓勵(lì)企業(yè)作為監(jiān)管主體履行相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)和義務(wù)，增強(qiáng)藏區(qū)社會(huì)公眾參與監(jiān)管的法律意識(shí)，切實(shí)提高藏區(qū)生態(tài)環(huán)境技術(shù)監(jiān)管的水平。綜上所述，藏區(qū)生態(tài)環(huán)境法治化是促進(jìn)藏區(qū)生態(tài)環(huán)境綠色發(fā)展、有序發(fā)展、持久發(fā)展的必然要求，有利于推進(jìn)藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管法治化面臨的挑戰(zhàn)

（一）藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管自身的法律法規(guī)體系存在不足

缺少全面、系統(tǒng)、完備的專門針對(duì)藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的法律。藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管對(duì)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)有的法律監(jiān)管提出了更高的要求。法律體系監(jiān)管法治化必須貫穿于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的全過(guò)程。由于針對(duì)藏區(qū)江河山林湖田草等不同門類的監(jiān)管法律條款匱乏，負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的行政主管部門作為履行監(jiān)管職能的主體部門在具體執(zhí)法過(guò)程中感到乏力，不能有效行使職權(quán)，這也是影響藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管效率和水平的重要因素之一。

（二）藏區(qū)行政監(jiān)管存在行政資源損耗

首先，藏區(qū)主管生態(tài)環(huán)境的各部門之間的職能界定不斷明晰化，但仍然存在分散領(lǐng)導(dǎo)和多重領(lǐng)導(dǎo)的重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題，導(dǎo)致行政資源的損耗?；鶎拥男姓Y源也比較有限，執(zhí)法大隊(duì)作為“監(jiān)管末端”，其工作人數(shù)少、工作人員專業(yè)技術(shù)水平參差不齊、財(cái)政資源也相對(duì)緊缺、職能配置不科學(xué)不合理的現(xiàn)象也比較普遍，工作人員監(jiān)管存在著執(zhí)法能效比較低效而執(zhí)法成本相對(duì)比較高的現(xiàn)象也比較普遍。其次，一方面，政府運(yùn)用公權(quán)力主導(dǎo)監(jiān)管法治化轉(zhuǎn)型，但法治社會(huì)是社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要支撐，政府進(jìn)行全能監(jiān)管的慣性在一定程度上導(dǎo)致社會(huì)共治力量比較薄弱，再加上藏區(qū)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)公眾的法治意識(shí)也比較淡薄，社會(huì)組織和公眾參與生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管積極性和主動(dòng)性不高。

（三）藏區(qū)生態(tài)環(huán)境的技術(shù)監(jiān)管難度比較大

藏區(qū)生態(tài)環(huán)境技術(shù)監(jiān)管的尺度和標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題尚未切實(shí)有效的解決，由于藏區(qū)特殊的地貌和地形技術(shù)監(jiān)管還具有隱蔽性和專業(yè)性，這在一定程度上也加大了藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的難度和能效。本土相關(guān)技術(shù)工作人員數(shù)量比較緊缺、缺少專業(yè)技術(shù)人員梯隊(duì)建設(shè)。此外藏區(qū)生態(tài)環(huán)境技術(shù)監(jiān)管的配套政策和舉措落實(shí)并不到位，體制機(jī)制不健全、制度不嚴(yán)格、技術(shù)監(jiān)管的執(zhí)行也不到位。

（四）藏區(qū)社會(huì)組織和公眾參與生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的責(zé)任意識(shí)比較弱

藏區(qū)企業(yè)的運(yùn)行模式和經(jīng)濟(jì)效益動(dòng)力主要以發(fā)展本土特色產(chǎn)業(yè)為主，在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中負(fù)有主體責(zé)任，在政府主導(dǎo)下的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)制中面臨多方的制約。行業(yè)組織作為溝通公權(quán)力和私權(quán)利之間的一條渠道，在參與生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的影響力、話語(yǔ)權(quán)和存在感較弱，比較有影響力和話語(yǔ)權(quán)的行業(yè)組織多具有政府背景。

社會(huì)公眾在參與生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的路徑也比較有限，較少參與到藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管法律法規(guī)立、改、廢的各環(huán)節(jié)之中，社會(huì)公眾即使參與其中也多采取“用腳投票”方式規(guī)避自身的監(jiān)管責(zé)任，這反過(guò)來(lái)也會(huì)挫傷社會(huì)公眾參與生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的主動(dòng)性、積極性。另外，社會(huì)公眾關(guān)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的法治意識(shí)和素養(yǎng)還需要進(jìn)一步提高。

三、藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管法治化路徑

（一）嚴(yán)守藏區(qū)生態(tài)紅線，強(qiáng)化藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管

生態(tài)保護(hù)和污染防治密不可分、相互作用。污染防治好比是分子，生態(tài)保護(hù)好比是分母，要對(duì)分子做好減法降低污染物排放量，對(duì)分母做好擴(kuò)大環(huán)境容量，嚴(yán)格管控生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)現(xiàn)藏區(qū)山水林田湖草系統(tǒng)監(jiān)管和事前事中事后的全過(guò)程監(jiān)管。2013-2020年，習(xí)近平總書記談及生態(tài)文明建設(shè)時(shí)多次強(qiáng)調(diào)“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，強(qiáng)調(diào)的是法律制度的剛性約束。藏區(qū)生態(tài)紅線是確保藏區(qū)生態(tài)環(huán)境綠色發(fā)展、有序發(fā)展、持久發(fā)展的底線，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管更是將“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”這一倡導(dǎo)貫徹到生態(tài)監(jiān)管體制改革過(guò)程，在嚴(yán)守法律底線的基礎(chǔ)上，將藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制的創(chuàng)新納入法治化軌道，以提升藏區(qū)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的治理體系和治理能力現(xiàn)代化。藏區(qū)生態(tài)環(huán)境政策的法律化，應(yīng)當(dāng)遵守審慎原則。在黨和國(guó)家的大政方針的指導(dǎo)下，首先對(duì)藏區(qū)生態(tài)環(huán)境法規(guī)作必要性評(píng)估。對(duì)生態(tài)環(huán)境部門職能的調(diào)整，要經(jīng)過(guò)充分調(diào)研和評(píng)估，充分論證其必要性。其次是對(duì)藏區(qū)生態(tài)環(huán)境法規(guī)作可行性評(píng)估。評(píng)估議程中存在的事實(shí)、法律實(shí)施、主觀偏好等方面，且無(wú)法克服或無(wú)法協(xié)調(diào)化解的，要根據(jù)政策目標(biāo)和具體情況作恰當(dāng)?shù)奶幚?，甘孜州的發(fā)展決不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)，嚴(yán)守藏區(qū)生態(tài)紅線。

（二）減少藏區(qū)污染排放，加強(qiáng)藏區(qū)污染監(jiān)管

加強(qiáng)藏區(qū)污染防治與監(jiān)管，改善藏區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，是實(shí)現(xiàn)綠色生態(tài)藏區(qū)的根本途徑。一是規(guī)范河流排污口設(shè)置，強(qiáng)化陸源污染排放項(xiàng)目、涉水項(xiàng)目和岸線、灘涂管理;二是對(duì)不同程度受污染的河流湖泊等進(jìn)行系統(tǒng)治理和修復(fù);突破行政區(qū)劃限制，合理規(guī)劃布局排污口，加強(qiáng)排污口分類管理;三是加強(qiáng)河流湖泊綜合整治，加強(qiáng)基層環(huán)境監(jiān)管的力度，深化河流湖泊污染聯(lián)防聯(lián)控;四是提高藏區(qū)排污項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)城鎮(zhèn)生活和生產(chǎn)污染物排放控制與管理，做好垃圾分類處理工作;五是加快建立藏區(qū)縣區(qū)級(jí)污染物總量控制制度和實(shí)時(shí)在線監(jiān)控系統(tǒng);六是建立藏區(qū)生態(tài)環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，綜合利用衛(wèi)星、航空遙感等多種技術(shù)手段加強(qiáng)實(shí)時(shí)視頻、自行傳輸監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、在線監(jiān)控等非接觸式環(huán)境監(jiān)管模式，運(yùn)用這些科技手段和現(xiàn)代化監(jiān)管模式對(duì)于降低取證困難、增強(qiáng)處罰依據(jù)、規(guī)范執(zhí)法、精準(zhǔn)執(zhí)法和切實(shí)有效行使監(jiān)管執(zhí)法權(quán)起著重大作用;七是加強(qiáng)跨區(qū)域保護(hù)區(qū)污染的聯(lián)防聯(lián)治和修復(fù)合作;八是推進(jìn)藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)體系有效銜接，對(duì)于藏區(qū)自然保護(hù)區(qū)、濕地、林場(chǎng)、草原、牧區(qū)等污染狀況實(shí)施針對(duì)性監(jiān)管措施，嚴(yán)查藏區(qū)生態(tài)環(huán)境污染違法事件。

基層在監(jiān)管污染排放的職能不容忽視，減少污染排放和污染監(jiān)管要從源頭抓起，行使好污染監(jiān)管的職能?？v觀我國(guó)2014年以來(lái)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法政策，區(qū)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門處于垂直管理和屬地管理的雙重管轄之中，受到的影響可謂首當(dāng)其沖。藏區(qū)區(qū)縣一級(jí)生態(tài)環(huán)境行政部門既要接受下放的執(zhí)法權(quán)及相關(guān)的行政事務(wù)，也要接受來(lái)自上級(jí)生態(tài)環(huán)境行政部門監(jiān)督的義務(wù)。這一階級(jí)反饋的信息往往能反映當(dāng)?shù)丨h(huán)境監(jiān)管政策和法律的實(shí)施狀況，為減少污染排放和加強(qiáng)污染監(jiān)管提供優(yōu)化監(jiān)管舉措和法律法規(guī)更為具體化和細(xì)致化的信息，對(duì)促進(jìn)政策制定科學(xué)化和程序法治化有著重要的價(jià)值。

（三）健全藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管責(zé)任追究機(jī)制

環(huán)境監(jiān)測(cè)是環(huán)境管理的基礎(chǔ)，只有在科學(xué)有效的監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)上才能提高環(huán)境監(jiān)管的效率與水平。如何提升藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和管理能力，需要筑牢監(jiān)管制度基石和不斷監(jiān)管法治化水平，科學(xué)有效解決監(jiān)管實(shí)效、錯(cuò)位等問(wèn)題。2017年至2019年是我國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法治化改革目標(biāo)推進(jìn)的攻堅(jiān)階段。藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管法治化的有效推進(jìn)，要根據(jù)黨和國(guó)家法治政府建設(shè)和依法行政的社會(huì)治理目標(biāo)要求，具體而言，則要根據(jù)藏區(qū)當(dāng)?shù)卣托姓鞴懿块T的具體社會(huì)治理目標(biāo)落實(shí)。

必須完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度，落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，嚴(yán)格追究肇事者的責(zé)任，讓違者付出沉重大的代價(jià)。對(duì)于那些決策錯(cuò)誤造成嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境危害的領(lǐng)導(dǎo)干部，必須實(shí)行責(zé)任終身追究制，嚴(yán)格離職審計(jì)，出了問(wèn)題無(wú)論離開多久、走到哪里都要“秋后算賬”。

（四）逐步構(gòu)建適合藏區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況的監(jiān)管法律保障體系。

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管是國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理體系的重要內(nèi)容。近年來(lái)，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)大力度推進(jìn)，出臺(tái)了很多政策規(guī)定，藏區(qū)的生態(tài)環(huán)境也取得一定成效，但同時(shí)一些惡性環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件仍時(shí)有發(fā)生，分析這一件件事件，其背后的一個(gè)重要原因是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不到位、監(jiān)管措施不嚴(yán)明，逐步構(gòu)建適合藏區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況的監(jiān)管法律保障體系是一件比較緊迫且亟待解決的大事。目前，我國(guó)實(shí)行的環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法、水污染防治法等重要法律法規(guī)，對(duì)“兩個(gè)責(zé)任”作出了明確規(guī)定。

四、結(jié)語(yǔ)

解決好藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制弊端，建立藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的長(zhǎng)效管理機(jī)制，及時(shí)推進(jìn)藏區(qū)環(huán)境立、改、廢工作，以適應(yīng)藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管有法可依和依法行政的法治化要求，實(shí)現(xiàn)藏區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升，全面推進(jìn)藏區(qū)綠色發(fā)展，為子孫后代留下天更藍(lán)、山更綠、水更清的美麗藏區(qū)。

（作者單位：四川民族學(xué)院馬克思主義學(xué)院）

基金項(xiàng)目：四川民族學(xué)院2019年度自辦科研項(xiàng)目——“生態(tài)正義視野下的藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法治創(chuàng)新研究”的階段性成果（項(xiàng)目編號(hào)：XYZB19002SA）