朱 軍（上海建科工程咨詢有限公司， 上海 200032）

1 政府投資類房建項目前期審批內容

政府投資的房建項目行政許可，按審批制一般分為項目立項階段、規(guī)劃許可階段和施工許可階段，具體工作事項包含項目建議書的編制和審批、可行性研究報告的編制和審批、規(guī)劃方案和初步設計文件的編制和審批、施工圖設計文件審圖，還有其他專項評估以及土地手續(xù)辦理等工作。根據(jù)項目類型、建設規(guī)模及環(huán)境條件的不同，審批的工作內容也有所不同。本文主要以政府投資類房建項目為研究對象，針對建設規(guī)模2萬m2以上的公建項目，結合2018年以來上海審批改革相關制度和流程，就常見類的工作內容，按三個階段的六條線路的方式將相應工作內進行規(guī)劃梳理，以便形成更清晰的管理界面。

2 審批制項目條線管理規(guī)劃

2.1 發(fā)展改革委立項審批條線

政府投資類項目前期開發(fā)建設采用審批制。在項目立項階段，發(fā)展改革委作為政府投資計劃主管機關，負責相關報告的審批工作。一般來說，項目立項表示建設項目已經(jīng)獲得發(fā)展改革委的行政許可，即取得立項批文。立項批文是下一步開展項目規(guī)劃選址、土地預審、環(huán)評、能評、方案許可等手續(xù)的依據(jù)。立項階段主要工作分兩部分，一是完成項目建議書的編制、項目建議書專家評審以及發(fā)展改革委對項目建議書的批復通過，完成初步立項；二是緊接著完成工程可行性研究報告編制、可行性研究報告（含初步設計深度圖紙和工程概算）專家評審，以及發(fā)展改革委對可行性研究報告編制（含初步設計深度圖紙和概算）的批復通過，從而完成項目正式立項。

2.2 規(guī)資局規(guī)劃方案許可審批條線

規(guī)劃許可是指審核規(guī)劃設計方案是否滿足上位規(guī)劃要求，是否滿足國家及當?shù)匾?guī)劃規(guī)范及政策文件要求，是否滿足其他相關規(guī)劃主管部門的要求。具體工作體現(xiàn)在項目立項后，進行方案確定和完善、主管部門意見征詢、設計方案專家評審會評審、設計方案公示以及設計方案批復。設計方案的確定和完善，是設計不斷落實建設方需求的過程。在建設方確定平面功能布局、設計風格和投資估算等滿足預期的情況下，報送方案成果給規(guī)劃部門，由規(guī)劃部門牽頭根據(jù)需要內部征詢交通、交警、綠容、水務等相關主管部門意見，聽取各方意見；同時，組織專家評審會評審方案，聽取專家評審意見。方案優(yōu)化調整后，開始方案審批前公示，待公眾無異議后，規(guī)資局對方案進行審批。

2.3 規(guī)資局土地審批條線

在項目取得項目建議書批復后，需要進行土地權屬調查報告書編制與確認，而后辦理規(guī)劃土地意見書，核發(fā)建設項目用地預審與選址意見書。選址意見書也是申報可行性研究報告的必要文件。待工可批復后，一般具備申請辦理用地方案批文（含劃撥方案公示）的條件，取得批文的同時，可同步申請核發(fā)建設用地規(guī)劃許可證暨國有建設用地劃撥決定書。根據(jù)上位規(guī)劃情況和項目特點，可能會涉及到節(jié)地評估，由規(guī)資局組織專家審定。涉及土壤環(huán)境調查報告，由環(huán)保部門組織專家審定，報告和審定意見作為申請土地劃撥批文的清單文件報送規(guī)資局。

在規(guī)劃條線上，取得設計方案批復和用地規(guī)劃許可后，一般就具備了申請辦理工程規(guī)劃許可證的基本條件。根據(jù)不同情況，有的項目申報材料還需施工圖審圖合格書，而有的項目的規(guī)劃許可證辦理只需規(guī)劃部分的施工圖即可。

3 住建委審批條線

項目取得項目建議書批復后，即具備在住建委平臺辦理項目信息報送的條件。項目信息報送后，在住建委平臺系統(tǒng)里就具有了建設項目的基本信息，這是住建委招標的基礎（勘察、設計、施工監(jiān)理和施工單位等相關招標），也是住建委在線聯(lián)審的基礎。在取得方案批復后，設計進入施工圖設計階段。設計院完成施工圖設計后，上傳施工圖至住建委在線聯(lián)審平臺，建設單位同時上傳前期已取得的立項文件、規(guī)劃許可文件及專項評估報告的評審意見，同時勘察單位、設計院及審圖公司完成在線合同備案。審圖公司在平臺上完成對各專業(yè)施工圖文件的審核，以及對相關批文和評審意見的落實情況復核，設計院配合審圖完成意見回復和圖紙整改完善，最后通過審圖取得施工圖審查合格書。在設計過程中，建筑裝配率、超限高層建筑工程抗震設防專項審查、深基坑工程評審、幕墻結構性安全評價、BIM應用、綠建、民防設計、消防設計均是住建委組織專家評價和審查的內容。在完成用地批準文件、建設工程規(guī)劃許可證、施工單位及工程監(jiān)理單位招標和合同信息備案后，施工場地已經(jīng)基本具備施工條件，并且建設資金已經(jīng)落實或承諾落實等均已具備，即可申請核發(fā)施工許可證。需要注意的是，根據(jù)目前上海政策文件，對于有些項目，因進度要求緊及用地現(xiàn)狀比較復雜辦理土地許可時間較長等因素，準許樁基先行，在取得方案批復后暫未取得建設工程規(guī)劃許可證的，可以申請辦理樁基部分施工許可證。施工許可證是開工的必需條件，根據(jù)其他部門的相關規(guī)定，開工前須完成諸如環(huán)評報告、水土保持方案評審。同時根據(jù)項目特點及施工不同階段，某些專項設計（如深基坑、幕墻等專項）須取得審圖合格書后方可施工。

4 專項評估條線

根據(jù)《上海市工程建設項目審批制度改革流程圖（試行）的通知》（滬建審改辦［2018］2號），其中房建類項目涉及到的有選擇性的專項評估主要包括：編制固定資產投資項目節(jié)能報告、編制建設項目環(huán)境影響評價文件（報告書、報告表）、編制地震安全評價報告、編制重點建設項目社會穩(wěn)定風險評估、建設項目地質災害危險性評估、節(jié)地論證、編制防洪影響評價報告、編制建設項目水土保持方案、建設項目交通影響評價、礦山、金屬冶煉建設項目和用于生產、儲存、裝卸危險物品的建設項目安全評價、衛(wèi)生學評價報告、超限高層建筑工程抗震設防專項審查、深基坑工程評審、建設工程玻璃幕墻光反射環(huán)境影響論證、重大項目氣候可行性論證、建設工程日照分析報告等。根據(jù)項目特點不同，對涉及到的專項評估，根據(jù)審批不同階段要求對應完成評估成果和評審工作。

項目建議書審批后，到工程可行性研究報告報批前，啟動并完成的專項評估主要有：編制固定資產投資項目節(jié)能報告、編制重點建設項目社會穩(wěn)定風險評估、編制地震安全評價報告、建設項目地質災害危險性評估。

項目建議書審批后到選址意見書批復前完成的土地方面的專項論證為節(jié)地論證。方案報審前需要完成的專項評估為建設項目交通影響評價、建設工程日照分析報告。施工圖送審前需要完成的專項評估為超限高層建筑工程抗震設防專項審查、集中空調衛(wèi)生學預評價報告、地下空間防汛論證報告、放射性職業(yè)病危害預評價報告。開工前完成的專項評估為建設項目水土保持方案，編制建設項目環(huán)境影響評價文件（報告書、報告表）。幕墻專業(yè)施工圖審圖前需要完成的專項評估為建設工程玻璃幕墻光反射環(huán)境影響論證、建設工程玻璃幕墻結構安全性評價。深基坑施工圖審圖前需要完成的專項評估為基坑圍護設計方案專項評審；深基坑審圖后到深基坑施工前需要完成的專項評估為基坑圍護施工方案專項評審。

5 設計條線

主要包括概念方案設計、方案深化設計、初步設計、施工圖設計以及其他專項設計等。設計條線是貫穿整個項目的。開工前審批階段，設計在立項階段、規(guī)劃許可階段、施工許可階段分別提供相應成果支撐審批。在立項階段，概念方案為項目建議書的編制提供了基礎設計和工程數(shù)據(jù)，初步設計成果為工程可行性研究報告和概算編制提供關鍵依據(jù)（根據(jù)上?，F(xiàn)行政策要求，工程可行性研究報告深度應達到初步設計深度）。在規(guī)劃許可階段，方案深化設計為規(guī)劃方案報批報審提供直接審核文件，為土地規(guī)劃許可提供審批依據(jù)，從而最終取得規(guī)劃許可。施工許可階段，施工圖設計與審圖合格證的取得，為最終施工許可證的取得提供了必要條件。在前期總體策劃上建議設計早介入、早穩(wěn)定方案和深度設計，以便推進落實立項審批、規(guī)劃許可和施工許可工作。

以上對項目前期審批環(huán)節(jié)工作的內容，側重從項目立項、規(guī)劃許可、施工許可三階段六條線路進行歸納，以便對項目實施管理提供更清晰的視角和路徑。根據(jù)上海市審批制房建類項目前期工作內容和審批流程，并結合實踐經(jīng)驗總結，按六條線路工作流程歸納并繪制成上海市審批制房建類新建項目前期各條線工作流程圖（如圖1所示）。

圖1 上海市審批制房建類新建項目前期各條線工作流程圖

6 小結與建議

在項目進度要求比較緊的情況下，清晰地把項目前期工作具體劃分，對項目推進是非常有利的。在項目實施管理的具體應用中，針對可能會遇到的問題，提出以下建議。

（1）確定行政部門的審批權限。根據(jù)資金來源不同及當?shù)卣叩囊?，確定各條線路的審批主體單位，是市級審批還是區(qū)級審批，還是市、區(qū)兩級審批。

（2）做好提前征詢工作。審批政策是不斷變化的，為準確有效地推進項目，對審批具體事項向有關主管部門提前征詢，如審批時長、申請清單和文件形式要求等，有助于梳理總體計劃和流程關系，避免走彎路。

（3）設計先行。設計條線影響其他條線工作，設計方案先行將有利于前期各項工作推進。要做到設計先行，首先是有明晰的上位規(guī)劃如地塊控規(guī)，其次是建設單位和使用單位要明確和穩(wěn)定項目建設需求，再次是選擇一個經(jīng)驗豐富的設計團隊，最后是審批部門的決策高效。

（4）專項評估應考慮周全。根據(jù)項目類型和工程特點，要做哪些專項評估，應做全面梳理，避免遺漏。要根據(jù)審批要求，考慮各專項評估介入時間和完成交付時間，并積極創(chuàng)造介入編制的基礎條件。

（5）明確各項工作進度安排。除了解審批部門的審批時長外，要對使用單位提出和確認需求、設計院出圖、第三方專項評估報告編制時長有明確的商討確定，這是保證進度目標可控措施，也是過程中跟蹤工作推進情況的依據(jù)。

（6）提前做好條線任務銜接。項目雖進行各條線劃分，但各條線上的內容是項目穿插的，一項工作的申報可能需要幾項內容作為前置條件，為促進一項工作完成后能及時啟動下一項工作內容，建議對已具備條件的部分提前做好梳理，一旦某個或某幾個任務完成，則項目立刻能進入下一步的申報和流轉。