李明娜

（華南理工大學 馬克思主義學院，廣東 廣州 510640）

一、生態(tài)文明建設領域黨內法規(guī)制度的界定

黨內法規(guī)是治黨管黨的基本制度遵循，但對于黨內法規(guī)的定義、黨內法規(guī)是否具有“法”的性質、黨內法規(guī)與國家法律的關系、黨內法規(guī)能否納入國家法律體系等問題，學界一直存在爭議。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要全面推進依法治國，“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規(guī)體系”[1]，黨的十九屆四中全會繼續(xù)強調要加快形成完善的黨內法規(guī)體系，表明頂層將國家法律與黨內法規(guī)視為兩個并行不悖的體系，要“形成國家法律法規(guī)和黨內法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局”[2]。新時代我國社會主義法治體系是包含了黨章所統(tǒng)領的黨內法規(guī)制度體系和憲法所統(tǒng)領的國家法律制度體系的統(tǒng)一體，生態(tài)文明建設關系的調整同樣既需要依靠黨內法規(guī)又需要依靠國家法律制度。

根據(jù)2019年新修訂的具有黨內法規(guī)“立法法”性質的《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》（以下簡稱《條例》）第三條的規(guī)定：“黨內法規(guī)是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度?！盵3]而在第五條中將黨內法規(guī)的名稱限定于“黨章”“準則”“條例”“規(guī)定”“辦法”“規(guī)則”“細則”七種。也就是說，只有符合第三條規(guī)定的那些主體制定的且以第五條限定的七種名稱命名的規(guī)范性文件才屬于嚴格形式意義上黨內法規(guī)的范疇。按照這種標準，到目前為止，生態(tài)文明建設領域符合要求的只有三部以中共中央辦公廳、國務院辦公廳名義印發(fā)的黨內法規(guī)（見表1）。

表1

除此之外，黨的十八大后諸多以中共中央（辦公廳）、國務院（辦公廳）名義聯(lián)合發(fā)文的生態(tài)文明建設領域的規(guī)范性文件（見表2）因不具備《條例》所列名稱的要求而被排除在嚴格形式意義的黨內法規(guī)之外。但不可否認的是，這些規(guī)范性文件實際上起到生態(tài)文明建設的頂層設計功能，為生態(tài)文明建設的高位推進提供思路，對各級黨政干部具有普遍約束力，并能夠反復適用，事實上具備了實質意義上“法”的抽象性、普遍性和明確性的特質[4]。需要說明的是，這些規(guī)范性文件以黨政聯(lián)合發(fā)文的形式居多，但從文號看基本為中共中央或者中共中央辦公廳的名義發(fā)出，有學者將其稱為混合性黨規(guī)，認為其制定主體具有雙重性，調整范圍橫跨黨務和國務，約束對象既包括黨組織與黨員，又包括非黨組織與黨外人士。但就法律屬性而言，其仍然屬于黨內法規(guī)的范疇，因為其是以黨內文件的文號進行頒布的[5]。因此，本文所討論的生態(tài)文明建設黨內法規(guī)制度既包括表1所示狹義黨內法規(guī)，也包括表2所示廣義黨內法規(guī)。

表2

二、新時代黨內法規(guī)制度調整生態(tài)文明建設關系的必然性

（一）新時代“黨的領導”在生態(tài)文明法治建設領域的體現(xiàn)

中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時也是中國人民和中華民族的先鋒隊，具有先進性，其領導地位是歷史和人民的選擇，由我國國體性質所決定，是我國一切工作保持正確方向的堅實保證。中國共產黨始終以追求中國人民的根本利益、實現(xiàn)中華民族偉大復興為其宗旨和目標，沒有除人民利益之外的政黨私利，因此具有一定的超然地位，能夠從最廣大人民群眾的利益和中華民族的共同福祉來制定各項路線、方針和政策等?！包h政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的，是最高的政治領導力量?！盵6]各個領域、各個方面都必須堅定自覺堅持黨的領導。第五次憲法修正案將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”[7]寫入正文，從國家根本法高度賦予了“黨的領導”合憲性。中國特色社會主義法治是中國特色社會主義建設目標實現(xiàn)的重要制度保障，社會主義法治建設必須在黨的領導下開展，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的統(tǒng)一是中國特色法治建設的根本特征?！皥猿贮h的領導，是社會主義法治的根本要求”，“黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治”[8]。法治視域下“黨的領導”是通過賦予中國共產黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法的政治責任體現(xiàn)[9]。生態(tài)文明建設作為新時代我國社會主義建設的新興領域，需要依靠制度和法治保障其順利進行，生態(tài)文明法治建設是中國特色社會主義法治的重要組成部分，堅持“黨的領導”，事關生態(tài)文明法治建設方向是否正確、政治保證是否有力。只有在生態(tài)文明法治建設中堅持“黨的領導”才能保障其方向不偏離正確的軌道，其各項舉措具有科學性和可行性，其成果能惠及最廣大的基層群眾。但需要注意的是，生態(tài)文明法治建設領域不屬于純粹的黨內事務，“黨的領導”并不是指黨時時事事處處深入微觀層面進行具體工作，而更多體現(xiàn)為一種宏觀和方向上的把握。中國共產黨作為執(zhí)政黨，其領導生態(tài)文明法治建設的具體途徑大體包括兩個方面：一是在立法中將“黨的領導”精神抽象內化于國家生態(tài)文明建設法律之中，或是將“黨的領導”精神具體體現(xiàn)于生態(tài)文明建設黨內法規(guī)之中；二是強調黨政同責，倒逼地方黨委增強生態(tài)環(huán)境保護意識、重視生態(tài)文明建設，帶頭守法并保障生態(tài)文明建設執(zhí)法和司法。

（二）新時代生態(tài)文明建設的內在要求

資本逐利的本性決定了生態(tài)文明建設難以通過市場機制自發(fā)有效發(fā)揮作用，資本萬能理念與生態(tài)文明相悖，其造成市場主體傾向于減少內部成本、擴大利潤；生產造成的生態(tài)環(huán)境損害的成本被外部化，轉嫁給全社會，因此市場主體對排放污染物等破壞生態(tài)環(huán)境的行為漠不關心。我國建立社會主義市場經濟初期，由于十分關注經濟指數(shù)的增加，在一定程度上忽視了市場在生態(tài)領域的失靈和無力，忽視了社會主義國家對生態(tài)領域正確而適當?shù)恼{控，部分違反客觀規(guī)律的干預和調控行為加劇了生態(tài)環(huán)境的惡化（如一些資源的價格在當?shù)卣划敻深A下發(fā)生扭曲，未能反映其稀缺程度）。因此，改革開放后我國在一段時期內面臨著環(huán)境持續(xù)惡化、資源約束趨緊、生態(tài)系統(tǒng)退化等嚴重負面效應。之后，黨的十七大首次將生態(tài)文明作為全面實現(xiàn)小康社會奮斗目標新要求的內容之一，經過黨的十八大和十九大，生態(tài)文明從理念到實踐，逐漸滲入人們生產生活的各個方面。生態(tài)文明建設涉及多方主體生態(tài)利益的分配，我國幅員遼闊，區(qū)域生態(tài)稟賦差異巨大，經濟發(fā)展不平衡。一方面，經濟相對落后的西部地區(qū)承擔著為東部發(fā)達地區(qū)發(fā)展提供所需的大量自然資源，東部發(fā)達地區(qū)的經濟發(fā)展成果卻未能通過有效的財政轉移支付和生態(tài)補償制度惠及西部欠發(fā)達地區(qū)。另一方面，國家級自然保護區(qū)面積大的省份往往GDP總量水平低，人口數(shù)量少，而GDP總量水平高的省份一般國家級自然保護區(qū)面積小，人口數(shù)量多，即在空間和行政管理單元上，國家級自然保護區(qū)與經濟增長水平分離，需要構建合理的制度使國家自然保護區(qū)面積大的省份共享經濟增長和社會發(fā)展成果[10]。市場在生態(tài)文明建設領域的失靈決定了生態(tài)文明建設無法通過市場主體的自發(fā)行為形成，必須依賴國家政府自上而下地推進。生態(tài)文明建設不僅是民生問題，更是政治問題，涉及與政治、經濟、文化和社會各方面建設關系的處理，涉及政府、企業(yè)和公民生態(tài)環(huán)境權利與義務的配置，關系到中華民族是否能永續(xù)發(fā)展，對我國能否實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興至關重要。新時代中國特色社會主義生態(tài)文明建設是一個極其復雜的工程，其目標的確定、體系的構建、制度的運行無一不需要方向的把握和頂層設計，以保證生態(tài)文明建設的有序進行，保障成果能夠惠及最廣大的人民群眾。黨委在中央和地方政治格局中處于優(yōu)勢地位的基本政治架構決定了黨在生態(tài)文明建設中具有核心作用，然而《中華人民共和國環(huán)境保護法》只規(guī)定了政府的環(huán)境責任，沒有規(guī)定黨委責任，造成生態(tài)環(huán)境領域“權力—責任”不對稱，部分地方黨委在生態(tài)文明建設的推進中陷入口號式建設，各項政策規(guī)定難以有效落到實處。因此，必須強調黨在生態(tài)文明建設中的作用，依據(jù)黨內法規(guī)制度合理配置各級黨委的權力、義務和責任，規(guī)范其生態(tài)文明建設行為。

（三）黨內法規(guī)的性質決定

權力固有的腐蝕性和侵犯性容易滋生權力運用過程中的錯位、缺位和濫用，因此權力必須受到限制和監(jiān)督，黨的權力的行使亦不能豁免，且更有必要。只有通過制度化的方式對黨的自身運行和執(zhí)政行為進行規(guī)范限制，強化制度的約束力，才能保證黨的凝聚力和方向性[11]。規(guī)范限制黨的權力運行一靠法律，二靠黨內法規(guī)。一方面，黨雖然需要在遵守憲法和法律規(guī)定的前提下用權，但憲法和法律所適用的對象包括政府、企業(yè)、公民等主體，并不只限于政黨，不具有針對性。另一方面，憲法和法律僅是對適用對象最低的道德要求，中國共產黨作為一個14億多人口大國的執(zhí)政黨，保持先進性和純潔性是保證其權力運行方向正確的前提，必然要對黨員和黨組織提出更高的要求，這就決定了規(guī)范黨的權力運行需要依靠更為嚴厲的黨內法規(guī)。黨的十八屆四中全會也指出，黨既要依據(jù)憲法法律治國理政，又要依據(jù)黨內法規(guī)治黨管黨。從權力規(guī)范和限制的角度看，“黨內法規(guī)”就是中國共產黨為更好地行使執(zhí)政權，借鑒國家法律對國家權力的規(guī)范和限制方式來管黨治黨，以實現(xiàn)黨內“管治”的法治化。

生態(tài)文明建設領域相較于其他建設領域專業(yè)性更高，強調對知識的依賴。生態(tài)環(huán)境指標的測定、生態(tài)環(huán)境損害程度的衡量、主體行為與生態(tài)環(huán)境損害結果之間關系的確認、生態(tài)環(huán)境補救措施的確定等都需要依靠具有相應專業(yè)背景的人運用專業(yè)知識進行操作和判斷，其權力的運行也必須建立在專業(yè)性的基礎上，而這種專業(yè)性是普通民眾難以了解的，這就導致了生態(tài)文明建設領域權力監(jiān)督難度增加，更有可能產生某些權力腐敗。黨的權力在生態(tài)文明建設領域是否能夠健康運行決定著我國生態(tài)文明建設的成敗，國家法律在治黨方面往往只是提供原則性規(guī)定，對于生態(tài)文明建設領域黨的組織和黨員權力的規(guī)范與制約必須依靠更具針對性、更為嚴厲的黨內法規(guī)。

三、新時代生態(tài)文明建設領域黨內法規(guī)制度與國家法律制度的協(xié)同性

新時代生態(tài)文明建設領域黨內法規(guī)制度與國家法律制度的協(xié)同性體現(xiàn)為兩者不僅在各自領域發(fā)揮作用，并相互正向影響，最終實現(xiàn)對生態(tài)文明建設領域社會關系的有效調整、推動生態(tài)文明建設領域國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（一）新時代生態(tài)文明建設領域黨內法規(guī)制度對國家法律制度的引領

首先，正確理解“黨領導立法”[12]與“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”[13]的關系。一方面，“黨領導立法”指黨領導人民按照既定的程序進行立法，把黨的領導貫徹到立法工作全過程，確保立法既能反映國家和社會發(fā)展的要求，又能回應人民關切，這樣才能使人民發(fā)自內心地敬畏法、尊重法、崇尚法，實現(xiàn)良法善治，而黨領導立法的相關行為又通過黨內法規(guī)予以約束和規(guī)制，這就形成黨內法規(guī)嚴于國家法律的邏輯；另一方面，黨章又要求“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，即意味著黨組織和黨員必須在遵守憲法和法律的前提下進行活動，其制定的黨內法規(guī)不得與國家憲法和法律相沖突，顯然又可以得出國家法律高于黨內法規(guī)的結論。這就需要我們以中國共產黨既是領導黨又是執(zhí)政黨的現(xiàn)實定位為視角，將“黨領導立法”和“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”兩者結合起來進行科學理解，前者是指黨的領導行為；后者則指黨的執(zhí)政行為：立法之前，黨組織通過黨內法規(guī)實現(xiàn)對立法工作的指導和引領；立法之后，黨員和黨組織又必須帶頭守法，黨內法規(guī)不得與國家法律相沖突，也不得僭越法律保留事項[14]。

其次，新時代生態(tài)文明建設領域黨內法規(guī)制度對國家法律制度引領的表現(xiàn)。新時代生態(tài)文明建設因為涉及多方主體，是對既有生態(tài)環(huán)境利益分配格局的調整，需要黨把握全局、協(xié)調各方，但生態(tài)文明建設涉及的社會關系大部分不只是純粹的黨內事務，對其調整必然主要依賴國家法律。黨總攬全局往往體現(xiàn)為先將符合人民整體生態(tài)利益的主張納入黨內法規(guī)制度，再通過相應的立法程序上升為國家法律制度；對于既有的生態(tài)環(huán)境法律不能有效調整生態(tài)文明建設關系但又必須及時解決的方面，也先從黨內法規(guī)制度著手，再通過人大立法，上升為國家法律制度。比如，針對日益嚴峻的生態(tài)環(huán)境惡化的局面，為使中國特色社會主義事業(yè)總體布局更加完善，2012年11月黨的十八大將“生態(tài)文明建設”寫入黨章，明確其戰(zhàn)略地位；之后2018年3月十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案，將“生態(tài)文明”寫入憲法。但是，關于生態(tài)環(huán)境損害的賠償?shù)囊?guī)定，在國家法律層面未建立統(tǒng)一的制度。相關規(guī)定散見于《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國民事訴訟法》等法律及相關的司法解釋中，對造成生態(tài)環(huán)境本身損害的賠償責任及賠償范圍規(guī)定不明確，因而不能對生態(tài)環(huán)境損害進行有效救濟和及時修復。為了應對現(xiàn)實需要，2017年由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)文的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下稱為《方案》），要求在全國試點生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體、損害賠償解決途徑等①《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定賠償范圍包括了清除污染費用、生態(tài)環(huán)境修復費用、生態(tài)環(huán)境修復期間服務功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失以及生態(tài)環(huán)境損害賠償調查、鑒定評估等合理費用；明確國務院授權省級、市地級政府（包括直轄市所轄的區(qū)縣級政府）作為本行政區(qū)域內生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人；對于損害賠償解決途徑創(chuàng)造性地設置賠償磋商形式。。據(jù)此《方案》，2019年6月《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》對于涉及生態(tài)環(huán)境損害案件的審理中的原告、適用范圍、賠償范圍、賠償資金的繳納管理使用、磋商賠償協(xié)議的效力等進行了具體解釋。2020年5月公布的《中華人民共和國民法典》關于環(huán)境污染和生態(tài)破壞責任的規(guī)定則不但注意到由于環(huán)境污染、生態(tài)破壞造成他人損害的侵權責任，也注意到造成生態(tài)環(huán)境損害的責任承擔問題，特別強調了侵權人的生態(tài)環(huán)境的修復責任①《中華人民共和國民法典》第一千二百三十四條規(guī)定：違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境能夠修復的，國家規(guī)定的機關或者法律規(guī)定組織有權請求侵權人在規(guī)定期限內承擔修復責任，侵權人在期限內未修復的，國家規(guī)定的機關或者法律規(guī)定組織可以自行或者委托他人進行修復，所需費用由侵權人承擔。，而其中侵權賠償范圍則和《方案》中的規(guī)定基本一致②《中華人民共和國民法典》第一千二百三十五條規(guī)定：違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，國家規(guī)定的機關或者法律規(guī)定組織有權請求侵權人賠償下列損失和費用：（一）生態(tài)環(huán)境修復期間服務功能的損失；（二）生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失；（三）生態(tài)環(huán)境損害賠償調查、鑒定評估等費用；（四）清除污染費用、生態(tài)環(huán)境修復費用；（五）防止損害的發(fā)生和擴大所支出的合理費用。。

（二）新時代生態(tài)文明建設領域黨內法規(guī)制度對國家法律制度的補充和細化

生態(tài)文明建設領域主要涉及的不僅有單純的黨內事務，還有社會和國家事務，所以調整生態(tài)文明建設領域關系主要依賴國家法律。但是當生態(tài)文明建設某一特定領域需要調整，而立法要求又相對較高、面臨阻力較大，暫時無法形成統(tǒng)一的共識時，黨內法規(guī)所具有的“靈活性和及時性”[15]便能發(fā)揮優(yōu)勢。黨內法規(guī)可以先行先試，待相關生態(tài)文明建設領域的運行積累了相應經驗，社會對立法有了較為統(tǒng)一的共識，相關領域亟須以國家法律的形式予以調整時，可以通過立法程序將黨內法規(guī)上升為國家法律。在黨內法規(guī)制定之后，尚未轉化為國家法律之前，其對國家法律起到補充和補漏的作用。比如對于水資源的治理和保護，國家層面的專項法律主要有《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水土保持法》和《中華人民共和國水污染防治法》，在2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》）之前，這三部單行法中并無關于河長制的相關規(guī)定，《意見》發(fā)布后也只在2017年修正的《中華人民共和國水污染防治法》第五條原則規(guī)定了省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長制以及其負責工作的內容。河長制法律制度的跟進更多是由地方立法，包括地方性法規(guī)和地方性黨內法規(guī)來完成。然而河湖生態(tài)保護和環(huán)境治理中涉及的諸如跨省級行政區(qū)域河流河長工作的有效協(xié)調和配合，以及多省份河流的匯入的湖泊需要省級河長之間建立信息共享和溝通協(xié)商機制等，僅依靠《中華人民共和國水污染防治法》的原則規(guī)定，以及層級較低的省級地方性法規(guī)和地方性黨內法規(guī)難以起到實質性的調整作用。此時中央層級的黨內法規(guī)制度則起到補充作用，真正成為有效解決問題的圭臬。如2016年的《意見》中就有“對跨行政區(qū)域的河湖明晰管理責任，協(xié)調上下游、左右岸實行聯(lián)防聯(lián)控”[16]的規(guī)定，2018年1月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》中強調流域管理機構的協(xié)調作用，并對跨省級行政區(qū)域湖泊的流域管理機構的具體職責作了規(guī)定?？梢哉f，在河長制的建立和推進過程中，國家法律層面只是宣示性的原則規(guī)定，對于涉及河長制跨省流域工作機制的問題，真正發(fā)揮調整作用的還是國家層級的黨內法規(guī)。

（三）新時代生態(tài)文明建設領域黨內法規(guī)制度和國家法律制度的銜接與協(xié)調

生態(tài)文明建設黨內法規(guī)制度與國家法律制度的銜接主要指的是，對于生態(tài)文明領域的特定事項國家法律有原則性規(guī)定，黨內法規(guī)有具體細化的規(guī)定，待條件成熟時需要將黨內法規(guī)轉化為國家法律，以保障制度的穩(wěn)定性和長期性。黨內法規(guī)制度制定程序相對簡便，有利于某項生態(tài)文明建設具體制度初期的建立和推進，但也存在著隨意性和偶然性、主體權力來源不具有法定性、制度運行對于黨的權威過度依賴的問題[17]。所以當制度運行積累了一定經驗，制度內涵趨向穩(wěn)定，應該針對該制度進行國家法律的立法，將黨的主張轉化為國家意志。其過程大致經過黨的主張的形成、黨的主張的表達、國家意志的形成和國家意志表達四個階段。生態(tài)文明領域黨內法規(guī)制度即是黨的主張的形成，隨后需要黨的各級委員會向國家各級立法機構轉達自己的主張，國家各級立法機構收到黨的主張后，其內部的黨組織機構及黨員要促使黨的主張能夠得到大多數(shù)人的支持和擁護，從而形成國家意志，并通過嚴格的立法程序進行表達，成為國家法律。

生態(tài)文明建設黨內法規(guī)制度與國家法律制度的協(xié)調是指兩者對生態(tài)文明領域特定事項進行調整，使其相互之間不存在沖突，各自進行有效調整并形成合力，共同促進生態(tài)文明建設目標的實現(xiàn)。比如對于生態(tài)環(huán)境“黨政同責”的規(guī)定，由于我國現(xiàn)行的政治制度決定了各級黨委在生態(tài)環(huán)境保護的核心作用，需要將黨政領導干部的責任一并進行規(guī)范，因此在表1的黨內法規(guī)中均強調“黨政同責”，責任形式包括：（1）誡勉、責令公開道歉的聲譽責任；（2）調離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職、降職等組織處理；（3）黨紀政紀處分。而在國家法律層級的《中華人民共和國環(huán)境保護法》和《中華人民共和國公務員法》中對于直接負有環(huán)境保護監(jiān)督職責的部門負責人及直接責任人員的責任形式只規(guī)定了記過、記大過、降級；造成嚴重后果的才給予開除、撤職的處罰。兩相比較，黨內法規(guī)的問責力度和處罰形式都更為嚴格和全面。于是就出現(xiàn)了當對象為不具有黨員身份的政府領導干部的環(huán)保責任該適用哪一類規(guī)范的問題，其深層次的問題是黨內法規(guī)與國家法律對生態(tài)文明建設領域的某一特定事項均有相關規(guī)定時，需要保持兩者的協(xié)調一致。對于消除黨內法規(guī)與國家法律不一致的現(xiàn)象，可以從以下幾個方面著手：一是建立立法聯(lián)動機制，通過黨內法規(guī)與國家法律各自立法機構之間的聯(lián)動機制，事先預防黨內法規(guī)與國家法律存在的不一致現(xiàn)象。二是劃清權力邊界，黨內法規(guī)不應過多干預屬于國家法律調整的社會關系。對于生態(tài)文明建設領域黨委領導的責任規(guī)范是較為純粹的黨內事務，納入黨內法規(guī)進行規(guī)定較為適宜，但對于政府及其領導干部的環(huán)保責任規(guī)定由國家法律加以規(guī)定更為合適。對于既有的黨內法規(guī)不可避免地涉及黨外事務的規(guī)定，可以通過特定的法律技術（如引致性規(guī)范）將特殊情況時的法律適用引導到其他規(guī)范，實現(xiàn)不同規(guī)范體系間的有效協(xié)調。三是建立聯(lián)合備案審查、清理機制。當前《中華人民共和國立法法》和《條例》分別建立了國家法律和黨內法規(guī)的備案審查制度，但還沒有形成統(tǒng)一的合力，需要建立相應的聯(lián)合審查備案機制，及時修訂和清理相互沖突或者不一致的規(guī)定。