陳顯友

（武漢工程大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 武漢 430205）

我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展不平衡不充分的問題在鄉(xiāng)村最為突出。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的滯后，是中國應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的重點和難點所在。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為破解農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給問題帶來重要突破口?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出：加快建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系；以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心建立具有綜合服務(wù)功能、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，形成農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；開發(fā)農(nóng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)項目；鼓勵村集體建設(shè)用地優(yōu)先用于發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)；加強(qiáng)農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力；等等。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的五大目標(biāo)是產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給有著極大的促進(jìn)作用。

一、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給面臨的挑戰(zhàn)

隨著人民生活水平的不斷提高和醫(yī)療條件的改善，我國人口的健康水平逐步提高，死亡率降低，人口平均壽命不斷增長，2020年我國的人均預(yù)期壽命達(dá)到77.8歲，接近世界發(fā)達(dá)國家的水平。人均壽命的增長推動著我國老年人口呈快速增長趨勢，人口老齡化進(jìn)程加快。據(jù)2020年第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國60歲及以上人口達(dá)到2.64億人，占18.70%。65歲及以上人口達(dá)到1.91億人，占13.50%。與2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)相比，60歲及以上人口的比重上升5.4個百分點，65歲及以上人口的比重上升4.6個百分點（見表1）。老年撫養(yǎng)比達(dá)到19.7%，總撫養(yǎng)比達(dá)到45.9%（見表2）?？焖俚娜丝诶淆g化進(jìn)程給我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展帶來了巨大的壓力。

表1 2010—2020年我國60歲及65歲以上老年人口數(shù)量及比重

表2 2010—2020年我國老、幼人口撫養(yǎng)比

隨著工業(yè)化、城市化步伐的加快，大量農(nóng)村青壯年人口向城鎮(zhèn)流動，特別是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村人口向東部發(fā)達(dá)地區(qū)的省際人口遷移，更是大大加快了農(nóng)村地區(qū)的人口老齡化速度，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的老齡化率高于城鎮(zhèn)地區(qū)。2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村60歲及以上人口占比為14.98%，超出城鎮(zhèn)3.29個百分點（見表3）。我國農(nóng)村地區(qū)比城鎮(zhèn)地區(qū)更早地進(jìn)入老齡化社會，人口老齡化使農(nóng)村勞動力比例減少，空巢老人增多，養(yǎng)老保險、養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療保障壓力日益增大，這也成為我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所要面對的重要挑戰(zhàn)。

表3 第六次全國人口普查60歲及以上老年人的城鄉(xiāng)分布

老年人由于衰老導(dǎo)致的身體機(jī)能下降，對醫(yī)療護(hù)理康復(fù)、日常生活照料、精神慰藉、緊急救援等方面的服務(wù)需求相比其他群體更普遍更強(qiáng)烈。其中失能半失能老人、高齡老人、孤寡空巢老人、貧困老人等弱勢老年群體，對養(yǎng)老服務(wù)的需求更為迫切。但由于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，醫(yī)療、信息、人力、基礎(chǔ)設(shè)施等養(yǎng)老資源較為貧乏，老年人口分布更為分散，導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給較為缺乏，養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系難以形成。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，可以將農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)與鄉(xiāng)村振興有效銜接起來，提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給水平，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)更強(qiáng)、農(nóng)村更美、農(nóng)民更富的戰(zhàn)略目標(biāo)打下堅實的基礎(chǔ)。

二、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀及問題分析

（一）農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位短缺，利用率低

2018年底全國共有農(nóng)村特困人員供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)（農(nóng)村敬老院和社會福利院，主要為五保老人等農(nóng)村特困人員提供集中供養(yǎng)服務(wù)）為主的農(nóng)村供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)19255所，床位155萬張，工作人員13.8萬名。農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住率較低，據(jù)民政部調(diào)查統(tǒng)計，2015年農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位利用率為65%[1]。有的農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“簡易型”普通養(yǎng)老床位大量空置，部分有需求的失能半失能的農(nóng)村老人因為不屬于政府兜底服務(wù)的范圍而無錢或無資格入住[2]。由于農(nóng)村的基礎(chǔ)條件較差，廣大失能半失能老人急需的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合護(hù)理型床位嚴(yán)重短缺。

（二）農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)人員極度缺乏

農(nóng)村護(hù)理型養(yǎng)老服務(wù)人員短缺、專業(yè)化水平不高，養(yǎng)老服務(wù)需求和供給存在嚴(yán)重失衡，成為醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)結(jié)合的重要掣肘。2019年全國農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率59.3%。以社會服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)設(shè)施為基數(shù)匡算，每個社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施擁有持證社會工作者為1人[3]。同時，養(yǎng)老專業(yè)護(hù)理人員培訓(xùn)不足，專業(yè)護(hù)理人員缺少專業(yè)知識和技能[4]，導(dǎo)致專業(yè)服務(wù)水平一直處于較低水平。護(hù)理人員專業(yè)服務(wù)水平差、服務(wù)水平低但費用不低的現(xiàn)狀，使得需要護(hù)理服務(wù)的老人既“買不到服務(wù)”，也“買不起服務(wù)”。

（三）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給主體單一，政府責(zé)任不清晰

由于在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給中，政府對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的責(zé)任不明確，基層政府、家庭、社會公益組織等各主體之間的責(zé)任也不清晰，哪些養(yǎng)老服務(wù)屬于政府兜底或政府購買的基本公共服務(wù)范疇？哪些養(yǎng)老服務(wù)屬于經(jīng)營性市場化供給的范疇？政府在養(yǎng)老服務(wù)的供給中承擔(dān)什么責(zé)任？這都需要有明確的界定。政府在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給工作中出現(xiàn)職能缺位、錯位和越位等現(xiàn)象，在一定程度上影響各主體的工作效率和養(yǎng)老服務(wù)的供給力度。

（四）農(nóng)村社會福利和社會救助的力度較小

涉及農(nóng)村老人的社會福利和社會救助方面，我國的護(hù)理津貼和養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼覆蓋面較小，分別只有66萬人和516萬人，高齡津貼的覆蓋面較大，有2963萬人，但是與我國60歲以上老年人口的2.64億基數(shù)相比，只有11%。在農(nóng)村社會救助方面，只有針對農(nóng)村家庭的最低生活保障，2019年人均獲得保障資金5335.5元，覆蓋3455.4萬人（見表4）。目前尚沒有專門針對老年人的社會救助政策規(guī)定。

表4 2010—2019年我國農(nóng)村最低生活保障資金收支情況一覽表

（五）農(nóng)村養(yǎng)老保險資金籌措能力有限

從我國農(nóng)村社會保障資金投入的實際情況看，2020年我國城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險參保人數(shù)10.17億人，年人均賠付803元。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)5.42億人，年人均養(yǎng)老金支出622元?？梢姵青l(xiāng)居民的醫(yī)保與養(yǎng)老保險支持額度之和為1425元，尚不足以支付市場化的養(yǎng)老服務(wù)費用（見表5）。

表5 2011—2020年我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險資金收支情況一覽表

（六）農(nóng)村家庭成員提供養(yǎng)老服務(wù)的能力減弱

由于我國的家庭結(jié)構(gòu)趨向小型化，特別是在“4-2-1”家庭模式下，近七成家庭只生育一個孩子，家庭人口不斷減少。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2010年我國家庭人口規(guī)模為3.1人/戶。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年底我國平均每個家庭戶的人口為2.62人，比2010年的3.10人減少0.48人，家庭戶規(guī)模繼續(xù)縮?。ㄒ姳?）。再加上勞動力人口的遷移，成年子女在外工作，空巢老人比例達(dá)到一半以上；據(jù)《中國老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告（2014）》的預(yù)測數(shù)據(jù)顯示，到2050年，臨終無子女老年人將增加到7900萬人，空巢老年人口比例預(yù)計將突破70%。家庭養(yǎng)老功能日漸式微，使得家庭子女照料老人的傳統(tǒng)模式已經(jīng)不能適應(yīng)我國人口老齡化快速發(fā)展的需要，進(jìn)一步加重了家庭和社會的負(fù)擔(dān)，傳統(tǒng)家庭結(jié)構(gòu)已無法成為農(nóng)村老人的最后庇護(hù)所，家庭成員照護(hù)農(nóng)村老人的模式遇到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，難以為繼。

表6 我國七次人口普查家庭人口變動基本情況

（七）農(nóng)村養(yǎng)老資源極其匱乏

我國城市和農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)供給是極不均衡的。與城市養(yǎng)老服務(wù)相比，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給嚴(yán)重缺乏養(yǎng)老資源，缺護(hù)理型養(yǎng)老床位、缺護(hù)理服務(wù)人員、缺資金、缺社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、缺醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)等。表現(xiàn)在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給基本停留在自助或互助服務(wù)階段，服務(wù)數(shù)量不足、質(zhì)量不高。農(nóng)村空巢、留守、失能、高齡、貧困老年人數(shù)量龐大但養(yǎng)老服務(wù)保障水平較低，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源的短板十分突出，面臨多重養(yǎng)老困境：一是農(nóng)村老人的可支配收入低，醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險的收入明顯低于城市，對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)項目的支付能力弱；二是農(nóng)村基層財政開支的經(jīng)費來源基本依靠上級財政撥款和“一事一議”制度，且自籌資金能力也普遍不強(qiáng)；三是農(nóng)村老人居住分散，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給難以延伸到農(nóng)村，零散的需求或供給無法形成規(guī)模效應(yīng)，沒有規(guī)模效應(yīng)就必然導(dǎo)致服務(wù)成本居高不下，供給會進(jìn)一步萎縮；四是農(nóng)村空心化現(xiàn)象突出，中青年子女外出打工比較普遍，導(dǎo)致從事農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的人力資源匱乏；五是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求和供給存在嚴(yán)重的信息不對稱；六是農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生條件和養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施等養(yǎng)老資源非常短缺；七是農(nóng)村特困供養(yǎng)機(jī)構(gòu)（包括敬老院和社會福利院）設(shè)施和管理相對落后，保障能力不足。在以上諸因素的影響下，農(nóng)村老人的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給效率低，服務(wù)質(zhì)量差，供給嚴(yán)重不足。

三、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的理論與實證分析

（一）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的基本內(nèi)涵和理論分析

“養(yǎng)老”是指供養(yǎng)、奉養(yǎng)老人。狹義的養(yǎng)老是指為老年人提供生活資料和生活費用，即僅限于經(jīng)濟(jì)方面供養(yǎng)的范疇；廣義的養(yǎng)老除上述的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)外，還包括老年人晚年生活所需要的生活照料和精神慰藉等[5]。韓健鵬認(rèn)為由于養(yǎng)老服務(wù)具有公共性，因而通常由政府提供專門針對老年人的基本公共服務(wù)[6]。王先菊認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)有狹義和廣義之分，狹義的養(yǎng)老服務(wù)即為由政府組織和實施的以基本生活照料為主的民政養(yǎng)老服務(wù)，廣義的養(yǎng)老服務(wù)指國家、社會或個人為提高老年人生活質(zhì)量而采取的政策措施和提供的設(shè)施、服務(wù)的總稱[7]。對于養(yǎng)老服務(wù)的性質(zhì)，王樹新認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)具有社會保障功能，具有福利性且只有福利性，養(yǎng)老服務(wù)的終極目標(biāo)是滿足各種特殊困難家庭的基本養(yǎng)老需求[8]。李學(xué)斌則認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)不僅應(yīng)具有基本的保障功能，其服務(wù)對象不僅僅是農(nóng)村老人和貧困老人這些困難群體，還應(yīng)具備便民利民的功能，表現(xiàn)出適當(dāng)?shù)臓I利性、市場性和產(chǎn)業(yè)性特征[9]。因此，養(yǎng)老服務(wù)按照性質(zhì)可以分為公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)和市場化服務(wù)。楊翠迎、茆長暄等將養(yǎng)老服務(wù)分為私人養(yǎng)老服務(wù)和公共養(yǎng)老服務(wù)[10]。余峰將養(yǎng)老服務(wù)分為三類：日常生活照料服務(wù)、醫(yī)療護(hù)理服務(wù)、精神慰藉服務(wù)[11]。在養(yǎng)老服務(wù)的供給方面，施巍巍、羅新錄認(rèn)為政府居于主導(dǎo)地位，政府是整個養(yǎng)老保障制度的制定者，以平等為核心保障全社會養(yǎng)老，在養(yǎng)老保障中主要承擔(dān)著主導(dǎo)者和干預(yù)者的角色[12]。陳園認(rèn)為，市場是養(yǎng)老服務(wù)供給中的靈活主體，家庭是養(yǎng)老服務(wù)供給的基本主體，社區(qū)是另一個重要供給主體，作為傳統(tǒng)家庭主體和其他主體之間重要的溝通橋梁[13]。

本文將農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給概括為，以滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求、提升老年人生活質(zhì)量為目標(biāo)，面向所有農(nóng)村老年人，提供生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、緊急救援和社會參與等一系列服務(wù)的總稱。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)既包括政府提供的公共服務(wù)，也包括市場化的私人服務(wù)，還包括介于二者之間的準(zhǔn)公共服務(wù)和經(jīng)營性公共服務(wù)。福利多元主義理論強(qiáng)調(diào)社會福利的提供者是多元化的，不能僅依靠政府，應(yīng)加入市場、社區(qū)、家庭、非營利性組織等非政府組織。福利多元主義認(rèn)為政府可以通過不同的方式資助福利服務(wù)，通過與特定的機(jī)構(gòu)簽訂合同，也可以直接向個人提供補(bǔ)貼費用，讓市場來供給福利。政府在養(yǎng)老服務(wù)供給過程中承擔(dān)主要責(zé)任，個人、家庭、社會以及政府都參與其中并承擔(dān)自己的義務(wù)和責(zé)任，共同推動養(yǎng)老服務(wù)供給體系可持續(xù)發(fā)展。

由于家庭提供養(yǎng)老服務(wù)的能力減弱，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)離不開社會的支持。社會支持是一種緩解社會心理刺激和個體心理健康之間關(guān)系的，個體借助社會聯(lián)系所能獲取減輕心理應(yīng)激反應(yīng)、緩解精神緊張狀態(tài)、提高社會適應(yīng)能力的影響。田園、肖水源等把社會支持分為三類：一是客觀的、實際的或可見的支持；二是主觀的、體驗到的或情緒上的支持；三是個體對社會支持的利用情況[14]。社會支持既涉及家庭內(nèi)外的供養(yǎng)與維系，也涉及各種正式與非正式的支持與幫助。社會支持不僅僅是一種單向的關(guān)懷或幫助，它在多數(shù)情形下是一種社會交換。在國外，有學(xué)者將社會支持劃分為工具性支持和情感性支持。還有學(xué)者把社會支持歸納為情感支持（理解、關(guān)心、愛和信任等）、工具支持（物資、金錢、時間和服務(wù)等）、信息支持（提供建議、消息等）及評估支持（反饋、比較等）[15]。上述將社會支持分為客觀或物質(zhì)的支持、主觀或情感的支持的做法獲得了學(xué)者的肯定與認(rèn)同。社會支持成為老年人獲得幫助的重要來源，社會支持的質(zhì)量對老年人的健康是十分重要的。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給、有效需求及現(xiàn)實需求比較分析

本文通過調(diào)查分析農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給和需求現(xiàn)狀。按照是否達(dá)成購買行為，可將需求分為現(xiàn)實需求與有效需求?，F(xiàn)實需求是指已經(jīng)達(dá)成的需求，有效需求是指既有購買欲望，又有一定的購買力，但是沒有最終達(dá)成的需求。劉蕾將需求分為基本型需求、期望型需求和興奮型需求[16]，其中基本型需求也被稱作為“剛性需求”。

本文選擇10個具有一定代表性的養(yǎng)老服務(wù)項目（上門看病、聊天解悶、上門做家務(wù)、老年人服務(wù)熱線、老年飯桌或送飯、康復(fù)治療、上門護(hù)理、陪同看病、法律援助、幫助日常購物），從供給（本地有）、現(xiàn)實需求（用過）、有效需求（需要）等三個方面對老年人的養(yǎng)老服務(wù)供給和需求進(jìn)行分層抽樣調(diào)查統(tǒng)計分析（見表7）。本次調(diào)查突出東中西部地區(qū)的城鄉(xiāng)和區(qū)域差異分析，對農(nóng)村老人的基本特征、地區(qū)分布等方面進(jìn)行綜合調(diào)查分析。調(diào)研采取隨機(jī)抽查的方法，調(diào)查了湖北省武漢市、天門市、宜昌市西陵區(qū)、紅安縣，四川省江油市，云南省玉溪市元江縣、曲靖市宣威市，浙江省長興縣、杭州市淳安縣，江蘇省常熟市等，共完成調(diào)查問卷3126份，其中農(nóng)村老年人問卷1759份，問卷合格率86.73%。從數(shù)據(jù)的可靠性分析看，調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)有著較好的信度和效度。此回歸方程的擬合優(yōu)度達(dá)到0.822，表明擬合效果很好?；貧w模型方差分析顯示，F(xiàn)值為75.48，顯著性概率是0.000。KMO值為0.734，表明本調(diào)查具有良好的信效度。

為了便于比較農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的有效需求、現(xiàn)實需求與養(yǎng)老資源供給之間的關(guān)系，在此引入平均需求量的概念。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的平均需求量Q為10種農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求頻率的加權(quán)平均數(shù)，為了便于計算和統(tǒng)計分析，同時結(jié)合24名專家（包括5名學(xué)者、8名老齡管理工作者、11名碩士學(xué)歷的資深市場調(diào)研員）的意見，計算10種農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求的權(quán)重。平均需求量Q可表示為：

本研究采用德爾菲法，就農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求的重要性征求24位以老齡管理工作者、學(xué)者和市場調(diào)研員為主的專家的意見，以專家打分法為基礎(chǔ)，基于AHP的模糊綜合評價將農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)有效需求這一復(fù)雜問題，層層分解成不同的具體指標(biāo)，然后通過專家意見對指標(biāo)進(jìn)行兩兩比較，從而建構(gòu)判斷矩陣以取得指標(biāo)權(quán)重。再通過專家對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求量指標(biāo)進(jìn)行打分，建構(gòu)需求量評價指標(biāo)隸屬度矩陣，以對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求量作出科學(xué)、公正、客觀的評價，確定權(quán)重如下（見表8）。

表8 老人有效需求的權(quán)重分布 單位：%

1.農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給與需求的基本特征。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的需求、供給和服務(wù)利用之間存在一定的落差，本研究引入“需求差”和“利用差”兩個概念來反映這一差距。“需求差”指為有效需求與服務(wù)供給的差值，“利用差”即為服務(wù)供給與現(xiàn)實需求（利用）之間的差值。需求差越大，說明農(nóng)村老人養(yǎng)老服務(wù)的供需缺口越大；利用差越大，說明農(nóng)村老人養(yǎng)老服務(wù)的過剩程度越大。

一是農(nóng)村老人的養(yǎng)老服務(wù)需求實現(xiàn)率較低。從農(nóng)村老人養(yǎng)老服務(wù)的供給、需求和利用現(xiàn)狀分析，農(nóng)村老人養(yǎng)老服務(wù)的供給、需求和利用之間匹配程度差，有著較大的需求差和利用差。從農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的需求和供給情況上看，上門看病服務(wù)、康復(fù)治療服務(wù)、上門護(hù)理服務(wù)等三項服務(wù)存在著供給不足的問題（需求差為正值，即有效需求＞供給），其中，三項基本型的醫(yī)療康復(fù)護(hù)理類的服務(wù)，包括“康復(fù)治療服務(wù)”“上門護(hù)理服務(wù)”和“上門看病服務(wù)”存在著最大的需求差，分別達(dá)到31%、29.3%、26.4%；其次是應(yīng)該盡力滿足的期望型的日常照料關(guān)懷類的服務(wù)，包括上門做家務(wù)、老年飯桌和送飯、幫助日常購物、聊天解悶、陪同看病的需求差相對較大，為17.2%～27.2%。而對于興奮型的社會服務(wù)與社會參與類服務(wù)，包括法律援助和老年服務(wù)熱線，其需求差相對較小，分別為17.2%和1.9%。從需求差數(shù)據(jù)可以看出，農(nóng)村老人養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)內(nèi)容和農(nóng)村老人的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求之間存在著結(jié)構(gòu)性失衡問題。特別是老年人需要最迫切的基本型的醫(yī)療康復(fù)護(hù)理類的三類服務(wù)——上門看病服務(wù)、上門護(hù)理服務(wù)和康復(fù)治療服務(wù)，存在著供給不能滿足需求、供給不足的問題，而對于應(yīng)該盡力滿足的期望型的日常照料關(guān)懷類的服務(wù)——上門做家務(wù)、老年飯桌和送飯、幫助日常購物、聊天解悶、陪同看病的需求，其需求差也相對較大。供給嚴(yán)重不足，越是迫切需要的服務(wù)項目，需求差越大，供給不足越發(fā)明顯，結(jié)構(gòu)性失調(diào)的問題非常嚴(yán)重。

二是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給利用率低。從農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給和利用情況來看，普遍存在著較為嚴(yán)重的服務(wù)過剩問題，除“幫助日常購物”這項服務(wù)外，其他的9項服務(wù)都存在利用差，說明農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系中存在著服務(wù)供給過剩的問題。從農(nóng)村老人最迫切需要的上門看病服務(wù)、上門護(hù)理服務(wù)和康復(fù)治療服務(wù)的利用差來看，供給和利用之間的差分別為8.7%、8.7%、7.3%，利用率分別為79.1%、65.7%、60.1%（見圖1）。這說明，盡管農(nóng)村老人有農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的需求，并且供給維持在較低水平，但是供給的利用率不高，存在著有限的供給資源浪費的情況（見表9）。

圖1 農(nóng)村老人養(yǎng)老服務(wù)需求、供給與利用比較

表9 農(nóng)村老人的有效需求、現(xiàn)實需求與供給比較分析

2.農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給與需求失衡的原因。從農(nóng)村老人養(yǎng)老服務(wù)需求、供給與利用的情況來看，一方面存在著農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)實需求低于供給和有效需求的現(xiàn)象；另一方面存在著服務(wù)利用低于服務(wù)供給，利用率偏低的問題。既有農(nóng)村老人養(yǎng)老服務(wù)需求得不到滿足的問題，同時又有現(xiàn)有養(yǎng)老資源得不到充分利用的問題。這一研究結(jié)論與2012年王莉莉的研究結(jié)論基本一致[17]，經(jīng)過了近十年的發(fā)展，我國養(yǎng)老服務(wù)市場存在的供給總量不足和供給利用率低的問題依然沒有太大改觀。如何提高養(yǎng)老服務(wù)資源的利用率，值得深思。

農(nóng)村老人的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求得不到滿足，其原因在于，一方面，在提供農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的過程中，政府“自上而下”的服務(wù)供給模式往往是從政府所能提供的養(yǎng)老資源和政績工程的角度出發(fā)，忽略了調(diào)查評估農(nóng)村老人養(yǎng)老服務(wù)的實際需求。這導(dǎo)致其所提供的服務(wù)項目與農(nóng)村老人實際需要的服務(wù)項目之間的不匹配。另一方面，我國養(yǎng)老服務(wù)的市場化機(jī)制還相對滯后，市場在養(yǎng)老資源配置中的主體地位還沒有確立。因此，形成了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給不能滿足需求的情況。

對于農(nóng)村老人的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給不足、利用率偏低的情況，其原因在于，一方面，農(nóng)村老人對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的利用受到農(nóng)村老人的經(jīng)濟(jì)支付能力和實際消費意愿的限制。從農(nóng)村老人的經(jīng)濟(jì)支付能力來看，調(diào)查對象中62.5%的農(nóng)村老人月平均收入在1000元以下，其中51.4%的農(nóng)村老人的月平均收入在500元以下，說明農(nóng)村老人的經(jīng)濟(jì)支付能力十分有限，對社區(qū)提供的養(yǎng)老服務(wù)的消費能力不足。從農(nóng)村老人的實際消費意愿調(diào)查來看，通過調(diào)查農(nóng)村老人“您是否需要政府提供服務(wù)護(hù)理”，發(fā)現(xiàn)73.95%的調(diào)查者表示“非常需要”和“比較需要”，僅有15.02%的調(diào)查者表示“不太需要”和“完全不需要”。再向農(nóng)村老人解釋說明，政府免費護(hù)理服務(wù)不需要支付報酬，農(nóng)村老人又選擇“需要”，這說明政府在提供服務(wù)時需要考慮農(nóng)村老人的支付能力，必須在農(nóng)村老人的經(jīng)濟(jì)可接受的范圍之內(nèi)。同時，還要轉(zhuǎn)變農(nóng)村老人的消費觀念，提高農(nóng)村老人“購買服務(wù)”的意識。另一方面，社區(qū)提供的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量問題也會影響到農(nóng)村老人對服務(wù)的利用。在訪談農(nóng)村老人中發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)村老人對社區(qū)提供的上門服務(wù)質(zhì)量存在一定程度的擔(dān)憂。盡管農(nóng)村老人對“上門看病服務(wù)、上門護(hù)理和康復(fù)治療”的需求較高，但是由于服務(wù)質(zhì)量或者供給短缺的原因，導(dǎo)致服務(wù)的利用率不高。

四、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)有效供給的對策

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給問題是我國人口老齡化快速發(fā)展背景下出現(xiàn)的新問題，也是我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的薄弱環(huán)節(jié)和短板。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略通過產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給創(chuàng)造了良好的經(jīng)濟(jì)保障、人才保障、文化保障、生態(tài)環(huán)境保障和組織領(lǐng)導(dǎo)保障，為發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，培養(yǎng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才，轉(zhuǎn)變養(yǎng)老服務(wù)消費觀念，弘揚(yáng)“尊老孝老”文化，打造生態(tài)宜居養(yǎng)老環(huán)境，強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)的政府責(zé)任意識和組織領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)造了良好的養(yǎng)老服務(wù)供給外部環(huán)境，也為建立和完善中國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系提供了重要機(jī)遇。

（一）以鄉(xiāng)村振興推動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給管理的改進(jìn)

其一，以鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興推動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要組成部分，要不斷完善政府采購、村集體購買、PPP等方式，培育一批具有影響力和競爭力的鄉(xiāng)村醫(yī)養(yǎng)、康養(yǎng)服務(wù)企業(yè)和家政公司。發(fā)展鄉(xiāng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)項目，建設(shè)一批鄉(xiāng)村特色的醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)基地，利用閑置農(nóng)房、學(xué)校等養(yǎng)老資源發(fā)展養(yǎng)老項目，支持老年上門醫(yī)療服務(wù)、老年餐飲服務(wù)、老年健康教育、老年旅游服務(wù)、老年用品服務(wù)、老年文化娛樂、老年志愿服務(wù)、老年護(hù)理服務(wù)、老年法律服務(wù)、老年金融服務(wù)等服務(wù)業(yè)態(tài)，推進(jìn)融合發(fā)展。加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的社區(qū)、社會組織、社會工作“三社聯(lián)動”，鼓勵社會組織和志愿者參與養(yǎng)老服務(wù)。

其二，以鄉(xiāng)村人才振興推動養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍的建設(shè)。養(yǎng)老服務(wù)包括醫(yī)療、護(hù)理、康復(fù)、家政等多種服務(wù)，需要來自不同部門和機(jī)構(gòu)的醫(yī)生、護(hù)士、康復(fù)師、社工、家政、農(nóng)村留守人員、低齡老人、志愿者等多類人員的參與。合理組織協(xié)調(diào)好農(nóng)村老人所需要的服務(wù)，是提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵。構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系需要較多的人力資源投入，要穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人員隊伍的職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè)。要加強(qiáng)從業(yè)人員的知識、技能、職業(yè)道德專業(yè)化培訓(xùn)，規(guī)范從業(yè)人員的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范化和專業(yè)化。依托大中專學(xué)校和專業(yè)性醫(yī)院，建立養(yǎng)老護(hù)理人員培訓(xùn)基地。提升從業(yè)服務(wù)人員的素質(zhì)，大力發(fā)展和培養(yǎng)專兼職相結(jié)合的能提供農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的護(hù)士、康復(fù)師、社工等人才隊伍。

其三，以鄉(xiāng)村文化振興推動鄉(xiāng)村孝老文明鄉(xiāng)風(fēng)的樹立。鄉(xiāng)村文化振興是鄉(xiāng)村文化傳承和創(chuàng)新的重要推手。要大力弘揚(yáng)農(nóng)村敬老孝老文化，鄰里守望互助的鄉(xiāng)風(fēng)、村風(fēng)、家風(fēng)。要以老年人為傳播載體，加強(qiáng)人文典故、風(fēng)土人情、餐飲文化、婚喪嫁娶、民間習(xí)俗、古宅古樹、特色旅游、名人軼事、民間藝術(shù)、鄉(xiāng)賢故里等地方特色文化遺產(chǎn)的保護(hù)和傳承。通過老年人宣講鄉(xiāng)村的歷史變遷、黨的方針政策、家風(fēng)家規(guī)等，培養(yǎng)村民遵紀(jì)守法、尊老愛幼、勤勞善良的行為習(xí)慣。鼓勵外出務(wù)工創(chuàng)業(yè)人員?；丶铱纯?、落葉歸根。由此，讓廣大農(nóng)村老年人在鄉(xiāng)村文化建設(shè)中有更多的歸屬感、獲得感和成就感。

其四，以鄉(xiāng)村生態(tài)振興推動鄉(xiāng)村適老宜居環(huán)境的培育。綠水青山就是金山銀山，也是安居樂業(yè)、健康長壽的基本保障。結(jié)合鄉(xiāng)村的特色資源稟賦，深入發(fā)掘農(nóng)村養(yǎng)老的生態(tài)涵養(yǎng)、欣賞價值、文化體驗、健康管理、防病治病等多種功能和價值。推動城市老人到鄉(xiāng)村異地養(yǎng)老，發(fā)展鄉(xiāng)村老年旅游。要通過政府財政補(bǔ)貼等方式，綜合治理農(nóng)村廁所、垃圾、能源、菜園等突出的環(huán)境問題，加強(qiáng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理、污染監(jiān)測和防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，實現(xiàn)綠色發(fā)展，守住農(nóng)村最大優(yōu)勢和寶貴財富，為農(nóng)村老年人創(chuàng)造良好的生存環(huán)境，打造適老宜居的美麗生態(tài)鄉(xiāng)村。

其五，以鄉(xiāng)村組織振興推動鄉(xiāng)村養(yǎng)老社會支持體系的構(gòu)建。鄉(xiāng)村組織振興的主體主要包括農(nóng)村基層黨組織、農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、社會組織和村民自治組織。這些組織是農(nóng)村養(yǎng)老社會支持體系的重要組成部分。要通過鄉(xiāng)村組織振興，建立健全以基層黨政組織為領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)家庭為基礎(chǔ)，社會中介組織、企業(yè)、志愿者和村民為依托的農(nóng)村養(yǎng)老社會支持體系。第一，政府養(yǎng)老公共服務(wù)要優(yōu)先確保農(nóng)村老人基本型需求。為農(nóng)村弱勢老年群體提供養(yǎng)老公共服務(wù)是基層政府的基本職責(zé)。首先，應(yīng)優(yōu)先滿足農(nóng)村老人的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求中的“康復(fù)護(hù)理保健”類需求。其次，應(yīng)制定基本養(yǎng)老公共服務(wù)清單，優(yōu)先保障符合條件的孤寡、失能、重度殘疾、高齡老年人以及計劃生育家庭特別扶助對象、重點優(yōu)撫對象等的基本養(yǎng)老服務(wù)需求。第二，加快建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地為中心，建立醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，大力發(fā)展農(nóng)村基本公共服務(wù)、農(nóng)村特困供養(yǎng)和農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)，形成農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)體系。第三，發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老；推進(jìn)農(nóng)村幸福院等互助型養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)展強(qiáng)化政府在養(yǎng)老基本公共服務(wù)中的主導(dǎo)作用和“?；尽薄岸档住钡穆氊?zé)定位。在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中推廣和普及信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建成“護(hù)聯(lián)網(wǎng)”，大力發(fā)展智慧社區(qū)、虛擬養(yǎng)老院等農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)新模式，支持社會力量開展“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”行動。依托鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)，改革現(xiàn)有制度和行政壁壘，實現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)服務(wù)的有機(jī)融合。第四，建立多元化的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)籌資機(jī)制。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的最大難題是資金嚴(yán)重不足。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資金來源應(yīng)是多元化的，包括社會保險繳費、稅收、私人保險費、PPP項目資金、社會救助、慈善捐款和財政專項補(bǔ)貼等。要多方籌集資金，完善農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度，建立農(nóng)村老人護(hù)理補(bǔ)貼制度，鼓勵發(fā)展長期照護(hù)商業(yè)保險，建立健全農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度，逐步建立以社會保險為主、商業(yè)保險為輔，財政補(bǔ)貼、津貼及社會救濟(jì)相結(jié)合，政府、企業(yè)、個人多方負(fù)擔(dān)的多層次農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系（見圖2），從而高效、有力地解決農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供方和需方資金不足的難題。

圖2 建構(gòu)多需求層次的農(nóng)村社會保障體系

（二）精準(zhǔn)實施和規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的需求管理

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的需求管理，首先要通過一定的評估標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，做到評估需求、識別需求；其次要通過一定數(shù)量的資金、服務(wù)人員、養(yǎng)老設(shè)施、養(yǎng)老補(bǔ)貼、家庭補(bǔ)貼等，做到保障和滿足基本需求；再次要通過相應(yīng)的政策和制度安排，合理地引導(dǎo)需求。從需求管理角度看，提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供需均衡最重要工作是評估農(nóng)村老人的養(yǎng)老服務(wù)需求，改善農(nóng)村老人的需求表達(dá)機(jī)制，對需求進(jìn)行評估和分類，確保農(nóng)村老人養(yǎng)老服務(wù)的基本型需求信息傳達(dá)到供給方，同時對農(nóng)村老人急需的資金、政策、照護(hù)人員進(jìn)行科學(xué)的統(tǒng)計分析，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的準(zhǔn)確性、有效性打下堅實的基礎(chǔ)。應(yīng)對農(nóng)村老人養(yǎng)老服務(wù)需求情況進(jìn)行需求調(diào)查和評估。不同健康狀況的農(nóng)村老人對養(yǎng)老服務(wù)的需求是不同的，需求強(qiáng)度也是不一樣的。因此，應(yīng)對農(nóng)村老人的需求按照健康等級進(jìn)行劃分（見圖3），實行分級管理，投放不同的養(yǎng)老資源，給予不同的養(yǎng)老津貼，供給不同的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)。在對農(nóng)村老人養(yǎng)老服務(wù)需求情況進(jìn)行需求調(diào)查和評估時，應(yīng)考慮不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)差異，制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，制定“精準(zhǔn)分級服務(wù)”的評估規(guī)范和管理標(biāo)準(zhǔn)。

圖3 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的分級分層次社會支持平臺

總之，人口老齡化背景下我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給面臨著養(yǎng)老資源匱乏、需求較大但供給不足、供需結(jié)構(gòu)性錯位等問題，需要從鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興等方面加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給管理，同時精準(zhǔn)實施和規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的需求管理，從而實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供需均衡發(fā)展。