楊冬梅，劉玥

〔摘要〕 政府作為行政權力的實際承載者，是國家治理的核心主體。有為政府建設對于進一步提升國家治理能力和治理水平具有極為重要的意義。實踐中，基于價值、能力、支持的關鍵維度分析發(fā)現(xiàn)，政府的公信力、執(zhí)行力和創(chuàng)新力等不同程度地存在一些不足。因此，加強有為政府建設，必須樹立人民至上的發(fā)展理念，淬煉以高質量發(fā)展為內核的行政文化;深入推進政府職能轉變，塑造善治型行政人格;推進政府運行法治化、多元共治常態(tài)化，形成政府—市場—社會多元主體協(xié)作聯(lián)動的新型治理格局，從而進一步推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

〔關鍵詞〕 有為政府;政府職能轉變;高質量發(fā)展

〔中圖分類號〕D63 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2021）04-0069-06

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是新時代全面深化改革、實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強國目標的必然要求。政府治理在國家治理中處于重要地位，政府部門承擔著推動經(jīng)濟社會發(fā)展、維持社會秩序，以及保障人民安居樂業(yè)的重要職責，政府治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)有賴于切實推進政府職能的轉變。

黨的十九屆五中全會提出，全面深化改革要推動有效市場和有為政府更好結合。有為政府建設既是提升國家治理能力和治理水平的有益實踐，也是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強國目標的積極探索。進入新時代，中國特色社會主義建設面臨新的機遇和挑戰(zhàn)，有為政府建設是立足新發(fā)展階段、滿足公眾對政府需求所作出的選擇。目前我國有為政府建設仍處于初始階段，在政府公信力、執(zhí)行力和創(chuàng)造力層面還面臨諸多挑戰(zhàn)，因此，必須多維度進一步推進有為政府建設。

一、有為政府的內涵及研究現(xiàn)狀

“有為政府”這一概念最早由林毅夫提出，旨在研究經(jīng)濟轉型升級過程中，確保政府不會因無知而無為或因無知而出現(xiàn)亂為的現(xiàn)象。從治理效能角度來看，有為政府是指在黨的領導下以轉變政府職能為核心、構建人民滿意的高質量發(fā)展政府。有為政府以追求公共價值最大化為目標，注重政府自身能力及素養(yǎng)的不斷提升，同時也需要市場與社會協(xié)作等外部條件的有力支持。

筆者通過對目前已有文獻的梳理發(fā)現(xiàn)，部分國外學者主要聚焦于政府與市場關系角度對有為政府展開研究，其重點在于探討經(jīng)濟調節(jié)中政府與市場何者更有效，以及面對政府或市場失靈應采取何種策略;部分國內學者對政府職能轉變歷史沿革的研究更多集中于我國政府職能的演變過程及內在機理，政府職能的動態(tài)變化過程也反映出了我國政府建設的靈活性 。此外，有為政府概念自黨的十九屆五中全會提出以來，受到學術界的廣泛關注，但其內涵界定尚未達成共識，國內學者的研究仍然停留在有為政府的提出背景、目標任務等方面的零星探索，而對于有為政府建設的理論基礎、邏輯基礎及實踐基礎等都缺乏系統(tǒng)化的研究。因此，有必要從以下幾個方面加強對有為政府的縱深研究：其一，在厚植理論研究的基礎上，對有為政府概念進行界定;其二，突破政府與市場關系角度，對政府建設進行分析，運用“三圈理論”這一分析工具，對有為政府建設的實踐路徑進行研究;其三，立足新發(fā)展階段，把握公眾對于建立有為政府的需要同現(xiàn)實條件下政府加強自身建設的選擇層面，對有為政府建設加以探索。

二、有為政府建設的關鍵維度

曹俊德提出，“三圈理論”作為分析公共決策如何獲取最大效益的理論工具，是關于領導者戰(zhàn)略管理的一種分析工具。公共管理的終極目的在于公共價值的實現(xiàn)，其決策過程要充分考慮價值、能力及支持三要素的平衡與協(xié)調，只有實現(xiàn)三要素的有機統(tǒng)一，才能提高決策的科學化、民主化和規(guī)范化水平，實現(xiàn)效能的最大化?！叭碚摗闭J為，制定公共政策或實施戰(zhàn)略計劃應充分考慮以下三個方面的問題：其一，政策制定需要具有公共價值，即為價值;其二，實現(xiàn)政策目標的人、財、物等資源條件是否具備，即為能力;其三，政策方案所涉及利益相關者配合程度，即為支持。以三個圓圈分別表示價值、能力、支持三要素（V價值圈、C能力圈、S支持圈），構成“三圈理論”的基本分析框架（見圖1）。為進一步推進有為政府建設，筆者認為，可將有為政府建設嵌套于“三圈理論”框架，探尋分析有為政府建設的關鍵維度（見圖2）。

首先，從價值層面而言，政府治理現(xiàn)代化以建設“人民滿意”和“高質量發(fā)展”的政府這一目標為出發(fā)點，因此有為政府建設必須堅持人民至上的價值理念，將改善人民生活、增進社會福祉作為政府治理的重要內容，實現(xiàn)政府、市場、社會的有序互動，即通過縮小公權力的范圍，更多地讓市場和社會等多元主體參與治理過程，更廣泛地聽取民眾建議。在不同治理主體獲得參與感的同時，增強其對于公共決策的認可度，使其積極投身于公共事務，自覺維持公共秩序，從而使公共價值得到最大程度的滿足。同時切實推動有效市場與有為政府更好結合，充分發(fā)揮市場 在資源配置中的決定性作用，使政府積極擔當、主動作為，貫徹落實高質量發(fā)展理念，遵循客觀發(fā)展規(guī)律，認清長期發(fā)展趨勢，著力提升發(fā)展質量和效益，以高質量發(fā)展推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

其次，從能力層面而言，有為政府建設的核心在于從根本上推動政府職能轉變，形成職能優(yōu)化、權責明晰的政府治理體系，即通過簡政放權、“放管服”結合等方式提高政府部門行政效能，降低行政成本。政府職能與有為政府建設間存在正相關關系，職能明晰的行政體系是建設有為政府的重要保障。政府能力的強弱與行政人員的素質和能力直接相關，因此，要注重培養(yǎng)行政人員的親和力、成長力及意志力，給予其靈活有度的行政權力，促進其行政道德及職業(yè)能力的提升，努力打造一支政治立場堅定、專業(yè)技能完備的服務人民的隊伍。同時，不斷完善的數(shù)字化技術也成為建設有為政府的重要工具。黨的十九屆四中全會提出要推進數(shù)字政府建設，加強數(shù)據(jù)有序共享，依法保護個人信息。《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中也再次強調，要加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設，提升公共服務、社會治理等數(shù)字化智能化水平，加快推進政府職能轉變，提高決策科學化、民主化、法治化水平。這也要求政府組織及其行政人員要加強自身建設，充分利用大數(shù)據(jù)、云計算等數(shù)字化技術，推動政府服務能力和水平的進一步提升。

再次，從支持層面而言，有為政府建設離不開法治建設這一重要支撐，法治是安邦固本的基石，改革發(fā)展穩(wěn)定以法治作為根本保障。黨的十八屆四中全會首次提出全面推進依法治國的基本方略，并強調在憲法范圍內和法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，才是實現(xiàn)良法善治的必由之路，才能充分實現(xiàn)國家治理的有法可依、有法必依。推進法治政府建設，要切實推進政府職能的全面履行，要推動機構、程序、責任法定化，保證政府的各項權力都在法治范圍內運行，建立健全行政監(jiān)督的法律體系，嚴格約束政府行為，嚴厲問責失職瀆職、違法行政等行為，保證公民合法權益不受侵害，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，用法治保障人民安居樂業(yè)。此外，就治理過程而言，市場及社會既是利益相關者，又是與政府相互協(xié)作的主體，要推動有效市場和有為政府更好結合，既要堅持市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，還應將政府治理與社會調節(jié)、居民自治充分結合，共同形成有為政府建設的有力支撐。

只有實現(xiàn)價值、支持及能力三要素的有機統(tǒng)一，才能夠達到組織效能的最大化，即價值圈、能力圈、支持圈三圈重合形成的A區(qū)域（見圖2）。A區(qū)域對價值圈、能力圈和支持圈保持協(xié)調平衡發(fā)揮著至關重要的作用。在我國，有為政府建設的A區(qū)域就是黨的全面領導，黨的全面領導是中國特色社會主義最本質的特征和最強大的優(yōu)勢。有為政府建設要保證方向正確，必須貫徹落實黨的路線方針政策，正確認識黨和人民事業(yè)所處的歷史方位及發(fā)展階段，堅持政策制定要符合實際并與順應民意相結合，真正推動社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)的發(fā)展。

三、有為政府建設的制約因素

新發(fā)展階段，政府治理現(xiàn)代化已取得卓越成就。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，公眾對政府治理能力的要求也在逐步提高，有為政府建設就是為了滿足公眾對政府需求進行的有益探索。當前，我國有為政府自身發(fā)展還處于初始階段，在權力下放、數(shù)字化融入進程中主動性還不是很足，一定程度上影響了自身公信力建設。目前，制約有為政府建設的因素主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）價值維度：公信力不足

政府部門的公信力具有兩方面內涵：其一是公眾對于政府部門的信任程度，影響著其對政府行政行為的配合度和認可度等;其二是政府對公眾承諾的履行程度，影響著公眾對政府所作出的認知、情感、期望等主觀價值判斷。目前，在受到經(jīng)濟社會快速發(fā)展、社會價值觀念日益多元、利益關系愈加復雜、信息傳播手段更加豐富等外部因素的影響下，政府治理面臨著愈發(fā)復雜的形勢，給政府公信力建設帶來了重大考驗。政府部門的謀求公共利益、滿足公眾訴求等職能是其職責所在，但在現(xiàn)實層面，還存在一些民眾配合度低、政策落地難、實施效果不理想等問題，進而導致公眾對政府的滿意程度在個別區(qū)域不高。其深層原因在于，政府部門在決策過程中，有時缺乏與民眾的溝通交流，對民眾的存疑問題有時沒有及時作出回應，導致民眾對決策缺乏全方位的了解和認知，加之易受到不實信息的干擾，進而影響了民眾對決策的判斷、認同及配合程度，最終致使政策實施效果無法達到理想狀態(tài)。此外，個別政府部門的自身機制運行不暢、決策滯后、應對緩慢等問題也對政府公信力建設造成一定的影響，不同程度地阻礙了構建協(xié)同高效的政府運轉體系的進程。

（二）能力維度：執(zhí)行力欠佳

政府部門的執(zhí)行力是其生命力的集中體現(xiàn)，執(zhí)行力的強弱直接影響著政府部門的行政效率及公共形象，也關系著公眾的切身利益。習近平總書記在黨的十八屆中央委員會第三次全體會議的重要講話中指出，必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府。為政之要，重在執(zhí)行，政策執(zhí)行力是貫徹落實黨的路線方針政策的能力，也是檢驗政府治理能力的試金石。但在實際運轉過程中，一些政府部門出現(xiàn)表態(tài)多落實少、調門高行動少、推諉多擔責少等執(zhí)行力低下的問題。究其原因，一方面在于政府職能轉變不到位，一些部門權力下放出現(xiàn)明放暗不放、上放下不放、放責不放權等放權不徹底的情況，造成權責關系紊亂、工作效能低下;行政人員自身水平及素養(yǎng)的高低對政府能力發(fā)揮也有一定的影響。部分行政工作人員在政策執(zhí)行過程中存在選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行、對待群眾工作不上心等問題，一定程度上造成政府執(zhí)行力匱乏。另一方面，數(shù)字化技術憑借其高效快捷的優(yōu)勢迅速成為提高政府工作效率的重要工具，但我國一些政府部門數(shù)字化建設進程緩慢、數(shù)字化治理水平相對落后、部門間信息資源碎片化程度高、缺乏統(tǒng)一化和標準化的數(shù)據(jù)采集及整合平臺等問題的存在，使政府部門間業(yè)務協(xié)同的難度升高，從而影響了行政效率的提高。

（三）支持維度：創(chuàng)新力匱乏

黨的十九屆五中全會強調，要堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設全局中的核心地位，政府部門的創(chuàng)新力是保持政府活力的不竭源泉。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展及城市化水平的進一步提升，傳統(tǒng)的全能型政府觀念已明顯不適應當前社會發(fā)展的需要，但傳統(tǒng)體制與有效治理間的矛盾在一些區(qū)域依然存在。政府部門的創(chuàng)新動力主要源于對創(chuàng)新行為的預期收益及解決實際問題的需要，但創(chuàng)新激勵不足、試錯成本過高、政策配合度低等因素制約著政府創(chuàng)新能力的發(fā)展。此外，創(chuàng)新作為一項復雜的社會活動，涉及組織、人才、資源等各類要素的聯(lián)動，也需要多元主體間的相互協(xié)作和支持。目前，個別政府部門工作創(chuàng)新表現(xiàn)出持續(xù)性弱、孤島化現(xiàn)象嚴重等問題，主要原因在于支持創(chuàng)新所需要的物質基礎薄弱，與企業(yè)、社會組織、高校等合作不足，創(chuàng)新要素流動不暢，創(chuàng)新成果轉化不順。從制度層面而言，個別地方政府創(chuàng)新行為與現(xiàn)行法律法規(guī)存在不一致，缺乏立法所要求的合法性、權威性和穩(wěn)定性，使得實施創(chuàng)新效果不佳;創(chuàng)新成果未能及時以法律、法規(guī)或政策等形式固定下來，影響創(chuàng)新的穩(wěn)定性和可推廣性，這也在一定程度上影響了政府創(chuàng)新的積極性。

四、有為政府建設的實踐路徑

有為政府建設要求在最大程度上凸顯公共價值追求，不斷提升自身能力以實現(xiàn)組織目標，獲取廣泛的主客觀條件支持。目前，就現(xiàn)實層面而言，有為政府建設還存在一些困難，應努力掃清制約有為政府建設存在的障礙，為全面深化改革提供支持，從根本上推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程。

（一）價值取向：創(chuàng)新治理理念

1.樹立人民至上的價值理念。相較于農業(yè)社會時期“掌控民眾”的統(tǒng)治型政府、工業(yè)社會時期“為民作主”的管制型政府，新發(fā)展階段所倡導的服務型政府，其治理理念更加強調人民至上，即建立以公眾需求為導向的新型政務模式。有為政府建設的關鍵在于要始終堅持人民至上的價值理念，將人民對美好生活的向往作為奮斗目標，確保公權力為人民所用，根本利益為人民所謀，將人民滿意度作為檢驗工作的標尺。這就要求在實際工作中，政府組織要從思想觀念層面實現(xiàn)政府本位向社會本位的轉變，在思想上尊重公眾意見，情感上拉近與公眾距離，工作上依靠公眾力量，自覺約束公權力，將人民群眾利益置于至高無上的地位，始終信奉人民至上的價值理念，做到施政行為緊緊圍繞和服從人民這一中心。此外，還要進一步強化公眾在公共政策制定過程中的參與度，暢通公眾利益訴求表達渠道，通過加強參與，增強民眾對于公共事務的認可和配合，在社會公眾獲得被尊重感與滿足感的同時，構筑良好的新型政府與民眾關系，從而真正實現(xiàn)由“為民作主”到“由民作主”的根本性轉變，進而保障公共價值目標的實現(xiàn)。

2.淬煉以高質量發(fā)展為內核的行政文化。行政文化是人類社會內生性演化的產(chǎn)物，構建以高質量發(fā)展為內核的行政文化是順應時代發(fā)展的需要，也是有為政府建設的內在驅動力，有助于政府在政策制定與實施層面降低行政成本，提高政策執(zhí)行的有效性，并進一步對政府組織結構、行政人員價值選擇與行為方式產(chǎn)生深遠影響，繼而推動政府行政水平和效能的提升。高質量發(fā)展要求在重視量的發(fā)展同時，更要解決質的問題，在質的提升中實現(xiàn)量的有效增長。這就要求政府要適應現(xiàn)代社會治理變革的需要，減少對社會經(jīng)濟活動的微觀管理和直接干預，通過運用經(jīng)濟、法律等手段優(yōu)化營商環(huán)境，實現(xiàn)行政資源和社會資源的優(yōu)化配置，促進經(jīng)濟效益和社會效益的提升。此外，進一步增強數(shù)字技術、信息平臺在行政管理活動中應用的廣度和深度，借助現(xiàn)代信息技術優(yōu)化行政組織結構，推動行政組織向扁平化發(fā)展。加強行政組織縱向和橫向的溝通和交流，逐步推行一體化信息服務平臺，擴大公眾參與渠道，精準把握公眾需求，打破部門間信息壁壘，實現(xiàn)信息資源的有效整合和充分利用，高質量提供政府的公共服務。

（二）能力建設：提升治理效能

1.深入推進政府職能轉變?！吨泄仓醒腙P于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出，我國仍處于重要戰(zhàn)略機遇期，但面臨的機遇和挑戰(zhàn)都有新的發(fā)展變化。有為政府建設目前正面臨許多前所未有的矛盾和挑戰(zhàn)，轉向高質量發(fā)展階段，是適應我國社會主要矛盾轉變的需求，也是在更深層次上謀發(fā)展的戰(zhàn)略要求。因此，必須以更大力度推進政府職能轉變，不斷適應新發(fā)展階段公眾需求的轉變。而政府職能轉變的重點在于持續(xù)貫徹落實“放管服”改革，通過下放行政審批項目權力，破除利益藩籬，堅持放管結合并重，減弱對微觀事務的管理，進一步釋放企業(yè)和社會組織的活力。首先，政府部門自身要明確職責范圍，理順權力和責任關系，完善權力清單制度，形成權責清晰、程序嚴密的行政權力運行機制。其次，政府機構要進一步增強部門間的交流合作，提高行政效率，避免推諉扯皮、不作為等狀況的出現(xiàn)。再次，各級政府組織要適應職能轉變帶來的新要求，將工作重點從事前審批轉化到強化事中事后監(jiān)管層面，為企業(yè)和社會組織提供更多支持和引導?？傊ㄟ^政府職能的有效轉變形成市場自律、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督的新格局，為有為政府建設注入新的動力。

2.塑造善治型行政人格。信息化時代，政府面臨的行政環(huán)境以及行為模式都發(fā)生了很大變化，政府作為人格化的組織，組織效能的高低最終取決于行政人員能力及素質的高低，行政人員應當具備良好的自我調整與學習能力，適時調整自身思維習慣與行為方式，建構善治型行政人格。善治型行政人格是隨著新公共服務理論的發(fā)展而產(chǎn)生的，其以公共精神作為核心內涵，在保障人民根本利益這一基本原則指導下，注重關心公共行政人員的身心健康與和諧，并通過行政人員的自我調節(jié)與完善，實現(xiàn)全面自由發(fā)展。善治型行政人格主要包括行政人員的親和力、成長力及意志力的培養(yǎng)。親和力是指行政人員應堅持群眾路線的工作方法，全心全意為人民謀利益，注重團隊合作精神，積極承擔行政職責;成長力則是行政人員提高工作效能的重要能力，主要包括敏銳洞察感知、引領創(chuàng)新發(fā)展及高效貫徹執(zhí)行等方面的能力;意志力是行政人員在工作過程中為實現(xiàn)目標而自我調節(jié)，不畏艱難困苦、不受權力金錢誘惑的堅定意志。此外，還需要給予行政人員靈活有度的行政權力，使其在對公權力審慎運用的同時提升執(zhí)法的溫度;良善于行、知行合一的行政道德與漸趨完善的行政職業(yè)能力，也是保證行政人員正確行使公權力、落實行政責任的必要素養(yǎng)。

（三）支持系統(tǒng)：打造協(xié)同治理格局

1.推進政府運行法治化。黨的十九屆五中全會指出，要有效發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用。良法是善治之前提，推進法治建設是有為政府建設必不可少的客觀要求。要堅持依法治國、依法執(zhí)政及依法行政的共同推進。依法行政是推動政府治理能力現(xiàn)代化的基本方式和重要抓手，全面依法治國這一系統(tǒng)工程的建設需要切實推進法治國家、法治政府與法治社會一體化建設。法治政府建設要立足新發(fā)展階段，把握新發(fā)展需求，在協(xié)同性和整體性的指導原則下推進法治體系的不斷健全和完善;用法治規(guī)范行政權力，著力破解權責交叉、多頭執(zhí)法等行政執(zhí)法不力困境，進一步規(guī)范行政執(zhí)法程序，做到嚴格規(guī)范公平公正文明執(zhí)法，落實行政執(zhí)法責任制，形成完善、高效的法治實施體系。公平公正的法治體系有助于增強人民群眾獲得感、幸福感和安全感，這與有為政府建設實現(xiàn)公共利益最大化的目標具有內在一致性。此外，有為政府建設還應努力營造良好的營商環(huán)境，通過制度化、法治化方式保護和支持企業(yè)及社會組織創(chuàng)新活動，從根本上激發(fā)其活力與內生動力，保證行政執(zhí)法的嚴格規(guī)范。同時，要理順市場監(jiān)管體制，持續(xù)加大對知識產(chǎn)權司法保護的力度，有效遏制侵害知識產(chǎn)權行為的發(fā)生，更好地以法治手段維護市場秩序，持續(xù)釋放市場創(chuàng)新動力，進一步推動創(chuàng)新要素在全社會充分涌流。

2.推進多元共治常態(tài)化。多元共治是新時代經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求，要著力構建多元主體參與機制，形成共建共治共享的治理新格局，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。一方面，要切實轉變政府職能，理順不同主體間的利益關系，讓更多的社會主體和市場主體參與到治理過程中來;同時，政府在將部分公共服務職能讓渡給市場或社會組織，降低政府行政成本，減輕政府負擔的情況下，以更加多元的方式提供公共服務，在提升公共服務質量的同時實現(xiàn)公共利益最大化;建立健全多元主體互動機制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，尊重其自主性和創(chuàng)造性。另一方面，要建立產(chǎn)學研合作的長效機制，加強與高校、科研院所等科研智庫團體的協(xié)作，發(fā)揮好政府部門建橋搭臺的重要作用，充分利用高校人才以及創(chuàng)新資源優(yōu)勢，加快科技成果向現(xiàn)實轉化，推動創(chuàng)新能力的不斷提升。有為政府建設將改變原有的政府權力一元化局面，通過合作、協(xié)商、確立共同愿景等方式，實現(xiàn)多元主體的風險共擔與成果共享，彌補市場與政府的不足，形成政府—市場—社會多元主體協(xié)作聯(lián)動的新型治理格局。這既是我國進入新發(fā)展階段建設協(xié)同高效的公共服務體系的必然要求，也是切實推進有為政府建設的重要舉措。

綜上所述，有為政府建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，其扎實推進有賴于國家治理體系和治理能力的進一步完善和提升。運用“三圈理論”的分析框架，從價值圈-能力圈-支持圈三個關鍵維度探究有為政府建設在公信力、執(zhí)行力以及創(chuàng)新力層面存在的不足，明確以人民至上、協(xié)同高效為內核的價值取向，構建政府運行法治化及多元共治常態(tài)化的支持系統(tǒng)，對于促進有為政府建設具有一定的推動作用，也在一定程度上有助于提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

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責任編輯 李 雯