李天悅 方嘉樂 闞鑫

[摘要]循證實(shí)踐發(fā)軔于醫(yī)學(xué)領(lǐng)域，在人文社會科學(xué)中的應(yīng)用也十分廣泛。文章以循證實(shí)踐的基本范式為基礎(chǔ)，將“突發(fā)公共衛(wèi)生事件對農(nóng)村治理造成的沖擊”視為獨(dú)立事件，構(gòu)建循證實(shí)踐活動開展機(jī)制，對我國農(nóng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)途徑進(jìn)行探討。研究發(fā)現(xiàn)：農(nóng)村基層治理與循證實(shí)踐在邏輯上高度契合，各主體可在其理論指導(dǎo)下不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，完善治理體系的結(jié)構(gòu)和制度，提升治理能力。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村治理;循證實(shí)踐理論;突發(fā)公共衛(wèi)生事件;農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化

[中圖分類號]D422.6

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1008-0694（2021）06-0071-07

一、問題提出

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)變對我國農(nóng)村治理水平提出了更高的要求。農(nóng)村基層治理是以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會有序發(fā)展為目的，村民實(shí)現(xiàn)自主管理的鄉(xiāng)村社會管理模式，是村民在村委會直接組織和協(xié)調(diào)下的治理過程。但現(xiàn)實(shí)中，我國農(nóng)村治理要素殘缺，整體治理效率不高。有學(xué)者基于政治社會學(xué)的角度研究發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村基層治理中存在“村級組織渙散”“人員構(gòu)成失衡”“代際斷層”的問題，農(nóng)村基層組織受到較多約束而導(dǎo)致自主治理能力缺失。有學(xué)者認(rèn)為隨著國家權(quán)力的深入，為提高政府宏觀調(diào)控能力，很多事權(quán)和財(cái)權(quán)被上收至縣一級，基層出現(xiàn)了權(quán)力責(zé)任的不對稱，鄉(xiāng)村社會的公共利益被不斷侵蝕，農(nóng)村治理出現(xiàn)內(nèi)卷化。從我國農(nóng)村基層治理實(shí)踐來看，在治理方式和主體上，也存在社會組織、群眾參與程度低等問題，可能引發(fā)一些不必要的社會問題。在治理資源上，也表現(xiàn)出資金儲備不足等方面的問題。在治理體系上，則普遍顯露出了應(yīng)變能力不強(qiáng)、反應(yīng)周期長且缺少后期總結(jié)、治理體系“碎片化”等弊病。

循證實(shí)踐（Evidence-based Practic）是一種發(fā)軔于20世紀(jì)70年代醫(yī)學(xué)領(lǐng)域指導(dǎo)實(shí)踐的方式，在人文社會領(lǐng)域推行循證實(shí)踐運(yùn)用的構(gòu)想是值得肯定的。楊文登（2010）首次針對循證實(shí)踐這一實(shí)踐形態(tài)進(jìn)行了討論，并對我國社會科學(xué)的三次科學(xué)化浪潮進(jìn)行了分析闡述，提出了循證實(shí)踐將成為社會工作的一個(gè)趨向。戴小文等（2016）開展了循證實(shí)踐在農(nóng)村脫貧中的應(yīng)用研究，討論了在應(yīng)用過程中研究者的定位以及有關(guān)證據(jù)的相關(guān)問題。

基于突發(fā)公共衛(wèi)生事件對提升農(nóng)村基層治理科學(xué)性的現(xiàn)實(shí)要求，本文引入循證實(shí)踐框架，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件對農(nóng)村治理的影響視為一個(gè)獨(dú)立事件，分析了突發(fā)公共衛(wèi)生事件對農(nóng)村治理的沖擊。基于文獻(xiàn)分析法、邏輯分析法設(shè)計(jì)了循證實(shí)踐在農(nóng)村治理過程中的實(shí)際使用機(jī)制，定位了各個(gè)實(shí)踐主體的地位和職責(zé)，探討了循證證據(jù)的具體來源和評價(jià)，并對突發(fā)公共衛(wèi)生事件沖擊下循證實(shí)踐框架開展會面臨的問題進(jìn)行了討論、進(jìn)行了相對應(yīng)的政策建議設(shè)計(jì)。循證實(shí)踐理論的引入將政府、研究者、基層治理人員、農(nóng)村居民緊密聯(lián)系起來，并依據(jù)最佳的科學(xué)證據(jù)進(jìn)行實(shí)踐，打破了原先“碎片化”局面，能有效提高治理的整體性和科學(xué)性，同時(shí)建立起完善的信息傳輸機(jī)制，有利于推進(jìn)農(nóng)村治理動態(tài)化、現(xiàn)代化。

本文可能在以下幾個(gè)方面有一定貢獻(xiàn)：第一，首次引入循證實(shí)踐理論對農(nóng)村治理進(jìn)行分析，分析了農(nóng)村治理與循證實(shí)踐兩者的契合程度，為循證實(shí)踐在社科領(lǐng)域的適用性提供有效證據(jù)。第二，將“理論研究一具體實(shí)踐反饋一指導(dǎo)理論研究”完整地聯(lián)系起來，形成一套理論研究領(lǐng)域與實(shí)踐領(lǐng)域緊密連接的研究系統(tǒng)，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件沖擊下農(nóng)村基層治理存在的弊病進(jìn)行了分析并給出了具體優(yōu)化建議，對于農(nóng)村基層治理政策的制定、推進(jìn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化有一定借鑒。第三，有助于提升農(nóng)村應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的抵御能力，通過建立健全信息傳輸機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化、動態(tài)化。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件沖擊下農(nóng)村基層治理產(chǎn)生的問題

1.治理網(wǎng)絡(luò)離散化，治理效率低下

突發(fā)公共衛(wèi)生事件沖擊下，如農(nóng)村在新冠肺炎疫情防控中，主要采取“集約式”的治理方式，表現(xiàn)為居家或就地隔離。這種治理方式具有一定的有效性，但某種程度上講，這種方式使全國各地治理產(chǎn)生一定“割裂”，阻礙了資源以及信息在各地以及部門間的流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)村治理整體上呈現(xiàn)一定的碎片化，部門間銜接不足，也降低了治理的效率。

2.體制機(jī)制不暢通，治理措施“一刀切”

“封村封路”是農(nóng)村基層組織應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的又一主要措施，在阻隔事件不良社會反應(yīng)的同時(shí)也阻隔了農(nóng)產(chǎn)品的流通，使得人員不能進(jìn)出村莊，也可能導(dǎo)致部分村莊生產(chǎn)資料缺失，回村的村民難以尋求工作、生計(jì)受到影響。部分地區(qū)采取阻隔返鄉(xiāng)人員的做法，還可能進(jìn)一步激化矛盾，引起系列不良社會反應(yīng)，更暴露出鄉(xiāng)村社會治理中“疲于應(yīng)付”的窘境。

3.人才隊(duì)伍建設(shè)不足，居民觀念亟需轉(zhuǎn)變

農(nóng)村地區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控工作以及治理工作過度依賴政府主導(dǎo)，鮮有當(dāng)?shù)卮迳鐣M織身影。一方面，農(nóng)村地區(qū)的封閉性以及長期形成的生產(chǎn)生活環(huán)境，造成農(nóng)村公共危機(jī)意識薄弱，往往認(rèn)為公共衛(wèi)生事件屬于小概率事件。另一方面，部分村干部由于缺乏相關(guān)科學(xué)知識、法治觀念，難以帶領(lǐng)村民及時(shí)做出正確有效的防控措施，現(xiàn)有的治理團(tuán)隊(duì)專業(yè)素質(zhì)也難以滿足疫情治理需求。

4.資源保障體系薄弱，危機(jī)應(yīng)對能力不足

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的沖擊下，農(nóng)村基層應(yīng)急管理主要依賴公共衛(wèi)生資源、應(yīng)急物資、信息資源等方面保障。2020年我國衛(wèi)生技術(shù)人員1067.8萬人，其中，鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生技術(shù)人員僅126.7萬人;全國每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)6.5張，每千農(nóng)村人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位僅為1.5張。城鄉(xiāng)在衛(wèi)生技術(shù)人員、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)等衛(wèi)生資源方面差距較大，這暴露了農(nóng)村治理資源的儲備不足問題。另外，我國農(nóng)村地區(qū)疾病監(jiān)測體系起步較晚，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力較差，應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力嚴(yán)重不足。

三、循證實(shí)踐框架下的事件主體分析

1.循證實(shí)踐的基本范式

循證實(shí)踐的基本路徑是：第一，管理者發(fā)現(xiàn)問題，根據(jù)實(shí)際情況制定和頒布實(shí)踐指南。第二，研究者根據(jù)管理者提出的目標(biāo)要求以及提供的歷史證據(jù)，通過科學(xué)研究方法轉(zhuǎn)化、制作用于指導(dǎo)實(shí)踐的科學(xué)證據(jù)。第三，實(shí)踐者通過信息化手段，在管理者頒布的實(shí)踐指南指導(dǎo)下，進(jìn)行證據(jù)檢索與理解，結(jié)合自身工作經(jīng)驗(yàn)對實(shí)踐對象進(jìn)行循證實(shí)踐活動。第四，實(shí)踐對象在清楚表達(dá)意愿的基礎(chǔ)上，積極配合實(shí)踐者的基層治理活動，反饋實(shí)踐過程中的問題，為管理者、研究者、實(shí)踐者提供反饋。

2.循證實(shí)踐下基層治理的主體分析

（1）管理者：宏觀調(diào)控、組織協(xié)調(diào)。管理者主要為政府部門，管理者在治理過程中依賴其廣泛的組織搜集全國資料信息，以其社會權(quán)威以及嚴(yán)格的行政命令來協(xié)調(diào)和組織治理過程中的參與主體積極參與治理活動。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理過程中，管理者會根據(jù)反饋的信息以及以往的治理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合事件發(fā)展程度制定相對應(yīng)的防控指導(dǎo)建議、政策，并針對具體問題向社會發(fā)布研究課題，組織研究人員進(jìn)行研究，并結(jié)合最新的實(shí)踐效果對政策進(jìn)行修訂。

（2）研究者：生產(chǎn)證據(jù)，轉(zhuǎn)化證據(jù)。研究者主要包括學(xué)者、研究機(jī)構(gòu)、高校等。研究者在治理過程中在管理者的引導(dǎo)下針對不同問題開展研究，并將研究成果轉(zhuǎn)化為可直接使用的證據(jù)來支撐循證實(shí)踐過程。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理過程中，研究者會自主申報(bào)或承接管理者發(fā)布的相關(guān)課題，對不同地區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的事態(tài)、各個(gè)主體面臨的困境、治理過程中出現(xiàn)的困難等問題進(jìn)行研究，形成解決方案，供管理者決策參考。

（3）實(shí)踐者：投身實(shí)踐，反饋效果。實(shí)踐者是指基層一線工作人員，即村委會成員、駐地考察工作人員以及其他防控人員等。實(shí)踐者在治理過程中依據(jù)自身經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合實(shí)踐對象意愿、參考科學(xué)證據(jù)進(jìn)行實(shí)踐活動，并將實(shí)踐結(jié)果反饋給研究者以指導(dǎo)進(jìn)一步研究、反饋給管理者供完善政策參考。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理過程中，農(nóng)村村（居）民委員會工作人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生部門派出人員、志愿者等一線工作者，在政府制定的規(guī)范性、指導(dǎo)性政策的約束下開展工作，記錄事件過程中產(chǎn)生的問題，分析自身與治理對象的關(guān)系，對衛(wèi)生事件防控工作進(jìn)行總結(jié)，及時(shí)反饋給管理者和研究者。

（4）實(shí)踐對象：積極配合，反饋建議。實(shí)踐對象是指基層治理的治理對象，即當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民、社會組織等。實(shí)踐對象需要在治理過程中誠實(shí)表達(dá)自身意愿、積極配合實(shí)踐者的相關(guān)工作，一同參與到整體的治理過程中，并將自身在實(shí)踐過程中產(chǎn)生的建議和想法、對治理效果的評價(jià)反饋給實(shí)踐者。

3.循證實(shí)踐過程中證據(jù)分析及評價(jià)

（1）證據(jù)定義。Mills等（2004）指出單一意義上理解和同意證據(jù)的想法可能不是一種可持續(xù)發(fā)展的醫(yī)學(xué)，隨著社會的進(jìn)步，證據(jù)的定義本身是一個(gè)發(fā)展的過程。本文認(rèn)為“對我國農(nóng)村基層治理困境改善具有指導(dǎo)意義的科學(xué)研究成果”都屬于證據(jù)的范疇，具體包括來自雙盲隨機(jī)對照試驗(yàn)、定性分析、案例分析、專業(yè)建議和個(gè)體經(jīng)驗(yàn)的成果等。

（2）證據(jù)分級。針對證據(jù)的分級依據(jù)主要有兩種觀點(diǎn)：一是依據(jù)取得證據(jù)的研究過程的嚴(yán)謹(jǐn)程度進(jìn)行劃分;二是依據(jù)專家們的廣泛共識。循證實(shí)踐發(fā)軔于醫(yī)學(xué)，醫(yī)學(xué)具有實(shí)現(xiàn)多次重復(fù)實(shí)驗(yàn)的天然條件，但突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有不規(guī)律性，不具備重復(fù)實(shí)驗(yàn)的條件，需要更加側(cè)重定性研究。本文認(rèn)為在證據(jù)層次劃分過程中可以適當(dāng)提高專家意見的參考作用，將證據(jù)從高質(zhì)量到低質(zhì)量劃分為：“系統(tǒng)性評價(jià)”“隨機(jī)對照實(shí)驗(yàn)結(jié)果”“其他可控實(shí)驗(yàn)研究”“準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)研究”“描述性研究”“案例研究”“專家意見及團(tuán)隊(duì)建議”七類。

（3）證據(jù)的合理性。合理性是指證據(jù)對具體問題解決的支撐程度。在循證實(shí)踐過程中，實(shí)踐者需要將實(shí)踐結(jié)果反饋給研究者，促進(jìn)其對研究成果進(jìn)行修正;而實(shí)踐對象也向管理者反饋?zhàn)陨韱栴}得以解決的程度，以及自身對于治理的滿意程度等信息。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理過程中，可以通過有意識地搜集實(shí)踐反饋的方式來記錄證據(jù)的使用效果，在樣本下進(jìn)行統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)來分析證據(jù)的合理性。

（4）證據(jù)的數(shù)量。循證實(shí)踐過程中對于證據(jù)的使用要求是優(yōu)先使用高級別的證據(jù)，只有在高級別證據(jù)缺失或不足的時(shí)候才使用低級別證據(jù)。由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件沖擊是不規(guī)律的，因而系統(tǒng)性研究較少，高級別證據(jù)體量較小。為提高實(shí)踐過程的科學(xué)性，可以拓寬證據(jù)來源渠道以獲取更多高質(zhì)量證據(jù)。

四、外部沖擊下基層治理面臨的挑戰(zhàn)

1.管理者

管理者首先會根據(jù)從全國各地搜集到的相關(guān)信息，研判突發(fā)公共衛(wèi)生事件的整體態(tài)勢，在已有治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定相關(guān)應(yīng)對策略，指導(dǎo)實(shí)踐者開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控工作，并向社會發(fā)布相關(guān)研究課題，其過程仍面臨一些現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。如突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理過程中各個(gè)部門問缺乏有效的信息溝通渠道，上下級信息傳遞也具有一定的時(shí)間滯后性，整體信息傳遞效率低下。

2.研究者

研究者在管理者發(fā)布的指導(dǎo)性文件的指導(dǎo)下承接、申報(bào)課題，進(jìn)行調(diào)查研究，并結(jié)合其知識基礎(chǔ)制作科學(xué)證據(jù)，但目前研究者提供的證據(jù)仍有待完善。如雖然關(guān)于農(nóng)村治理的研究成果較多，但已經(jīng)轉(zhuǎn)化的、可直接利用的證據(jù)較少。另外，在信息收集方面，并未建立完善的證據(jù)庫，同時(shí)也缺乏實(shí)踐者將實(shí)踐結(jié)果反饋給研究者的渠道。

3.實(shí)踐者

實(shí)踐者作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件中農(nóng)村基層治理實(shí)踐活動的直接參與人員，現(xiàn)實(shí)中也面臨一些突出問題。如人員構(gòu)成多樣、年齡跨度大，其自身專業(yè)素質(zhì)不高、治理經(jīng)驗(yàn)不足，在治理工作過程中過多依賴上級行政命令，甚至存在“選擇性治理”的情況?，F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村基層實(shí)踐者應(yīng)急管理意識不強(qiáng)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件防范化解能力較弱的問題仍然突出。

4.實(shí)踐對象

實(shí)踐對象是突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的主要治理對象，同時(shí)也是實(shí)踐過程的重要參與者。但近年來農(nóng)村人口大量外流，部分有一定應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力的返鄉(xiāng)人員又對農(nóng)村環(huán)境以及社會條件不了解，參與當(dāng)?shù)刂卫淼囊庠篙^低。而長期居住當(dāng)?shù)氐摹ι鐣h(huán)境較為熟悉的留守居民普遍文化程度較低，缺乏參與治理活動的必要知識。由此導(dǎo)致農(nóng)村治理對象在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，容易在表達(dá)自身意愿的同時(shí)產(chǎn)生“表達(dá)偏誤”等方面問題。

五、應(yīng)對措施

1.優(yōu)化傳輸渠道，提高管理體系

一是橫向上政府應(yīng)當(dāng)將各地防控一線工作者組織起來，并牽頭建立與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生部門、交通部門等職能部門的聯(lián)系，打破治理的“碎片化”。二是縱向上政府應(yīng)建立健全公共應(yīng)急管理體系，構(gòu)建國家一省一市縣一鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級應(yīng)急管理運(yùn)作體系，提高治理效率。三是管理者還應(yīng)建立順暢的證據(jù)反饋渠道，積極培育農(nóng)村基層自治組織，調(diào)動各類自治組織參與基層治理積極性，形成動態(tài)的治理過程。

2.構(gòu)建反饋機(jī)制，強(qiáng)化科學(xué)管控

一是研究者需要推進(jìn)對已有的研究成果的證據(jù)轉(zhuǎn)化，通過“生活化”的語言進(jìn)行表述，將其轉(zhuǎn)化為普遍一線人員可以使用的研究證據(jù)。二是對研究者來講，還需要進(jìn)一步通過對大樣本主體進(jìn)行持續(xù)的追蹤調(diào)查以形成系統(tǒng)性報(bào)告、案例研究報(bào)告以及專家意見等證據(jù)。三是在突發(fā)公共事件的防治下，可以通過開辦“講座”“討論會”“培訓(xùn)會”的方式將相關(guān)政策及科學(xué)研究的最新成果傳遞給農(nóng)村疫情防控的一線工作者，以指導(dǎo)其進(jìn)行科學(xué)的實(shí)踐。

3.加強(qiáng)技術(shù)賦能，創(chuàng)新激勵機(jī)制

一是要組織基層治理人員定期培訓(xùn)，豐富其治理經(jīng)驗(yàn)、鍛練其證據(jù)檢索技能，使其可以更好地利用證據(jù)來提升治理水平。二是要加強(qiáng)治理人員與農(nóng)村當(dāng)?shù)鼐用竦纳疃嚷?lián)系，發(fā)揮基層黨員的先鋒模范作用，廣泛聽取群眾建議，邀請群眾共同參與當(dāng)?shù)刂卫矸桨傅脑O(shè)計(jì)，達(dá)到“善治、合治”的效果。三是應(yīng)創(chuàng)新村級干部激勵體制機(jī)制，吸引更多人才投身于農(nóng)村基層治理當(dāng)中，切實(shí)提高治理效率。

4.促進(jìn)教育宣傳，培育防范意識

一是加大對農(nóng)村居民的相關(guān)科學(xué)普及宣傳教育、普法教育力度，引導(dǎo)其針對疫情進(jìn)行科學(xué)的自我防護(hù)，提高防范能力。二是廣大村民既是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的潛在受害者，也是危機(jī)應(yīng)對的最廣泛主體力量;應(yīng)加強(qiáng)村民的應(yīng)急專業(yè)培訓(xùn)，建立專業(yè)化農(nóng)村應(yīng)急隊(duì)伍，增強(qiáng)其風(fēng)險(xiǎn)防范意識，提高公民在危機(jī)管理中的參與度，增強(qiáng)基層抗危機(jī)能力。

（責(zé)任編輯 李雨佳）