陳思媛 韓述

[摘要]農(nóng)村宅基地“三權分置”制度改革是優(yōu)化土地權能結構，提高土地增值收益，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和實現(xiàn)中國治理能力現(xiàn)代化的重要手段。基于產(chǎn)權結構的變化，我國農(nóng)村宅基地制度經(jīng)歷了“兩權合一”到“兩權分離”再到“三權分置”的改革過程。制度的創(chuàng)新必然伴隨著風險的產(chǎn)生，隨著探索的深入，參與主體的增加，利益結構的調(diào)整，宅基地“三權分置”制度改革進程中可能會出現(xiàn)宅基地所有權主體和權能虛化、農(nóng)戶資格權范圍界定和福利差異、使用權流轉(zhuǎn)利益損失和市場失序等風險。改革尚處在初步階段，對于潛在的風險要高度重視，努力將風險最小化，為此應當明晰產(chǎn)權主體，賦予完整權能;納入住房保障體系，完善社會保障制度;建立宅基地市場，規(guī)范市場規(guī)則;完善配套政策措施，協(xié)同推進農(nóng)村改革。

[關鍵詞]宅基地;三權分置;產(chǎn)權結構;潛在風險

[中圖分類號]F301.1

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-0694（2021）06-0102-07

一、引言

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民居住的基本保障、特殊福利和重要財產(chǎn)，是維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要基礎，也是農(nóng)村發(fā)展的重要資源。在新時期實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，宅基地制度改革作為農(nóng)村土地制度改革中的重要領域，這項最復雜、最獨特、最敏感和最難決斷的緊迫任務需要加快推進。傳統(tǒng)的宅基地制度在運行中暴露出價值認知局限、財產(chǎn)權利顯化困難等諸多問題，導致農(nóng)村一戶多宅、違規(guī)違建、隱形流轉(zhuǎn)等現(xiàn)象屢見不鮮。基于此，我國開始探索盤活沉睡的土地資產(chǎn)、賦權從嚴管制的宅基地、逐步突破限制的土地政策，拉開了改革的大幕。2015年我國出臺了關于農(nóng)村“三塊地”（城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設用地、農(nóng)村耕地和鄉(xiāng)村建設用地）改革試點工作的政策文件，在全國范圍內(nèi)確定了33個農(nóng)村宅基地制度改革試點縣（區(qū)、市）?；谠圏c地區(qū)的改革探索，2018年發(fā)布的中央一號文件正式提出了宅基地“三權（所有權、資格權和使用權）分置”，明確要進一步完善宅基地的相關政策，全國試點地區(qū)要繼續(xù)開展深入實踐，同時鼓勵非試點區(qū)域也開展探索。2020年中央深改委審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》，明確了全國各地要積極探索實現(xiàn)“三權分置”的具體路徑，聚焦改革中的問題與解決辦法。2021年發(fā)布的中央一號文件強調(diào)在農(nóng)村宅基地制度改革中，應堅守土地公有、維護耕地紅線、保障農(nóng)民利益“三條底線”。在農(nóng)村土地供求矛盾不斷加劇的背景下，從近幾年國家出臺的相關文件可以看出，我國對農(nóng)村宅基地的關注達到了前所未有的高度，盤活農(nóng)村宅基地被認為是解決城市用地成本和鄉(xiāng)村土地資源閑置的關鍵選擇，也是進一步釋放改革紅利最有效的重要突破，宅基地“三權分置”也是今后一段時期內(nèi)我國土地制度改革的重要領域。

作為當前的熱點話題，學界針對宅基地“三權分置”從不同的視角開展了較多研究，宅基地制度改革中的潛在風險也受到部分學者的關注。一是探討風險的來源。吳麗等（2020）認為制度風險來源于主客體對制度本身的信任程度，由于農(nóng)戶在制度信任上存在高低，制度風險在改革的不同階段會產(chǎn)生制度設計失衡、制度供給剩余、制度虛化、制度執(zhí)行困難等風險，要化解宅基地“三權分置”改革的制度風險，就要從優(yōu)化制度設計，提升農(nóng)戶的制度信任水平考慮。林超等（2014）通過專家咨詢、經(jīng)驗積累識別出宅基地流轉(zhuǎn)制度改革中的風險源，包括擾亂農(nóng)村社會、威脅國家糧食安全、侵害農(nóng)民權益、削弱宏觀調(diào)控、損害政府管理效益等風險，并引用風險矩陣進行風險評估，采用Borda序值按風險重要性排序。

二是提出風險防范的重點。鄭風田（2018）認為避免宅基地“三權分置”改革陷入風險，重點在于要建設好相關的規(guī)章制度，解決宅基地制度改革中的問題;他還指出，除了國家提出的嚴守土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，還應制定更多的如完善社保、防止亂占耕地、防止囤積等進行風險防控。吳明發(fā)等（2018）構建了風險評價指標體系對宅基地流轉(zhuǎn)風險進行探索，從微觀視角指出需要重點防范的風險在于家庭的農(nóng)業(yè)收入、白我發(fā)展能力、適應新環(huán)境能力帶來的問題。

三是落實防范風險的措施。李國權（2020）從制度創(chuàng)新的視角提出了有效防范宅基地改革風險在于制度協(xié)調(diào)，要發(fā)揮制度協(xié)同作用，進一步夯實改革配套制度體系，加大財政投入分擔改革成本，推動地方政府成為改革主角，這樣才能將風險控制在最小范圍。王冬銀（2018）認為在宅基地“三權分置”的實踐探索中，制定完善風險管控措施能進一步鞏固改革成果，各試點地區(qū)要結合自身實際，盡快完成村莊規(guī)劃編制工作，同時加快不動產(chǎn)確權登記頒證工作，建立健全制度體系。

從現(xiàn)有的研究發(fā)現(xiàn)，由于宅基地“三權分置”從國家明確提出到現(xiàn)在的改革探索時間還較短，關于宅基地“三權分置”制度改革中潛在風險的相關討論還較少，因此在宅基地“三權分置”制度正式全面施行之前，有必要對宅基地制度改革中的潛在風險進行系統(tǒng)研究。

二、宅基地制度演進梳理

新中國成立以來，我國社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，宅基地制度也隨之歷經(jīng)多輪改革，產(chǎn)權結構從合并的兩權（所有權與使用權）到分離，再到新增資格權后的“三權分置”。從制度經(jīng)濟學的角度看，作為分離宅基地所有權與使用權后的又一次宅基地制度創(chuàng)新，宅基地“三權分置”本質(zhì)是由現(xiàn)實問題促進的“從下往上”誘致性制度變遷與國家“自上往下”強制性制度規(guī)范二者共同推進的過程，這也體現(xiàn)了我國農(nóng)村宅基地制度改革的現(xiàn)實特點和客觀需要，其發(fā)展歷程根據(jù)產(chǎn)權結構變化大致分為以下三個階段：

1.第一階段（1949-1961年）：產(chǎn)權私有化

新中國成立后，國家收回了原掌握在地主手里的土地和房屋，按照人數(shù)分給了廣大貧苦農(nóng)民，承認宅基地及房屋歸農(nóng)民所有，并可以自由進行繼承、租賃、買賣、抵押等，這個時期的宅基地產(chǎn)權都為農(nóng)民所有私有化。1950年制定出臺的《土地改革法》規(guī)定，在土地改革后，作為土地所有人的農(nóng)民都能獲得由政府頒發(fā)的土地所有證，并且有權對所有的土地進行買賣租賃等自由經(jīng)營。擁有了產(chǎn)權憑證的農(nóng)民吃了“定心丸”，其土地的經(jīng)濟收益能夠獲得，相關權益也得到了保障。

2.第二階段（1962-2012年）：所有權和使用權分離

1962年出臺的《農(nóng)村人民公社工作條例》直接收回了握在農(nóng)民手里的宅基地所有權，伴隨著強制性制度變遷，宅基地制度也由農(nóng)民私有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有制。宅基地所有權歸生產(chǎn)隊，農(nóng)民保留了宅基地使用權，但不得對宅基地進行轉(zhuǎn)讓和租賃，宅基地的保障功能得到強化。改革開放后，宅基地面積不斷擴大，為了避免農(nóng)用地的減少，宅基地依然被嚴格限制出租和買賣，所有權始終歸集體所有，但宅基地使用權對象首次放寬到了城鎮(zhèn)的非農(nóng)戶口人群。1993年出臺的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》公布了可以使用集體所有土地修建住宅，無論是城鎮(zhèn)非農(nóng)戶口人群、退休軍人干部或港澳臺居民、歸國華僑等都可以按照程序進行申請。1998年出臺的《土地管理法》強調(diào)了“限制流轉(zhuǎn)、一戶一宅”的規(guī)定，城鎮(zhèn)非農(nóng)人口也不能用集體所有土地修建住房。宅基地使用權主體再一次縮小，只有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員才能獲得。兩權分離的宅基地制度在穩(wěn)定農(nóng)村社會、保障農(nóng)民權益發(fā)揮了重要作用。隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程飛速發(fā)展，大量的農(nóng)民不斷涌入城鎮(zhèn)，農(nóng)村開始出現(xiàn)有房有地無人的“空心村”現(xiàn)象，許多宅基地被閑置在農(nóng)村變?yōu)榭照瑹o人看管負責使其利用粗放，同時部分地區(qū)出現(xiàn)大量非農(nóng)戶口的居民購買農(nóng)村宅基地、農(nóng)民房屋或是“鄉(xiāng)產(chǎn)權房”，宅基地私下置換流轉(zhuǎn)、隱形買賣交易時有發(fā)生。

3.第三階段（2013年至今）：探索宅基地“三權分置”

黨的十八大以后，為改變土地使用亂象，激活農(nóng)村土地要素，2015年中央出臺相關文件正式啟動了農(nóng)村“三塊地”土地制度改革。部分地方政府開始意識到盤活宅基地這一沉睡資產(chǎn)的重要性，嘗試推進“置換”“地票交易”等多種形式的宅基地流轉(zhuǎn)。2018年發(fā)布的中央一號文件首次新增了宅基地農(nóng)戶資格權的表述，正式提出了探索農(nóng)村宅基地“三權分置”。2020年，新一輪農(nóng)村宅基地制度改革拉開帷幕。宅基地“三權分置”制度改革的本質(zhì)在于明晰宅基地產(chǎn)權以及強化各項權能，在逐步減弱宅基地保障功能的同時，進一步挖掘宅基地的財產(chǎn)功能，針對一直以來虛置的集體所有權、無償無期限的農(nóng)民使用權進行拓展，分置出產(chǎn)權明晰的三權，從而提高宅基地利用效率，減少土地的閑置浪費率，促進農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

三、宅基地“三權分置”改革中的潛在風險分析

制度的核心價值在于減少人類行為的不確定性，從而化解經(jīng)濟社會發(fā)展風險。但受主客觀因素的影響，制度創(chuàng)新也因存在功能履行的不確定性而具有天然的風險。宅基地“三權分置”改革優(yōu)化了土地權能結構，提高了土地的增值收益，是推動我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和實現(xiàn)中國治理能力現(xiàn)代化的一項重要制度變遷。

1.宅基地所有權主體和權能虛化風險

所有權主體虛化風險。2020年通過的《民法典》明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特殊法人地位，2020年施行的《土地管理法》提到所有權主體可以為“村委會”“村集體經(jīng)濟組織”抑或是“村民小組”。在現(xiàn)實中，往往由農(nóng)村基層干部作為所有權主體的代理人行使權力，個別村干部為了自身利益而違規(guī)處理宅基地，集體所有權被虛化，作為弱勢群體的農(nóng)民利益被侵害。部分地方政府通過土地增減掛鉤、占補平衡等項目，強制村民流轉(zhuǎn)宅基地使用權，將宅基地以指標形式轉(zhuǎn)化為工業(yè)或商業(yè)用地，有的地方表面規(guī)劃發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，卻違背現(xiàn)實私自開發(fā)占地，行政權力過度干預農(nóng)民意志，造成宅基地集體所有權主體存在虛置風險。

所有權權能虛化風險。個別村集體經(jīng)濟組織在村莊規(guī)劃、宅基地管理中的缺位失位現(xiàn)象較為嚴重，集體所有權處于虛置的尷尬境地。在探索“三權分置”制度改革背景下，權利主體數(shù)量的進一步增加，宅基地所有權主體與其他主體間因信息不對稱，導致約束監(jiān)管困難，極易產(chǎn)生利益糾紛。比如資格權人與使用權人在宅基地開發(fā)利用中雙方自行簽訂合同，農(nóng)戶與外來人員私下交易宅基地，宅基地所有權主體收益、處分的權利就會喪失，致使集體所有權權能在一定程度上被虛化。

2.農(nóng)戶資格權范圍界定和福利差異風險

資格權權屬范圍界定風險。在部分試點區(qū)域的一些規(guī)定中，只有村集體組織成員才能擁有宅基地農(nóng)戶資格權，并規(guī)定了一些新增人口如結婚或遷入的人員，無法獲得宅基地資格權利。另外，保障特殊群體的宅基地資格權存在難度，由于部分地區(qū)制定的是村集體組織說了算的村民自治原則，一些無房困難戶想要獲得房屋居住，也必須由大部分村集體組織成員都同意后才能實現(xiàn)。由于宅基地一直以來實行無償獲得無期限使用的制度，歷史遺留下來的“一戶多宅”“超占多占”現(xiàn)象嚴重，使得宅基地資格權的確認工作十分困難。另外宅基地繼承制度改革后，遺留的上述問題可能會隨著宅基地的繼承而合法化，也可能影響改革的整體效果。

資格權福利差異風險。區(qū)位理論表明，土地的經(jīng)濟價值與其區(qū)域分布相關聯(lián)，不同地區(qū)的宅基地具有不同的市場需求與流轉(zhuǎn)潛力，不同經(jīng)營用途的宅基地也會產(chǎn)生不同的市場價值。宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員無償獲得的福利，其地塊存在區(qū)位差異，在分配時若處理不當，會導致地塊面積相同、價值不同的福利差異風險，農(nóng)戶資格權享有的利益不公平，會加速農(nóng)民內(nèi)部分化，極有可能影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

3.宅基地使用權流轉(zhuǎn)利益損失和市場失序風險

農(nóng)戶利益損失風險。宅基地“三權分置”改革涉及多個利益主體，其利益關系在改革中不斷發(fā)生變化，多元主體間也容易產(chǎn)生利益難以平等相容的風險。在政府或村集體主導的宅基地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶的知情權、參與權、選擇權都極易受到侵害，且現(xiàn)實中大部分農(nóng)民的文化程度不高，對于農(nóng)村宅基地的相關制度法規(guī)知之甚少，當進行宅基地使用權放活的收益分配時，各相關主體間都追求自身利益最大化，極易造成農(nóng)戶利益損失的風險。宅基地“三權分置”改革顯化了財產(chǎn)功能，實現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置，但也削弱了宅基地保障戶有所居的功能，可能帶來農(nóng)民失宅無所居的風險。隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，進城選擇非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)民增多，部分農(nóng)民在考慮利益最大化后將宅基地流轉(zhuǎn)或退出。但是，一些農(nóng)民因?qū)W歷普遍較低，且缺少一技之長，當勞動力市場不穩(wěn)定或者經(jīng)濟波動時，加之宅基地流轉(zhuǎn)后的相關配套機制與失地農(nóng)民的住房保障政策不完善，農(nóng)民可能面臨失宅無所居的風險。

流轉(zhuǎn)市場失序風險。“三權分置”改革使得一直非法存在的宅基地使用權隱形流轉(zhuǎn)市場逐步合法化。實現(xiàn)要素的市場化配置是宅基地使用權穩(wěn)定放活的主線，在建立宅基地流轉(zhuǎn)市場中也要考慮多個方面存在的風險，涉及市場信息、價格機制、監(jiān)管流程等，避免形成不健康的宅基地流轉(zhuǎn)市場。另外，要認識到資本逐利的天性，一旦允許社會資本進入到宅基地的流轉(zhuǎn)交易市場，極有可能出現(xiàn)類似城市房地產(chǎn)“炒房炒地”的情況，許多城鎮(zhèn)資本從農(nóng)村集體組織、農(nóng)民手里購買和囤積宅基地，繼而抬高價格出售從中獲取暴利，農(nóng)民失地卻依舊貧苦;或者使用權主體改變宅基地用途，違規(guī)修建別墅大院，這勢必會引發(fā)宅基地市場失序。同時，宅基地市場還存在市場價格、利益失衡等風險，例如，農(nóng)戶按照上一年價格有償轉(zhuǎn)移使用權給宅基地需求者，然而當年的市場價格由于供需水平改變，價格大幅波動，由此造成宅基地使用權的出讓者和需求者經(jīng)濟利益受損。

四、防范宅基地“三權分置”改革風險的對策

任何一項制度改革都存在一定的風險，宅基地“三權分置”制度改革也不例外。因此，應對改革中的風險加強防控，將風險最小化。

1.明晰產(chǎn)權主體，賦予完整權能

清晰界定產(chǎn)權才能實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，只有對宅基地“三權”的主體、權能進行清晰的界定，才能規(guī)避宅基地“三權分置”制度改革的權利主體缺位、權能虛化、宅基地流轉(zhuǎn)等風險。一要使宅基地所有權主體一元化。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不僅在法律上作為宅基地所有權法人代表，現(xiàn)實中也是行使集體所有權的權利主體，應從法律范式上明確其結構、地位、功能等，厘清與其他組織的權利和義務關系。賦予主體完整的所有權權能，包括占有、使用、處分和收益等，探索集體所有權的保障形式，充分有效地行使職責。二要明確宅基地資格權相應的法律地位。明確資格權人的具體條件，明確資格權的權屬范圍。建立集體經(jīng)濟組織成員權制度和資格權的退出、調(diào)劑機制，對于現(xiàn)實中存在的如一戶農(nóng)戶不僅僅擁有一處宅基地、擁有的宅基地面積超過標準等遺留難題，可制定有償使用規(guī)定，嚴格審批和監(jiān)管。建立資格權保留機制，保留進城農(nóng)戶宅基地的資格權。三是加快宅基地和房屋的確權工作進度。要明確各項權利主體，加快宅基地和農(nóng)房的登記發(fā)證進度，登記到證，證發(fā)到人，做到權利主體明晰、管理規(guī)范，保障集體、農(nóng)戶、使用人的合法權利。

2.納入住房保障體系，完善社會保障制度

宅基地“三權分置”制度改革在顯化宅基地資產(chǎn)價值的同時，在一定程度上也弱化了其居住保障的功能。針對響應改革政策，流轉(zhuǎn)或退出宅基地后進城落戶的農(nóng)民，可考慮在他們買房居住等方面新增一些激勵政策，如完善國家住房保障政策體系，給予購房租房補貼和享受廉租房、公租房、限價商品房等福利政策，減輕其購房租房的壓力，保障“居者有其屋”。深入推進農(nóng)村醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險，建立更加公平的農(nóng)村社會保障制度，建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一、全民覆蓋的社保體系。另外，要強化農(nóng)民自身的個人保障能力，定期開展農(nóng)民就業(yè)培訓，拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道。積極引導農(nóng)戶購買商業(yè)保險產(chǎn)品，增強抵御就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等風險的能力。

3.建立宅基地市場，規(guī)范市場規(guī)則

堅持市場化改革，發(fā)揮市場在資源配置中的調(diào)節(jié)作用，提高土地利用效率，增加宅基地的經(jīng)濟價值，維護農(nóng)民的合法收入。對于在宅基地分配中區(qū)位影響的福利差異風險，可通過市場化配置資格權，開展宅基地區(qū)位有償選擇。宅基地流轉(zhuǎn)市場的建立可參考城鎮(zhèn)房屋交易與承包地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)相關規(guī)定，規(guī)范完善市場規(guī)則。預防社會資本的投機行為可參考城市房地產(chǎn)限購限貸的調(diào)控措施，針對宅基地使用權市場化流轉(zhuǎn)可以出臺嚴格的限制規(guī)定，不允許流轉(zhuǎn)買賣多處宅基地及對增值收益部分進行征稅，防止投機炒作，維護農(nóng)民的主體地位，保障農(nóng)民的利益。要建立集體，政府、市場聯(lián)動的風險防范機制，遵循農(nóng)民自愿參與原則，以市場為主導，保持信息暢通和公開，充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用，控制價格波動，盡可能減少農(nóng)民的經(jīng)濟損失。在宅基地人市后，要建立完善的交易價格、增值收益分配等機制，保障市場各參與主體的合法收益。同時，要建立科學合理的權力運行制約機制和嚴格的監(jiān)督機制。

4.完善配套政策措施，協(xié)同推進農(nóng)村改革

宅基地“三權分置”改革與城鄉(xiāng)戶籍、居住證、農(nóng)村集體產(chǎn)權、集體經(jīng)營性建設用地入市、土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)等制度改革息息相關，應加強宅基地與其他相關制度改革的聯(lián)動，協(xié)同推進農(nóng)村綜合改革。例如，在集體產(chǎn)權制度的改革過程中，可將宅基地納入資源資產(chǎn)的范圍進行整體性考慮相關流轉(zhuǎn)退出問題，協(xié)同并進，提高農(nóng)村治理能力。要以土地制度改革為核心，強化各方面配套制度的銜接，充分發(fā)揮土地制度改革的聯(lián)動作用，有效防范宅基地“三權分置”制度改革中的潛在風險。同時，要加強配套制度和非正式制度的聯(lián)動，為宅基地制度改革提供更加堅實的支撐，為鄉(xiāng)村振興注入不竭動力。

（責任編輯 張筠）