終身學習是貫穿一生的持續(xù)性學習過程，終身學習理念不僅是國際組織倡議的“一項運動”、“教育愿景”或“理論宣言”，更已成為國際公認的促進社會變革和教育政策必要的使命陳述。雖然在各國教育政策文本中隨處可見“終身學習”的表述，但有關“終身學習”的概念界定卻仍未達成統(tǒng)一共識。整體而言，終身學習是涵蓋所有年齡階段的正規(guī)、非正規(guī)、非正式的教育和學習活動。“終身學習”成為各國常用教育理念“口頭禪”，似乎適用于所有情境而無需進一步解釋[1]，成為不言而喻的“公共利益”（public good）。2019年，中共中央、國務院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》，同年，黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，均提出“構建服務全民終身學習的現(xiàn)代教育體系”，保障全民享有終身學習的機會。在我國終身學習體系研究日益興盛的當下，有必要對國際組織和世界主要國家終身學習政策興起背景、政策定位和制度邏輯進行深入、詳細梳理。從宏觀上對終身學習的概念與價值進行反思和再認識，更有助于掌握國際終身學習政策的趨勢與導向，具有深刻的理論和現(xiàn)實意義。

一、終身學習概念發(fā)展與特征類型

（一）終身學習概念及政策話語發(fā)展歷程

終身學習概念發(fā)端于成人教育，早在1949年聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）首屆國際成人教育大會上已提出“終身學習”概念[2]，但現(xiàn)今廣泛采納的概念主要根植于上世紀六十、七十年代激進的社會變革運動，希望通過建立“學習型社會”實現(xiàn)社會的民主自由，利用非正式、非正規(guī)學習為學習者提供新視角和新技術，對僵化的學校教育機構和主導地位進行反思與解構[3]。

從政策話語角度，終身學習概念發(fā)展主要經(jīng)歷三個階段，第一階段集中于二十世紀七十年代，終身學習的話語受人文主義愿景影響頗深，這一階段焦點在于教育系統(tǒng)內部的學習設計與改革。特別是國際組織的教育專家掀起針對終身學習概念框架的辯論，深刻影響了終身學習概念與內涵的發(fā)展，使人們認識到教育不再是某一階層或某個年齡段的活動，應當是普遍和終身的。1972年，UNESCO 發(fā)布的《學會生存：教育世界的今天與明天》（Learning to Be: the World of Education Today and Tomorrow，簡稱《富爾報告》），報告明確表達終身學習概念的主要共識，通過“對教育體系進行必要的檢修……達到一個學習化社會的境界?！盵4]呼吁通過靈活的學校制度達到“人的實現(xiàn)”、“團結與民主”。通過對正式教育、非正規(guī)教育和非正式教育的承認，擴大接受教育的機會[5]；第二階段從二十世紀九十年代到二十一世紀初，終身學習概念與外部經(jīng)濟、社會、文化和環(huán)境挑戰(zhàn)聯(lián)系更為緊密。1996年，UNESCO 發(fā)表《學習：財富蘊含其中》（Learning：The Treasure Within）報告。同年，OECD 發(fā)布《全面終身學習》（Lifelong Learning for ALL），終身學習的政治關注轉向勞動力資源開放和就業(yè)能力，概念內涵偏向工具理性；第三階段從2000年至今，終身教育向終身學習轉向，強調學習者中心和個人學習。以歐盟為例，作為最大的區(qū)域國際組織之一，歐盟《里斯本終身學習備忘錄》（Lisbon Memorandum on life learning，以下簡稱“里斯本備忘錄”）將終身學習和教育及培訓的概念并列提出，肯定終身學習是知識經(jīng)濟時代貫穿人一生的關鍵因素?！氨仨毚龠M個人對獲取新知識和技能承擔更大的責任；促進個人發(fā)展”[6]。歐盟已無可爭議的進入知識時代，要求“各成員國、理事會和委員會……在各自的職權范圍內，確定連貫一致的戰(zhàn)略和切實可行的措施，促進全民終身學習”[7]。受歐盟影響，教育和培訓在歐洲歷史上第一次成普遍接受的政策綱領原則，歐盟隨后在2007年至2013年推出一系列終身學習行動計劃。2010年歐盟委員會發(fā)布新政策《教育和培訓戰(zhàn)略框架》（Strategic Framework for Education and Training）[8]，取代2001年《里斯本戰(zhàn)略》提出歐洲終身學習的長期戰(zhàn)略目標，實施將“工作”和“教育”融合為終身學習過程的旗艦行動計劃，提出終身學習的融合，以及在歐洲政策中體現(xiàn)“研究、教育和創(chuàng)新”的三角理論，重新強調知識生產(chǎn)和終身學習的關系[9]。2020年7月，歐盟委員會發(fā)布《歐洲技能議程：促進可持續(xù)競爭力、社會公平和抗逆力》（European Skills Agenda For Sustainable Competitiveness，Social Fairness And Resilience），確保被載入社會權利支柱的培訓和終身學習的權利成為整個歐洲的現(xiàn)實，惠及每個人。

（二）終身學習的概念特征與類型

對比主要國際組織的終身學習主張，UNESCO始終是終身學習人文主義理念的主要倡導機構，鼓勵在人的一生中，通過各類學習培養(yǎng)團結、民主的品德，促成人的自我實現(xiàn)。OECD 表現(xiàn)出的教育治理模式與UNESCO 截然不同，強調將終身學習作為回應全球競爭壓力以及新科技挑戰(zhàn)的重要策略。大多數(shù)的國際組織都承認終身學習的多維概念，濃厚人文主義色彩的《富爾報告》并沒有忘記教育對經(jīng)濟和就業(yè)的重要性，但都應當從屬于其民主功能，民主化是終身學習愿景中主要驅動力，“學會生存”（learning to be）就是要學會與他人共存（learning to be with others）[10]。OECD 則更認可終身學習的綜合性概念，《全民終身學習》報告貫穿始終的主題是，終身學習是促進“就業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展、民主和社會融合的重要因素”，報告還指出“現(xiàn)在需要對教育和培訓政策作出新重點，以開發(fā)實現(xiàn)‘全球信息經(jīng)濟’的潛能，并為就業(yè)、文化、民主，尤其是社會融合作出貢獻?！盵11]在“里斯本備忘錄”中，歐盟重視終身學習促進社會融合的巨大價值，將終身學習（包括非正式學習和正式學習）確立為歐盟的一項重要資產(chǎn)，尤其是與區(qū)域發(fā)展和一體化、現(xiàn)代化以及促進人力資本和就業(yè)能力相關的任務[12]。

伴隨終身學習概念的演變和政策話語的變遷，學術界對學習貫穿終身的理解也發(fā)生相應變化。終身學習的界定并不是單一的，而是復雜、多面和動態(tài)的過程，包含促進個人發(fā)展和實現(xiàn)，促進經(jīng)濟進步和發(fā)展，促進社會融合及民主理解和活動，對建設一個更加民主的整體和一系列社會制度至關重要[13]。在學術話語中，有兩類關于終身學習的主要基礎觀點。第一類觀點認為學習是一個存在—持續(xù)的過程，涉及一生的全部轉變，學習是人們有意識生活的基本部分。這類觀點認為學習實際發(fā)生在生活的方方面面。第二類觀點將學習視作功能—情境過程?；谶@一觀點，終身學習研究以學科為界限，以能力和學習成果為導向，認為人們會為某種（與工作相關）目的而累積知識。學習應當發(fā)生在特定的空間和時間內，與日常生活相分離[14]。

從政策實踐角度而言，終身學習概念的模糊性和靈活性反而為政策執(zhí)行提供了實施空間，因而不同組織或國家報告或政策文本會出現(xiàn)不同操作模型，如學習模式；提倡終身學習實現(xiàn)自我（Lifelong learning for self-fulfillment），終生學習是每個人生命的一個過程，旨在達到生命和自我的實現(xiàn)，如開放社會模式；提倡為所有希望、有能力并參與終身學習的人服務（Lifelong learning for all who want，and are able，to participate），終身學習被視作為多元文化、民主的發(fā)達國家所提供一種適當?shù)膶W習制度，如人力資本模式。提倡為了就業(yè)的終身學習（Lifelong Learning for employment），終身學習意味著與工作相關的培訓和技能開發(fā)，滿足經(jīng)濟發(fā)展和雇主對合格的、靈活的、適應力強的勞動者的需求[15]。

二、國際視域下終身學習政策的發(fā)展邏輯

討論終身學習政策的推演邏輯取決于政策需求與供給的內生變量和外生變量，都需要在一定的制度環(huán)境和可控要素的框架內進行[16]。終身學習理念適應全新的政治、社會經(jīng)濟和文化環(huán)境，成為教育和社會改革的“總概念”，是從國際組織所處國際環(huán)境基礎上展開。對終身學習多重概念理解的側重不同，決定了政策邏輯的迥異，但仔細分析不同政策文本，仍可總結出國際終身學習政策發(fā)展邏輯。

（一）政策形成環(huán)境：新自由主義制度與意識形態(tài)的興起

政策研究表明，社會經(jīng)濟變遷作為一個限制因素影響政策行為，要求政策制定者對廣闊的環(huán)境加以反應，政策需要適應社會經(jīng)濟環(huán)境的變化[17]。終身學習理念重新進入政策話語與新自由主義的全球霸權地位密不可分。新自由主義（neo-liberal）的興起與凱恩斯主義的現(xiàn)實困境有關，新自由主義國家的出現(xiàn)標志了福利國家形態(tài)的轉換。20世紀60年代以來，執(zhí)行凱恩斯主義社會福利路線的國家逐漸累積可觀債務，存在經(jīng)濟遲滯的困境，社會大眾將此種困境歸因于大政府路線[18]。曾經(jīng)對人類福祉和經(jīng)濟發(fā)展負責任的國家轉變?yōu)橄蚩鐕咎峁嗔χ匦屡渲弥R和技術。伴隨著全球化經(jīng)濟體系的建立，在世界銀行（World Bank）和國際貨幣基金組織（IMF）等國際組織的鼓吹下得以在全世界范圍內擴張[19]100。古典自由主義中市場是基于交換，交易雙方通過交換建立起兩種價值之間的對等。市場的范式及原則是交換，為了做到真正等價，國家并不介入到市場中。但競爭在新自由主義意識形態(tài)中扮演至關重要的角色。?？绿岢?，“對于新自由主義者來說，市場的根本在于競爭，在于不平等，只有競爭才能確保經(jīng)濟的合理性。經(jīng)濟競爭與國家質檢的關系不再是不同領域的互相限界，治理從頭到尾都伴隨著市場經(jīng)濟。”[19]101-104新自由主義提倡自力更生的社會倫理規(guī)范，社會問題應在個人層面加以處理，個人通過申訴獲得權力公平適度的干預[20]。新自由主義道德觀試圖取代照顧弱勢群體和被邊緣化的人是良善的這一觀點，取而代之從道德上，個人應當照顧自己的利益并為自己負責[21]。與此同時，新自由主義對一些常識性用語的用法模糊了政府的抱負、政策和實踐，例如“信息經(jīng)濟”“知識經(jīng)濟”“全球化”“靈活性”“共同義務”和“企業(yè)”等[22]。新自由主義意識形態(tài)因而重構了政府、社會和個人的關系，不僅影響到被統(tǒng)治的主體，也影響了他們理解和表達自己的形式、生活方式、擁有的機會和欲望。在全球化經(jīng)濟和信息技術革命的裹挾下，隨著工作內容和工作場所、制度發(fā)生的巨變，人們也越來越接受政府為個人、機構提供經(jīng)濟發(fā)展機會，個人的生存依附于國家，兩者都與國際市場緊密相連。

高度的個人主義代表著個人自由，新自由主義政府一個權力策略是“化整為零”，采取“零碎的功能主義”，給人或機構以掌控自己命運的錯覺[23]。隨著科學技術發(fā)展和知識的爆炸性增長，在新自由主義競爭文化的主導下，人們理所應當認同只有不斷提升知識搜索能力，不斷適應變化中的工作環(huán)境才可以勝任現(xiàn)代工作，成為終身學習者的呼聲也因之高漲。一個人如果不能及時更新知識和技能，將無法跟上正在轉變的信息社會的快速步伐，也將難以獲得或保持受人尊敬的社會地位。個人自愿采納新自由主義戰(zhàn)略，參與到本地或全球市場的競爭中，為日益稀缺的政府資助而競爭，終身學習理念為新自由主義教育政策提供“勞動力多功能性”戰(zhàn)略，勞動者需要具備適應不同工作的靈活性，工作流動性變高，不斷提供高水平的普通技能培訓，并隨時增加新技能。尤其新自由主義政府重新探索教育和培訓，研究和學習之間的區(qū)別，重新定義知識和技能，知識和信息，以及教育質量，依此重構新的教育治理形式。在歐盟的終身學習政策中體現(xiàn)更為明顯，借助終身學習作為技術路徑提升全歐洲的知識水平參與全球競爭。個體被告知如果拒絕學習就是將自己置身于復雜而快速變化的生活方式之外，很難區(qū)分個人選擇的學習內容到底是出于個人興趣還是職業(yè)發(fā)展需要。

（二）政策發(fā)展性質：終身學習作為一種社會控制的機制

國際組織政策文本從“終身教育”到“終身學習”不僅是概念的變更，還主要反映了政策治理框架和性質的更迭。福柯認為“話語即權力”，話語分析關注通過話語制定與構建的權力關系，強調權力如毛細血管般滲入社會存在的每一個角落。就此意義而言，權力是一種無處不在的力量[24]。新自由主義構成統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間的一種特殊關系。被統(tǒng)治者是他們自己生活的主體，他們將自由作為一種自我治理的形式來實踐[25]。?？鹿P下的自由并不僅是一種純粹的意識形態(tài)，而首先是一種新型資產(chǎn)階級精妙的生命政治權力技術，資產(chǎn)階級不再人為禁止或阻擋人的惡習、犯罪，而是讓人的本性（自然）、讓被壓抑的欲望和私利自由地釋放，任其自由角逐，最終由市場自發(fā)性調節(jié)來達到根本性的社會—政治安全[26]。從?？碌挠^點來看，終身學習是當代政治技術和權力戰(zhàn)略的內在要求，是強加在人們身上的強制性權力機構的一個完美例子，這些技術“以一種無所不在、無所不知的力量，利用有規(guī)律的、不間斷的方式細分個人自身，最終決定個體的特征、歸屬以及會發(fā)生的事情。”[27]352這種控制絕不是暴政，相反，社會各部分都是可見可獲得，社會控制以“民主”的形式出現(xiàn)，“對事物的安排并不是由外部強加的，而是通過增加接觸點的方式微妙地存在于它們之中”[27]351。不同當局則建立越來越多的聯(lián)盟規(guī)范經(jīng)濟、社會生活和個人生活。

現(xiàn)代公民被默認為可以獨立自主、不加操縱和強加地選擇學習內容。然而，由于現(xiàn)代世界經(jīng)濟、社會、政治和教育的高度融合，“高質量的教育”本身就是由外部世界強加于傳統(tǒng)教育體系之上。換言之，人們被有關“好”（good）和“理性”（rational）選擇所迷惑。鮑曼認為，“那些過去常被認為是由人類集體性天賦和財富的人類理性來完成的工作，已經(jīng)被打碎了（個人化了），被分派給個體的勇氣和力量”[28]44，人們選擇的方式在某種程度上被強加的“自由”巧妙地引導，但卻期望將自己的生活看作是“選擇的結果”。人們身份從“承受者（given）”到“責任者”（task）的轉型，和使行動者承擔完成任務的責任，并對他們行為的后果（也就是說副作用）負責[28]46-49。新自由主義話語體系下，終身學習被分析為一種政治技術，旨在以經(jīng)濟繁榮的名義塑造學習公民。這種政治實踐與培育學習型公民的不同微觀實踐相聯(lián)系，譬如通過學習提高尋找工作的能力、提升專業(yè)能力、對先前學習、非正規(guī)、非正式學習認證等。例如，OECD 和歐盟提出的資歷框架是落實區(qū)域內終身學習的主要政策工具，在教育和培訓體系多樣的成員國之間通過統(tǒng)一的框架體系，實現(xiàn)個人流動的便利性，提高就業(yè)能力。終身學習被看作每個人的機會，公民被定義為自主和積極的個體，他們以自由的名義尋求自我實現(xiàn)，強調學習者個人的關鍵資格、基本技能和知識的重要性。

（三）政策目標：從教育過渡到個人自主學習

從“終身教育”到“終身學習”的話語更迭是終身學習現(xiàn)代性本質的彰顯，從側面體現(xiàn)了很多終身學習政策巧妙地將學習的責任從國家轉移至個人義務。到七十年代末期，國際經(jīng)濟環(huán)境開始發(fā)生急劇變化，伴隨著福利國家富裕社會消費主義的消失，早期終身教育概念也逐漸喪失吸引力[29]。取而代之，終身學習概念在充分就業(yè)的經(jīng)濟背景中展開，終身教育被“終身學習”取代。主要國際組織終身學習政策文本中話語表述的變化呈現(xiàn)出終身學習理念發(fā)展的階段性變化（見表1）。

“教育”始終存在教與學的相對關系，而從“教育”到“學習”，更強調個人學習過程和個人的主觀能動性?！皩W習”的核心概念是自主選擇，尤其是非正式和非正規(guī)學習，打破常規(guī)教育的時空局限，任何場所、時間都可以發(fā)生學習行為。知識經(jīng)濟時代，知識被技能和學習所取代，學習對象由知識轉變?yōu)樾畔?，需要不斷地“重新學習”、調整和重組，以不斷滿足信息產(chǎn)業(yè)消費者的需求[27]351。政策中對“工作場所學習”的提倡模糊了教育/培訓與職業(yè)生活的界限，終身學習取代了終身就業(yè)，即使在失業(yè)期間，學習也是個人義務[27]355。

新自由主義興起的一個重要因素是經(jīng)濟衰退導致國家出現(xiàn)無法解決“累積”的問題。教育體系是國家機器的重要一環(huán)，為避免危機威脅國家統(tǒng)治的合法性，資本主義統(tǒng)治精英借助市場化策略，將教育投資拋給個人[30]。終身學習中個人是其自身行為的主體，學習是由個人主動將知識內在化。各類教育機構服務于學習者而僅作為支持單位，教學形式則轉變?yōu)樽稍?、調解和輔導。將學習權讓渡于個人之后，從政策立場需要將個人知識外化，獲得官方證書就是個人知識水平和成就的綜合說明。國際組織和各國政府最常見的做法便是通過資歷認證對學習成果進行監(jiān)管。“里斯本備忘錄”還要求制定公認的歐洲資歷框架，“在開放的歐洲勞動力市場中促進就業(yè)和流動性”[31]。1999年歐盟開始實施“歐盟通行證”（Europass）旨在提高歐洲公民資格和流動性的透明度，使個人的技能和資格在整個歐洲范圍內都能夠清晰易懂，形成基于工作的培訓和實習的泛歐洲認證工具。通行證中包括五個文件：個人簡歷，語言護照，歐洲通行者流動證（Europass Mobility），證書補充和文憑補充[3]462。由于人力資本理論占據(jù)了終身學習政策的主流表述，終身學習的政策話語強調為讓工人更靈活、更具就業(yè)能力，這一新論述實際將教育、培訓和責任轉移至個人身上，含蓄地否認了任何客觀存在的結構性問題，例如工作機會欠缺、受培訓不足、工作時長過長、收入低下、工作環(huán)境不安全等社會因素。

（四）政策演進方向：國際組織提供框架與國家政策落地的實際考量

各國政府在制定終身學習政策時主要依賴國際組織提供的終身學習定義、原則和價值觀。由于政策制定的驅動力和制度環(huán)境的不同，國際組織和國家之間始終存在難以調和的終身學習政策目標和方向的分歧。第一，終身學習概念的不清晰難以在國家之間真正達成一致可行的實施策略。當前對終身學習最常見的界定為“從出生到死亡的學習”，因為過于模糊對具體政策行動缺乏用處，反而為國家政策制定和實踐操作提供了多種解釋空間。第二，缺乏一個全民公平協(xié)調的國家終身學習資助體系[32]。前文提到，在新自由主義治理背景下，學習責任被轉嫁至個人，如果沒有足夠的學習補貼，現(xiàn)有制度只會進一步加劇學習和教育機會的不平等，特別是成人學習者之間的不平等。第三，傳統(tǒng)教育體系的主要利益相關者對變革的阻力往往被低估。終身學習代表著對現(xiàn)今延續(xù)百年的學習范式和教育制度的顛覆，勢必引起部分教師或管理人員的不解和阻攔。與之配套的更應當進行教師培訓，強調培養(yǎng)學習者學會學習，重構師生關系。

表1 主要國際組織終身學習政策話語變遷

國際組織和國家政策落實中的博弈構成終身學習政策落地實施的主要導向。在歐洲，根據(jù)《里斯本條約》（Lisbon Treaty）的規(guī)定，歐盟引入開放式協(xié)調方法（open method of coordination，OMC）作為歐洲融合政策的重要工具，“里斯本備忘錄”因而成為首個使用OMC 的終身學習政策。然而其制定終身學習政策在歐盟內部的實施并不成功。在OMC 網(wǎng)絡協(xié)調的運作下出現(xiàn)了非正式法律實體的歐洲教育政策空間（European Education Policy Space），歐盟主要通過類似的“軟治理”，利用數(shù)據(jù)、基準和指標推動終身學習政策在各國的落實[2]12-13，歐盟的著眼點在于融合并協(xié)調各國利益，對各國教育系統(tǒng)施加間接壓力，使各國政策趨同。但在實際操作中，各國終身學習決策者則從各自的國家背景出發(fā)，只是適當參考歐盟提出的建議，甚至會拋棄歐盟提出的教育和培訓的一些措施。甚至UNESCO 的公民教育、增強社會資本、包容和民主等倡議未能顧及南北國家的現(xiàn)實國力差異[33]。主要國際組織對終身學習的概念更強調多重概念內涵的均衡，但對國家而言，在新自由主義全球化的宏觀背景下，培養(yǎng)訓練有素、靈活及適應力強的勞動者，對增強國家競爭力更具現(xiàn)實意義。

三、終身學習政策制定價值反思

（一）明確政策價值導向，平衡人文主義與工具理性

人文主義和工具理性成為國際組織教育政策制定的兩大實際動機。在最初社會改良運動的影響下，終身學習寄托了對僵化學校教育制度進行改革的初衷，以UNESCO 為主的一系列聲明和報告為終身學習政策奠定人文主義基石，UNESCO 希望利用終身學習的社會改革性質，起到《富爾報告》中所倡導的“軟化制度”（softening the institutions）作用[3]459。二十世紀八十年代之后，由于全球經(jīng)濟環(huán)境的惡化，新自由主義擴張為全球主流政治思潮，伴隨著人力資本論在國際社會的傳播，工具理性占據(jù)終身學習政策的主導地位，為終身學習政策增添功利主義色彩。到九十年代中期，終身學習理念已整體從人文主義轉向功利主義，成為更加“彈性的概念”，實現(xiàn)終身學習的方式也愈加多元。終身學習由教育概念到進入政策話語體系，并最終成為串聯(lián)教育和社會變革的“總概念”，成為教育政策的全球規(guī)范，提供教育體系應對知識經(jīng)濟挑戰(zhàn)的一種應對模式。工具理性主導下的終身學習政策并未能實現(xiàn)促進人的發(fā)展和社會改良的宗旨，2015年UNESCO 發(fā)布《反思教育：向“全球共同利益”的理念轉變？》（Rethinking Education：Towards a global common good？）報告，重申人文主義教育觀，提出“教育作為全球共同利益”的愿景。終身學習及其政策的人文主義和工具理性傾向絕不是“非此即彼”，而是在國際對話和交往中并存達到平衡，終身學習的權利屬于全民，不應當在功利框架中賦權，將學習權歸還個人更是推動民眾自由選擇和理性培育的關鍵基礎。

（二）明確政策功能導向，充分考量終身學習的多重內涵

終身學習包涵從“搖籃到墳墓”的所有學習活動，概念對象廣，內容覆蓋面全，目標受眾多。概念的模糊和定義在某種程度上限制了終身學習政策在各國推廣落地。當前終身學習政策制定的理論出發(fā)點主要是國際組織和學界對終身學習的定義，以及新自由主義治理下的人力資本理論。在政策制定層面，國際組織及國家政策制定層對終身學習政策的理論側重點各有不同，國際組織和機構盡可能從利益協(xié)調和多重功能角度施加“軟治理”影響，而國家教育治理邏輯則更多參與新自由主義的競爭體系，以終身學習作為新的權力控制機制，將“學習”責任交給個人，通過監(jiān)督和問責等方式對履行國民教育義務。創(chuàng)造新話語，傳播新自由主義道德觀和責任感，將勞動者視作有知識的主體，一方面使學習責任個體化，另一方面廢除國家擔負公民福利的義務[12]224。終身學習可以提高勞動力素質，降低國家教育成本為各國提供了可操作的策略路徑。但過多強調終身學習的經(jīng)濟功能，實際偏廢了發(fā)展功能和社會功能，難免落入工具理性的窠臼。終身學習概念雖有一定的模糊性，但其概念內涵的多樣性表明其理論基礎的靈活度高，代表了一種新的靈活理性主義。在政策制定過程中要充分考慮并滿足個人自我實現(xiàn)，經(jīng)濟提升和社會融合的三維需求，不應當為了經(jīng)濟發(fā)展而漠視人是終身學習的根本對象，不應當遺忘利用終身學習推動社會進步的初衷，才是終身學習政策應當吸納和呈現(xiàn)的基本價值理念。

（三）明確政策的國家責任，強化終身學習的公益性質

世界主要國家在過去四十年間一直奉行新自由主義理念，認為市場自身可以解決任何問題，然而在后疫情時代的當下，新自由主義路線飽受詬病，社會經(jīng)濟體制弊端暴露無遺。面對教育的功利主義趨勢，UNESCO 等組織早已多次呼吁，重申教育的公益性質和人文價值。當然也不應當全盤否認，終身學習政策對個人學習的重視有助于通過學習為個人賦權，但更重要的是完善外部制度以維護全民學習權益。各國政府是終身學習政策落地的關鍵環(huán)節(jié)，受國情和財政狀況影響雖然政策實施途徑各有不同，在追求經(jīng)濟效率也要兼顧教育公平。首先，強化終身學習作為公共利益的屬性，重視各國財政撥款對終身學習體系建設的關鍵作用，特別是撥款傾斜惠及貧困或處境不利的成人學習者、少數(shù)民族、殘疾人等弱勢群體，使他們在競爭激烈的環(huán)境中仍有平等的學習機會。其次，在終身學習框架下拓寬學習受惠人群，促進教育資源開放共享，終身學習應當面向全民、各個年齡段的學習者，由政府作為資源供給者向全民提供學習平臺。同時，國家教育決策部門更應當提高教師對終身學習政策理解和執(zhí)行的專業(yè)性，營造終身學習的社會氛圍，更好的發(fā)揮政策作用。