楊 忠 醐

(鄭州西亞斯學(xué)院 法學(xué)院，河南 鄭州 451150)

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第25條規(guī)定：“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！?作為啟動(dòng)行政訴訟程序的核心要件，法律上的“利害關(guān)系”是確定行政訴訟原告資格的基本準(zhǔn)則。長(zhǎng)久以來(lái)，學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界對(duì)行政訴訟中原告資格的探討、爭(zhēng)論不斷，主要的分歧在于原告資格確認(rèn)所要考慮的各種因素以及原告資格制度適用范圍是否符合行政法治建設(shè)的需要。本文認(rèn)為，要充分詮釋原告資格制度的理論內(nèi)涵與適用邊界，應(yīng)該從原告主張保護(hù)的合法權(quán)益、可訴的行政行為以及被訴行政行為對(duì)原告權(quán)利的影響三個(gè)方面展開(kāi)。

一、行政訴訟原告資格的概念

原告資格，就“資格”的定義而言，國(guó)內(nèi)外對(duì)這一概念的解釋存在很大差異。本文傾向于奧地利法學(xué)家漢斯·凱爾森對(duì)“資格”一詞的定義，即：“當(dāng)規(guī)范將某個(gè)人的行為當(dāng)作法律條件或法律后果時(shí)，意思是只有這個(gè)人才有‘能力’做或不做這一行為；只有他才有‘資格’(competence,最廣義的資格)。”[1]146由此可見(jiàn)，“資格”指的是一種能力，這種能力與法律規(guī)范規(guī)定的做或者不做某事以及必須要做或者不做某事的人這兩種因素密切相關(guān)。在行政訴訟中，原告資格是指一方當(dāng)事人因某項(xiàng)行政爭(zhēng)議向法院提起行政訴訟，法院經(jīng)審查認(rèn)定其符合起訴條件從而具備提起行政訴訟請(qǐng)求的法律能力。因此，行政訴訟原告資格依據(jù)資格的屬人因素和屬事因素可以分解為兩方面的內(nèi)容：一是有權(quán)提起行政訴訟的人(這里的“人”是法律意義上廣義的人，即公民、法人及其他組織)；二是具有啟動(dòng)行政司法救濟(jì)價(jià)值的事。

根據(jù)《Black’s Law Dictionary》的解釋?zhuān)尜Y格，亦稱(chēng)起訴權(quán)、司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)(Standing to sue)，是指一方當(dāng)事人因與某項(xiàng)糾紛有充分的利害關(guān)系，從而可向法院尋求司法解決該糾紛的權(quán)利或資格，即有權(quán)提出某項(xiàng)法律請(qǐng)求或者尋求以司法途徑實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)權(quán)利或使義務(wù)得到履行。在美國(guó)聯(lián)邦法院，當(dāng)事人若要取得原告資格須表明：(1)他所反對(duì)的行為已給自己造成實(shí)際損害；(2)他所尋求保護(hù)的權(quán)益屬于制定法或憲法所保障的權(quán)益范圍之內(nèi)[2]1536。

由此可見(jiàn)，行政訴訟原告資格制度所指的“利害關(guān)系”從理論層面來(lái)看，關(guān)乎提起行政訴訟的人、被訴行政行為以及上述兩者之間的關(guān)系三方面的問(wèn)題。

二、行政訴訟中原告主張保護(hù)的合法權(quán)益

對(duì)原告主張保護(hù)的“合法權(quán)益”的認(rèn)定是判斷“法律上利害關(guān)系”的前提，也是確定原告資格的第一要素。在法律上，本文認(rèn)為不能機(jī)械地將權(quán)益解釋為權(quán)利與利益。從權(quán)利的本質(zhì)屬性來(lái)看，權(quán)利是自由的體現(xiàn)，是受法律保護(hù)的原生利益。權(quán)利的第一屬性是自由，第二屬性是利益。權(quán)利沒(méi)有合法與非法之分，因?yàn)槠錈o(wú)須法律確認(rèn)，它是人保障自身生存發(fā)展的基本能力，也是人身價(jià)值、人格獨(dú)立與人權(quán)自由的外在表現(xiàn)。利益作為權(quán)利的第二屬性，其本質(zhì)是由權(quán)利的行使而獲得的好處。這種好處可分為一般意義上的利益和經(jīng)過(guò)法律確認(rèn)的利益。就一般意義上利益的合法性而言，我們可以通過(guò)法律界定其為合法利益或非法利益。當(dāng)合法利益所遭受到的侵害足夠多的時(shí)候，為恢復(fù)社會(huì)秩序的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，當(dāng)事人可以憑借恢復(fù)被侵害的合法利益為由，對(duì)抗其他個(gè)人或組織。這時(shí)，合法的利益事實(shí)上已經(jīng)轉(zhuǎn)變成為權(quán)利，因?yàn)槠湟呀?jīng)具有保衛(wèi)自由、體現(xiàn)自由的屬性。

盡管現(xiàn)階段將權(quán)益兩分為權(quán)利與利益的觀點(diǎn)較為流行，但是已經(jīng)有相當(dāng)一部分學(xué)者認(rèn)為：“一種利益如果受法律保護(hù)也就自然成為權(quán)利了，卻將其與權(quán)利對(duì)立實(shí)為不當(dāng)?！盵3]“所謂權(quán)利，說(shuō)到底就是利益的意志形式；而利益則是社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的表現(xiàn)?！盵4]10反觀《行政訴訟法》中“合法權(quán)益”這一概念，如果再用語(yǔ)義學(xué)的解釋方法分析“合法權(quán)益”，我們可以推斷出“合法權(quán)益”就是“合法的權(quán)利”與“合法的利益”之合。僅就合法利益而言，當(dāng)其具備對(duì)抗被訴具體行政行為的能力時(shí)，合法利益已然成為一種權(quán)利。因此，本文認(rèn)為“合法權(quán)益”的重點(diǎn)并不在“權(quán)”——權(quán)利，而是在“益”——利益?！昂戏ǖ睦妗本褪菣?quán)利，因此在行政訴訟中“合法權(quán)益”指的就是權(quán)利。

作為原告資格要素的合法權(quán)益，本文認(rèn)為應(yīng)從三個(gè)方面認(rèn)識(shí)：第一，一方當(dāng)事人請(qǐng)求司法保護(hù)的權(quán)利應(yīng)是屬于當(dāng)事人自身的權(quán)利而非他人的權(quán)利。第二，一方當(dāng)事人所主張的權(quán)利必須是正當(dāng)?shù)臋?quán)利。法律保障的公平正義是相對(duì)意義上的公平正義，而非絕對(duì)意義上的公平正義，更不是一方當(dāng)事人主張的一己私利或惡意攻擊。第三，一方當(dāng)事人主張保護(hù)的合法權(quán)益必須具有司法保護(hù)的價(jià)值。所謂司法保護(hù)的價(jià)值，是指權(quán)利所遭受的侵害已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出道德、制度、規(guī)范的底線(xiàn)，這才具有啟動(dòng)司法程序救濟(jì)的價(jià)值。否則，對(duì)一方當(dāng)事人訴權(quán)的放縱就會(huì)對(duì)社會(huì)秩序造成新的損害，司法公正無(wú)法保證，社會(huì)正義也無(wú)法伸張。

三、涉嫌侵權(quán)的被訴行政行為

當(dāng)行政行為對(duì)一方當(dāng)事人的合法權(quán)益造成不利影響時(shí)，行政行為與一方當(dāng)事人的合法權(quán)益便有可能構(gòu)成“法律上利害關(guān)系”。首先，法院要有權(quán)受理被審查的案件；其次，有權(quán)進(jìn)行審查的法院不是對(duì)任何人在任何時(shí)候?qū)θ魏涡姓袨樘崞鸬脑V訟都能夠受理和必須受理[5]597。因此，作為原告資格構(gòu)成要件的行政行為必須具有可訴性，否則，具有原告資格的一方當(dāng)事人將會(huì)因?yàn)闆](méi)有適格的被告而不能啟動(dòng)行政訴訟程序。

在民事訴訟中，尤其涉及第三人的確定，往往將與民事?tīng)?zhēng)議以及有可能受到司法裁判影響的相關(guān)人確定為法律上的利害關(guān)系人。但是，在行政訴訟中，法律上的利害關(guān)系指的是行政行為與行政相對(duì)人之間的權(quán)利紛爭(zhēng)，而不是行政相對(duì)人因受司法裁判的影響而與被訴行政行為之間的權(quán)利紛爭(zhēng)。無(wú)論行政程序還是司法程序，其核心目的在于保障社會(huì)秩序或法律秩序的公平正義。當(dāng)行政行為對(duì)相對(duì)人的權(quán)利產(chǎn)生不利影響時(shí)，司法程序才有介入行政爭(zhēng)議的必要。反之，當(dāng)司法裁判對(duì)其他權(quán)利相關(guān)人(通常指第三人)產(chǎn)生不利影響時(shí)，被訴行政行為事實(shí)上并沒(méi)有對(duì)其權(quán)利產(chǎn)生直接的不利影響。也就是說(shuō)，其他權(quán)利相關(guān)人與被訴行政行為之間并沒(méi)有直接形成法律上的利害關(guān)系，而是在加入司法程序之后才形成“邏輯上的利害關(guān)系”。在行政訴訟中，原告資格指的是與被訴行政行為之間存在法律上利害關(guān)系的一方當(dāng)事人，其最終確定不受司法裁判的影響。

目前，我國(guó)行政法學(xué)界通常將行政行為劃分為兩個(gè)層次：一是基于行政行為的過(guò)程性，將行政行為劃分為中間的不成熟行政行為和最終的成熟行政行為；二是基于行政行為適用范圍的不同，最終的成熟行政行為可劃分為具體行政行為與抽象行政行為[6]269,278。在行政訴訟中，行政行為的可訴性是一方當(dāng)事人能否具備原告資格的關(guān)鍵因素。

具有可訴性的行政行為，首先，必須是符合行政主體適格、行政主體意思表示明確、行政行為對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)際影響等合法性要件的帶有終局性的行政行為。民事訴訟體現(xiàn)的是司法權(quán)對(duì)民事法律爭(zhēng)議的裁判，刑事訴訟體現(xiàn)的是司法權(quán)對(duì)刑事犯罪行為刑事責(zé)任的追究，行政訴訟體現(xiàn)的是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督制約。換言之，民事訴訟與刑事訴訟的共同之處在于兩種訴訟類(lèi)型均是啟動(dòng)司法程序?qū)崿F(xiàn)對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整以及社會(huì)公平正義秩序的恢復(fù)。行政訴訟意在通過(guò)履行司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督與制約維護(hù)社會(huì)公平正義。因此，依司法權(quán)而啟動(dòng)的司法審查只能依法監(jiān)督或裁定行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的正確與否，不能代替行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力。所以，行政訴訟中具有可訴性的行政行為應(yīng)當(dāng)是帶有終局性的具體行政行為。

其次，并不是所有的具體行政行為都可訴。這是由于我國(guó)行政機(jī)關(guān)享有立法權(quán)的這一特性所決定。司法權(quán)可以對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督、制約但不能對(duì)立法權(quán)進(jìn)行審查。所謂行政行為，是指行政主體依行政職權(quán)所實(shí)施的對(duì)外具有法律意義，能夠產(chǎn)生法律效果的行為[7]143。具體而言，其主要包含四個(gè)要件：一是主體要件。行政行為應(yīng)當(dāng)是行政主體作出的行為。在此需要注意兩個(gè)問(wèn)題。第一，相對(duì)于行政行為而言，并不是所有的行政機(jī)關(guān)都是行政主體。有些行政機(jī)關(guān)不行使行政管理職權(quán)，也就不能稱(chēng)其為行政主體。第二，法律法規(guī)授權(quán)組織是指非行政機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)法律法規(guī)的特別授權(quán)后，在授權(quán)范圍內(nèi)享有對(duì)外行使行政職權(quán)的組織。法律法規(guī)授權(quán)組織在授權(quán)范圍之外行使的行為也不能稱(chēng)之為行政行為。因此，法律法規(guī)授權(quán)組織不能直接等同于行政主體，而是限制性的行政主體。二是職權(quán)要件。所謂行政職權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)享有對(duì)社會(huì)公共事務(wù)組織管理的權(quán)力。任何具備可訴性的行政行為應(yīng)當(dāng)是行政主體履行行政職權(quán)的行為。由于任何行政行為均是行政機(jī)關(guān)工作人員具體實(shí)施，所以嚴(yán)格區(qū)分行政行為與行政事實(shí)行為尤為重要。行政事實(shí)行為指的是行政機(jī)關(guān)工作人員在履行行政管理職能時(shí)所作出的個(gè)人行為。既然是個(gè)人行為，即便與行政職務(wù)相關(guān)，其依然不具有行政職權(quán)的公共屬性。因此，行政事實(shí)行為不是行政行為，行政行為必須以行政職權(quán)的運(yùn)用為核心。三是法律要件。被訴行政行為應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生法律效果的具體行政行為。因?yàn)樾姓袨槭切姓黧w履行行政管理職能、維護(hù)社會(huì)公共秩序的行為，所以通常情況下，行政行為的作出應(yīng)當(dāng)對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生法律影響。正是因?yàn)橛辛诉@樣的影響，才有必要用法律限制這種行為，使之遵守一定的規(guī)則。這種對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生的影響事實(shí)上就具有了法律意義。但是，行政主體履行行政管理職能的行為涵蓋了許多針對(duì)不特定的第三人的公共管理行為，如：行政機(jī)關(guān)的宣傳、幫扶活動(dòng)；氣象局作出的天氣預(yù)報(bào)等。這些行政行為對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)沒(méi)有特定的影響。故而，這類(lèi)行政行為就失去了行政訴訟法所明確的法律意義。本文認(rèn)為，這類(lèi)行為不能認(rèn)定為具有可訴性的具體行政行為。四是外部要件。事實(shí)上，職權(quán)要件已經(jīng)包括了外部要件。行政主體行使行政管理職權(quán)特指對(duì)外實(shí)施的行政組織管理行為，不包括行政組織內(nèi)部的管理行為。因此，不能將內(nèi)部行政管理行為納入行政訴訟法中規(guī)定的具有可訴性的具體行政行為。

綜上所述，判定一方當(dāng)事人是否與被訴行政行為構(gòu)成法律上的利害關(guān)系，首先要確認(rèn)二者之間的權(quán)利紛爭(zhēng)是直接由行政行為導(dǎo)致的還是因受司法裁判影響而導(dǎo)致的；其次要區(qū)分被訴行政行為是法律上的行政行為還是行政事實(shí)行為。

四、被訴行政行為對(duì)原告權(quán)利的影響

影響是指直接或間接改變?nèi)嘶蚴碌臓顟B(tài)的行為所產(chǎn)生的作用。本文認(rèn)為，被訴行政行為與原告權(quán)利之間存在一種特定的因果關(guān)系。被訴行政行為對(duì)原告權(quán)利的影響指的就是法律上的因果關(guān)系。進(jìn)一步講，當(dāng)被訴行政行為與原告權(quán)利之間不僅存在引起與被引起的關(guān)系，還造成侵害與損失的后果時(shí)，被訴行政行為對(duì)原告權(quán)利的影響實(shí)際上已經(jīng)構(gòu)成法律上的利害關(guān)系。所以，判定一方當(dāng)事人是否具備原告資格，關(guān)鍵在于判定一方當(dāng)事人主張保護(hù)的權(quán)利與被訴行政行為之間是否存在法律上的利害關(guān)系。被訴行政行為對(duì)原告權(quán)利的影響是理解法律上利害關(guān)系的重點(diǎn)，也是原告資格理論的核心。

本文認(rèn)為，被訴行政行為對(duì)原告權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生的影響應(yīng)當(dāng)從以下三方面進(jìn)行認(rèn)識(shí)：第一，直接影響與間接影響。就被訴行政行為對(duì)原告權(quán)利產(chǎn)生影響的效果而言，可以分為直接影響與間接影響。行政行為多為公共組織或管理行為，其公共性導(dǎo)致行政相對(duì)人范圍的寬泛。一項(xiàng)行政行為可能在直接作用于特定相對(duì)人的同時(shí)也影響到其他相對(duì)人的權(quán)利。因此，區(qū)分直接影響與間接影響關(guān)系到原告資格的確定。第二，法律上的影響與事實(shí)上的影響。行政行為對(duì)一方當(dāng)事人權(quán)利的影響可根據(jù)行政行為的職權(quán)要件分為法律上的影響與事實(shí)上的影響。行政主體沒(méi)有運(yùn)用行政職權(quán)作出的職務(wù)行為依然會(huì)對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生影響。如：氣象局播放天氣預(yù)報(bào)等。行政主體作出這種不產(chǎn)生法律效果的行為所造成的影響我們稱(chēng)之為事實(shí)上的影響。就行政訴訟而言，法院只能對(duì)有法律意義、產(chǎn)生法律效果的行政行為才有審查權(quán)。第三，原告權(quán)利受被訴行政行為的影響而不受判決結(jié)果的影響。就參與行政訴訟程序的先后順序而言，原告資格的確定應(yīng)在訴訟申請(qǐng)受理之前作出，而判決只有在受理和審理結(jié)束后才能作出。就審查一方當(dāng)事人是否具有原告資格的角度而言，一方當(dāng)事人的權(quán)利與被訴行政行為之間的行政爭(zhēng)議是啟動(dòng)行政訴訟程序的前提，一方當(dāng)事人與最終判決之間利害關(guān)系的形成源于其權(quán)利與被訴行政行為之間的利害關(guān)系。因此，本文認(rèn)為原告權(quán)利受被訴行政行為的影響才是原告資格理論的中心內(nèi)容。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著司法實(shí)踐的發(fā)展以及學(xué)界對(duì)原告資格理論認(rèn)識(shí)的不斷深化，原告資格制度的設(shè)置應(yīng)以保護(hù)行政主體、行政相對(duì)人的合法權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，維護(hù)社會(huì)公平正義。不同于民事訴訟與刑事訴訟原告資格的確定，行政訴訟原告資格制度關(guān)乎行政爭(zhēng)議成立與否、行政司法救濟(jì)程序能否啟動(dòng)等關(guān)鍵問(wèn)題。因此，在上述三要素的架構(gòu)中保持理論層面與實(shí)踐層面的平衡才是確保原告資格制度順利實(shí)施、促進(jìn)行政訴訟法治進(jìn)程不斷向前發(fā)展的核心動(dòng)力。