湯志偉 羅 意

(電子科技大學(xué)公共管理學(xué)院 成都 611731)

高質(zhì)量的數(shù)據(jù)資源蘊(yùn)含著巨大的價(jià)值，而政府作為海量數(shù)據(jù)的掌握者，如何在知識(shí)社會(huì)和數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)背景下，通過提高數(shù)據(jù)開放績(jī)效水平以釋放數(shù)據(jù)價(jià)值，增強(qiáng)政民互信互動(dòng)，提升政府透明度和治理能力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是當(dāng)前各國(guó)政府面臨的重大問題。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放的浪潮自2009年從美國(guó)興起以后，逐漸向全球蔓延。到2018年，全世界已經(jīng)有139個(gè)國(guó)家和地區(qū)建設(shè)有數(shù)據(jù)開放平臺(tái)或數(shù)據(jù)開放目錄[1]。我國(guó)自2012年以來也在積極推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放。早在2015年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的 《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》就明確提出，國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)要在2018 年年底前建成。自此，在各省市的積極實(shí)踐和推進(jìn)下，數(shù)據(jù)開放逐漸在中國(guó)蓬勃發(fā)展起來。截止2020年4月，中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)數(shù)量已經(jīng)達(dá)到130個(gè)，其中省級(jí)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)共有17個(gè)，地級(jí)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)則達(dá)到了113個(gè)。在中國(guó)東南地區(qū)，省級(jí)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)在地理上已經(jīng)呈現(xiàn)出接連成片的狀況，并呈現(xiàn)出自東部地區(qū)開始不斷向中西部蔓延的趨勢(shì)。

然而，根據(jù)復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室發(fā)布的《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告》(2019年下半年)的結(jié)果，我國(guó)的數(shù)據(jù)開放發(fā)展現(xiàn)狀仍然表現(xiàn)出地區(qū)之間發(fā)展不平衡的特點(diǎn)，總體呈現(xiàn)出東部相對(duì)領(lǐng)先，西部積極追趕的局面。與此同時(shí)，一些資源稟賦在全國(guó)領(lǐng)先的地區(qū)，卻在政府?dāng)?shù)據(jù)開放績(jī)效排名中取得了與其綜合實(shí)力不匹配的成績(jī)，如天津和北京。究竟是什么原因造成了各省之間政府?dāng)?shù)據(jù)開放績(jī)效的差異？什么樣的資源組合可以生成高水平的省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放績(jī)效？多種資源條件之間存在著怎樣的聯(lián)動(dòng)關(guān)系？資源稟賦較差的省有無必要陷入數(shù)據(jù)開放的“本領(lǐng)恐慌”？以上都是本文嘗試回答的問題。因此，從資源基礎(chǔ)理論視角切入，基于國(guó)內(nèi)16省數(shù)據(jù)開展模糊集定性比較分析，探索各類資源條件對(duì)省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放績(jī)效的影響路徑，以期對(duì)推動(dòng)中國(guó)數(shù)據(jù)開放的發(fā)展提供具有啟示意義的借鑒。

1 文獻(xiàn)回顧與理論介紹

1.1文獻(xiàn)綜述政府?dāng)?shù)據(jù)開放一直是國(guó)內(nèi)外學(xué)者的關(guān)注焦點(diǎn)，一國(guó)各地區(qū)之間、國(guó)際之間的數(shù)據(jù)開放績(jī)效的差異性吸引著學(xué)者對(duì)其原因進(jìn)行探索。既有研究可按照影響因素的數(shù)量是單一還是多重劃分為單要素分析和多要素分析。以單一要素切入分析的學(xué)者多從外部需求、政策法規(guī)、體制機(jī)制、組織文化、數(shù)據(jù)平臺(tái)和數(shù)據(jù)質(zhì)量等因素切入，深入分析其對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的影響。如Piotrowski研究了公眾對(duì)政府透明性的要求如何影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放[2]；冉連等人研究了中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)安全政策的制定現(xiàn)狀，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放安全政策體系提供了有益建議[3]。也有學(xué)者從政策形式、政策工具和政策內(nèi)容三個(gè)方面構(gòu)建更加綜合的框架來探討政策環(huán)境中的政府?dāng)?shù)據(jù)開放狀態(tài)[4]。Zuiderwijk通過建立政策比較框架對(duì)比分析了荷蘭不同層級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策，探索公共政策對(duì)數(shù)據(jù)開放的影響[5]。陳婧從政府?dāng)?shù)據(jù)開放利益相關(guān)者的協(xié)同機(jī)制入手，從資源、管理、技術(shù)和利益四個(gè)角度考察了協(xié)同機(jī)制對(duì)數(shù)據(jù)開放的影響[6]。 Marijn發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放會(huì)受制于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避型組織文化[7]。Wirtz指出[8]公務(wù)員對(duì)數(shù)據(jù)開放的風(fēng)險(xiǎn)感知構(gòu)成了政府?dāng)?shù)據(jù)開放最重要的制約因素。馬海群等人探討了政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中的動(dòng)力機(jī)制和動(dòng)力，討論了動(dòng)力基本著力點(diǎn)和作用方式如何推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放[9]。有的學(xué)者從數(shù)據(jù)角度入手，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)的可用性、價(jià)值性、安全性等特點(diǎn)影響著開放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理[10]，或從數(shù)據(jù)開放平臺(tái)本身入手，發(fā)現(xiàn)平臺(tái)的易用性、可靠性及響應(yīng)性是影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵因素[11]。

從多要素角度分析的學(xué)者大多基于對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放績(jī)效影響因素是多元而復(fù)雜的這一基本認(rèn)識(shí)展開研究。例如，有學(xué)者研究政府管理體制、思想觀念、監(jiān)督機(jī)制和社會(huì)參與、戰(zhàn)略規(guī)劃等因素組成的關(guān)系結(jié)構(gòu)模型對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的影響[12]，用技術(shù)-組織-環(huán)境框架分析中國(guó)13省數(shù)據(jù)開放利用[13]，也有學(xué)者借助“政治-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)”三要素框架分析影響地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放的因素[14]，或者運(yùn)用定性比較分析方法探索我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放績(jī)效影響因素并指出高績(jī)效水平的生成路徑[15]。

梳理以上文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界正在嘗試回答政府?dāng)?shù)據(jù)開放及其細(xì)分領(lǐng)域受哪些因素的推動(dòng)和阻礙，并且得出了不盡相同的結(jié)論。首先，在研究?jī)?nèi)容上，鮮有研究省級(jí)政府在數(shù)據(jù)開放工作中區(qū)別于地市級(jí)政府的異質(zhì)性，大多數(shù)相關(guān)研究將不同行政層級(jí)的數(shù)據(jù)開放現(xiàn)象等同對(duì)待。各個(gè)研究得出的結(jié)論差異較大，表明政府?dāng)?shù)據(jù)開放績(jī)效生成的模式是復(fù)雜多樣的，各影響因素或?qū)Y(jié)果變量協(xié)同發(fā)生作用。有研究將數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的績(jī)效等同于數(shù)據(jù)開放的績(jī)效，導(dǎo)致結(jié)果變量的選擇忽視了數(shù)據(jù)開放績(jī)效包含平臺(tái)表現(xiàn)、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)支持和組織準(zhǔn)備等方面的綜合性。其次，在研究方法上，既有研究大多以文獻(xiàn)研究或訪談等定性研究為主，較少使用定量分析，缺乏實(shí)證檢驗(yàn)。最后，既有的定量研究中，大多采用回歸、相關(guān)等實(shí)證方法考察變量之間的單一關(guān)系，鮮有研究多重條件之間的協(xié)同關(guān)系，忽視了政府?dāng)?shù)據(jù)開放績(jī)效背后復(fù)雜的邏輯和生成模式。

對(duì)此，本文從資源基礎(chǔ)理論視角出發(fā)，以中國(guó)16個(gè)省級(jí)政府作為樣本，對(duì)其數(shù)據(jù)開放績(jī)效生成條件進(jìn)行組態(tài)分析，以期揭示各類資源條件對(duì)省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放績(jī)效的影響路徑，對(duì)推動(dòng)中國(guó)數(shù)據(jù)開放的發(fā)展提供具有啟示意義的借鑒。

1.2資源基礎(chǔ)理論資源基礎(chǔ)理論(Resource-Based Theory)最早可追溯到1959年P(guān)enrose在其著作《企業(yè)成長(zhǎng)論》中從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)對(duì)企業(yè)資源和企業(yè)成長(zhǎng)的關(guān)系的論述。1984年，Wernerfelt的《企業(yè)的資源基礎(chǔ)論》的發(fā)表則是該理論正式誕生的標(biāo)志。隨著后續(xù)學(xué)者的發(fā)展和應(yīng)用，傳統(tǒng)資源基礎(chǔ)理論的框架逐漸搭建起來并走向成熟，廣泛應(yīng)用于私人部門戰(zhàn)略管理、績(jī)效管理、運(yùn)營(yíng)管理等領(lǐng)域的分析中。該理論認(rèn)為，企業(yè)的本質(zhì)是各種資源的疊加體，不用的企業(yè)擁有不同的資源，資源的異質(zhì)性構(gòu)成了企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)上的差異。企業(yè)的持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)取決于企業(yè)擁有何種資源以及對(duì)這些資源的運(yùn)用，稀缺、難以模仿和替代、有價(jià)值的資源能構(gòu)成企業(yè)長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)[16]。

資源的多樣性特點(diǎn)是資源基礎(chǔ)理論的潛在假定，而對(duì)于資源的類型乃至資源本身的含義，學(xué)者們從資源本質(zhì)屬性、資源效用、資源范疇等方面研究，發(fā)展出了不盡相同的觀點(diǎn)[17]。例如，Wernerfelt認(rèn)為，能給企業(yè)帶來優(yōu)勢(shì)或者劣勢(shì)的資產(chǎn)都能稱為資源，企業(yè)擁有包括技術(shù)、資本、品牌等在內(nèi)的不同的資源，并可進(jìn)一步劃分成計(jì)劃、文化和固定資產(chǎn)[18]。Barney則將企業(yè)資源劃分為物質(zhì)資本、人力資本和組織資本三大類[19]。Amit和 Shoemaker則認(rèn)為，企業(yè)資源是企業(yè)擁有或控制的要素存量，包括物質(zhì)資產(chǎn)、人力資源和技術(shù)資本等[20]。國(guó)內(nèi)學(xué)者寶貢敏認(rèn)為，企業(yè)的資源可分為企業(yè)資產(chǎn)和技能、潛能兩種，前者是指企業(yè)用于向市場(chǎng)提供商品和服務(wù)所需的要素，后者是指企業(yè)利用包括技術(shù)、知識(shí)、方法等在內(nèi)的各種資源的能力[21]。

總的來說，有關(guān)資源基礎(chǔ)理論的眾多研究都按照“資源—能力—企業(yè)績(jī)效/競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”這樣的框架展開，即企業(yè)沿著“從資源轉(zhuǎn)化成能力”的路徑達(dá)成組織目標(biāo)[22]。資源基礎(chǔ)理論為組織績(jī)效的生成提供了有益的啟示，有學(xué)者指出，該理論也可以借鑒到公共部門績(jī)效管理研究中[23]。政府的數(shù)據(jù)開放績(jī)效正是政府建設(shè)信息化和民主化政府的一種能力體現(xiàn)，背后是組織資源、財(cái)力資源和技術(shù)資源等多種資源的協(xié)同作用。本文認(rèn)為，我國(guó)各省份在資源稟賦上差異巨大，從而可能產(chǎn)生政府?dāng)?shù)據(jù)開放能力上的差異，并進(jìn)而影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放績(jī)效。

2 分析框架

基于上文分析，本文從資源基礎(chǔ)理論視角出發(fā)，將影響我國(guó)省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放績(jī)效的資源類型劃分為組織資源、財(cái)力資源和技術(shù)資源三方面，并據(jù)此架構(gòu)起本文的分析框架。

圖1 省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放績(jī)效的分析框架

如圖1所示，組織資源代表了影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放績(jī)效的組織方面的因素，包括準(zhǔn)備度資源和協(xié)同力資源。在各國(guó)開放數(shù)據(jù)評(píng)估實(shí)踐中，大都涉及政府?dāng)?shù)據(jù)開放“基礎(chǔ)”層面的考量，而該層面的評(píng)估大都圍繞政策法規(guī)體系、組織與管理和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定情況來展開，并以此衡量開放數(shù)據(jù)工作依托的基礎(chǔ)性條件和支撐[24]。說明良好的政府?dāng)?shù)據(jù)開放績(jī)效離不開完善的政策法規(guī)基礎(chǔ)、良好的組織實(shí)施和數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，即本文中的準(zhǔn)備度資源。此外，數(shù)據(jù)開放離不開跨部門協(xié)同，而目前我國(guó)數(shù)據(jù)開放面臨的一大關(guān)鍵阻礙便是條塊分割。數(shù)據(jù)開放主管機(jī)構(gòu)是數(shù)據(jù)開放工作的推動(dòng)者和實(shí)施者，強(qiáng)有力的專門性數(shù)據(jù)開放主管機(jī)構(gòu)能發(fā)揮較好的協(xié)同作用，使得數(shù)據(jù)開放工作的推進(jìn)更加順暢有力。

財(cái)力資源包含了財(cái)政資源和經(jīng)濟(jì)資源兩個(gè)方面。政府?dāng)?shù)據(jù)開放作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)大背景下的產(chǎn)物，需要相應(yīng)的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的支撐、技術(shù)和管理人才的配備、各行政層級(jí)和部門的協(xié)調(diào)等配套，無疑對(duì)財(cái)政實(shí)力提出了較高的要求。區(qū)別于財(cái)政資源，經(jīng)濟(jì)資源對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放績(jī)效的影響更加間接。經(jīng)濟(jì)發(fā)展能通過影響財(cái)政收入影響電子政務(wù)服務(wù)能力[25]，而互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的完善正向影響電子政務(wù)服務(wù)能力[26]。良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平能生成更高的電子政務(wù)績(jī)效[27]，也能生成較高的創(chuàng)新活動(dòng)[28]。

技術(shù)資源包含基礎(chǔ)設(shè)施資源和平臺(tái)資源?；ヂ?lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的配備，是信息技術(shù)賴以發(fā)展的基礎(chǔ)。基礎(chǔ)設(shè)施資源在發(fā)展數(shù)字政府和推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作中起著基礎(chǔ)性的作用。組織采納新技術(shù)的成本會(huì)由于缺乏必要的基礎(chǔ)設(shè)施支撐而顯著提升，進(jìn)而制約新技術(shù)應(yīng)用的績(jī)效表現(xiàn)[29]。此外，數(shù)據(jù)開放平臺(tái)是數(shù)據(jù)的載體，也是政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的必要組成部分。作為直接面向用戶的窗口，政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的建設(shè)直接影響著用戶搜尋和獲取數(shù)據(jù)的體驗(yàn)，也對(duì)數(shù)據(jù)供需兩側(cè)的連接與互動(dòng)，促進(jìn)數(shù)據(jù)利用的有效性起著至關(guān)重要的作用[24]。

3 研究設(shè)計(jì)

3.1研究方法本文從組態(tài)分析視角出發(fā)，考察省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放績(jī)效的生成邏輯及模式，采用了模糊集定性比較分析法(fs/QCA)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，所用軟件為fs/QCA3.0。定性比較分析法(即QCA分析法)，是1987年由學(xué)者Ragin所提出的一種方法，旨在讓研究者通過案例間的比較發(fā)現(xiàn)各條件間的匹配模式與結(jié)果的邏輯關(guān)系，識(shí)別各條件之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。QCA可以回答“哪些條件組合可導(dǎo)致結(jié)果變量出現(xiàn)和消失？”這一類的問題[30]。

QCA分析法克服了傳統(tǒng)計(jì)量分析方法只能考察大樣本中單一變量間的線性關(guān)系的缺點(diǎn)，可通過對(duì)10～60個(gè)中小樣本的實(shí)證檢驗(yàn)，探索不同條件組態(tài)與結(jié)果變量間的邏輯關(guān)系。本文以16個(gè)省級(jí)政府為樣本，既能匹配QCA分析法對(duì)于樣本數(shù)量的要求，也能探索各資源條件與省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放績(jī)效之間的多重并發(fā)因果關(guān)系。

QCA分析法可進(jìn)一步劃分為清晰集定性比較分析(cs/QCA)、模糊集定性比較分析(fs/QCA)和多值集定性比較分析(mv/QCA)。由于fs/QCA能處理部分隸屬和程度變化的問題，適合本文變量的特點(diǎn)，故采用了fs/QCA進(jìn)行分析。

3.2樣本選擇本文選擇中國(guó)16個(gè)省級(jí)政府作為樣本，有如下理由：首先，省級(jí)政府是我國(guó)重要的行政層級(jí)，作為一省內(nèi)最高決策主體，省級(jí)政府在統(tǒng)籌政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作中起著承上啟下的關(guān)鍵作用，是聯(lián)系中央政府和省內(nèi)各地方政府的關(guān)鍵通道。目前，省級(jí)政府統(tǒng)籌建設(shè)省本級(jí)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)已成為中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的趨勢(shì)。其次，本文選取的16個(gè)省，來自中國(guó)東部、中部和西部各區(qū)域，涵蓋了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，且目前均已上線省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，具有較好的代表性和可操作性，樣本數(shù)量也適合運(yùn)用fs/QCA進(jìn)行分析。最后，出于資料可得性的考慮，省級(jí)政府相對(duì)于地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)和街鎮(zhèn)級(jí)政府，公開資料多而全面，有利于本文研究的開展。

3.3變量及賦值

3.3.1 結(jié)果變量 本文采用已經(jīng)上線的16個(gè)省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放績(jī)效作為結(jié)果變量，選取了復(fù)旦大學(xué)與國(guó)家信息中心數(shù)字中國(guó)研究院聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告》(2019下半年)作為數(shù)據(jù)來源，見表1。該報(bào)告瞄準(zhǔn)我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，自2017年以來每半年發(fā)布一次，并為中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室提供數(shù)據(jù)支撐，具有較好的權(quán)威性和可信度。該報(bào)告的綜合層指數(shù)囊括了數(shù)據(jù)層、平臺(tái)層、準(zhǔn)備度和利用度四個(gè)維度，能科學(xué)衡量政府?dāng)?shù)據(jù)開放績(jī)效水平，加之?dāng)?shù)據(jù)可得性方面的考慮，故被本文采納為原始數(shù)據(jù)。

3.3.2 條件變量 本文以省級(jí)政府的資源作為解釋變量，具體可分為組織資源、財(cái)力資源和技術(shù)資源三類,見表1。

表1 變量設(shè)定

a.組織資源。組織資源分為準(zhǔn)備度資源和協(xié)同力資源。其中，選取2019 年下半年《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告》中的準(zhǔn)備度指數(shù)來衡量省級(jí)政府的準(zhǔn)備度資源。該指數(shù)客觀地評(píng)價(jià)了政府在數(shù)據(jù)開放工作中的法規(guī)政策、組織與執(zhí)行和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面的表現(xiàn)，進(jìn)而科學(xué)地呈現(xiàn)出政府的組織準(zhǔn)備度資源水平。另外，本文將擁有省級(jí)政府直屬的數(shù)據(jù)開放主管部門的省份賦值為1，沒有專門數(shù)據(jù)開放主管部門或數(shù)據(jù)開放主管部門為省政府辦公廳、省發(fā)改委和省政務(wù)服務(wù)管理辦公室等機(jī)構(gòu)的組成部分的省份賦值為0。

b.財(cái)力資源。財(cái)力資源分為經(jīng)濟(jì)資源和財(cái)政資源，分別用2018年人均一般公共預(yù)算支出和2018年人均地區(qū)生產(chǎn)總值來衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政資源能力，數(shù)據(jù)均來源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2019》。

c.技術(shù)資源。技術(shù)資源包括基礎(chǔ)設(shè)施資源和平臺(tái)資源。其中，用2019年各省份域名數(shù)來衡量互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施水平，數(shù)據(jù)來源于第45次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》。另外，本文選取2019 年下半年《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告》中的平臺(tái)層指數(shù)來衡量省級(jí)政府的平臺(tái)資源。該指數(shù)客觀地評(píng)價(jià)了政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)在數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)與獲取、工具提供、利用展示、賬戶體驗(yàn)等方面的表現(xiàn)，從而較為全面地呈現(xiàn)了政府的平臺(tái)資源水平。

3.3.3 變量賦值 按照fs/QCA方法要求，需要先對(duì)變量進(jìn)行校準(zhǔn)，使之擁有集合隸屬關(guān)系[31]。研究者需要先根據(jù)理論知識(shí)和實(shí)際情況確定一個(gè)能反映變量中間程度取值，并確定定性錨點(diǎn)，即完全隸屬、交叉點(diǎn)和完全不隸屬，從而得到隸屬度在0～1之間的校準(zhǔn)值，變量校準(zhǔn)情況見表2。本文結(jié)合Tosmanna軟件和筆者對(duì)研究資料的把握最終確定交叉點(diǎn)的取值[32]。此外，本文按照慣例將樣本數(shù)據(jù)的5%和95%分位數(shù)設(shè)定為“完全不隸屬”和“完全隸屬”。

表2 變量校準(zhǔn)

4 實(shí)證結(jié)果分析

4.1必要條件分析本文首先開展了必要條件分析，以識(shí)別各條件是否能單獨(dú)作為必要條件，對(duì)于不能單獨(dú)形成必要條件的條件再進(jìn)行充分條件分析。必要條件分析結(jié)果見表3。在所有條件變量中，僅平臺(tái)資源這一條件變量的一致性超過了0.8，表明平臺(tái)資源是結(jié)果變量的充分條件，對(duì)結(jié)果變量有較強(qiáng)的解釋力度，是影響數(shù)據(jù)開放績(jī)效的關(guān)鍵因素。而所有條件變量的一致性均低于0.9，表明其均無法構(gòu)成影響結(jié)果變量的必要條件。該結(jié)果表明了較高的省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放績(jī)效受到多個(gè)因素的共同影響而非單一因素造成。據(jù)此，下文將開展條件組態(tài)分析，以揭示和探討各變量之間的協(xié)同現(xiàn)象。

表3 必要條件分析

4.2條件組態(tài)分析條件組態(tài)分析得到了復(fù)雜解、中間解和簡(jiǎn)單解，基于一致性和覆蓋率的考慮，為保證結(jié)論的嚴(yán)謹(jǐn)性和啟示性，本文選取了結(jié)論相對(duì)嚴(yán)格的復(fù)雜解進(jìn)行分析，見表4。

表4 政府開放數(shù)據(jù)績(jī)效的條件組合

如表4所示，高水平的數(shù)據(jù)開放績(jī)效條件組合共有6種，總覆蓋度達(dá)0.748，表明這些條件組合能覆蓋74.8%案例。觀察結(jié)論中的6種條件組合并結(jié)合實(shí)際，不難看出生成高水平省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放績(jī)效的4種類型，即組織驅(qū)動(dòng)型、技術(shù)驅(qū)動(dòng)型、經(jīng)濟(jì)-技術(shù)驅(qū)動(dòng)型和綜合驅(qū)動(dòng)型。

a.組織驅(qū)動(dòng)型。在組織驅(qū)動(dòng)型的案例中，省級(jí)政府擁有充足的組織資源，即使沒有良好的經(jīng)濟(jì)資源和技術(shù)資源，也能生成較高的政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平，對(duì)應(yīng)表4中的組合3。

該模式的典型代表省份為貴州省。貴州省政府在頒布數(shù)據(jù)開放相關(guān)法律法規(guī)、組織執(zhí)行和制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上都擁有良好的表現(xiàn)，盡管其他資源配置水平不佳，但其數(shù)據(jù)開放績(jī)效卻位于《中國(guó)開放樹林指數(shù)》(2019下半年)省級(jí)綜合排名第三。首先，早在2015年，貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局發(fā)布的《加快推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)集聚共享開放》中就提出要建設(shè)貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源集聚、共享和開放的要求[33]。貴州省政府辦公廳在2016年先后印發(fā)了《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》《中共貴州省委貴州省人民政府關(guān)于實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動(dòng)建設(shè)國(guó)家大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)的意見》和《貴州省政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》等文件以規(guī)范全省政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理工作，推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)資源“聚、通、用”。包括以上文件在內(nèi)的各法規(guī)政策的等級(jí)性和專門性都相對(duì)較高，并逐步滲透到公共資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)實(shí)施和公益事業(yè)建設(shè)等多個(gè)細(xì)分領(lǐng)域，對(duì)數(shù)據(jù)開放的范圍和質(zhì)量、開放方式、開發(fā)利用、安全管理和保障機(jī)制都做出了明確要求，為推進(jìn)貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)開放提供了法制基礎(chǔ)和重要依據(jù)。其次，貴州省數(shù)據(jù)開放工作的主管部門貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局，為實(shí)際履行行政職能的省人民政府正廳級(jí)直屬事業(yè)單位。由省長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)的貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組[34]，為協(xié)調(diào)和促進(jìn)數(shù)據(jù)開放工作提供了保障。最后，貴州省政府積推進(jìn)貴州省大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化頂層規(guī)劃，提高大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)供給能力，推動(dòng)大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，逐步完善大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化體系，為大數(shù)據(jù)發(fā)展及融合應(yīng)用提供技術(shù)支撐[35]。

b.技術(shù)驅(qū)動(dòng)型。在技術(shù)驅(qū)動(dòng)型的案例中，省級(jí)政府擁有豐富的技術(shù)資源，即擁有優(yōu)良的數(shù)據(jù)開放載體和豐富的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施資源，也能形成較高的數(shù)據(jù)開放績(jī)效，對(duì)應(yīng)表4中的組合1，代表省份為河南。

以河南省為例，河南省的省份域名數(shù)全國(guó)排名第4，占全國(guó)域名總數(shù)比例6.2%，具有相當(dāng)充足的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施資源。其次，河南省的平臺(tái)資源位列全國(guó)第5。在河南省人民政府辦公廳領(lǐng)導(dǎo)下，由河南省發(fā)改委承辦的河南省公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，在數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)、數(shù)據(jù)導(dǎo)引、數(shù)據(jù)獲取、成果提交展示和互動(dòng)反饋方面均表現(xiàn)優(yōu)秀，并具有良好的用戶體驗(yàn)。截止2020年9月9日，河南省公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)數(shù)據(jù)量已達(dá)356.72萬，提供了包含47個(gè)部門的數(shù)據(jù)目錄，形成了10個(gè)應(yīng)用成果。該平臺(tái)從人性化使用的思路出發(fā)，按照使用場(chǎng)景和標(biāo)簽提供了便捷的數(shù)據(jù)導(dǎo)引，以便幫助用戶快速搜索到所需數(shù)據(jù)，用戶只需3步便實(shí)現(xiàn)注冊(cè)以獲取數(shù)據(jù)，還可通過網(wǎng)站互動(dòng)交流渠道實(shí)現(xiàn)在線意見建議和數(shù)據(jù)糾錯(cuò)。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)和技術(shù)雙軌驅(qū)動(dòng)下的廣東等省份，盡管河南省的經(jīng)濟(jì)和組織資源配置水平不理想，但借助其豐富的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施資源和良好的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)建設(shè)水平，依然生成了良好的數(shù)據(jù)開放績(jī)效。

c.經(jīng)濟(jì)-技術(shù)驅(qū)動(dòng)型。在經(jīng)濟(jì)-技術(shù)驅(qū)動(dòng)型案例中，高水平的省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放績(jī)效主要由較豐富的經(jīng)濟(jì)資源和技術(shù)資源生成，對(duì)應(yīng)表4中組合6，代表省份有廣東和福建。

以廣東省為例，廣東作為中國(guó)東部沿海的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平位居全國(guó)前列，擁有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放注入了強(qiáng)大的資金支持。不僅如此，廣東省還擁有豐富的物力資源。一方面，廣東省擁有良好的信息化發(fā)展基礎(chǔ)，省份域名數(shù)排名全國(guó)第二，占全國(guó)域名總數(shù)比例12%，為高水平數(shù)據(jù)開放績(jī)效生成提供了良好的技術(shù)資源支撐。另一方面，廣東省擁有強(qiáng)勁的平臺(tái)建設(shè)實(shí)力，平臺(tái)資源位居全國(guó)第三，廣東省數(shù)據(jù)開放平臺(tái)“數(shù)據(jù)廣東”由廣東省人民政府辦公廳主辦，在數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)、數(shù)據(jù)導(dǎo)引、數(shù)據(jù)獲取、成果提交展示和互動(dòng)反饋方面表現(xiàn)優(yōu)異，由于其突出的用戶體驗(yàn)表現(xiàn)，現(xiàn)已納入《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告(2020上半年)》標(biāo)桿省份展示。截止到2020年8月12日，“數(shù)據(jù)廣東”已開放數(shù)據(jù)1.475億條，提供了包含51個(gè)部門的數(shù)據(jù)目錄，形成了81個(gè)應(yīng)用成果?！皵?shù)據(jù)廣東”平臺(tái)擁有便捷的場(chǎng)景分類導(dǎo)航，并附有最新動(dòng)態(tài)和新冠肺炎疫情專欄，為不同類型的數(shù)據(jù)集提供了用戶獲取便利通道，提供了各數(shù)據(jù)利用成果的來源信息。用戶還可通過平臺(tái)在線完成數(shù)據(jù)申請(qǐng)、數(shù)據(jù)糾錯(cuò)和意見反饋，是全國(guó)個(gè)人注冊(cè)必填信息最少，注冊(cè)程序最便捷的省級(jí)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)。

d.綜合驅(qū)動(dòng)型。在綜合驅(qū)動(dòng)型模式中，幾乎包含了全部類型的資源，表明在一些資源充足而全面的省份，高水平的省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放績(jī)效由多種資源共同發(fā)力生成，多出現(xiàn)于沿海綜合實(shí)力強(qiáng)省。對(duì)應(yīng)表4中組合2、組合4和組合6，代表省份有上海、天津、浙江和北京。

以上海為例，上海市在2019年8月就頒布了一部專門針對(duì)公共數(shù)據(jù)開放且具有較高的等級(jí)性和針對(duì)性的地方政府規(guī)章，即《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》。該規(guī)章規(guī)定了對(duì)不同開放類型的和屬性的數(shù)據(jù)在獲取方式上差異化管理，對(duì)數(shù)據(jù)開發(fā)利用的生態(tài)建設(shè)、安全管理和保障機(jī)制做出了相應(yīng)要求。為保障數(shù)據(jù)開放工作有序進(jìn)行，上海市特別建立了數(shù)據(jù)開放專人專崗管理制度。上海市數(shù)據(jù)開放工作由市政府辦公廳推動(dòng)和監(jiān)督，市經(jīng)濟(jì)信息化部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，市大數(shù)據(jù)中心負(fù)責(zé)公共數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)建設(shè)和運(yùn)維。除了全國(guó)領(lǐng)先的組織資源外，上海市還擁有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)資源和財(cái)政資源，在本文案例中，上海市2019年人均GDP和人均一般公共預(yù)算支出在全國(guó)排位第二，并長(zhǎng)期處于全國(guó)領(lǐng)先水平，為數(shù)據(jù)開放創(chuàng)造了優(yōu)良的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政環(huán)境。此外，上海市基礎(chǔ)設(shè)施資源豐富，信息化基礎(chǔ)水平全國(guó)領(lǐng)先，2019年分省域名數(shù)全國(guó)排名第六，為數(shù)據(jù)開放工作奠定了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)資源基礎(chǔ)。由于上海市出色的多方面資源，使得其2019年數(shù)據(jù)開放績(jī)效全國(guó)第一，且在數(shù)據(jù)準(zhǔn)備度上單項(xiàng)排名也是第一。上海市的理想數(shù)據(jù)開放績(jī)效也從側(cè)面表明，優(yōu)秀的數(shù)據(jù)開放績(jī)效離不開組織資源、財(cái)力資源和技術(shù)資源融通發(fā)力。

5 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為了避免交叉點(diǎn)取值對(duì)分析結(jié)果的影響[36]，本文調(diào)整了結(jié)果變量“數(shù)據(jù)開放績(jī)效”的賦值方式，以對(duì)結(jié)論開展穩(wěn)健性檢驗(yàn)。具體而言，上調(diào)了數(shù)據(jù)開放績(jī)效的判定標(biāo)準(zhǔn)，即適當(dāng)提高交叉點(diǎn)的取值再進(jìn)行分析。將結(jié)果變量交叉點(diǎn)取值調(diào)整至39后，本文發(fā)現(xiàn)了與上述分析基本一致的結(jié)果。必要條件分析結(jié)果顯示，平臺(tái)資源一致性依舊在各條件變量中最高，達(dá)到0.84；組態(tài)分析結(jié)果識(shí)別出了與上述結(jié)果相同的路徑，且總覆蓋率達(dá)到了0.75，能解釋75%的高水平數(shù)據(jù)開放績(jī)效案例，一致性僅略微降低。因此，可以判斷本文結(jié)論是基本穩(wěn)健的。

6 結(jié)論與討論

本文結(jié)合了資源基礎(chǔ)理論，運(yùn)用定性比較分析方法揭示了省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放績(jī)效生成的邏輯和條件組合。研究表明，我國(guó)省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放績(jī)效受到組織資源、財(cái)力資源和技術(shù)資源的支持或制約。從單一條件方面看，平臺(tái)資源是影響省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的最關(guān)鍵因素。在組態(tài)分析方面，本文分析出了高水平政府?dāng)?shù)據(jù)開放績(jī)效生成的6條路徑，并將其總結(jié)成組織驅(qū)動(dòng)型、技術(shù)驅(qū)動(dòng)型、經(jīng)濟(jì)-技術(shù)驅(qū)動(dòng)型和綜合驅(qū)動(dòng)型，代表在不同資源稟賦條件下的各省份生成高水平數(shù)據(jù)開放績(jī)效的四種不同模式。

本文的研究結(jié)果為我國(guó)資源條件各不相同的省級(jí)政府應(yīng)如何揚(yáng)長(zhǎng)避短、提升自身開放數(shù)據(jù)績(jī)效提供了啟示。第一，加強(qiáng)省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)建設(shè)，統(tǒng)籌推動(dòng)全省數(shù)據(jù)開放工作。本文研究顯示，數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的支撐是提升省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放績(jī)效的關(guān)鍵抓手。政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)連接了數(shù)據(jù)供需兩端，是政府?dāng)?shù)據(jù)開放績(jī)效得以體現(xiàn)的重要載體。因此，作為一省內(nèi)最高決策主體，各省政府應(yīng)積極推動(dòng)省級(jí)平臺(tái)的建設(shè)，保障平臺(tái)的常態(tài)化運(yùn)營(yíng)，提供清晰的數(shù)據(jù)目錄、優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)、發(fā)布者聯(lián)系方式和獲取分級(jí)分類數(shù)據(jù)的方式，以提供更好的用戶體驗(yàn)。目前我國(guó)一些省的省級(jí)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)建設(shè)還很不成熟，操作體驗(yàn)僵硬繁瑣，主題覆蓋面和部門覆蓋面十分有限，且實(shí)際上沒有導(dǎo)入各地市級(jí)政府政府?dāng)?shù)據(jù)，亟待進(jìn)一步完善。第二，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)政策法規(guī)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)重視。在組織驅(qū)動(dòng)模式中，數(shù)據(jù)開放績(jī)效水平較高的省在制定法規(guī)制度和數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范方面做得較好，相應(yīng)文件的專門性和等級(jí)性較高，為數(shù)據(jù)開放工作提供了較好的組織準(zhǔn)備條件。要進(jìn)一步推動(dòng)數(shù)據(jù)開放發(fā)展，有關(guān)部門還應(yīng)當(dāng)制定有指導(dǎo)性和操作性的數(shù)據(jù)開放實(shí)施細(xì)則和年度規(guī)劃，為省內(nèi)各地市數(shù)據(jù)開放工作提供切實(shí)的指導(dǎo)。與此同時(shí)，各黨政領(lǐng)導(dǎo)部門要對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放形成進(jìn)一步的理性認(rèn)識(shí)，增大對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的支持力度。第三，強(qiáng)化數(shù)據(jù)開放基礎(chǔ)設(shè)施支撐。本文研究表明，部分省份擁有良好的數(shù)據(jù)開放載體和互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，也能形成較高的數(shù)據(jù)開放績(jī)效?；ヂ?lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施是信息時(shí)代新的社會(huì)形態(tài)運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)支撐，特別是一些網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)建設(shè)薄弱的省份，面對(duì)信息技術(shù)對(duì)生產(chǎn)生活方式乃至社會(huì)形態(tài)的沖擊，更應(yīng)該放眼未來完善互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為數(shù)據(jù)開放潮流和數(shù)字政府時(shí)代做好準(zhǔn)備。第四，引導(dǎo)和鼓勵(lì)數(shù)據(jù)利用。開放數(shù)據(jù)的利用并產(chǎn)生效果是數(shù)據(jù)開放工作的落腳點(diǎn)。為此，省政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)和鼓勵(lì)數(shù)據(jù)利用，可適當(dāng)開展開放數(shù)據(jù)利用大賽和引導(dǎo)賦能活動(dòng)，吸引更多類型的數(shù)據(jù)利用主體，發(fā)展和培育本省信息產(chǎn)業(yè)及相關(guān)人才，推動(dòng)數(shù)據(jù)從開放走向利用，釋放和體現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的真正價(jià)值。

本研究尚存在如下局限性。首先，受制于變量數(shù)量和實(shí)際操作的要求，本文對(duì)省級(jí)政府面臨的資源條件概括成三個(gè)方面，對(duì)比復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況或有偏頗之處，有待今后進(jìn)一步完善。其次，本文的結(jié)論可結(jié)合案例分析、深度訪談和問卷調(diào)查等方式進(jìn)一步細(xì)化和深化。最后，目前我國(guó)僅上線17個(gè)省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，有待案例更加豐富后對(duì)本文結(jié)論進(jìn)行完善。