◇ 古銳◇

2017年10月，中共十九大報告明確提出：“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制?！雹佟吨泄彩糯髨蟾鎸W習輔導百問》編寫組編著：《中共十九大報告學習輔導百問》，北京：黨建讀物出版社，2017年，第155頁。2019年10月，中共十九屆四中全會《決定》針對堅持和完善共建共治共享的社會治理制度明確提出：“完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理共同體?！雹凇吨泄彩艑盟闹腥珪礇Q定〉學習輔導百問》編寫組編著：《中共十九屆四中全會〈決定〉學習輔導百問》，北京：黨建讀物出版社，2019年，第123頁。這是中共十九大以來，以習近平同志為核心的黨中央作出的重大制度創(chuàng)新，為新時代創(chuàng)新社會治理指明了方向。社會治理是國家治理的重要方面，基層是我國社會治理的基礎和重心，中國作為農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村社會的治理成效是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。實現(xiàn)農(nóng)村治理能力提升，需要堅持和完善基層民主制度，圍繞民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，進一步提高村民自治水平，充分發(fā)揮基層民主的作用。國內(nèi)學者立足于中國基層民主制度的實踐，將研究的關注點從突出選舉民主的價值取向轉(zhuǎn)向關注村民自治的治理內(nèi)涵與運行基礎。近年來，全國各地相繼出現(xiàn)了對基層民主治理的有益探索，其中，成都在實踐中探索出以村民議事會為核心的基層民主治理的成都模式。基于此，徐勇從預防基層民主中的問題出發(fā)，對以議事為核心的基層民主模式進行了探討；杜鵬以提升基層治理能力為切入點，對村民自治的轉(zhuǎn)型動力及治理機制進行了探討?？傮w而言，當前關于村民議事會的研究已較為完善，但是關于村民議事會在各地實踐中存在的問題以及如何完善，尚有一定的研究空間。本研究有助于村民議事會充分發(fā)揮基層民主自治作用，對農(nóng)村治理能力的提升具有一定的現(xiàn)實意義。

一、村民議事會產(chǎn)生的背景

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，還要通過深化改革。①《中共十九大報告輔導讀本》編寫組：《中共十九大報告輔導讀本》，北京：人民出版社，2017年，第211頁。成都市在推進新農(nóng)村建設的過程中，為了扶持農(nóng)村的公共事業(yè)發(fā)展，政府每年規(guī)劃并撥付了鄉(xiāng)村公共服務資金，用于諸如鄉(xiāng)村的道路、溝渠的興建與修葺、鄉(xiāng)村文化建設等，以促進鄉(xiāng)村發(fā)展。但是資金如何使用，運用到哪些方面、資金使用的透明度等一系列問題隨之而來。若資金的用途由村干部決定，在難以滿足村民多樣化的利益訴求時，必定會引起村民的不滿，干群關系進一步惡化，導致鄉(xiāng)村治理的效能減弱；若資金使用的透明度得不到有效保證，同時又缺乏相應的監(jiān)督機制，則難以預防基層腐敗。2008年汶川地震后，四川地區(qū)的災后重建任務艱巨，使鄉(xiāng)村治理工作面臨更嚴峻的挑戰(zhàn)，涉及的村民利益訴求也更加復雜多樣，倒逼地方政府及基層自治組織探索新的治理模式，村民議事會制度應運而生。

2007年國務院批準成都正式成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)配套改革試驗區(qū)②中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會：《國家發(fā)展改革委關于批準重慶市和成都市設立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的通知》（發(fā)改經(jīng)體[2007]1248號），https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/201005/t20100511_965401.html.2007-06-07.，2008年起，成都市大力推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，以建立村民議事會制度為突破口，積極完善村級治理機制，建立健全充滿活力的村民自治制度體系。在成都市范圍內(nèi)，各地就新的鄉(xiāng)村治理機制進行積極探索，創(chuàng)設了村民議事會制度，并于2010年起在成都市范圍內(nèi)全面推廣。③成都市民政局辦公室：《成都市民政局2009年工作總結(jié)及2010年工作思路（節(jié)選）》，成都市人民政府，http://gk.chengdu.gov.cn/govInfo/detail.action?id=197111&tn=2. 2010-2-26.村民議事會作為村民大會的常設機構(gòu)，在合法性方面，由村民大會授權(quán)并得到上級組織的認可；在權(quán)限方面，被賦予對村級公共服務和社會管理項目及資金使用的決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)。④李發(fā)戈：《發(fā)揮群眾主體作用，促進基層協(xié)商民主制度化發(fā)展——邛崍市“開放式議事會”的實踐和成效》，《團結(jié)》2018年第5期。2010年，成都市為進一步規(guī)范村民議事會的運行機制，制定了四個配套制度，包括《成都市村民議事會組織規(guī)則（試行）》《成都市村民議事會議事導則（試行）》《成都市村民委員會工作導則（試行）》以及《加強和完善村黨組織對村民議事會領導的試行辦法》，為村民議事會的運行提供了制度保障。⑤編者：《成都市規(guī)范村民議事會的4個配套制度》，《村委主任》2012年第1期。村民議事會的創(chuàng)設與推廣，提高了廣大村民參與村級公共事務的積極性和主動性，在一定程度上彌補了村民自治中制度供給不足的問題，有利于促進民主管理與民主決策。

二、村民議事會的定位

堅持和完善農(nóng)村基層群眾自治制度，能有效保障農(nóng)民主體地位。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革背景下探索出的村民議事會制度，具有明確的目標指引，聚焦和突出農(nóng)民的主體地位、發(fā)揮議事機構(gòu)對村級事務的決策作用、完善村級監(jiān)督機制，促進村民自治制度的完善，提升鄉(xiāng)村治理能力和治理水平。

（一）突出農(nóng)民的主體地位

村民議事會的建立必須突出農(nóng)民的主體地位，激發(fā)和調(diào)動農(nóng)民參與村級事務的積極性，變“替民做主”為“由民做主”。成都市2010年制定的《成都市村民議事會組織規(guī)則（試行）》中明確規(guī)定了村民議事會成員的數(shù)量，每個行政村的村民議事會成員不得少于21人，其中，村干部的占比不得超過50%；各村民小組議事會，其成員不得少于5人，如果規(guī)模較小，則成員不得少于3人，同時，還要保證村民議事會的人員構(gòu)成中包含各村民小組兩個以上的村民。成員的構(gòu)成細化到每個村民小組，從制度上保障了村民廣泛參與村級公共事務的民主權(quán)利，突出了農(nóng)民在基層治理中的主體地位，促使民主管理在基層發(fā)揮作用。

（二）發(fā)揮議事機構(gòu)對村級事務的決策作用

村民議事會是經(jīng)村民會議授權(quán)和上級管理部門的許可而建立，在授權(quán)范圍內(nèi)行使對村級公共事務的議事權(quán)與決策權(quán)，討論和決定所在行政村的日常公共事務。為保證村民議事會及村民小組議事會的規(guī)范運行，成都市2010年制定的《成都市村民議事會議事導則（試行）》對會議的召集、議題的提出與審查、議事規(guī)則等作出了詳細地說明。在會議的召集方面，每季度村民議事會至少召開一次會議，三種情形下可召開會議，即會議召集人提議、五分之一以上成員聯(lián)名提議、經(jīng)村委會提請且召集人同意，會議召開的門檻為五分之四成員到會；在議題的提出與審查方面，除議事會成員可以提出議題外，村黨組織、村委會、10名以上村民聯(lián)名均可向村民議事會提出議題，議題的審查工作則交由村黨組織及村務監(jiān)督小組聯(lián)席會議，若未通過審議，應向議題提出人出具明確的理由，若通過則及時提交村民議事會討論；在議事規(guī)則方面，從對議題的審議到作出表決，各個環(huán)節(jié)都在民主決策的前提下有序進行。議事機構(gòu)運行的規(guī)范化，進一步樹立了村民議事會的權(quán)威性，使民主決策落到實處，推進鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化進程。

（三）完善村級監(jiān)督機制

村民自治制度的短板在于缺乏有效的民主監(jiān)督。由于缺少專門的監(jiān)督機構(gòu)，村委會及村干部的權(quán)力行使得不到有效的監(jiān)督，僅靠村干部自身的素質(zhì)來約束，很難保證權(quán)力不被濫用，貪腐問題得不到有效解決，極大降低了鄉(xiāng)村治理能力，阻礙了農(nóng)村的發(fā)展。①曾學華：《以村民自治創(chuàng)新促進農(nóng)村治理現(xiàn)代化——基于成都村民議事會創(chuàng)新實踐的思考》，《河北地質(zhì)大學學報》2017年第1期。因此，村民會議對村民議事會的另一項授權(quán)為監(jiān)督權(quán)，以監(jiān)督村民委員會的工作。村民委員會作為實際的執(zhí)行機構(gòu)，負責組織實施由村民議事會通過的相關決定，同時，由村民議事會監(jiān)督?jīng)Q定的執(zhí)行情況，對于村委會在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的違背決定內(nèi)容或執(zhí)行不力等情況，村民議事會有權(quán)責令其整改，情節(jié)嚴重者可提請村民會議進行嚴肅處理。村民議事會對決定執(zhí)行的監(jiān)督情況要定期向村民公布，增強權(quán)力運行的透明度。村民議事會制度的建立，使權(quán)力在村級公共事務的決策和執(zhí)行過程中更加透明化，保證了權(quán)力在陽光下運行，有利于促進村級監(jiān)督機制的良性運轉(zhuǎn)。

三、當前村民議事會面臨的挑戰(zhàn)

村民議事會旨在解決基層存在的突出問題與矛盾糾紛，實現(xiàn)村級公共事務的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，但在實際運行過程中仍然存在民主參與積極性不高、議事員的政治素質(zhì)不高、議事會依托但受限于村級公共事務等問題。

（一）村民對議事會的參與積極性偏低

村民委員會是村民自治組織，村民自治的參與主體以村干部及村兩委成員為主。雖然村民議事會制度已經(jīng)建立，但一方面受到一元主體參與村級公共事務管理的長期影響，農(nóng)民很難融入鄉(xiāng)村治理多元主體參與的格局中，忽視自身在參與村級公共事務中的主體作用，將管理公共事務的責任片面地理解為村干部的工作，導致農(nóng)村居民在民主參與過程中的積極性偏低。另一方面，即便部分村民有民主意識且重視自己的民主權(quán)利，在參與議事會的初期表現(xiàn)非常積極，但因議事會成員不拿工資，僅有“議事會成員由村民小組的群眾推選產(chǎn)生”這一“面子”名譽，不足以調(diào)動議事員的積極性，參與持續(xù)性較差。若公共事務與村民個人的直接利益關聯(lián)性較低，村民參與的積極性就將大打折扣。

（二）議事員的政治素質(zhì)有待提高

參與是民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的基礎，沒有參與，所有的民主權(quán)利都無從談起，村民自治要求村民能夠參與管理、決策、監(jiān)督的全過程。村民在公共事務中能夠遵循民主參與的規(guī)則，有利于保證民主權(quán)利的有效行使，同時還能推進農(nóng)村治理能力的提升。但是，在實踐中存在被推選為議事員的村民由于其政治素質(zhì)不高，不能使議事會充分發(fā)揮議事功能，其主要表現(xiàn)在三個方面：首先，作為議事員卻扮演著列席旁聽者的角色，充當會議的工具人；其次，在討論議題的過程中，議事員往往在與主題無關的問題上爭論不休，使討論難以進入正題，議事效率不高；再次，由于議事員的自我約束能力不強，在會場聊天，導致會議秩序不佳，嚴重影響會議的正常進行和議事效果。以上情況在不同程度上影響著民主參與的質(zhì)量，妨礙了村民議事會效能的發(fā)揮。

（三）村民議事會依托但受限于村級公共事務

村民議事會建立的目的在于調(diào)動群眾參與村級公共事務的管理、決策和監(jiān)督的積極性。因此，村民議事會的產(chǎn)生和運轉(zhuǎn)都離不開村級公共事務的存在。①徐勇、沈乾飛：《村民議事會：破解“形式有權(quán)，實際無權(quán)”的基層民主難題》，《探索》2015年第1期。對于受惠于政府財政補貼政策和集體經(jīng)濟發(fā)展壯大的農(nóng)村來說，有足夠的資金投入作為支撐，村級公共服務事業(yè)能夠得到可持續(xù)性的運行，村民議事會也具有良好的發(fā)展空間。對于貧困地區(qū)來說，既缺少政府的財政支持，又不具備區(qū)位優(yōu)勢，缺乏內(nèi)生資源支撐，村級公共服務水平有限，即使村民的民主權(quán)利得到充分保障，但仍然面臨著無事可議的窘境，村民議事會的存續(xù)缺乏穩(wěn)定的現(xiàn)實基礎。

四、對推進村民議事會發(fā)展的建議

村民議事會的實踐與村民議事會制度的理論構(gòu)建不相符，由此衍生的問題是影響村民議事會發(fā)展的重要因素。根據(jù)農(nóng)村的實際情況做出適當調(diào)整，調(diào)動村民參與的積極性、提高村民議事員的政治素質(zhì)、推動村民議事會由議事向日常村級治理的轉(zhuǎn)變，是在鄉(xiāng)村治理的框架下推進村民議事會良性運行的現(xiàn)實需求。

（一）多措并舉調(diào)動村民參與議事的積極性

村民自治最大困難就是如何實現(xiàn)村民多元化的利益訴求，而其關鍵在于如何調(diào)動群眾的參與積極性。長期以來，村民參加會議以聽村干部的講話為主，缺乏對自身作為村民自治主體的價值認知，缺乏村級公共事務與自身利益相關性的認知?；诖?，首先要在群眾中加大對于民主參與的宣傳力度，明確議事會存在的價值和定位，喚醒村民作為治理主體的主人翁意識，增強村民對村級議事會的認知。其次，在議事會的運作過程中，會議組織者及村干部要引導村民在會上積極表達觀點，鼓勵村民以議事會約定的規(guī)則，對公共事務行使正確的管理權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使村民切身感受到自己參與公共事務的主體價值和責任，調(diào)動其參與村級公共事務的積極性。

（二）著力提高村民議事員的政治素質(zhì)

高質(zhì)量的民主參與有助于提高村民議事會的工作效能，拓寬村民利益表達渠道，保障人民當家作主。因此，必須提高村民議事會成員的政治素質(zhì)。首先，優(yōu)化議事員的年齡、性別、學歷、政治面貌結(jié)構(gòu)，吸納掌握專門知識的人才進入村民議事會，保證決策的科學性，增強議事員政治參與的自覺性，自覺維護村民議事會的規(guī)章制度。其次，完善議事員行為規(guī)范相關的規(guī)章制度，推進村民議事會的組織化與制度化。最后，邀請高?；鶎又卫矸矫娴膶＜业叫姓彘_設專題講座，組織村民議事會成員參與學習，提升議事員的理論水平。通過優(yōu)化村民議事會成員的結(jié)構(gòu)、完善村民議事會的規(guī)章制度、提升議事員的理論水平等多途徑，提高議事員的政治素質(zhì)，有助于民主參與質(zhì)量的進一步提高。

（三）推動村民議事會由單純的議事向日常村級治理轉(zhuǎn)變

村民議事會制度自建立以來，主要是圍繞公共事務的管理、決策與監(jiān)督。貧困地區(qū)村級公共事務的村民參與度極低問題，使村民議事會面臨著生存挑戰(zhàn)，一方面，應繼續(xù)發(fā)揮村民議事會的事件導向作用，通過特定事件調(diào)動利益相關者的參與積極性，妥善處理公共事務中的矛盾糾紛。另一方面，要將議事會成員在處理公共事務問題中展現(xiàn)出的基層精英的領導力，運用到鄉(xiāng)村日常治理治理中，提高村級治理的效能，協(xié)助村兩委的工作，形成常態(tài)化的鄉(xiāng)村治理機制。①杜鵬：《村民自治的轉(zhuǎn)型動力與治理機制——以成都“村民議事會”為例》，《中州學刊》2016年第2期。突破議事的局限，促使村民議事會在鄉(xiāng)村日常治理中繼續(xù)發(fā)揮管理、決策和監(jiān)督作用，有利于提高基層政權(quán)運作的透明度，強化村民的權(quán)利意識和民主觀念。

結(jié) 語

完善基層民主自治制度是一項長期性的工作，地方村民自治水平地提升，需要經(jīng)歷“實踐—反思—再實踐”的過程，要在這個過程中，通過村民議事會的實踐方式，調(diào)動村民參與村級公共事務的積極性，激活農(nóng)村社區(qū)的活力。盡管在實踐中存在一系列問題，但村民議事會的積極作用不容忽視。利用好村民議事會制度，保障基層人民的民主權(quán)利，才能充分發(fā)揮基層人民的智慧，實現(xiàn)社會主義和諧社會的共建共享，進一步實現(xiàn)農(nóng)村治理能力和治理水平的現(xiàn)代化。