舒慧琳

（貴州大學 公共管理學院，貴州 貴陽 550025）

一、引言

“生態(tài)興則文明興、生態(tài)衰則文明衰”。自黨的十八大提出生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略布局以及推進實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化以來，生態(tài)治理又提高到一個新階段，是更重視自然與人和諧共生的同時不斷提升生態(tài)治理手段和技術(shù)的階段。生態(tài)治理項目的績效考評作為政府績效考評的重點之一卻一直難以常態(tài)化、規(guī)范化、制度化。一方面鑒于各地生態(tài)治理地域和環(huán)境差異，另一方面由于沒有體系化的績效導向從而在生態(tài)治理項目中產(chǎn)生浪費資源、治理效能低下等問題。對于生態(tài)治理項目的績效考評在績效目標設(shè)定的環(huán)節(jié)就遭遇瓶頸，其涉及的知識不僅僅包括測量技術(shù)、生態(tài)知識還有人文、物理以及氣象學等多學科的鋪墊。各地政府一直積極探索適合本地生態(tài)環(huán)境的績效考評指標，查閱國家生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)以及各省市環(huán)境廳、生態(tài)環(huán)境局等網(wǎng)站，都沒有統(tǒng)一的一套績效框架，生態(tài)治理的特殊性使得其績效的評估不可同政府其他項目績效相提并論，其存在治理周期長，利益相關(guān)者多，技術(shù)專業(yè)性強，利益沖突協(xié)調(diào)的問題[1]。起源于自然科學的自組織理論在生物學，地質(zhì)學等理工科領(lǐng)域大放異彩，它在研究復雜系統(tǒng)的內(nèi)在規(guī)律性方面有著強大的優(yōu)勢，即從宏觀的角度去考察這些復雜現(xiàn)象背后的共性。將其引入社會科學的實踐中希望其能為紛繁交錯的生態(tài)治理項目的績效考察提供一個新視角，通過擴大理論知識的外延去創(chuàng)新生態(tài)治理項目的績效機制，從而營造更加合理化、制度化的生態(tài)項目績效考評機制。

二、地方生態(tài)治理項目績效考評機制

所謂機制，指各要素之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系和運行方式，也有學者將其闡釋為可以借助其得以運行或發(fā)揮作用的東西。地方生態(tài)治理績效考評機制正是通過將廣泛的治理效能分解為具體的指標進行考核從而實現(xiàn)綠水青山的愿景。地方政府層面展開的生態(tài)治理項目績效評估是在原有政府績效評估的范圍中加入全方位的生態(tài)治理內(nèi)容、指標等，其中涵蓋了地方政府生態(tài)職能履行狀況、治理官員在任期內(nèi)生態(tài)環(huán)境的改善情況、生態(tài)治理項目和組織機構(gòu)及其人員的績效水平等[2]，是在涉及大氣環(huán)境、空氣治理、水污染、排污量、人居環(huán)境改造等眾多類別的治理項目中的整合績效，而針對政府的生態(tài)治理績效考評注定了只能從綜合性的指標中得到結(jié)果。總體看各地的生態(tài)績效考評系統(tǒng)主要涉及考評主體、考評對象、考評方法以及考評結(jié)果四個方面。考評主體的工作內(nèi)容既包括對整個考評過程的規(guī)劃布置又涵蓋著與考核相關(guān)各方的關(guān)系協(xié)調(diào)，考評主體的設(shè)定一般由所在組織的上級組織進行安排；考評對象既涉及對治理績效的審查還包括在達成績效過程中人員的相關(guān)工作內(nèi)容，一般以前期設(shè)定的績效指標為標準和對象；考評方法大多以KPI 考核法為主輔助以360 度考核法以及平衡記分卡等內(nèi)容；考評結(jié)果是對整個績效管理過程中人員的工作成果的評價體現(xiàn)。

（一）地方生態(tài)治理項目績效考評內(nèi)容

關(guān)于環(huán)境治理績效研究，Khandakar 定義為通過政府部門的決策治理環(huán)境問題，并帶來了社會經(jīng)濟效益使得經(jīng)濟、社會和環(huán)境實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。它可以引導政治與社會經(jīng)濟關(guān)系的過程和結(jié)構(gòu)，也可以理解為對治理績效的理想狀態(tài)的統(tǒng)計測度[3]。通過查閱與生態(tài)治理績效相關(guān)的文獻，中國知網(wǎng)上顯示的文獻量自2008 年起僅為22 篇，研究方向主要為政策績效與制度安排的有效性；現(xiàn)有文獻在整個宏觀視角對生態(tài)治理的全局績效進行分析，但仍有學者以生態(tài)環(huán)境治理為討論場域反過來去研究“績效晉升錦標賽”的適用性，以試圖對黨和國家在不斷轉(zhuǎn)變發(fā)展理念的過程中的績效重點偏移做出解釋[4]；具體涉及生態(tài)治理績效的大都已現(xiàn)有公布數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，運用數(shù)據(jù)包絡法或DEA 模型對數(shù)據(jù)結(jié)果進行解構(gòu)從而去探究現(xiàn)有指標的權(quán)重情況，此類分析屬于動態(tài)角度的分析，也體現(xiàn)出有關(guān)生態(tài)治理績效方面的研究開始走向動態(tài)協(xié)調(diào)[5]；以單獨省區(qū)為研究對象也占多數(shù)，有學者采用物理學領(lǐng)域的熵值法去評估廣西壯族自治區(qū)的生態(tài)文化、生態(tài)社會、生態(tài)經(jīng)濟以及生態(tài)環(huán)境四個維度的績效現(xiàn)狀[6]；其中對河北省北部山區(qū)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，其在生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)人居記憶生態(tài)保護方面與城市產(chǎn)生了差異[7]；同樣，在海口市的案例分析中，采用平衡記分卡這一績效工具并將其整合后去評價政府的生態(tài)環(huán)境治理績效體現(xiàn)出相對于現(xiàn)有對生態(tài)治理績效評估的進步，其將整個生態(tài)治理系統(tǒng)看作是政府、公民、社會以及利益相關(guān)者和生態(tài)系統(tǒng)的集合體，不僅著重于考察內(nèi)部績效指標，還將外部評估納入考評結(jié)果[8]；在關(guān)于成都市水環(huán)境治理的一篇研究文獻中，作者從水生態(tài)環(huán)境、社會發(fā)展、經(jīng)濟建設(shè)和管理機制四個方面進行水治理績效評價指標體系的構(gòu)建，在對具體領(lǐng)域的績效衡量中往往比較容易得出期望的結(jié)果[9]。

（二）地方生態(tài)治理項目績效考評機制缺陷

地方生態(tài)治理大體來看存在以下幾方面的問題：①地方政府在財政資源上的不平衡導致治理效果不突出，治理動機不強；②對省域間經(jīng)濟發(fā)展上游產(chǎn)業(yè)的側(cè)重，不存在放之四海而皆準的治理目標因此無法橫向比較；③生態(tài)環(huán)境的差異使得治理重點不一，而整體生態(tài)治理績效不是簡單的各領(lǐng)域治理績效的加總求和；④考評方法的結(jié)果導向性造成急于求成的短期效果。

在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，存在諸多制約因素及干擾源，其中，體制障礙、利益沖突和信任危機尤為突出，這極大地限制了區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理目標的實現(xiàn)[10]。要想使治理過程順利推進，必然要從頂層設(shè)計著手，以上層建筑作為基礎(chǔ)去引導治理方向，而生態(tài)治理中的公共價值缺失在很大程度上導致生態(tài)治理項目效率低下、資源浪費現(xiàn)象產(chǎn)生[11]。生態(tài)治理項目是一項純公益的項目，而績效考評機制的設(shè)置正是為了向這一志愿活動注入更多的動力；作為一項非單一治理主體可以解決的問題，生態(tài)治理中的公民參與就顯得極其重要，但眾多治理項目中并未將這一指標放在重要地位上，生態(tài)治理無法再繼續(xù)依靠強制化的行政手段去治理，應根植在與廣大人民群眾的互動配合中，以健全的制度體系為保障去解決生態(tài)治理的跨域協(xié)調(diào)問題[12]。然而當前我國地方政府生態(tài)治理績效評估制度并不完善，導致各地政府生態(tài)文明建設(shè)的熱情有高低、投入有不同、效果有好壞，地方政府生態(tài)治理績效評估制度的概念功能不足、地方政府生態(tài)治理績效評估制度的內(nèi)容體系缺陷等問題需要政府及社會各界合力解決。

三、自組織理論

一個組織的活力在于其內(nèi)部管理的自動性和員工管理的自主性，因而在工作中必須把傳統(tǒng)的“被動管理”轉(zhuǎn)為“主動管理”，從而達到“不待揚鞭自奮蹄”的境界，自組織理論正是闡釋這樣運行機制的理論[13]。由Prigogine 的耗散論和Haken 的協(xié)同構(gòu)成的自組織理論的研究對象主要是復雜自組織系統(tǒng)（生命系統(tǒng)、社會系統(tǒng)）的形成和發(fā)展機制問題，即在一定條件下，系統(tǒng)是如何自動地由無序走向有序，由低級有序走向高級有序的。無論是社會系統(tǒng)還是生態(tài)系統(tǒng)，在這些盤根交錯的結(jié)構(gòu)與非線性運動形式背后，在研究核心的科學問題和探尋普適的基本規(guī)律中，熱力學和統(tǒng)計物理學在遠離平衡的非線性區(qū)所取得的成果，為理解自然和社會演化的基本規(guī)律做出了突出的貢獻，自組織理論是其中的核心內(nèi)容[14]。

（一）自組織理論的內(nèi)在邏輯

一個開放、遠離平衡的化學體系，在一定條件下可以自發(fā)地組織成時間和空間的有序結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)出類似于生命特征的自組織現(xiàn)象。誕生于物理和化學領(lǐng)域的自組織理論用熱力學理論去揭示系統(tǒng)內(nèi)部和外部的能量變化進而去揭示自組織現(xiàn)象發(fā)生的原因：

1.熱力學第一定律：是用來解釋在熱力學領(lǐng)域特定現(xiàn)象內(nèi)部的能量轉(zhuǎn)換和守恒的規(guī)律。其揭示了不同的能量形式在互相傳遞和轉(zhuǎn)換的過程中是怎樣保持平衡狀態(tài)的。即一物體內(nèi)部能量的增加同該物體從外界吸收的熱量和對物體所做的功的總和，也就是我們熟知的能量守恒定律。

2.熱力學第二定律：解釋為熱量不能主動地從溫度較低的物體轉(zhuǎn)移到溫度較高的物體。Kalven 表述為：不可能從單一熱源取熱使之完全轉(zhuǎn)換為有用的功而不產(chǎn)生其他影響。用熵值增加的原理也能理解為：由于熱力的不可逆向傳遞性使得在這一過程中，物體內(nèi)部的熵值的增量總是大于零。這里的熵值是指系統(tǒng)本身的一種有序程度，系統(tǒng)越穩(wěn)定，熵值越小。

熱力學一二定律是用來解釋系統(tǒng)狀態(tài)變化的，其認為系統(tǒng)的任何改變需遵循一定的物理規(guī)律。以此視角，學者將系統(tǒng)分為三類：孤立系統(tǒng)、封閉系統(tǒng)、開放系統(tǒng)。孤立系統(tǒng)是完全沒有與外界有信息或能量交換的系統(tǒng)，而這樣的系統(tǒng)在現(xiàn)如今幾乎不存在；封閉系統(tǒng)是指沒有信息與外界交換但存在能量單向流動的系統(tǒng)；開放系統(tǒng)即為信息和能量都與外界產(chǎn)生聯(lián)系的系統(tǒng)。因而我們所研究的系統(tǒng)屬于第三類。作為一個完整的系統(tǒng)，自身在不斷地成長與活動，內(nèi)部熵值會因此而增大，簡單地說，熵反映的是一個系統(tǒng)的混亂程度，一個系統(tǒng)越混亂，其熵就越大；越是整齊，熵就越小。由于系統(tǒng)本身在做功使熵值產(chǎn)生變化，而外界又會向系統(tǒng)注入能量使得熵值增加到臨界值，從而使系統(tǒng)本身的性質(zhì)發(fā)生改變。

以熵值原理為基礎(chǔ)，我們得出自組織理論的邏輯呈現(xiàn)：從熱力學的角度來看，“自組織”是指一個系統(tǒng)通過與外界交換物質(zhì)、能量和信息，而不斷地降低系統(tǒng)內(nèi)部的熵值，提高其有序程度的過程；以系統(tǒng)論的視角來解釋，“自組織”是指一個系統(tǒng)在內(nèi)在機制的驅(qū)動下，自發(fā)地從簡單向復雜、從散漫向精致方向發(fā)展，不斷地提高自身的復雜度和精細度的過程；自組織理論雖然起源于自然科學，但由于其從一般系統(tǒng)角度闡述了復雜自組織系統(tǒng)的形成和發(fā)展機制問題，并提供了系統(tǒng)性的研究工具和分析方法，使得這種理論的適用范疇可以延展至政治、經(jīng)濟、管理、教育等社會科學領(lǐng)域。

（二）自組織理論與績效考評系統(tǒng)的適配邏輯

用一個理論去解釋一種現(xiàn)象其內(nèi)在機理就體現(xiàn)在理論及情景中的適用性，而這樣的適用性又體現(xiàn)在理論的特征與現(xiàn)象表征的統(tǒng)一性。自組織現(xiàn)象有兩個特點，一是自組織現(xiàn)象產(chǎn)生根源于系統(tǒng)的內(nèi)部；二是系統(tǒng)與外界的物質(zhì)和能量交換是維持有序結(jié)構(gòu)的必要條件。普里戈金和斯唐熱指出，自組織這一現(xiàn)象發(fā)生的四個條件是開放系統(tǒng)、遠離平衡態(tài)、系統(tǒng)存在漲落和系統(tǒng)存在非線性關(guān)系?？冃Э荚u系統(tǒng)并不是一個單向的考核系統(tǒng)，而是涉及考評方、被考評者和結(jié)果的綜合系統(tǒng)。首先，它是一個開放系統(tǒng)，績效考核的前提是嚴格按照先前設(shè)置的指標進行考核，但是在生態(tài)治理的績效考核過程中不確定性多，因此在考評階段就要考慮與環(huán)境的“對話”；其次，績效結(jié)果分析用于下一輪新的績效管理循環(huán)才是績效考核的目的，因此，績效系統(tǒng)本身在不斷改進并朝著一個更高級的階段邁進；再次，作為長期性的治理績效考核項目，生態(tài)的多變性不僅受人類的主觀影響，還受到各類不可抗力影響導致治理效果退步，而人類的積極修復又可能使生態(tài)系統(tǒng)在短期內(nèi)朝著良好的指標邁進，這樣的一個起伏波動是符合自組織的漲落現(xiàn)象的；最后，無論是績效系統(tǒng)的產(chǎn)出還是生態(tài)治理項目的效果都不是簡單的投入產(chǎn)出關(guān)系，治理主體的績效一方面是治理手段和治理技術(shù)的綜合，另一方面是與環(huán)境的相互作用，因而績效考評的結(jié)果與生態(tài)治理的效果之間不是線性關(guān)系。

四、基于自組織理論視角下的生態(tài)治理績效考評機制創(chuàng)新

以自組織理論為切入點去創(chuàng)新生態(tài)治理項目的績效考評機制是針對目前在生態(tài)文明建設(shè)中所出現(xiàn)的生態(tài)治理績效的相關(guān)問題提出的一個參考方案。涉及主觀的治理主體能力和技術(shù)的限制以及客觀上的資金缺口，還包括對于生態(tài)系統(tǒng)這一復雜系統(tǒng)的認識不深入等問題。自組織理論是對復雜系統(tǒng)的狀態(tài)改變以及趨向穩(wěn)定這一過程的理論解釋，我們將其用于生態(tài)治理績效考評機制中是期望對這一治理項目的績效考評系統(tǒng)有一個深入的認識。

（一）開放系統(tǒng)輔助對考評對象的認知更新

在信息經(jīng)濟時代任何一個組織都不能閉門造車，與外界的不斷聯(lián)系是保持自身活力增強對外突發(fā)事件處理能力的基礎(chǔ)。一個開放的系統(tǒng)需進行能量與信息的持續(xù)傳輸交換，鑒于生態(tài)治理項目的長期性以及生態(tài)系統(tǒng)的不確定性，在治理之初設(shè)置的績效目標可能會在績效考評階段產(chǎn)生不相宜問題。盡管不排斥治理主體的治理失效或失誤，但從治理對象的特征為出發(fā)點去調(diào)整績效指標是保證正確治理方向的前提。自組織理論的開放系統(tǒng)論應給予在生態(tài)治理的績效考評中設(shè)置短期目標以及長期的績效考核周期，考評結(jié)果應以短周期內(nèi)的績效合格率進行加總分析，這在一定程度上可以避免人為短視造成的治理偏差問題。

（二）遠離平衡態(tài)啟示考評主體進行指標修正

績效目標設(shè)置需要滿足合理、可實現(xiàn)、可衡量、挑戰(zhàn)性的原則。正確的治理邏輯應是非重點治理的項目應給予適當關(guān)注度使這一項目的績效逐年上漲，不滿足于現(xiàn)狀是對遠離平衡態(tài)最通俗的解釋。生態(tài)治理的難度會隨著時間的增加而加大，從本質(zhì)來說就是系統(tǒng)自身的升級更新，因此績效考評的手段或技術(shù)也應水漲船高，上一階段的績效結(jié)果應反映在下一階段的績效指標設(shè)置上，以激發(fā)治理主體的內(nèi)在動力以及競爭性。各個地方的績效考評結(jié)果應做到區(qū)域間的交叉審查，在不一樣的視角下去找出整個績效管理階段的痛點和難點。

（三）系統(tǒng)漲落帶來考評結(jié)果延遲

在雨水充沛的年份，泥石流與山洪發(fā)生的幾率也會增加，隨之而來的是淡水質(zhì)量的短期極速下降；旅游旺季的大量人員流動與資源耗費也會對生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生負面影響。所謂系統(tǒng)漲落就是存在各種內(nèi)部和外部的因素使得系統(tǒng)本身內(nèi)部秩序打亂，相比原狀態(tài)呈“下落”趨勢，而系統(tǒng)正是由于自組織功能，會在經(jīng)歷“下落”以后呈“上漲”趨勢。在對生態(tài)項目進行治理的時候，既要充分考慮到生態(tài)系統(tǒng)本身的退化和優(yōu)化問題即生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復功能，也需要將上一階段的績效考核同這一階段的考核充分結(jié)合起來。正視績效考核的正常漲落現(xiàn)象是正確認識自然發(fā)展規(guī)律的前提，也是達到治理目標的基石。

（四）非線性關(guān)系改變線性考評方法

現(xiàn)代社會的復雜性使得系統(tǒng)的內(nèi)外部因素變得更加難以分析和處理。任何一個系統(tǒng)狀態(tài)的改變不是斜率保持不變的線性關(guān)系。將這樣的思維引入績效考核系統(tǒng)，一方面啟示我們在績效考核的同時要考慮結(jié)果的前后多方因果關(guān)系，是人與人還是人與自然造成的這個局面，不應單純將治理的不達標歸因于治理人員的不作為；另一方面，除了考慮人為因素，生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部各要素的休戚相關(guān)使得各個領(lǐng)域之間會產(chǎn)生一定的交集。在考評時需要意識到一個單一部門的治理主體是無法對跨部門的事務產(chǎn)生影響的。

五、結(jié)語

生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)原本是有序的，人類的過分涉足使得其趨向無序，生態(tài)治理就是將無序又引向有序的良好生態(tài)環(huán)境。正因為生態(tài)系統(tǒng)的修復不可逆性需要采取人為手段進行治理，而治理這一過程受到制度因素的阻礙、技術(shù)的不完備以及各種利益沖突的解決等問題的影響，因此生態(tài)治理績效考評機制的創(chuàng)新顯得尤其重要。選取自組織理論的視角，是希望借助理工科的思維模式去改造文科的弱勢之處，需要激發(fā)治理系統(tǒng)的自組織性，需要用制度績效去倒逼治理主體和利益方相互合作從而實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)生動力，還應具備矛盾自我解決協(xié)調(diào)功能最終實現(xiàn)自我管理、自我監(jiān)督、自我成長的系統(tǒng)。自組織現(xiàn)象的內(nèi)在邏輯可以幫助治理過程的優(yōu)化和治理目標的高效實現(xiàn)。利用開放系統(tǒng)論、系統(tǒng)平衡態(tài)的遠離、系統(tǒng)的漲落現(xiàn)象以及非線性的內(nèi)部關(guān)系，分別從思維認知、指標設(shè)置、考核周期對考評機制進行優(yōu)化提升，利用宏觀的視角去落實具體的生態(tài)治理項目的績效目標。本文在對自組織理論的理解方面還僅止步于文獻和基本的邏輯推理，對于深層的物理學或動力學知識的借鑒仍有欠缺，在理論與實踐的結(jié)合上也僅通過理論推斷而缺乏實踐檢驗，希望在今后的學習中能夠彌補專業(yè)知識的不足，期望本文的理論視角可以有一定的指導意義。