黃騰蛟，黃利剛

（1.貴州大學公共管理學院，貴州貴陽 550025；2.上海交通大學國際與公共事務學院，上海 200030）

一、引言

在2005 年中共十六屆五中全會作出的“十一五規(guī)劃”中首次提出“以公共服務均等化作為發(fā)展原則，進一步推動欠發(fā)達地區(qū)的經濟社會發(fā)展”[1]，自此“公共服務均等化”成為國家戰(zhàn)略層面的指導原則，并隨著時代進步不斷豐富著自身的內涵與特色。自“公共服務均等化”被提出至今15 年以來，其內涵也隨著我國社會主要矛盾的轉變相應發(fā)生著變遷：從“社會生產力的落后”到“社會發(fā)展的不平衡不充分”，促使公共服務均等化從“地區(qū)財力差異的縮小”發(fā)展到“人民群眾獲得感的提升”[2]，這也是國務院在“十三五規(guī)劃”中對公共服務均等化建設所提出的明確要求，即社會公眾能夠平等自由地獲取得到公共服務供給的機會。本文從公共選擇理論的經濟學視角出發(fā)，將經濟學中商品交換行為的方法平移于政府與公民在公共服務供給的交換上，并通過比較雙方力量的變化對公共服務均等化在這15年期間內涵變遷背后的邏輯機理和建設機制作一個回溯性的研究，試圖總結出公共服務均等化建設在理性選擇行動下的發(fā)展規(guī)律并作出一點探索性的發(fā)現，以期為未來的建設方向覓得一條順應之路。

二、文獻綜述

（一）公共選擇理論

“公共選擇”顧名思義公共領域中的主體的理性選擇偏好，其是以經濟學的研究方式對政治領域中的行為方式進行分析，或者簡單地定義為是把經濟學運用于政治科學的研究[3]。在這個分析過程中，公共選擇理論以理性的、功利主義的個人來作出行為的假設，用經濟市場中的交易過程類推到政治決策中理性偏好的實現過程，即以價格理論為基礎，把選票作為貨幣，將政治舞臺上的公共行為者視為政治市場中的博弈者，從而研究政治市場中的均衡狀態(tài)以及是否具有帕累托效率的實現點。公共選擇理論以“經濟人”為假設的分析視角打破了傳統(tǒng)理論中政府官員大公無私的純碎利他者的形象，提出“一個理性的自利的個人不可能因為進入到了公共部門中就成為了不顧自身利益得失的公共行為者”。所以公共選擇理論是把政治領域中的行為場域模擬為一個政治市場，以經濟學的分析方式考量主體在政治市場中的理性偏好反應，以期探索和構筑一種能夠平衡自利行為和公共利益的政治體系。而在市場經濟條件下研究政府行為的過程中，公共選擇理論凸顯出政府行為的限度以及“政府失敗”問題，以政府行為的效率和規(guī)則制約體系指明市場缺陷的存在并不是交由政府處理的決定性因素所在[4]。它以一個全新的視角指出政府行為中出現的經濟問題實際上并不在于經濟方面，而在于政治方面，即理性自利的公共行為者在政治市場進行交換的過程中缺乏與之相匹配的政策決策機制[5]。

（二）公共服務理論

“公共服務”是由“公共”和“服務”二詞構成，首先“公共”可理解為與“私人”相對，意指公有的、共有的，具有消費的非競爭性與受益的非排他性，其管轄主體為政府公共部門，客體為社會公眾。而服務根據產業(yè)結構的劃分，作為第三產業(yè)的服務業(yè)即指為滿足人們的某種特殊需要通過非實物的形式提供技術、咨詢、勞務等[6]。因此，將二詞組合起來的“公共服務”即為政府公共部門為社會公眾開展提供的能夠滿足其需要的相關事務。相比于服務產業(yè)的從業(yè)者以提供服務來交換金錢與財富，政府公共部門為社會公眾提供公共服務來交換的則是公民信任、民主選票與政治上的支持。在公共行政學的發(fā)展歷程中，與公共服務最為密切的理論便是“新公共服務理論”，它打破傳統(tǒng)政府理論中“掌控社會”的概念，以七條原則指出政府及官員應以幫助公民表達和實現他們的共同利益為核心工作，建設服務型政府以重視公民權與公共服務供給的質量和效率[7]。順應著西方新公共服務理論所帶來的政府改革潮流，我國對公共服務的建設也愈加完備。在2006 年中共十六屆六中全會上進一步細化豐富了包括教育、衛(wèi)生、文化、社會保障等在內的基本公共服務的內容，在此之后十幾年的時間內，我國公共服務的建設緊隨我國國情的變化不斷進行著完善，成為國家治理領域的一個重要內容。

（三）公共服務均等化

盡管在20 世紀90 年代以政府轉移支付為基點對地區(qū)間政府財政能力差距的研究已經初步顯現出了公共服務均等化的內涵，但在這時期并未正式提出“公共服務均等化”的概念，因此地區(qū)財力的均等化只作為公共服務均等化的一個初期目標而存在，也是地區(qū)經濟發(fā)展政策的著力點，卻不能成為公共服務均等化的聚焦點。在2003 年，“以人為本”作為完善社會主義市場經濟體制的原則被廣泛深入運用于各個領域，這同樣也成為了公共服務均等化的一個先始聚焦點。自此之后，公共服務均等化逐步衍生出了基本公共服務均等化、公共文化服務均等化、公共教育服務均等化等多元分支，這昭示著公共服務均等化是一個在縱向上由頂層設計推動的各方面協(xié)調運轉的過程，最終在橫向上由各方的均等化來實現公共服務的均等化。在國家“十二五規(guī)劃”中對公共服務均等化有著明確的表述：“公共服務的獲取機會對全體公民來說都是具有大致均等的可能性，是公平且可及的?！盵8]因此不能以過往“大鍋飯”時代的思維去進行考量，公共服務均等化的實質是一種獲得公共服務機會可能性的均等，而如何獲取和獲取數量是由不同個人的理性行為經過選擇和努力來決定的。因此公共服務均等化的目標不僅是通過縮小地區(qū)經濟差距來消除貧困、改善民生，還在于堅持“社會公平”的理念為社會成員提供能夠進行理性選擇的機會，其是全面建成小康社會的應有之義，更是國家治理能力現代化的必由之路。

三、公共服務均等化的嬗變路徑

公共服務均等化自20 世紀初以來，其發(fā)展歷程可分為探索、漸進與成熟三個時期，自此走向多元共生共建的一體化道路。

（一）探索期：地區(qū)財力均等化

公務服務均等化的概念最初浮現在大眾視野中便是以頂層設計推動落后地區(qū)發(fā)展，以縮小地區(qū)間發(fā)展差異，最顯著的政策定位便是“中部崛起”與“西部大開發(fā)”的戰(zhàn)略規(guī)劃，這其中基礎性的戰(zhàn)略問題便是財力的差距問題。地區(qū)間的不平衡使得中央偏好使用財政轉移支付的方式抵消暫時性沖擊對收入差距的負面作用，并有效降低地區(qū)間收入不平等的程度[9]。此外，轉移支付也在力圖實現政府間的財力均等，公共服務的供給是由政府公共部門來實現的，政府財力的大小也直接影響到公共服務供給的質量和效率，因此財力的均等對實現公共服務的均等化有著基礎性的作用。

對地區(qū)財力均等化與公共服務供給水平之間的聯(lián)系作進一步分析，已知地區(qū)財力的均等化需要財政轉移支付的支持，而地方接受轉移支付并致力于提升公共服務的供給水平，其最終目標還是實現財力的均等化。另外，轉移支付通過為財力均等提供制度保障，其成效直接影響地區(qū)性公共服務的供給，進而影響著基本公共服務均等化的實現，可得兩者間是一個平行的關系。因此，通過轉移支付實現的地區(qū)財力均等是基本公共服務均等化的物質保障和基本前提[10]，地區(qū)財力均等化是實現公共服務均等化的首要目標和優(yōu)先定位。

（二）漸進期：公共服務標準化

標準化指的是在一定范圍內通過既定的指標設定，使行為對象按照規(guī)定程序有序地向指標方向發(fā)展，由此獲得最佳秩序的活動過程[11]。公共服務亦是如此，在經歷了以縮小地區(qū)經濟實力差距、增強地區(qū)政府財政能力為目標的初期階段后，公共服務均等化的進程進入到了推向標準化的階段。對公共服務標準化進行理論溯源，可以聚焦到兩個理論基礎：其一是新公共管理理論，其強調將標準化作為一種能夠提高行政效能的管理手段，公共服務需要具有效率核心的價值取向，以經濟學的方式來衡量公共服務在政治市場中的帕累托效率；其二是新公共服務理論，其強調“以服務代替掌舵”，政府要不斷滿足社會公眾的公共需求和共同利益，公共服務要以標準化的手段來科學規(guī)范公共服務供給的質量和效率，以民主的價值取向探求公共服務過程中互動性與回應性的建設。綜上所述，公共服務標準化是要兼具效率與民主的特征，引入企業(yè)管理的科學方法來提升政府部門管理工作的高質量和高效率，以對公共服務能力進行完善和保障，推進服務性政府的建設。

我國的公共服務標準化建設作為公共服務均等化建設的路徑，在中央頂層設計的推動下也表現出了相似的特征，即以文化、教育等公共服務領域的標準化建設聚合推動公共服務的整體標準化。因此，公共服務標準化在我國是一種全新的政府改革路徑，其涉及政府的職權、體系和管理以及公共服務領域的方方面面[12]，但與此同時，標準化的建設也遭遇到了困境。在政府內部，標準化的建設與政府績效息息相關，還涉及到政府的供給能力和可操作性，因此公共服務標準化建設在政府內部易流于形式。而在政府外部，一方面社會公眾在不了解公共服務標準化建設內容的情況下，對其牽涉自身利益的改革呈保守的態(tài)勢；另一方面，公共服務標準化建設亦是為改善地區(qū)間不平衡發(fā)展而進行的，而地區(qū)間的層級差異導致無法確立全國統(tǒng)一的公共服務建設標準，甚至出現地區(qū)的公共服務標準低于公眾對公共服務需求的現象。因此，公共服務均等化的建設在經歷標準化建設的洗禮后還需要進一步踏上更為均衡的路徑。

（三）成熟期：公共服務一體化

目前我國公共服務均等化建設遇到的瓶頸在于解決問題的過程中始終無法突破被問題所限制。公共服務均等化的目標在于解決我國地區(qū)間經濟發(fā)展不平衡狀況，使每一位社會公眾獲得公共服務機會的可能性均等。但是在公共服務均等化建設的過程中，無論是在初期的地區(qū)財力均等化，還是中期的公共服務標準化建設，地區(qū)間的差異始終是一個難以突破的壁壘。因此，在新時期全面建成小康社會的決勝階段，公共服務均等化建設出現了一個全新的路徑方向——公共服務一體化，其主要在以下三個方面進行體現。

第一，城鄉(xiāng)一體化。城鄉(xiāng)一體化的建設發(fā)展是隨著歷史時期的推進而不斷進行著自身特征的演進的，大致經歷了從“城鄉(xiāng)平等”、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”再到黨的十八大報告中提出的“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”。而在新時期可持續(xù)發(fā)展要求的推動下，城鄉(xiāng)一體化又注入了新的內涵，即打破城鄉(xiāng)二元結構的界限，讓城市的資本、技術、人才、信息流入鄉(xiāng)村，讓鄉(xiāng)村愿意進城的農業(yè)轉移人口進城[13]，實現“你中有我，我中有你”的融合發(fā)展和共同繁榮。這樣一來，公共服務的供給才能不受困于城鄉(xiāng)發(fā)展的差異而導致的比重失衡，城鄉(xiāng)居民獲取公共服務可能性的平等是城鄉(xiāng)發(fā)展平等的基礎，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要路徑，更是實現公共服務均等化的關鍵一環(huán)。

第二，政社合作化。我國政府與社會的關系經歷了政治動員模式、專項運動模式，再到如今的多元溝通協(xié)調模式，政府逐漸轉變?yōu)椤靶≌钡慕巧?，社會擁有更多的自主權。但政社關系卻不能一分為二地看待，在“經濟人”假設的前提下，政府官員在社會中是一個理性的、自利的個人，也不能因為進入到政治市場中就變?yōu)闊o私的、無欲的公共行為者，其在為社會提供公共服務時應是一種合作的交換過程。政府為社會公眾提供滿意的公共服務，而社會公眾交換給政府以信任和支持而實現更好的管理，這樣政府部門才能跳脫出傳統(tǒng)官僚體制的束縛，切實地了解本地區(qū)社會民眾對公共服務的需求，而不是一味遵從上級的戰(zhàn)略部署而忽視地區(qū)間公共服務供給的差異性和靈活性。

第三，區(qū)域一體化。我國地區(qū)間的發(fā)展差異主要體現在區(qū)域發(fā)展的不平衡上，區(qū)域間的發(fā)展差距成為了國家在公共服務標準設定和統(tǒng)籌規(guī)劃方面的一大阻礙。公共選擇理論中以經濟人假設分析個人在政治市場中獲取公共服務的利益交換行為，而這擴展到區(qū)域間亦是如此。經濟基礎良好、發(fā)展順利的地區(qū)民眾對達不到自身需求的公共服務標準不盡滿足，而經濟發(fā)展落后的地區(qū)政府對自身財政能力與公共服務標準不相匹配而顯得力不從心，因此公共服務一體化必須要先實現區(qū)域一體化的建設，在經濟發(fā)展水平相近的地區(qū)實現政府與社會公共服務供給的平等交換模式，才能使用各地區(qū)間合適的公共服務標準推動地區(qū)財力的均等化，進而實現國家整體層面上的公共服務均等化。

四、公共服務均等化建設的行而長效邏輯

公共服務均等化的建設從地區(qū)財力均等化到公共服務標準化，再到公共服務一體化，這是一個從微觀到宏觀，再將宏微觀加以結合的邏輯變遷過程。在這個過程中，公共服務均等化建設雖是以政府公共部門作為主體探索政府在公共服務供給中的思路方向，但其并不是立足于政治學視角，而是立足于經濟學視角。因此從公共選擇理論的視角能夠清晰梳理出公共服務均等化建設走向行而長效的路徑。

（一）從城鄉(xiāng)一體化到城鄉(xiāng)融合

“城鄉(xiāng)一體化”作為我國現代化進程中的關鍵舉措在多年來卻一直受限于城鄉(xiāng)二元結構的困境，其根本原因在于城市和鄉(xiāng)村始終存在一種博弈的關系。根據奧爾森的集體行動邏輯理論，城市和鄉(xiāng)村可比作兩大潛在的利益集團，而在這兩大潛在利益集團下，各自衍生出的小的特殊利益集團為各自的利益展開博弈而影響到政府的公共服務供給偏向。這其中“話語權”便是博弈過程中最為顯著的要素，而長期以來城市在這個博弈過程中一直占據著優(yōu)勢。一方面是由于人口相對集中和更為組織化的城市居民在爭取公共服務獲取機會時擁有更多更廣的渠道，在政治市場中占有較大的話語份額和向政府公共部門提出公共服務“交易”的渠道；另一方面，龐大的農村潛在利益集團卻由于相對分散的緣故，即便部分農村居民對公共服務有較大的需求，也不會采取行動或怠于采取行動去爭取，即陷入“集體行動的困境”，因此農村居民在公共服務供給的話語權博弈中始終處于劣勢。

綜上所述，政治市場中公共服務這一“商品”的交換由于城市潛在利益集團在話語權博弈中的優(yōu)勢而呈現出明顯的偏重傾向，在城市和鄉(xiāng)村對立博弈的狀態(tài)下公共服務始終會處于不平衡不充分的狀態(tài)，進一步表現為“政府失靈”的現象。因此公共服務均等化的建設要走向行而長效的道路，就必然要跳出城鄉(xiāng)二元模式的束縛，“城鄉(xiāng)一體化”以至未來的城鄉(xiāng)融合發(fā)展是實現公共服務均等化的必經之路。只有打破城市與鄉(xiāng)村對立博弈的狀態(tài)，使城市與鄉(xiāng)村融為一體地發(fā)展，才能使政治市場中公共服務的“買家”力量均衡，而作為“賣家”的政府公共部門方可平等地與社會公眾進行交換。這樣公共服務的供給不會由于城鄉(xiāng)話語權的差異而產生偏向性，社會公眾的反饋也不會由于城鄉(xiāng)居民的理性偏重而導致政府決策產生便宜，唯有打破城鄉(xiāng)區(qū)別對待的桎梏，公共服務均等化建設才得以發(fā)展長遠。

（二）從人口流動的偶然性到必然性

“以足投票”是公共選擇理論中的一個重要內容，其指的是社會公眾為使自身的效用達到最大化，以遷徙的方式尋找能夠為自己提供最優(yōu)公共服務的地方政府，并愿意維護和接受其范圍下的管轄[14]，實質上一種通過流動的方式來顯示對公共服務選擇偏好的行為。雖然“以足投票”理論由于信息的不對稱、社區(qū)機制、流動政策等因素的限制不能夠成為一種有規(guī)律性的行為模式，但其為地方政府公共服務供給的建設帶來了一個思考角度：理性的、自利的地區(qū)居民為尋求更好的公共服務獲取機會而遷徙流動時，對公共服務均等化的建設會造成怎樣的影響？從表面上看人口的流動似乎并不利于公共服務均等化的建設，政治市場中買方力量的變化又勢必會沖擊到賣方供給的行為。

其實恰恰相反，“以足投票”為公共服務均等化建設起到了兜底支撐的作用。從公共選擇理論的視角來看，遷出地的“賣家”（地方政府）本處于無力滿足“買家”（地區(qū)居民）對公共服務需求的狀態(tài)，而在人口遷出之后，覆蓋面減小的“買家市場”對公共服務需求的重疊性隨之變大，地方政府便能夠適應以當前的財政能力與地區(qū)居民交換滿意的公共服務的狀態(tài)。而對于遷入地來說，“賣家”為“買家”提供滿足其需求的公共服務，用以交換遷入居民的信任和對既有政策的支持。覆蓋面擴大的“買家市場”對公共服務的需求更加多元多樣，擁有足夠財力的地方政府便能交換到更堅實的信任與堅定的政策支持，這同樣是一種均等化。因此，“以足投票”形成的地區(qū)間的人口流動是實現公共服務均等化建設的必然趨勢。

（三）從各自為陣到一統(tǒng)標準

公共服務標準化作為公共服務均等化建設在漸變期的現實路徑，其之所以最終無法成為實現路徑，在于標準的制定、推廣和建設無法涵蓋和兼顧城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和人民之間所存在的差異。以公共服務均等化的標準來看，財政轉移支付為代表的財力標準顯得過于片面，以話語權比重為代表的利益標準無法解釋志愿行為，而以存在感大小為代表的精神標準在內容上又比較空虛……在經歷對財力標準、利益標準、精神標準等的探索之后，隨著我國社會的基本矛盾發(fā)生了變化，新時期我國的治理發(fā)展提出了一個涵蓋三者的全新公共服務均等化建設的標準——“人民獲得感”[15]。

理性的、自利的社會公眾在政治市場中與政府進行公共服務交換時，不僅尋求的是財力的增加、利益的實現或是富有存在感，更為關鍵的是體現出凈收入的“獲得感”。一方面是社會公眾對美好生活需求實現的充分程度，它表明政府公共服務供給的質量和效率；另一方面是社會公眾對公共服務供給差距存在的認可程度，它表明公共服務供給的均衡和平等?！叭嗣瘾@得感”的標準也為城鄉(xiāng)融合發(fā)展和“以足投票”樹立了全新的方向，城鄉(xiāng)二元結構的打破并不是將市民等同于農民，而是各自身份的代表以各自的情況來衡量自身的“獲得感”。人口流動的遷出地和遷入地同樣要衡量地區(qū)區(qū)民對不同級公共服務的認可程度，“獲得感”則是平衡當地政治市場力量的關鍵標準。

五、結語

公共服務均等化自被提出以來，歷經財力均等化、公共服務標準化到公共服務一體化的變遷過程，從公共選擇理論的經濟學角度可以清晰地梳理出其變遷的邏輯和內在動力，即在政治市場中圍繞著公共服務供給的質量和效率，政府部門和社會公眾之間保持的“交易”行為均衡。隨著外部環(huán)境和內部關系的變化，社會公眾對公共服務供給的需求增加和政府對居民信任和政策支持的需要上升促使著外部機制的變遷來維持公共服務供給“交易”的均衡狀態(tài)。本文是對公共服務均等化自概念提出10余年來的邏輯變遷以公共選擇理論的視角作了一個理性自利的市場化角度分析，以期能以經濟學的視角進入到公共服務均等化建設的政治市場中，并接續(xù)探索未來可行可能的變遷方向。然而目前我國公共服務均等化本身存在的問題與局限依舊是比較顯著的，地區(qū)間的差異甚至有出現進一步分化擴大的趨勢，公共服務供給的“交易”也是長期處于不均衡發(fā)展的狀況，這也是本文未進行探究的部分。