劉 琳

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410081)

一、序言

美國《1930年關(guān)稅法》第七節(jié)(Tariff Act of 1930，Title VII)是美國反補(bǔ)貼方面的基礎(chǔ)性立法。除國會(huì)立法外，美國商務(wù)部就其負(fù)責(zé)的領(lǐng)域制定了《反傾銷反補(bǔ)貼條例》(聯(lián)邦法規(guī)匯編第351章，19 C.F.R. §351)這一部門規(guī)章。一段時(shí)間以來，美國商務(wù)部認(rèn)為《1930年關(guān)稅法》和配套的行政規(guī)章均未明確規(guī)定在外國匯率低估可能構(gòu)成補(bǔ)貼的情形下，如何確定該補(bǔ)貼是否具有專向性和該補(bǔ)貼是否授予利益，因而有必要修改現(xiàn)有規(guī)章。因而，美國商務(wù)部于2019年6月公布《反補(bǔ)貼稅調(diào)查程序中有關(guān)利益和專向性的修訂規(guī)則(征求意見稿)》接受公眾質(zhì)詢，并于2020年2月4日公布了最終版本的《反補(bǔ)貼稅調(diào)查程序中有關(guān)利益和專向性的修訂規(guī)則》(以下簡稱為《修訂規(guī)則》)，《修訂規(guī)則》保留了征求意見稿的核心內(nèi)容，并擴(kuò)大其適用范圍，《修訂規(guī)則》的主要內(nèi)容是：對(duì)上述《反傾銷反補(bǔ)貼條例》第502條有關(guān)專向性的規(guī)定中增加了(c)段，將有跨國購買或銷售行為的企業(yè)視為補(bǔ)貼專向性認(rèn)定中的“一組企業(yè)”；增加了匯率低估構(gòu)成補(bǔ)貼情形下，如何認(rèn)定及計(jì)算該補(bǔ)貼授予的利益的第528條。在多邊規(guī)則方面，WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures,以下簡稱為《SCM協(xié)定》)是此方面最重要的規(guī)則，由于美國是WTO的成員方，因而有義務(wù)使其國內(nèi)法和行政規(guī)章符合《SCM協(xié)定》的規(guī)定，以下主要結(jié)合《SCM協(xié)定》、專家組和上訴機(jī)構(gòu)在爭端解決實(shí)踐中對(duì)《SCM協(xié)定》相關(guān)條文的解釋及美國國內(nèi)法來分析《修訂規(guī)則》的合規(guī)性。

二、《SCM協(xié)定》規(guī)則及實(shí)踐視野下的《修訂規(guī)則》合規(guī)性分析

(一)《SCM協(xié)定》有關(guān)補(bǔ)貼及其專向性的認(rèn)定規(guī)則

WTO《SCM協(xié)定》約束的對(duì)象是具有專向性的補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的構(gòu)成要件為：(1)存在財(cái)政資助；(2)財(cái)政資助由政府或公共機(jī)構(gòu)提供，私營機(jī)構(gòu)在受政府或公共機(jī)構(gòu)委托或指示的情形下，也可以成為提供財(cái)政資助的適格主體；(3)財(cái)政資助授予接受者利益。此外，存在GATT第6條所指的收入或價(jià)格支持，也可能構(gòu)成《SCM協(xié)定》所指的補(bǔ)貼。補(bǔ)貼的專向性是指該補(bǔ)貼只授予一個(gè)企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，或只授予某一特定地區(qū)內(nèi)的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)?！禨CM協(xié)定》進(jìn)一步將專向性細(xì)分為法律上的專向性、事實(shí)上的專向性和地區(qū)專向性；出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼自動(dòng)被視為具有專向性而受到約束。對(duì)專向性補(bǔ)貼可以采取多邊或單邊救濟(jì)方式，多邊救濟(jì)方式體現(xiàn)為在WTO的架構(gòu)下加以申訴，單邊救濟(jì)是在專向性補(bǔ)貼對(duì)成員方的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)損害或?qū)嵸|(zhì)損害威脅時(shí)，可采取包括征收反補(bǔ)貼稅在內(nèi)的救濟(jì)措施。為履行WTO成員方的義務(wù)，美國已經(jīng)使《1930年關(guān)稅法》的相關(guān)規(guī)則與《SCM協(xié)定》基本保持一致。在實(shí)踐中，美國商務(wù)部負(fù)責(zé)考察進(jìn)口產(chǎn)品受有的補(bǔ)貼是否具有專向性，而國際貿(mào)易委員會(huì)負(fù)責(zé)調(diào)查特定補(bǔ)貼是否給生產(chǎn)同類產(chǎn)品的美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)損害或?qū)嵸|(zhì)損害威脅，所以由美國商務(wù)部頒布的《修訂規(guī)則》只涉及補(bǔ)貼的認(rèn)定和專向性的內(nèi)容。

(二)對(duì)匯率低估是否構(gòu)成《SCM協(xié)定》項(xiàng)下財(cái)政資助的分析

1.對(duì)匯率低估是否構(gòu)成“直接的資金轉(zhuǎn)移”的分析

前文已述，依據(jù)《SCM協(xié)定》和美國《1930年關(guān)稅法》，提供補(bǔ)貼的主體適格、有財(cái)政資助行為和財(cái)政資助授予利益是判斷補(bǔ)貼成立的核心要件，依據(jù)《SCM協(xié)定》第1.1(a)(1)條的規(guī)定，財(cái)政資助包括以下情形：(1)政府實(shí)施撥款、貸款或投股之類的直接資金移轉(zhuǎn)行為，或政府實(shí)施潛在的資金或債務(wù)直接移轉(zhuǎn)行為；(2)政府豁免或不征收到期的政府收入；(3)政府提供不屬于一般基礎(chǔ)設(shè)施的商品或服務(wù)，或購買商品(1)Agreement on Subsidies and Countervailing Measures,Article 1.1(a)(1).。

就資金直接移轉(zhuǎn)而言，上訴機(jī)構(gòu)在“美國—民用大型航空器補(bǔ)貼案II”的報(bào)告中指出：《SCM協(xié)定》第1.1(a)(1)(i)條中“資金的直接移轉(zhuǎn)”指的是政府將金錢、金融資源和/或金融債權(quán)提供給接受者(2)United States-Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft (Second Complaint),WT/DS353/AB/R,Para. 614.。上訴機(jī)構(gòu)回憶到，在此前的日本—內(nèi)存條案中，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，“資金”不僅包括金錢，也包括廣義的金融資源和金融債權(quán)。上訴機(jī)構(gòu)也注意到第1.1(a)(1)(i)條中，“撥款、貸款和投股”的措辭前有“例如”一詞，這一表述表明“撥款、貸款和投股”只是例示性質(zhì)，而并非窮盡規(guī)定了全部的資金直接移轉(zhuǎn)行為，但上述例示為寬泛的“資金的直接移轉(zhuǎn)”包括哪些具體的行為提供了指引，其目的在于說明其所涵蓋的行為類型。上述機(jī)構(gòu)進(jìn)而解釋道，“撥款”一詞指金錢或金錢等價(jià)物被授予接受者，撥款者自身亦不希望從接受者處獲得回報(bào)，但撥款可以采用很多形式，例如有條件的撥款可以要求接受者將款項(xiàng)用于特定目的，也可以要求接受撥款者籌集項(xiàng)目所需的部分資金。第1.1(a)(1)(i)條中“貸款”和“投股”的共同特征是相互負(fù)有權(quán)利和義務(wù)，“貸款”的前提條件是貸款人依據(jù)協(xié)議將獲得本金及相應(yīng)的利息，而在投股的情形下，作為政府提供股本的回報(bào)，政府將獲得相應(yīng)的股份，并有權(quán)獲得分紅和其他的資本收益，但政府的回報(bào)還取決于接受投資的企業(yè)運(yùn)營是否成功，如果企業(yè)運(yùn)營失敗，政府因此還會(huì)蒙受損失(3)United States-Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft (Second Complaint),WT/DS353/AB/R,Para. 616.。

《SCM協(xié)定》有關(guān)資金的直接移轉(zhuǎn)規(guī)則在爭端解決實(shí)踐中含義日漸清晰，因而有公眾質(zhì)疑《修訂規(guī)則》的征求意見稿為何沒有明確說明匯率低估為何構(gòu)成《SCM協(xié)定》補(bǔ)貼定義中直接的資金移轉(zhuǎn)這一前提性問題。美國商務(wù)部在反饋中表示其并不認(rèn)為換匯行為在任何情形下均不構(gòu)成《1930年關(guān)稅法》項(xiàng)下的“直接的資金移轉(zhuǎn)”，美國商務(wù)部認(rèn)為，“移轉(zhuǎn)”的含義是在一人和另一人之間的轉(zhuǎn)移或交換行為，“資金”意味著金錢或某種金錢性質(zhì)的資源，是否進(jìn)行等價(jià)交換與分析資金的直接移轉(zhuǎn)這一過程無關(guān)，是否等價(jià)只與后面的是否授予利益的分析相關(guān)，匯率低估構(gòu)成財(cái)政資助的這一結(jié)論主要依據(jù)出口商用在出口交易中所獲取的美元從授權(quán)部門(authority)兌換本國貨幣這一事實(shí)，因而授權(quán)部門的兌換行為有可能構(gòu)成《1930年關(guān)稅法》771(5)(D)(i)項(xiàng)下的“直接移轉(zhuǎn)資金的行為”。美國商務(wù)部的上述解釋較為牽強(qiáng)，因?yàn)橐罁?jù)上訴機(jī)構(gòu)的解釋，實(shí)踐中對(duì)此應(yīng)采取類推解釋和狹義解釋，即直接的資金移轉(zhuǎn)僅僅指與例示行為具有同一性質(zhì)的情形(4)United States-Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft (Second Complaint),WT/DS353/AB/R,Paras.615.。在考察一具體措施是否構(gòu)成直接的資金移轉(zhuǎn)時(shí)，首先應(yīng)考察其是否具有例示中所指的撥款、貸款或投股性質(zhì)，在將外匯兌換成本幣的過程中，企業(yè)需要支付一定數(shù)額的外匯，并不是上述財(cái)政資助中無償取得撥款的情形，另外，將外匯兌換為本幣也和貸款和投股存在明顯不同，因而，將外匯兌換為本幣并不構(gòu)成《SCM協(xié)定》第1.1(a)(1)(i)條中所指的直接的資金移轉(zhuǎn)行為。

2.對(duì)匯率低估是否構(gòu)成“政府放棄或未征收在其他情況下應(yīng)予征收的政府收入”及“政府提供除一般基礎(chǔ)設(shè)施之外的商品或服務(wù)，政府購買商品”的分析

依據(jù)《SCM協(xié)定》第1.1(a)(1)(ii)條，“放棄或未征收應(yīng)予征收的政府收入”也是財(cái)政資助的一種形式。上訴機(jī)構(gòu)在歐盟—聚乙烯對(duì)苯二酸鹽案中的報(bào)告認(rèn)為，政府主要通過征收關(guān)稅和其他稅費(fèi)獲得收入，放棄或未征收政府收入主要指放棄征收或退還關(guān)稅或其他稅費(fèi)(5)EU—PET,WT/DS486/AB/R,Para. 5.96.?？梢姡瑓R率低估不屬于“放棄或未征收應(yīng)予征收的政府稅收”的情形。另外，有學(xué)者認(rèn)為“其他情形下應(yīng)予征收”暗含一種比較，而一經(jīng)濟(jì)體內(nèi)的法定稅率是進(jìn)行上述比較的基準(zhǔn)，如果要將匯率低估視為一種放棄或未征收的政府收入行為，首先要找到可比較的基準(zhǔn)，而上述基準(zhǔn)在匯率低估的情形下是指法定匯率，如果對(duì)特定企業(yè)適用低估的匯率，而不適用法定匯率，才有可能構(gòu)成此種情形的財(cái)政資助(6)Aluisio de Lima-Campos & Juan Antonio Gaviria,A Case for Misaligned Currencies as Countervailable Subsidies,46(5) Journal of World Trade 1017,1024 (2012).，但美國商務(wù)部在《修訂規(guī)則》開宗明義地表示新規(guī)則適用于“實(shí)施單一匯率制的國家”(7)Modification of Regulations Regarding Benefit and Specificity in Countervailing Duty Proceedings,85 Fed. 6031.，這一表述其實(shí)可以證明匯率低估不屬于第二種類型的財(cái)政資助行為。

此外，依據(jù)《SCM協(xié)定》第1.1(a)(1)(iii)條，政府提供除一般基礎(chǔ)設(shè)施以外的商品或服務(wù)，或購買商品也可能構(gòu)成財(cái)政資助。上訴機(jī)構(gòu)在美國—軟木案IV的報(bào)告中認(rèn)為，該條款規(guī)定了兩種行為，一種是政府提供除一般基礎(chǔ)設(shè)施以外的商品或服務(wù)，這種行為可以降低企業(yè)的生產(chǎn)投入物的成本；第二種行為可以抬高政府購買商品的價(jià)格，從而增加企業(yè)的銷售收入(8)United States-Final Countervailing Duty Determination with Respect to Certain Softwood Lumber from Canada,WT/DS257/AB/R,Para. 53.。在該案中，上訴機(jī)構(gòu)還認(rèn)為應(yīng)該從一般意義上理解“商品”一詞，專家組此前依據(jù)布萊克法律詞典將“商品”解釋為“除金錢以外的動(dòng)產(chǎn)”，并結(jié)合案情認(rèn)為“商品”可以包括“生長的莊稼及其他可以和不動(dòng)產(chǎn)剝離的東西”，上訴機(jī)構(gòu)對(duì)專家組的解釋表示贊同。結(jié)合專家組和上訴機(jī)構(gòu)的解釋，《修訂規(guī)則》所約束的匯率低估也不構(gòu)成《SCM協(xié)定》所規(guī)定的“政府提供一般性基礎(chǔ)設(shè)施以外的貨物或購買商品”。原因在于，依據(jù)上訴機(jī)構(gòu)的解釋，貨幣本身并不是《SCM協(xié)定》所指“貨物”，因而匯率低估行為無法構(gòu)成政府提供一般性基礎(chǔ)設(shè)施以外的貨物或購買商品行為。綜上所述，匯率低估也不構(gòu)成《SCM協(xié)定》第1.1(a)(1)條所指的“財(cái)政資助”。

另外，依據(jù)《SCM協(xié)定》，政府、公共機(jī)構(gòu)和受政府或公共機(jī)構(gòu)委托或指示的私營機(jī)構(gòu)是提供補(bǔ)貼的適格主體，美國商務(wù)部在《修訂規(guī)則》中用“授權(quán)部門”“委托或指示”來體現(xiàn)《SCM協(xié)定》的上述內(nèi)容，此前，有意見認(rèn)為應(yīng)該對(duì)“授權(quán)部門”和“委托或指示”等措辭作出更為明確的解釋，但美國商務(wù)部拒絕接受這一建議，認(rèn)為在實(shí)際進(jìn)行的反補(bǔ)貼調(diào)查中解釋上述措辭更為妥當(dāng)，其將在個(gè)案中對(duì)委托或指示的情形進(jìn)行認(rèn)定，并將嚴(yán)格執(zhí)行新的規(guī)則。美國國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為這意味著美國商務(wù)部在今后的有關(guān)匯率低估是否構(gòu)成補(bǔ)貼的調(diào)查中可以省略財(cái)政資助是否為補(bǔ)貼提供的適格主體的考察，甚至在市場經(jīng)濟(jì)體中兩個(gè)私營實(shí)體之間進(jìn)行的貨幣兌換行為也可能被視為是財(cái)政資助行為(9)Scott S. Lincicome & Brian Picone. US Department of Commerce Publishes Final Rule on Treatment of Alleged “Currency Undervaluation” in Countervailing Duty Proceedings[EB/OL].https://www.whitecase.com/publications/alert/us-department-commerce-publishes-final-rule-treatment-alleged-currency.(2012-08-13)[2020-07-11].。

(三)對(duì)匯率低估是否構(gòu)成《SCM協(xié)定》項(xiàng)下“授予利益”的分析

1.《SCM》協(xié)定有關(guān)“授予利益”的規(guī)則和實(shí)踐

依據(jù)《SCM協(xié)定》第1.1(b)條，授予接受財(cái)政資助者相關(guān)利益是補(bǔ)貼的結(jié)果要件，上訴機(jī)構(gòu)在美國—大型民用航空器案II的報(bào)告中認(rèn)為，確定第1.1(b)條中的利益是否存在，應(yīng)著重考察財(cái)政資助是否使接受者的境況好于未接受財(cái)政資助時(shí)(10)United States-Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft (Second Complaint),WT/DS353/AB/R,Paras.635-636.。加拿大—航空器案的專家組認(rèn)為，確定財(cái)政資助是否使接受者處于更為有利的地位的比較基礎(chǔ)是“市場”，專家組進(jìn)而認(rèn)為，一項(xiàng)財(cái)政資助是否授予接受者以利益，要考察該財(cái)政資助的條件是否優(yōu)于市場上可得的條件(11)Canada-Measures Affecting the Export of Civilian Aircraft,WT/DS70/R,Para.9.112.。在爭端解決實(shí)踐中，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，《SCM協(xié)定》第14條有關(guān)補(bǔ)貼利益計(jì)算的內(nèi)容是解釋第1.1(b)條應(yīng)該加以參考的上下文。上訴機(jī)構(gòu)在美國-軟木案IV中認(rèn)為，如果市場受政府干預(yù)較大，反補(bǔ)貼調(diào)查機(jī)關(guān)應(yīng)該另行尋找替代基準(zhǔn)，但是該替代基準(zhǔn)應(yīng)該與受調(diào)查國現(xiàn)有市場相關(guān)，并且能反映《SCM協(xié)定》第14條(d)款所規(guī)定的市場條件(12)United States-Final Countervailing Duty Determination with Respect to Certain Softwood Lumber from Canada,WT/DS257/AB/R,Para. 103.。上訴機(jī)構(gòu)在美國—熱軋?zhí)间摦a(chǎn)品反補(bǔ)貼稅案中再次強(qiáng)調(diào)，如果政府是所涉及貨物的主要提供者，應(yīng)以替代標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算利益(13)United States-Countervailing Measures on Certain Hot-rolled Carbon Steel Flat Products from India,WT/DS436/AB/R.。

2.《修訂規(guī)則》有關(guān)“利益”及其計(jì)算的規(guī)定

《修訂規(guī)則》為《反傾銷反補(bǔ)貼條例》增加了第528條(19 C.F.R §351.528)，新增的第528(a)(1)條規(guī)定，實(shí)施單一匯率制的國家在相關(guān)期間內(nèi)，只有其貨幣匯率被低估時(shí)，美國商務(wù)部才會(huì)考慮這一國家的貨幣與美元進(jìn)行兌換的過程中，是否出現(xiàn)授予利益的情形。在判斷匯率是否被低估時(shí)，美國商務(wù)部通常會(huì)考慮一國實(shí)際有效匯率(real effective exchange rate,REER)與均衡實(shí)際有效匯率(equilibrium REER)兩者的差異，實(shí)際有效匯率是指以一籃子貨幣為基礎(chǔ)，將本國貨幣與貿(mào)易伙伴的雙邊實(shí)際匯率(real exchange rate)以貿(mào)易伙伴在本國對(duì)外貿(mào)易的份額作為權(quán)重進(jìn)行加權(quán)而得出的匯率指標(biāo)，均衡實(shí)際有效匯率是能反映合理政策影響的、一段時(shí)間內(nèi)能達(dá)到外部平衡的實(shí)際有效匯率(14)Modification of Regulations Regarding Benefit and Specificity in Countervailing Duty Proceedings,85 Fed. 6031.。第528(a)(2)條進(jìn)而規(guī)定，只有在政府行為導(dǎo)致一國匯率低估時(shí)才會(huì)認(rèn)定存在授予利益，獨(dú)立的中央銀行或金融主管部門所執(zhí)行的金融及信貸政策不視為政府采取的行為，在此過程中，美國商務(wù)部也會(huì)考慮政府影響匯率行動(dòng)的透明度情況。第528(b)條規(guī)定，在對(duì)貨幣低估做出肯定性裁定之后，美國商務(wù)部進(jìn)而檢查實(shí)際有效匯率一致的名義雙邊美元匯率和實(shí)際名義雙邊美元匯率是否存在差別。如果上述兩種匯率之間存在區(qū)別，那么補(bǔ)貼授予的利益通常為收款人用美元兌換的本國貨幣的數(shù)量與收款人在不存在上述兩種匯率區(qū)別的情況下本應(yīng)收到的本國貨幣數(shù)量的差額(15)徐錚,沈姿英,等.美國政府為將匯率低估認(rèn)定為補(bǔ)貼而修訂法規(guī)[EB/OL].中國貿(mào)易救濟(jì)信息網(wǎng)，http://cacs.mofcom.gov.cn/article/flfwpt/jyjdy/zjdy/202002/162342.html.(2020-02-01)[2020-08-12].。有關(guān)收款人從美元兌換中收到的本國貨幣數(shù)量的信息通常通過問卷調(diào)查從收款人處獲得。在調(diào)查中，美國商務(wù)部將請(qǐng)求美國財(cái)政部進(jìn)行相關(guān)評(píng)估。

3.對(duì)《修訂規(guī)則》中有關(guān)“利益”及其計(jì)算規(guī)則的分析

就匯率低估是否構(gòu)成《SCM協(xié)定》中的“授予利益”這一問題爭議很大，有意見認(rèn)為匯率低估的原因是多方面的，例如：政府出于提高出口產(chǎn)品競爭力的目的有意將貨幣貶值，也有可能由于一國政府的貨幣、財(cái)政政策或其他政策性原因?qū)е聟R率波動(dòng)，而美國商務(wù)部的《修訂規(guī)則》只可適用于第一種情形，并不能適用于第二種情形。另外，由于美國國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長較為強(qiáng)勁、利息率比較高等原因，按照購買力平價(jià)標(biāo)準(zhǔn)(purchasing power parity)，美元的幣值已被高估，因而其他貨幣的幣值相對(duì)美元就會(huì)低估(16)Modification of Regulations Regarding Benefit and Specificity in Countervailing Duty Proceedings,85 Fed. 6035.，但美國商務(wù)部對(duì)上述意見并沒有直接回應(yīng)。

也有意見認(rèn)為應(yīng)該從企業(yè)的生產(chǎn)全過程來理解匯率低估是否授予其利益，原因在于企業(yè)可能從事進(jìn)口和出口兩種業(yè)務(wù)，企業(yè)可能利用賺取的外匯購買生產(chǎn)所需的原料和設(shè)備，之后將深加工后的產(chǎn)品出口以賺取外匯，本幣幣值的低估增加了企業(yè)的進(jìn)口成本，因而，如果將幣值的低估視為一種補(bǔ)貼，也應(yīng)該考慮企業(yè)進(jìn)口成本的增加這一事實(shí)，匯率低估會(huì)增加企業(yè)進(jìn)口設(shè)備和原材料的成本，這一成本的增加，在計(jì)算企業(yè)因匯率低估后，用外匯換取本幣而獲取利益時(shí)，應(yīng)該一并加以考慮(17)Modification of Regulations Regarding Benefit and Specificity in Countervailing Duty Proceedings,85 Fed. 6036.。美國商務(wù)部對(duì)此只是回應(yīng)認(rèn)為：《1930年關(guān)稅法》只允許少數(shù)幾種情形下才可以調(diào)整補(bǔ)貼的計(jì)算數(shù)額，具體情形有：(a)為獲取補(bǔ)貼而交納的申請(qǐng)費(fèi)或類似費(fèi)用；(b)由于政府的命令導(dǎo)致補(bǔ)貼遲延支付而導(dǎo)致的損失；(c)出口稅費(fèi)等。美國商務(wù)部機(jī)認(rèn)為質(zhì)疑中涉及的情形不屬于上述明文規(guī)定的任何一種，因而不予采納(18)Modification of Regulations Regarding Benefit and Specificity in Countervailing Duty Proceedings,85 Fed. 6037.。另外，雖然《修訂規(guī)則》規(guī)定只有在外國政府行為造成幣值低估的情形下才會(huì)進(jìn)一步考慮這一行為是否授予利益，但美國商務(wù)部未明確政府行為具體涵蓋的情形，只是認(rèn)為，隨著時(shí)間的推移，及考慮具體行為的作出背景，相關(guān)政府行為涵蓋的具體情形才會(huì)變得明朗，因而《修訂規(guī)則》約束哪些造成匯率低估的政府行為，目前尚不得而知。

(四)對(duì)《修訂規(guī)則》有關(guān)專向性規(guī)定的分析

1.《SCM協(xié)定》專向性認(rèn)定的規(guī)則和實(shí)踐

前文已述，依據(jù)《SCM協(xié)定》第1.2條，只有專向性補(bǔ)貼才受多邊紀(jì)律的約束，協(xié)定第2.1條進(jìn)一步將專向性分為法律上專向性、事實(shí)上的專向性和地區(qū)上的專向性，出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼自動(dòng)視為具有專向性而受《SCM協(xié)定》的約束，補(bǔ)貼在法律上或事實(shí)上只授予一個(gè)企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)時(shí)，就具有專向性。就如何確定財(cái)政資助對(duì)象中的“一個(gè)產(chǎn)業(yè)、一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)”這一問題，專家組在美國—高地棉一案中指出，可以依據(jù)生產(chǎn)產(chǎn)品的類型來判斷是否構(gòu)成一個(gè)產(chǎn)業(yè)或一組產(chǎn)業(yè)，但專家組也指出專向性的認(rèn)定并沒有量化標(biāo)準(zhǔn)，只能在個(gè)案中作出判斷(19)United States-Subsidies on Upland Cotton,WT/DS267/R,Para. 7.1142.。上訴機(jī)構(gòu)在美國—雙反案中認(rèn)為，“一組(group)”一詞表示“一定數(shù)量的人或物，被視為一個(gè)整體，原因在于相互間存在聯(lián)系或具有共同的目的，或具有一定程度的相似性而被歸為一類”，而特定企業(yè)指的是可識(shí)別且可特定的某一公司或產(chǎn)業(yè)，也可能是若干企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，但未提供進(jìn)一步的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)(20)United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China,WT/DS379/AB/R,Para. 373.。由于《SCM協(xié)定》條文和以往爭端解決實(shí)踐均未明確專向性的認(rèn)定方法，因而實(shí)踐中往往從補(bǔ)貼是否具有事實(shí)上的專向性加以認(rèn)定，即：數(shù)量有限的特定企業(yè)的接受補(bǔ)貼、特定企業(yè)支配性地使用補(bǔ)貼、特定企業(yè)接受了不成比例的補(bǔ)貼等。例如，在歐共體—韓國內(nèi)存條反補(bǔ)貼稅案中，有200余家企業(yè)有獲得補(bǔ)貼的資格，但只有3%的企業(yè)接受了補(bǔ)貼，其中一家就獲得了41%的補(bǔ)貼，因而，對(duì)該企業(yè)接受的補(bǔ)貼視為具有事實(shí)上的專向性(21)European Communities-Countervailing Measures on Dynamic Random Access Memory Chips from Korea,WT/DS299/R.。

2.《修訂規(guī)則》有關(guān)專向性的內(nèi)容分析

《修訂規(guī)則》擴(kuò)展了《反傾銷反補(bǔ)貼條例》第502條(19 C.F.R §351.502)國內(nèi)補(bǔ)貼專向性的認(rèn)定規(guī)則，新規(guī)則規(guī)定：在確定一項(xiàng)補(bǔ)貼是否被授予給《1930年關(guān)稅法》第771(5A)(D)條項(xiàng)下的“一組”企業(yè)或產(chǎn)業(yè)時(shí)，美國商務(wù)部通常會(huì)將有跨國購買或銷售行為的企業(yè)認(rèn)定為“一組”企業(yè)，美國商務(wù)部認(rèn)為新規(guī)則的內(nèi)容是依據(jù)《1930年關(guān)稅法》第771(5A)(D)(iii)條中的有關(guān)事實(shí)上的專向性的規(guī)定而作出的。有質(zhì)疑認(rèn)為，第502條新增的(c)項(xiàng)與美國國內(nèi)法和世界貿(mào)易組織規(guī)則不符，原因在于：從事國際貨物買賣交易的企業(yè)涵蓋面太大，且各企業(yè)之間千差萬別，因而不可能構(gòu)成《1930年關(guān)稅法》和《SCM協(xié)定》項(xiàng)下的“一組”企業(yè)，新規(guī)定也與美國商務(wù)部以往的做法不符(22)Modification of Regulations Regarding Benefit and Specificity in Countervailing Duty Proceedings,85 Fed. 6039.。在回復(fù)公眾的質(zhì)疑時(shí)，美國商務(wù)部結(jié)合《1930年關(guān)稅法》中有關(guān)事實(shí)上的專向性的規(guī)則解釋，依據(jù)新的規(guī)則，如果一項(xiàng)補(bǔ)貼只提供給從事跨國購買或銷售行為的企業(yè)，或上述企業(yè)是此種補(bǔ)貼的主要接受者，或此類企業(yè)接受了不成比例的大量補(bǔ)貼，上述情形下的補(bǔ)貼均具有專向性。美國商務(wù)部認(rèn)為，對(duì)“一組”的新解釋與以往做法并無不符，其曾經(jīng)將國有企業(yè)和外商投資企業(yè)視為“一組”企業(yè)。美國商務(wù)部認(rèn)為，這些修改并不違反國內(nèi)法和WTO規(guī)則，原因在于《1930年關(guān)稅法》771(5A)(D)并未定義“一組”企業(yè)，因而，商務(wù)部有權(quán)對(duì)其作出合理定義。美國商務(wù)部認(rèn)為第502條(c)項(xiàng)的新規(guī)定的合理性在于：從事跨國購買或銷售貨物的企業(yè)可以被歸為一類企業(yè)，這類企業(yè)也是一國經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與者。將這類企業(yè)視為“一組”企業(yè)也與美國商務(wù)部以往的實(shí)踐保持了一致。不可否認(rèn)的是，從事跨國貨物購買或銷售的企業(yè)可能來自不同的產(chǎn)業(yè)部門，但這一情形與是否構(gòu)成“一組”企業(yè)的分析無關(guān)，原因在于，第502條(b)項(xiàng)中規(guī)定構(gòu)成“一組”企業(yè)，這些企業(yè)并不需要具有某種“共通”的特點(diǎn)。美國商務(wù)部總體認(rèn)為新規(guī)則符合美國國內(nèi)法，而美國國內(nèi)法符合WTO規(guī)則，因而新規(guī)則也是符合WTO規(guī)則的(23)Modification of Regulations Regarding Benefit and Specificity in Countervailing Duty Proceedings,85 Fed. 6039.。

值得注意的是，《修訂規(guī)則》中有關(guān)“一組”的含義比征求意見稿中更為寬泛，在征求意見稿中“有跨國購買或銷售行為的企業(yè)”之前有限定詞“主要”，而《修訂規(guī)則》刪除了“主要”這一限定詞，因而，依據(jù)《修訂規(guī)則》，其主營業(yè)務(wù)并非從事跨國貨物購買或銷售的企業(yè)也可在專向性認(rèn)定中視為“一組”企業(yè)，因而滿足專向性補(bǔ)貼的客體條件，從而受到美國反補(bǔ)貼措施的約束。上述比較分析表明，《修訂規(guī)則》有關(guān)專向性認(rèn)定的內(nèi)容與《SCM協(xié)定》及其實(shí)踐存在不符，原因在于，雖然《SCM協(xié)定》和以往爭端解決實(shí)踐均未明確專向性的認(rèn)定方法，但實(shí)踐中往往從補(bǔ)貼是否具有事實(shí)上的專向性加以認(rèn)定，即前文所述的數(shù)量有限的特定企業(yè)的接受補(bǔ)貼，特定企業(yè)支配性地使用補(bǔ)貼，特定企業(yè)接受了不成比例的補(bǔ)貼等，既使匯率低估構(gòu)成一種補(bǔ)貼，但其適用于一個(gè)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)的廣大企業(yè)，很難滿足事實(shí)上的專向性所規(guī)定的數(shù)量有限的特定企業(yè)的接受補(bǔ)貼、特定企業(yè)支配性地使用補(bǔ)貼以及特定企業(yè)接受了不成比例的補(bǔ)貼等情形，因而不符合《SCM協(xié)定》有關(guān)事實(shí)上的專向性的規(guī)則和實(shí)踐。

三、結(jié)語

《修訂規(guī)則》已于2020年4月6日生效，適用于隨后發(fā)起的反補(bǔ)貼調(diào)查和正在與反補(bǔ)貼調(diào)查有關(guān)的行政復(fù)審中。美國國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為，美國商務(wù)部首先會(huì)將調(diào)查對(duì)象集中于非市場經(jīng)濟(jì)體和國有銀行占主導(dǎo)地位的經(jīng)濟(jì)體，也可能將反補(bǔ)貼調(diào)查范圍擴(kuò)大至IMF認(rèn)定的匯率低估的經(jīng)濟(jì)體(24)Scott S. Lincicome & Brian Picone. US Department of Commerce Publishes Final Rule on Treatment of Alleged “Currency Undervaluation” in Countervailing Duty Proceedings[EB/OL]. (2013-08-13)[2020-07-11].https://www.whitecase.com/publications/alert/us-department-commerce-publishes-final-rule-treatment-alleged-currency.。總體而言，《修訂規(guī)則》回避了WTO《SCM協(xié)定》中有關(guān)提供補(bǔ)貼的適格主體的內(nèi)容，把匯率低估視為補(bǔ)貼的做法與《SCM協(xié)定》有關(guān)補(bǔ)貼構(gòu)成要件中的行為要件“財(cái)政資助”和結(jié)果要件“授予利益”的內(nèi)容并不相符，而把有跨國購買或銷售行為的企業(yè)視為專向性考察中的一組企業(yè)的規(guī)定也與《SCM協(xié)定》的規(guī)則和實(shí)踐相左(25)早在2010年對(duì)華銅版紙反補(bǔ)貼案中，美國申請(qǐng)人就曾要求對(duì)中國匯率低估項(xiàng)目啟動(dòng)調(diào)查，但并未得到美國商務(wù)部的支持。在此后的美國對(duì)華標(biāo)準(zhǔn)緊固件和鋁擠壓材反補(bǔ)貼調(diào)查中，美國申請(qǐng)人提出了類似指控，美國商務(wù)部認(rèn)為，與申請(qǐng)人的指控相反，有關(guān)匯率兌換的法律適用于所有中國的企業(yè)和個(gè)人。轉(zhuǎn)引自：徐錚,沈姿英,等.美國政府為將匯率低估認(rèn)定為補(bǔ)貼而修訂法規(guī)[EB/OL].(2020-02-01)[2020-08-12].中國貿(mào)易救濟(jì)信息網(wǎng)，http://cacs.mofcom.gov.cn/article/flfwpt/jyjdy/zjdy/202002/162342.html.，其目的在于規(guī)避《SCM協(xié)定》這一多邊規(guī)則的約束，為美國肆意征收反補(bǔ)貼稅大開方便之門，成為美國貿(mào)易保護(hù)主義者的新武器，有資料表明，《修訂規(guī)則》實(shí)施后，美國可以對(duì)中國輸美商品多征收17.1億至31.4億的反補(bǔ)貼稅。另外，依據(jù)GATT1994第16條第2款，處理貨幣儲(chǔ)備(monetary reserve)、貿(mào)易平衡及外匯交易安排問題的權(quán)限在于IMF，而不是WTO，而且IMF的成員方并無權(quán)力去評(píng)判另一成員方是否有匯率低估等問題。因而，美國商務(wù)部單方面采取反補(bǔ)貼措施以應(yīng)對(duì)匯率低估的做法違反上述規(guī)則。除此之外，《修訂規(guī)則》也不符合美國國內(nèi)法，此前，美國國會(huì)多次否決將匯率低估納入反補(bǔ)貼稅法約束范圍的議案，因而，在缺乏將匯率低估構(gòu)成補(bǔ)貼國會(huì)立法的前提下(26)2010年9月，美國國會(huì)眾議院通過《匯率改革促進(jìn)公平貿(mào)易法案》，參議院未獲通過，未能成法。，美國商務(wù)部實(shí)際上無權(quán)將匯率低估認(rèn)定為補(bǔ)貼進(jìn)而征收反補(bǔ)貼稅?！缎抻喴?guī)則》的出臺(tái)強(qiáng)化了美方的貿(mào)易保護(hù)主義立場，不利于中美經(jīng)貿(mào)合作，我方應(yīng)在美國國內(nèi)司法體系和WTO爭端解決機(jī)制下挑戰(zhàn)美方這一《修訂規(guī)則》，糾正美方的貿(mào)易保護(hù)主義做法，維護(hù)我國企業(yè)的正當(dāng)權(quán)益。