顧堯舜

（華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 200050）

非銀行支付機(jī)構(gòu)隨著電子商務(wù)的興起而出現(xiàn)，大型支付機(jī)構(gòu)已經(jīng)滲透到千家萬(wàn)戶、各行各業(yè)，從覆蓋的廣度和深度上看，事實(shí)上已經(jīng)發(fā)揮著移動(dòng)互聯(lián)時(shí)代支付基礎(chǔ)設(shè)施的作用（劉梅，2020）。非銀行支付機(jī)構(gòu)處于銀行與市場(chǎng)中間環(huán)節(jié)，是第三方媒介，故又被稱為第三方支付機(jī)構(gòu)，市場(chǎng)較為熟悉的非銀行支付機(jī)構(gòu)有支付寶、財(cái)付通（即微信支付）、云閃付等。占有市場(chǎng)份額較大的非銀行支付機(jī)構(gòu)往往利用集團(tuán)的影響力及穩(wěn)定的客戶源，打壓競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的相關(guān)產(chǎn)品，并通過(guò)抵制非關(guān)聯(lián)公司的產(chǎn)品排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手以控制市場(chǎng)。這些排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為擾亂了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，對(duì)非銀行支付行業(yè)產(chǎn)生了消極影響。目前，我國(guó)對(duì)非銀行支付行業(yè)的法律規(guī)制主要集中在金融行業(yè)監(jiān)管，反壟斷規(guī)制較少。2021年1月，中國(guó)人民銀行發(fā)布《非銀行支付機(jī)構(gòu)條例（征求意見(jiàn)稿）》（簡(jiǎn)稱《條例意見(jiàn)稿》），以加強(qiáng)對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，規(guī)范非銀行支付機(jī)構(gòu)行為，防范支付風(fēng)險(xiǎn)，其中最令市場(chǎng)關(guān)注的是在非銀行支付領(lǐng)域納入了反壟斷監(jiān)管措施，這表明監(jiān)管部門(mén)開(kāi)始重視對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)的反壟斷規(guī)制。但是，《條例意見(jiàn)稿》只提供了初步規(guī)制方案，且部分規(guī)定較為籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，若要起到規(guī)制效果，仍需細(xì)化相應(yīng)規(guī)則；同時(shí)，非銀行支付行業(yè)本身的復(fù)雜性可能會(huì)導(dǎo)致《條例意見(jiàn)稿》的實(shí)施面臨諸多障礙。

一、非銀行支付機(jī)構(gòu)反壟斷規(guī)制的必要性

非銀行支付機(jī)構(gòu)處于市場(chǎng)與銀行的中間環(huán)節(jié)，由于其涉及雙邊市場(chǎng)且以網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為依托，擁有穩(wěn)定的客戶源和較高的市場(chǎng)集中度，容易形成壟斷。在整個(gè)非銀行支付行業(yè)中，支付寶、財(cái)付通占據(jù)了大部分市場(chǎng)份額，其他非銀行支付機(jī)構(gòu)市場(chǎng)份額較低、競(jìng)爭(zhēng)力較弱。由于沒(méi)有充分的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，非銀行支付行業(yè)經(jīng)常出現(xiàn)反競(jìng)爭(zhēng)行為。

（一）非銀行支付行業(yè)壟斷情況嚴(yán)重

艾瑞咨詢《2020年中國(guó)第三方支付行業(yè)研究報(bào)告》顯示，支付寶和財(cái)付通（即微信支付）在中國(guó)第三方移動(dòng)支付交易市場(chǎng)中的份額分別為54.4%和39.4%，兩者合計(jì)93.8%，以較大的優(yōu)勢(shì)占據(jù)市場(chǎng)頭部地位，形成壟斷地位；處于第二梯隊(duì)的壹錢(qián)包（1.5%）、京東支付（0.8%）、聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)（0.7%）、快錢(qián)（0.6%）、易寶（0.5%）、銀聯(lián)商務(wù)（0.4%）、蘇寧支付（0.2%）只占極小的比例①https://www.iresearch.com.cn/Detail/report?id=3552。，競(jìng)爭(zhēng)力十分微弱。位于頭部地位的大型非銀行支付機(jī)構(gòu)依靠雙邊市場(chǎng)與間接網(wǎng)絡(luò)外部性特點(diǎn)，不斷加劇其壟斷地位，導(dǎo)致非銀行支付市場(chǎng)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。以支付寶為例，作為淘寶和天貓的主要結(jié)算方式，其利用淘寶平臺(tái)的海量客戶，迅速“冒尖”并鎖定大規(guī)模需求市場(chǎng)，進(jìn)而占據(jù)行業(yè)優(yōu)勢(shì)地位（黃勇和楊利華，2016）；同時(shí)，隨著其互聯(lián)網(wǎng)支付平臺(tái)功能的增加，產(chǎn)品所涉市場(chǎng)不斷拓展，在間接網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)下，不同市場(chǎng)憑借互聯(lián)網(wǎng)支付平臺(tái)緊密聯(lián)系，形成非常復(fù)雜的關(guān)聯(lián)關(guān)系， 相關(guān)市場(chǎng)的性質(zhì)很難確定（許戀天，2019）。此外，出于金融安全的考慮，我國(guó)對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)進(jìn)行了嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入，導(dǎo)致新興非銀行支付機(jī)構(gòu)難以在市場(chǎng)上誕生，已經(jīng)占有較大市場(chǎng)份額的非銀行支付機(jī)構(gòu)沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)壓力，使得限制競(jìng)爭(zhēng)行為更易加??；此外，非銀行支付機(jī)構(gòu)的兼并行為可能會(huì)形成“大而不能倒”的局面，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不平衡的狀況更難打破。

（二）壟斷造成的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為頻發(fā)

由于部分非銀行支付機(jī)構(gòu)擁有較大的市場(chǎng)占有率，近年來(lái)市場(chǎng)上出現(xiàn)了大型非銀行支付機(jī)構(gòu)利用自身優(yōu)勢(shì)進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)或壓制競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象，影響小型非銀行支付機(jī)構(gòu)以及其他市場(chǎng)主體的利益。非銀行支付機(jī)構(gòu)一般都具有互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)背景，大多產(chǎn)生于電子商務(wù)，由電子商務(wù)服務(wù)延伸出非銀行支付業(yè)務(wù)，如大眾較為熟悉的支付寶與京東錢(qián)包，這些垂直一體化企業(yè)之間存在著密切的利益關(guān)系，非銀行支付機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系實(shí)質(zhì)上會(huì)是電子商務(wù)競(jìng)爭(zhēng)的延續(xù)。如果電子商務(wù)市場(chǎng)存在限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，那么非銀行支付機(jī)構(gòu)也很有可能實(shí)施限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，例如阿里巴巴旗下的淘寶只能使用支付寶支付，京東商城只能使用京東錢(qián)包和財(cái)付通而不能使用支付寶作為支付工具；同時(shí)，還存在反向推介現(xiàn)象，如支付寶會(huì)在界面中向客戶推薦淘寶的相關(guān)使用，這類競(jìng)爭(zhēng)通常被稱為非銀行支付機(jī)構(gòu)的關(guān)聯(lián)競(jìng)爭(zhēng)。此外，非銀行支付機(jī)構(gòu)與電商企業(yè)的捆綁加劇了非銀行支付機(jī)構(gòu)的壟斷地位，電商市場(chǎng)的不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)傳導(dǎo)到非銀行支付行業(yè)，較為普遍的有縱向排他協(xié)議和價(jià)格歧視，前者如支付寶與天弘基金簽訂的獨(dú)家合作協(xié)議，后者如支付寶的差價(jià)收費(fèi)（對(duì)淘寶以外的商家收取服務(wù)費(fèi)，對(duì)其關(guān)聯(lián)公司淘寶賬戶和非淘寶賬戶進(jìn)行價(jià)格歧視）（楊利華，2019）。

二、非銀行支付機(jī)構(gòu)反壟斷規(guī)制措施中存在的問(wèn)題

（一）非銀行支付機(jī)構(gòu)的相關(guān)市場(chǎng)界定標(biāo)準(zhǔn)不明確

非銀行支付機(jī)構(gòu)在現(xiàn)代社會(huì)生活中扮演著重要角色，在線上支付、線下支付都已普遍。隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展，各類非銀行支付機(jī)構(gòu)憑借各自不同競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)占有了不同的市場(chǎng)份額，占有市場(chǎng)份額較多的非銀行支付機(jī)構(gòu)的一些可能會(huì)做出限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，而要確定相關(guān)非銀行支付機(jī)構(gòu)是否實(shí)施了壟斷行為，則需要確定其相關(guān)市場(chǎng)。

2013年最高人民法院在奇虎與騰訊壟斷上訴案判決書(shū)①中華人民共和國(guó)最高人民法院民事判決書(shū)（2013）民三終字第4號(hào)。中指出，合理地界定相關(guān)市場(chǎng)，對(duì)于正確認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)地位、分析經(jīng)營(yíng)者的行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響、判斷經(jīng)營(yíng)者行為是否違法，以及在違法情況下需承擔(dān)的法律責(zé)任等關(guān)鍵問(wèn)題，具有重要意義。同時(shí)，該判決書(shū)也指出，可以通過(guò)排除或者妨礙競(jìng)爭(zhēng)的直接證據(jù)對(duì)被訴經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)地位及被訴壟斷行為可能的市場(chǎng)影響進(jìn)行評(píng)估。但是，實(shí)踐中使用直接證據(jù)證明存在壟斷行為的情況很少，即使在該上訴案中，最高人民法院作出判決時(shí)也仍然界定了相關(guān)市場(chǎng)。之所以鮮有通過(guò)直接證據(jù)進(jìn)行證明是因?yàn)檫@需要證明企業(yè)的定價(jià)或者經(jīng)營(yíng)決策不受競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的影響，而實(shí)踐中精確測(cè)算產(chǎn)品的邊際成本的可能性很小，因此難以準(zhǔn)確地測(cè)算產(chǎn)品的定價(jià)是否合理（王曉曄，2018）。因此，通常情況下，界定相關(guān)市場(chǎng)仍是目前反壟斷實(shí)踐中判斷是否實(shí)施壟斷行為進(jìn)而采取相應(yīng)規(guī)制措施的第一步，確定相關(guān)市場(chǎng)后才能進(jìn)一步判斷是否在相關(guān)市場(chǎng)中實(shí)施了排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。若無(wú)法準(zhǔn)確界定相關(guān)市場(chǎng)，則反壟斷措施可能會(huì)難以實(shí)施；若相關(guān)市場(chǎng)界定失誤，則反壟斷措施不但不能起到促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的作用，還有可能反向擾亂競(jìng)爭(zhēng)秩序。然而，非銀行支付機(jī)構(gòu)的相關(guān)市場(chǎng)并不容易界定。

《條例意見(jiàn)稿》將非銀行支付機(jī)構(gòu)的相關(guān)市場(chǎng)描述為“全國(guó)電子支付市場(chǎng)”，但是并沒(méi)有明確解釋全國(guó)電子支付市場(chǎng)的定義，其究竟是認(rèn)定為所在業(yè)務(wù)類別的市場(chǎng)，還是整個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)市場(chǎng)，還是按照筆數(shù)認(rèn)定，抑或是按照金額認(rèn)定，并無(wú)明確說(shuō)法或具體標(biāo)準(zhǔn)，這使其可操作性大大降低。其他法律規(guī)范對(duì)于相關(guān)市場(chǎng)有總體性的規(guī)定，但是并沒(méi)有考慮非銀行支付行業(yè)的特殊性。傳統(tǒng)的相關(guān)市場(chǎng)界定理論是以單邊市場(chǎng)為背景的，但非銀行支付機(jī)構(gòu)處于消費(fèi)者與商戶的中端，屬于雙邊市場(chǎng)，如果簡(jiǎn)單采用傳統(tǒng)的界定方式必然會(huì)導(dǎo)致相關(guān)市場(chǎng)的范圍存在偏差。裴軼（2019）從雙邊市場(chǎng)的視角對(duì)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行研究，指出在采用臨界損失分析的情況下，如果利用傳統(tǒng)的方法估算需求彈性，則可能導(dǎo)致計(jì)量方程得出的結(jié)果偏小、相關(guān)市場(chǎng)的界定過(guò)窄；而如果利用勒納指數(shù)來(lái)估算實(shí)際損失，則會(huì)低估平臺(tái)一邊的市場(chǎng)勢(shì)力，從而使得市場(chǎng)的界定過(guò)寬。因此，若非銀行支付機(jī)構(gòu)的相關(guān)市場(chǎng)沒(méi)有明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)相關(guān)市場(chǎng)的理解產(chǎn)生歧義或者忽略非銀行支付機(jī)構(gòu)雙邊市場(chǎng)的特殊性而按照傳統(tǒng)的單邊市場(chǎng)理論認(rèn)定，那么認(rèn)定非銀行支付機(jī)構(gòu)的相關(guān)市場(chǎng)范圍時(shí)極有可能出現(xiàn)錯(cuò)誤，這不僅會(huì)使司法實(shí)務(wù)面臨困境，也會(huì)以使反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法工作難以進(jìn)行。

（二）拆分非銀行支付機(jī)構(gòu)措施的有效性存在不確定性

對(duì)處于壟斷地位的非銀行支付機(jī)構(gòu)進(jìn)行拆分是否真的能起到改善支付領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)的效果仍存在疑問(wèn)。非銀行支付機(jī)構(gòu)的背后往往是實(shí)力更加雄厚的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，其壟斷地位與背后的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)有密切關(guān)系，只拆分非銀行支付機(jī)構(gòu)，而不觸及背后的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，拆分效果很難保證。首先，我國(guó)在反壟斷拆分方面并沒(méi)有成熟的經(jīng)驗(yàn)，目前為止較為完整的拆分是21世紀(jì)初對(duì)于電信行業(yè)的拆分，但電信業(yè)拆分后形成的新的實(shí)體仍然借助之前的優(yōu)勢(shì)重新形成壟斷，“大壟斷”變成“小壟斷”，一家壟斷變成多家壟斷，限制競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)狀況得到一定改善但并沒(méi)有完全消除。其次，對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)進(jìn)行拆分還面臨著公權(quán)力對(duì)私權(quán)利侵害的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)電信行業(yè)的拆分是對(duì)公用企業(yè)（或具有國(guó)有背景）的拆分，但我國(guó)目前的非銀行支付機(jī)構(gòu)多為民營(yíng)企業(yè)，若采取拆分措施時(shí)沒(méi)有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公權(quán)力進(jìn)行約束，則可能會(huì)產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)濫用反壟斷執(zhí)法權(quán)損害民營(yíng)企業(yè)利益的問(wèn)題，這將打擊民營(yíng)企業(yè)的信心，對(duì)市場(chǎng)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。反壟斷法拆分是美國(guó)反托拉斯法中的一項(xiàng)重要規(guī)制措施，美國(guó)反托拉斯法之所以規(guī)定拆分制度，與美國(guó)當(dāng)時(shí)由自由資本主義向壟斷資本主義演變的經(jīng)濟(jì)狀況有很大聯(lián)系。因此，我國(guó)借鑒其做法時(shí)，要充分考慮我國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況、非銀行支付行業(yè)的特點(diǎn)以及作為非銀行支付機(jī)構(gòu)重要支撐的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況等，以適應(yīng)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

（三）金融監(jiān)管與反壟斷規(guī)制間存在沖突

非銀行支付機(jī)構(gòu)是銀保監(jiān)會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管對(duì)象，但其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題也是反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的重要關(guān)注內(nèi)容。隨著金融市場(chǎng)日益復(fù)雜化，對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)監(jiān)管與反壟斷監(jiān)管可能會(huì)產(chǎn)生監(jiān)管交叉。具體來(lái)說(shuō)，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)更加注重保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而金融監(jiān)管機(jī)關(guān)更加注重金融安全，可能會(huì)采取市場(chǎng)準(zhǔn)入等管制措施從而一定程度上限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。由于理念和出發(fā)點(diǎn)不同，金融監(jiān)管機(jī)關(guān)和反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)在工作協(xié)調(diào)上容易出現(xiàn)沖突。加強(qiáng)金融監(jiān)管有利于市場(chǎng)穩(wěn)健運(yùn)行，但若只注重金融安全，過(guò)于強(qiáng)調(diào)金融監(jiān)管，則可能會(huì)抑制金融創(chuàng)新，阻礙中小企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)減少，從而使市場(chǎng)結(jié)構(gòu)失衡。

金融領(lǐng)域的法律規(guī)制往往滯后于金融產(chǎn)品創(chuàng)新，非銀行支付領(lǐng)域也是如此。非銀行支付機(jī)構(gòu)在我國(guó)能夠迅速發(fā)展的一個(gè)重要原因是起初我國(guó)對(duì)非銀行支付領(lǐng)域的管制較少，非銀行支付機(jī)構(gòu)沒(méi)有受到較為全面的監(jiān)管。2010年，中國(guó)人民銀行頒布《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》（中國(guó)人民銀行令〔2010〕第2號(hào)）及配套文件《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法實(shí)施細(xì)則》（中國(guó)人民銀行公告〔2010〕第17號(hào)），標(biāo)志著金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管逐漸加強(qiáng)，對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件逐步收緊。提高對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)的從業(yè)要求，有利于實(shí)現(xiàn)金融安全的目的，但是，我國(guó)金融法的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制范式所采取的方式并未強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制，競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則維護(hù)置于法律規(guī)則之外（楊東，2015）。許多潛在的市場(chǎng)主體難以進(jìn)入市場(chǎng)，導(dǎo)致行業(yè)的集中度過(guò)高，尤其是以互聯(lián)網(wǎng)巨頭為后盾的非銀行支付機(jī)構(gòu)更容易形成壟斷地位。此外，非銀行支付機(jī)構(gòu)一直以來(lái)都有牌照限制，因此部分無(wú)牌照的企業(yè)通過(guò)兼并有牌照的企業(yè)來(lái)打通開(kāi)展支付業(yè)務(wù)之路，使得市場(chǎng)集中度進(jìn)一步提高，大企業(yè)獲得更高的市場(chǎng)份額后更容易實(shí)施壟斷行為。因此，過(guò)度強(qiáng)調(diào)金融安全會(huì)犧牲市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)秩序，影響競(jìng)爭(zhēng)公平與金融效率，壓抑行業(yè)創(chuàng)新。非銀行支付行業(yè)目前被部分大企業(yè)占據(jù)了過(guò)多的市場(chǎng)份額，行業(yè)內(nèi)缺乏充分的競(jìng)爭(zhēng)，所以引入競(jìng)爭(zhēng)極為必要，如何實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管法和反壟斷法的協(xié)調(diào)運(yùn)作，也應(yīng)當(dāng)是《條例意見(jiàn)稿》的重要目標(biāo)。

三、非銀行支付機(jī)構(gòu)反壟斷規(guī)制措施的改進(jìn)方向

2021年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》（中辦發(fā)〔2021〕2號(hào)），指出要增強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度剛性約束、加強(qiáng)和改進(jìn)反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法。2021年3月，十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，提出要建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系，形成高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)。這兩份文件為我國(guó)反壟斷工作提供了指導(dǎo)方向，非銀行支付領(lǐng)域內(nèi)的反壟斷規(guī)制也應(yīng)當(dāng)以此作為遵循。在非銀行支付機(jī)構(gòu)反壟斷規(guī)制中，宏觀上需要注重國(guó)內(nèi)非銀行支付機(jī)構(gòu)的公平競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，微觀層面要重視提升反壟斷執(zhí)法的效果，并且將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度充分納入考量之中。基于這一思路，在相關(guān)市場(chǎng)的界定和壟斷企業(yè)拆分方面，應(yīng)當(dāng)充分考慮反壟斷的執(zhí)法現(xiàn)狀，制定更加明確、具有較高可行性的反壟斷執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)；此外，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善非銀行支付領(lǐng)域的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。

（一）明確相關(guān)市場(chǎng)界定標(biāo)準(zhǔn)

反壟斷法相關(guān)市場(chǎng)的界定，一般需要從相關(guān)產(chǎn)品市場(chǎng)、相關(guān)地域市場(chǎng)、相關(guān)時(shí)間市場(chǎng)三方面進(jìn)行考慮。

1.相關(guān)產(chǎn)品市場(chǎng)

在產(chǎn)品的供給替代性方面，要考慮市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，非銀行支付機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換支付方式可能需要審核，非銀行支付機(jī)構(gòu)的單筆支付數(shù)額可能也會(huì)有限制，依據(jù)供給替代性分析很有可能使非銀行支付相關(guān)產(chǎn)品市場(chǎng)界定范圍被擴(kuò)大。此外，大多數(shù)非銀行支付機(jī)構(gòu)還存在附加服務(wù)，這使得單純考慮支付上的供給替代性難度加大。因此，應(yīng)當(dāng)從需求替代性方面考慮相關(guān)產(chǎn)品市場(chǎng)。例如，1998年10月，美國(guó)司法部起訴Visa和MasterCard壟斷信用卡市場(chǎng)，紐約南區(qū)法院于2001年10月作出初審判斷，認(rèn)為基于消費(fèi)者的經(jīng)驗(yàn)，即使信用卡讀卡價(jià)格大幅提高，消費(fèi)者仍然會(huì)使用信用卡，其他支付方式并不被消費(fèi)者視為具有合理替代性，因此認(rèn)定信用卡構(gòu)成獨(dú)立的相關(guān)產(chǎn)品市場(chǎng)（王曉曄，2019）。傳統(tǒng)商品交易場(chǎng)景下，網(wǎng)絡(luò)支付、銀行卡收單、預(yù)付卡等第三方支付方式的支付操作和原理具有共通性，應(yīng)當(dāng)屬于相關(guān)產(chǎn)品市場(chǎng)。POS機(jī)方面，目前大多使用智能POS機(jī)，可以進(jìn)行掃碼收款，在整個(gè)交易環(huán)節(jié)中處于非銀行支付機(jī)構(gòu)與商戶的中間環(huán)節(jié)，故智能POS機(jī)與非銀行支付機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)屬于上下端的合作關(guān)系，而非替代關(guān)系，因此POS機(jī)不屬于相關(guān)產(chǎn)品市場(chǎng)。電子商務(wù)主要包括B2B、B2C、C2C三種類型。B2B市場(chǎng)的主要用戶是在線交易的企業(yè)，一般使用網(wǎng)銀轉(zhuǎn)賬，因此非銀行支付機(jī)構(gòu)在B2B市場(chǎng)中生存空間較小，B2B市場(chǎng)不能認(rèn)為是一個(gè)相關(guān)市場(chǎng)；B2C和C2C市場(chǎng)中，自然人消費(fèi)者所占的比重很大，其選擇非常多樣化，既可以通過(guò)非銀行支付機(jī)構(gòu)進(jìn)行支付，也可以使用現(xiàn)金或POS機(jī)，彼此之間相互競(jìng)爭(zhēng)，因此應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是具有替代性的產(chǎn)品，屬于同一相關(guān)市場(chǎng)。

2.相關(guān)地域市場(chǎng)

非銀行支付機(jī)構(gòu)的運(yùn)作依靠網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行，而網(wǎng)絡(luò)在全球范圍內(nèi)都可以使用，因此非銀行支付機(jī)構(gòu)可以跨國(guó)提供服務(wù)，但如果將整個(gè)網(wǎng)絡(luò)都作為非銀行支付機(jī)構(gòu)的相關(guān)地域市場(chǎng)，則明顯擴(kuò)大了其范圍。在2008年LiveUniverse訴MySpace案中，原告認(rèn)為相關(guān)市場(chǎng)是“以美國(guó)為范圍的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)上的社交網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)”，美國(guó)加利福尼亞州中央?yún)^(qū)法院認(rèn)同原告將地理市場(chǎng)界定為“美國(guó)”，但是否決了將相關(guān)地域市場(chǎng)界定為“整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)”的觀點(diǎn)（吳韜，2011），可見(jiàn)，在美國(guó)，即便產(chǎn)品或服務(wù)只在互聯(lián)網(wǎng)提供，對(duì)相關(guān)地域市場(chǎng)的界定仍然需要存在外部邊界，即需作為一個(gè)地方或者位置（實(shí)實(shí)在在的場(chǎng)所）而存在；換言之，處理互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的相關(guān)地域市場(chǎng)也是以物理的“地點(diǎn)或位置”為原則來(lái)界定。

我國(guó)界定非銀行支付機(jī)構(gòu)相關(guān)市場(chǎng)時(shí)可以參考美國(guó)的做法，即以一定地理范圍為準(zhǔn)。第一，運(yùn)用非銀行支付工具進(jìn)行線下支付時(shí)，其仍有實(shí)體終端，從這一角度來(lái)講非銀行支付工具的使用具有較為確定的地域范圍，按照《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》的規(guī)定，第三方支付企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍包括全國(guó)范圍和省級(jí)范圍。第二，運(yùn)用非銀行支付工具進(jìn)行線上支付，事實(shí)上也存在著貨幣流通區(qū)域（如支付寶、財(cái)付通等以人民幣為單位，PayPal以美元為單位）、網(wǎng)絡(luò)管制要求（不同國(guó)家對(duì)網(wǎng)絡(luò)管制有不同的規(guī)定）、消費(fèi)者自身的來(lái)源地域（如使用支付寶的多半還是中國(guó)國(guó)民或在中國(guó)境內(nèi)生活的居民）的限制，并非“整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)”。因此，可以將非銀行支付機(jī)構(gòu)主要消費(fèi)者的地域范圍作為非銀行支付機(jī)構(gòu)的相關(guān)地域市場(chǎng)。對(duì)于支付寶、財(cái)付通這類大型非銀行支付機(jī)構(gòu)，其用戶主要是在中國(guó)大陸范圍內(nèi)，其相關(guān)地域市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)界定為中國(guó)大陸地區(qū)；僅在部分省級(jí)范圍內(nèi)開(kāi)展支付服務(wù)的企業(yè)，其相關(guān)地域市場(chǎng)則應(yīng)限定在特定的省內(nèi)市場(chǎng)（方翔，2021）。

3.相關(guān)時(shí)間市場(chǎng)

互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域創(chuàng)新更迭非?？焖?，有的非銀行支付機(jī)構(gòu)在短期內(nèi)具有較高的市場(chǎng)份額，但隨著金融創(chuàng)新，市場(chǎng)格局可能很快就發(fā)生變化。靜態(tài)分析會(huì)忽略互聯(lián)網(wǎng)的活力，市場(chǎng)份額也可能無(wú)法說(shuō)明在線市場(chǎng)的持久市場(chǎng)勢(shì)力（時(shí)建中等，2018）。因此，在界定非銀行支付機(jī)構(gòu)的相關(guān)時(shí)間市場(chǎng)時(shí)，需要考慮創(chuàng)新因素和競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)態(tài)性，具體操作時(shí)應(yīng)結(jié)合目前的技術(shù)創(chuàng)新情況，將未來(lái)一定時(shí)間作為相關(guān)時(shí)間市場(chǎng)。

對(duì)于如何確定“未來(lái)一定時(shí)間”的具體時(shí)間段，可以采用“合理預(yù)期原則”作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，需要考慮的因素包括產(chǎn)品的生命周期、創(chuàng)新等（楊利華，2018）。非銀行支付機(jī)構(gòu)的服務(wù)較為單一，但是其附加功能經(jīng)常進(jìn)行創(chuàng)新，比如微信的紅包、朋友圈、視頻號(hào)，是其他非銀行支付機(jī)構(gòu)所不具備的，這些獨(dú)特功能為財(cái)付通帶來(lái)了客戶，擴(kuò)大了財(cái)付通在非銀行支付行業(yè)的市場(chǎng)份額。目前，部分支付方式還嵌入了人工智能、生物識(shí)別等技術(shù)，一些生活服務(wù)功能如公共交通出行支付、健康碼等也與電子支付平臺(tái)進(jìn)行了綁定，這些附加功能都將造成非銀行支付機(jī)構(gòu)相關(guān)時(shí)間市場(chǎng)的變動(dòng)。因此，對(duì)于非銀行支付機(jī)構(gòu)相關(guān)時(shí)間市場(chǎng)，應(yīng)依據(jù)“合理預(yù)期原則”，結(jié)合附加功能創(chuàng)新情況進(jìn)行判斷。

（二）制定合理的非銀行支付機(jī)構(gòu)拆分標(biāo)準(zhǔn)

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，美國(guó)由自由資本主義向壟斷資本主義演變，出現(xiàn)了企業(yè)兼并浪潮，為了保護(hù)自由競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)使用壟斷企業(yè)拆分這一嚴(yán)厲的懲罰措施。20世紀(jì)70年代，隨著美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入滯脹階段，美國(guó)便很少采取拆分措施，以保護(hù)本國(guó)大企業(yè)能夠在經(jīng)濟(jì)全球化背景中生存發(fā)展。美國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，是否對(duì)壟斷企業(yè)采取拆分措施需要考慮本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況以及本國(guó)企業(yè)發(fā)展要求。一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，加大對(duì)壟斷行為的打擊力度以保證自由平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，而在經(jīng)濟(jì)停滯時(shí)期則對(duì)壟斷行為相對(duì)包容，通過(guò)保護(hù)大公司以刺激經(jīng)濟(jì)的快速?gòu)?fù)蘇（李小明和吳倩，2012）。如今，國(guó)內(nèi)存在較多支持拆分大型非銀行支付機(jī)構(gòu)的聲音，但拆分是極為嚴(yán)厲的反壟斷制裁方式，濫用拆分會(huì)影響企業(yè)發(fā)展、擾亂經(jīng)濟(jì)秩序，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)壟斷企業(yè)拆分保持一種理性的判斷和謙抑的態(tài)度。

對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)是否實(shí)施拆分，應(yīng)當(dāng)考慮以下因素。第一，拆分是否會(huì)嚴(yán)重影響非銀行支付機(jī)構(gòu)的生存。拆分將使相關(guān)企業(yè)的規(guī)模減少，拆分非銀行支付機(jī)構(gòu)應(yīng)保證拆分后的非銀行支付機(jī)構(gòu)起碼具有最小的有效規(guī)模（駱小春，2009）。拆分的目的是促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，但也應(yīng)當(dāng)保證企業(yè)實(shí)施拆分后能夠維持生存?，F(xiàn)階段非銀行支付機(jī)構(gòu)大多從屬于互聯(lián)網(wǎng)集團(tuán)公司，具有雄厚的經(jīng)濟(jì)背景，體量較大，對(duì)其拆分一般也能夠保證最小的有效規(guī)模。第二，拆分是否具有可替代性措施。拆分一個(gè)企業(yè)不僅涉及企業(yè)自身利益，同時(shí)也影響社會(huì)整體的利益，非銀行支付機(jī)構(gòu)是互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的產(chǎn)物，我國(guó)的金融創(chuàng)新與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍然有很大差距，應(yīng)當(dāng)在保證市場(chǎng)秩序的前提下予以鼓勵(lì)，拆分措施使用過(guò)多可能會(huì)抑制金融創(chuàng)新的積極性。因此，如果存在替代性措施，就應(yīng)盡量避免拆分。第三，拆分不能影響我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。1998年，巴西政府仿效美國(guó)拆分AT&T的做法，將占有絕對(duì)市場(chǎng)份額的國(guó)有電信公司Telebras進(jìn)行解體，拆分成1家長(zhǎng)途公司、3家區(qū)域性公司和8家移動(dòng)電話公司。然而，改革后曾經(jīng)發(fā)生過(guò)一周之內(nèi)全國(guó)通信癱瘓，連本地電話都打不通的難堪局面，為此巴西政府下達(dá)總統(tǒng)令，促使各公司加速解決互聯(lián)互通問(wèn)題。巴西的電信拆分式改革，最終造成本國(guó)電信業(yè)基本由外資控制的局面，其電信行業(yè)的主導(dǎo)權(quán)完全喪失，最后受益的是國(guó)外的電信運(yùn)營(yíng)商（駱小春，2009），教訓(xùn)深刻。目前，我國(guó)主要的非銀行支付機(jī)構(gòu)均非外資企業(yè)，但隨著國(guó)際化的加深，未來(lái)也極有可能發(fā)展外資非銀行支付機(jī)構(gòu)，拆分內(nèi)資非銀行支付機(jī)構(gòu)有可能使外資獲益，因此應(yīng)當(dāng)保持謹(jǐn)慎態(tài)度。

（三）對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)的金融監(jiān)管措施進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查

金融監(jiān)管角度規(guī)制與反壟斷法角度規(guī)制的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是金融安全思維和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)思維之間的關(guān)系，要解決金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在非銀行支付機(jī)構(gòu)管控方面可能產(chǎn)生的沖突，就需要確定兩者的位階關(guān)系，確定其優(yōu)先次序。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)于非銀行支付機(jī)構(gòu)的關(guān)注點(diǎn)主要在金融安全方面，隨著各類金融風(fēng)險(xiǎn)案件頻發(fā)不斷加強(qiáng)金融監(jiān)管，但對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的重視程度相對(duì)較弱，反壟斷法對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)秩序的規(guī)制作用沒(méi)有充分發(fā)揮；相關(guān)部門(mén)配合不足，導(dǎo)致非銀行支付領(lǐng)域的發(fā)展顧此失彼，反壟斷法沒(méi)有適用空間和適用機(jī)會(huì)。競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制產(chǎn)生作用不僅取決于自身實(shí)踐，還取決于與其相互制約的行業(yè)監(jiān)管實(shí)施。因此，對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)的金融監(jiān)管與反壟斷規(guī)制之間的協(xié)調(diào)，需要從系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)秩序來(lái)考慮，以競(jìng)爭(zhēng)政策為基礎(chǔ)，在保證經(jīng)濟(jì)秩序的前提下對(duì)金融監(jiān)管進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。金融監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)尊重市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律，運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)思維，對(duì)制定的非銀行支付機(jī)構(gòu)的金融監(jiān)管規(guī)定進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，使金融監(jiān)管法與反壟斷法都得以有效運(yùn)用，促進(jìn)非銀行支付行業(yè)的全面、健康發(fā)展。

2021年5月19日，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布2021年《法治藍(lán)皮書(shū)》，建議完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度；同月26日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，對(duì)各類市場(chǎng)主體一視同仁，清理廢除歧視、妨礙各類市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策和法規(guī)。國(guó)務(wù)院《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào)）和市場(chǎng)監(jiān)管總局等五部門(mén)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》（國(guó)市監(jiān)反壟規(guī)〔2021〕2號(hào)）已對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序、相關(guān)主體責(zé)任承擔(dān)作出了整體性規(guī)定，但對(duì)于非銀行支付機(jī)構(gòu)特殊領(lǐng)域的公平競(jìng)爭(zhēng)審查缺少具有行業(yè)適應(yīng)性的規(guī)定。對(duì)金融監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管措施進(jìn)行公平審查，首先要確定受監(jiān)管措施影響的市場(chǎng)狀況，包括市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、行為要素、制度要素等的作用及其相互影響，然后評(píng)估監(jiān)管措施可能帶來(lái)的市場(chǎng)績(jī)效變化。對(duì)于具體案件，則需要評(píng)估相關(guān)金融監(jiān)管政策對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)行為的影響，以決定反壟斷法是否適用。我國(guó)非銀行支付機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度應(yīng)該遵循各法域所普遍遵循的基本制度原理，明確競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估依據(jù)和建立合適的評(píng)估機(jī)制（張占江，2015）。目前，我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查以政策制定機(jī)關(guān)的自我審查為核心，其他相關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)助和監(jiān)督，體系較為龐雜（殷繼國(guó)，2020）。但是，非銀行支付行業(yè)具有較高的行業(yè)壁壘，其涉及的信息技術(shù)、科技工程等領(lǐng)域并非金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員之強(qiáng)項(xiàng)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策進(jìn)行時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)審查能力和專業(yè)能力欠缺的問(wèn)題，且審查標(biāo)準(zhǔn)和程序設(shè)計(jì)可能不夠嚴(yán)密（苗沛霖，2021）。目前，歐盟采取的是外部審查模式，由歐盟委員會(huì)作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)施歐盟國(guó)家法律援助制度與歐盟國(guó)家限制競(jìng)爭(zhēng)行為反壟斷規(guī)制制度（翟巍，2019）。我國(guó)非銀行支付機(jī)構(gòu)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查可以參考其做法，引入外部評(píng)估機(jī)制輔助政策制定機(jī)關(guān)進(jìn)行審查；金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)審查可以咨詢外部專家或第三方機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，以彌補(bǔ)在行業(yè)專門(mén)知識(shí)方面的不足。

四、結(jié)語(yǔ)

非銀行支付機(jī)構(gòu)給消費(fèi)者生活帶來(lái)了便利，向金融行業(yè)注入了創(chuàng)新活力，影響力不斷擴(kuò)大，但部分具有壟斷地位的大型非銀行支付機(jī)構(gòu)帶來(lái)的限制競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題也日益嚴(yán)峻，《非銀行支付機(jī)構(gòu)條例（征求意見(jiàn)稿）》的發(fā)布吹響了對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)反壟斷規(guī)制的哨聲，表明我國(guó)越來(lái)越重視對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)的反壟斷法規(guī)制，但是，僅憑目前的規(guī)則難以真正使反壟斷法規(guī)在非銀行支付領(lǐng)域充分發(fā)揮規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)的作用。未來(lái)進(jìn)一步細(xì)化規(guī)則時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意到非銀行支付行業(yè)的復(fù)雜性、多元性，對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)進(jìn)行反壟斷規(guī)制時(shí)應(yīng)進(jìn)行多領(lǐng)域、多層次的研究；在界定相關(guān)市場(chǎng)時(shí)，應(yīng)從相關(guān)產(chǎn)品市場(chǎng)、相關(guān)地域市場(chǎng)、相關(guān)時(shí)間市場(chǎng)三個(gè)維度進(jìn)行細(xì)致規(guī)定，提供具有較強(qiáng)操作性的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)；考慮壟斷企業(yè)拆分時(shí)，要尊重非銀行支付機(jī)構(gòu)和我國(guó)支付產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要求，以實(shí)際需求為出發(fā)點(diǎn)，保持對(duì)拆分措施的謙抑態(tài)度。此外，應(yīng)當(dāng)平衡金融監(jiān)管和反壟斷競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的關(guān)系，認(rèn)識(shí)到非銀行支付行業(yè)不僅是金融監(jiān)管部門(mén)的管控領(lǐng)域，也是競(jìng)爭(zhēng)法應(yīng)當(dāng)規(guī)制之處。未來(lái)，還應(yīng)當(dāng)在反壟斷規(guī)制措施的多樣化、規(guī)制措施的具體執(zhí)行方式、部門(mén)之間的職能劃分與配合銜接等方面進(jìn)行探索。