鐘曉萍，于曉華

（1.中國人民大學 農業(yè)與農村發(fā)展學院，北京 海淀 100872；2.德國哥廷根大學 農村發(fā)展與農業(yè)經濟系，下薩克森 哥廷根37073）

土地一直以來是經濟增長的一個重要因素，其對改革開放40 年來經濟的快速增長起著重要推動作用；同時，土地的轉用開發(fā)與融資也是地方政府財政收入的重要來源。中國人地關系緊張、土地資源緊缺，既需必要面積的耕地來保障糧食供應，養(yǎng)活14 億人口，又需不斷增加建設用地來促進制造業(yè)和服務業(yè)的擴張，并滿足人民改善居住的需求[1]，這就要求在產業(yè)與城鄉(xiāng)間合理配置并高效利用土地資源。而由于種種原因，中國土地市場受到嚴格管制，在區(qū)域、城鄉(xiāng)以及產業(yè)間嚴重割裂，沒有形成統(tǒng)一的市場。這既降低了土地的利用效率，又帶來了土地細碎化，造成許多土地資源的浪費。例如，大城市的建設用地價格畸高，而在農村又存在大量的建設用地浪費現(xiàn)象。因此，構建全國統(tǒng)一的土地市場、促進土地資源的優(yōu)化配置是推動“新常態(tài)”下中國經濟可持續(xù)發(fā)展的重要因素。

長三角地區(qū)的發(fā)展對中國現(xiàn)代化戰(zhàn)略具有領頭羊作用[2]；區(qū)域一體化的微觀基礎在于構建區(qū)域統(tǒng)一市場，而區(qū)域統(tǒng)一市場也是形成全國統(tǒng)一市場的必經之途[3]。但是，長三角地區(qū)三省一市之間經濟水平和經濟結構存在差異，土地利用結構和利用效率也不一樣。因此，推動長三角區(qū)域一體化最核心力量在于推動形成區(qū)域統(tǒng)一市場，尤其要構建區(qū)域統(tǒng)一的土地市場，減少因區(qū)域內人為政策障礙而導致的市場割裂和扭曲，在區(qū)域內實現(xiàn)要素自由流動，形成統(tǒng)一的價格形成機制，促進資源的優(yōu)化配置。作為構建長三角區(qū)域統(tǒng)一土地市場的重要一環(huán)，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策（以下簡稱“增減掛鉤”）的創(chuàng)新與完善，對于實現(xiàn)耕地保護和集約利用土地的基本政策導向、合理配置城鄉(xiāng)間建設用地資源、促進發(fā)展成果城鄉(xiāng)共享與增加農民收入等方面具有重要作用?；诖?，本文梳理了增減掛鉤政策的演進及其特點，討論實現(xiàn)區(qū)域內甚至全國范圍內指標交易的必要性與可行性，并提出在長三角地區(qū)實行增減掛鉤節(jié)余指標交易機制，探討可能產生的風險及相應的防控舉措。

一、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的演進與特點

增減掛鉤政策基于我國人多地少的基本國情下城鎮(zhèn)化進程持續(xù)推進的大背景而產生，實質是計劃配額管理機制下，在控制建設用地總量、確保耕地面積不減少的基礎上，對城鄉(xiāng)建設用地的結構調整與優(yōu)化，也是政府的土地宏觀管理權對農民土地產權的重新界定。

1998 年以前，地方政府發(fā)展經濟和進行城市建設占用耕地基本不受約束，導致優(yōu)質耕地大量流失，引發(fā)全社會對保障糧食安全的擔憂。1998年修訂的《土地管理法》以切實保護耕地、實施土地用途管制為重點，提出實施“占多少，墾多少”的耕地占用補償制度，并通過土地利用總體規(guī)劃和年度計劃控制新增建設用地指標，以控制建設用地總量、確保耕地面積不減少。此后，地方政府主要通過土地整理復墾、土地開發(fā)等方式來補充建設占用的耕地；隨著經濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化進程的推進，耕地后備資源逐漸減少，各地區(qū)（尤其是經濟發(fā)達地區(qū)）的耕地補充能力漸顯不足。因此，地方政府有很強的動機在既有政策框架下尋求新的建設用地來源。

1999 年原國土資源部出臺了“土地置換①1999 年《國土資源部關于土地開發(fā)整理工作有關問題的通知》〔國土資發(fā)358〕提出，原有農村宅基地或村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體建設用地復墾成耕地的，經省級國土資源管理部門復核認定后，可以向國家申請增加建設占用耕地指標?！迸c“指標折抵②1999 年《土地管理法實施條例》第十八條第二款規(guī)定，土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設占用耕地的補償指標。”兩項政策，為地方政府在計劃指標之外提供了新的建設用地指標來源；基于土地置換與指標折抵的政策設計，2004 年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》要求“鼓勵農村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”；2008 年原國土資源部印發(fā)的《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》明確了“增減掛鉤”的基本內涵，即“依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，保證項目區(qū)內各類土地面積平衡”，同時將增減掛鉤項目區(qū)的設置以及建設用地指標的置換范圍限制在縣域范圍內。2016年兩辦印發(fā)的《關于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實施意見》提出，深度貧困地區(qū)開展增減掛鉤不受指標規(guī)模限制，“三州三區(qū)”及深度貧困縣增減掛鉤節(jié)余指標可跨省域流動；2017 年原國土資源部頒布《關于進一步運用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅的通知》，明確了省級扶貧開發(fā)工作重點縣的增減掛鉤節(jié)余指標可在省域范圍內流轉使用。2018 年國辦印發(fā)的《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑管理辦法》進一步規(guī)范了深度貧困地區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑，允許主要幫扶省份及其他有條件的省份結合實際情況將跨省域調入、調出節(jié)余指標任務明確到市、縣。2020年《國務院關于授權和委托用地審批權的決定》賦予省級政府永久基本農田以外的農用地轉用審批權；《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出要完善增減掛鉤政策，明確了“城鄉(xiāng)建設用地指標的使用應更多地交由省級政府負責”。

“增減掛鉤”政策的設計與演進顯示出以下6個特點：（1）“增減掛鉤”形成的建設用地指標為計劃外指標，與地方政府的年度新增建設用地計劃指標相結合形成指標“雙軌制”；（2）除少數(shù)擁有政策特權的地區(qū)（如深度貧困地區(qū)與對口支扶地區(qū)）外，建設用地指標的形成與交易均被限定在縣域范圍內；（3）“增減掛鉤”的實施可以同時形成耕地占補平衡指標與新增建設用地指標，相比單純的“占補平衡”或計劃指標，它在推進城市建設方面更有優(yōu)勢；（4）由于土地開發(fā)和整理需要一定周期，因此政策設計出“周轉指標”，允許“先占后補”，耕地復墾驗收合格后歸還周轉指標（周期一般為三年）；（5）相比“60%指標折抵”政策，“增減掛鉤”形成的新增耕地面積與建設占用耕地的補償指標之間是100%的折抵，因此，該政策的導向就是在保持耕地面積不減少的基礎上將更多的建設用地配置到城市建設當中，體現(xiàn)的是一種“城市偏向”思維；（6）在目前深化“放管服”改革背景下，省級政府被賦予更大的用地自主權，在農地轉用、建設用地指標的使用與分配方面將擁有更多決策權。這些特點對于進一步完善“增減掛鉤”政策具有相當?shù)闹笇б饬x。

二、允許更大范圍內的交易：完善增減掛鉤政策的必要性

（一）理論框架

理論層面上，當一種商品的供給和需求存在巨大差異時，供需雙方進行交易將產生大量潛在收益；此外，如果雙方交易的實現(xiàn)具有即時性，即交易存在自發(fā)的、自我實現(xiàn)的可能[4]，那么交易將達成并帶來帕累托改進。當某種商品的供需雙方均能從交易中獲益，且這種交易能夠自我實施，那么任何意圖消除該類市場的行為都將徒勞無功[5]。土地交易市場也不例外。就建設用地計劃指標而言，由于信息不對稱的存在，計劃式的管理體制無法使指標的分配（通常是均等化的初始分配）與各地的土地資源稟賦、經濟社會發(fā)展水平等條件一一匹配，從而不能充分反映出各地耕地復墾邊際成本及利用建設用地邊際產出之間的差異，導致指標充裕但經濟發(fā)展水平相對較低的地區(qū)低效率利用建設用地、指標不足而經濟發(fā)達地區(qū)“無地可用”的尷尬情況。我們建立了一個理論框架來分析城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標交易帶來的經濟效益。

圖1 統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設用地市場的經濟意義

在城鄉(xiāng)建設用地總量一定的背景下，從經濟學上講，我們假設建設用地總量一定，在圖1 中標示為橫軸OT；由于區(qū)域、城鄉(xiāng)間的經濟社會發(fā)展水平存在差異，建設用地利用效率存在差異，比如建設土地在城市和鄉(xiāng)村之間、上海和安徽之間都存在回報率的差異。假設城鄉(xiāng)建設用地市場是分割的，由于土地不可移動，城鎮(zhèn)建設用地需求曲線為向右下方傾斜的MRu；為了便于比較，我們把農村建設用地需求曲線用鏡像（從左向右看）表示為向左下方傾斜的MRr。城市的建設用地面積OQ，而鄉(xiāng)村建設用地面積為QT。由于城鄉(xiāng)建設用地市場沒有統(tǒng)一，導致城鄉(xiāng)建設用地的邊際回報不一樣，城市的建設用地邊際回報為QB，而鄉(xiāng)村（集體）建設用地的邊際回報為QC，鄉(xiāng)村建設用地的邊際回報顯然低于城市建設用地的邊際回報①城市建設用地的邊際回報遠高于鄉(xiāng)村建設用地的邊際回報，因此存在交易的可能性。如果允許市場交易，則在均衡條件下，城市建設用地的邊際回報將等于鄉(xiāng)村建設用地的邊際回報。。如果存在一個交易市場機制，比如重慶的“地票”制度，鄉(xiāng)村的低邊際回報建設用地指標就會轉移給城市，最終達到一個市場均衡點A②為簡便表達，用LT 表示Landtotal，用LU 表示Landurban，相應地，LR 表示Landrural。由于LT=LU+LR，土地利用產生的總回報用Y（LT）表示，則有Y（LT）=Y（LU）+Y（LR）。當市場均衡時，根據(jù)經濟學求解最優(yōu)解的一階條件，有?Y（LT）?LU=?Y（LU）?LU+?Y（LR）?LR*（-1）=0，即?Y（LU）?LU-?Y（LR）?LR=0，因此可以得到?Y（LU）?LU=?Y（LT）?LU，即MRu=MRr。。在A 點，城市建設用地的邊際回報MRu=鄉(xiāng)村建設用地的邊際回報MRr，這時城市和鄉(xiāng)村的建設用地總量分別為OE、ET。因此，建設用地指標交易將大幅提高土地利用效率，而圖1 中陰影面積ABC 就是建設用地指標交易帶來社會福利的提高。

如果把上述的城市和鄉(xiāng)村分別替換為上海、安徽，也可以得出同樣的結論：如果安徽的建設用地邊際回報率低于上海，那么在上海與安徽進行土地指標交易，就會增加社會福利。

（二）實證證據(jù)

從我國土地指標交易的實踐來看，在限定建設用地指標僅能在縣域范圍內調劑的情況下，由于縣域內各地經濟發(fā)展水平通常不大，如此設計則人為地抑制了巨大的市場需求，從而扭曲了市場價格，無法實現(xiàn)建設用地的優(yōu)化配置。結果是國土部門一方面無法保證建設用地的高效利用，另一方面不得不承擔遠遠超出其能力的、對地方政府違法占地用地的監(jiān)督監(jiān)察[6]。因此，在建設用地指標計劃管理體制下引入和有效利用市場機制，允許擴大指標交易的范圍，有利于在城市建設與耕地保護之間形成一個良好的平衡，從而既不阻礙城鎮(zhèn)化進程，也不會危害我國的糧食安全，并有利于從宏觀上整體提高土地利用效率，增加經濟產出。面對推動“長三角一體化”的重大國家發(fā)展戰(zhàn)略，“增減掛鉤”節(jié)余指標有必要在整個長三角區(qū)域內自由流動，這才能在形式上和結果上都達成“長三角一體化”的目標。

從實際情況來看，長三角地區(qū)上海、江蘇、浙江、安徽4 ?。ㄊ校┑慕洕l(fā)展水平和土地資源稟賦存在較大差異（見表1）。以安徽省相關數(shù)據(jù)為100，2016 年上海、江蘇、浙江和安徽的人均GDP之比為332∶287∶275∶100，而四地人均耕地比為16∶70∶48∶100，上海經濟發(fā)展水平最高而人地關系最為緊張，安徽則經濟發(fā)展水平最低而土地資源稟賦最多，至少意味著可以通過建設用地指標的交易使雙方獲益。

表1 滬蘇浙皖相關經濟社會指標對比

從表1 可見，2010—2016 年，江蘇、浙江和安徽的單位城市建設用地面積產生GDP 均有增加，安徽的城市建設用地利用效率提高了54%，增幅最大；江蘇提高了32%，浙江則提高了43%。但就絕對值而言，4 ?。ㄊ校├贸鞘薪ㄔO用地的效率仍存在明顯差異：2016 年，江蘇與浙江的利用效率分別比安徽高出65%、86%，上海略高于安徽，為7%；并且，江蘇與浙江之間的建設用地利用效率比由2010 年的96:100 拉大至89:100。相應地，城市建設用地的集約利用度，以“單位GDP 占用城市建設用地面積”衡量，2016 年浙江最為集約（從而也與其人均土地資源稟賦最為緊張相一致），為每萬元人均GDP 占用390 平方公里的建設用地；江蘇次之，上海再次，安徽則相對利用粗放，每萬元GDP 占用725 平方公里的建設用地，為浙江的1.86 倍。

此外，我們發(fā)現(xiàn)2016 年上海、江蘇、浙江和安徽的城市建設用地回報存在一定差異，分別為98.2 萬元/畝、152 萬元/畝、170.9 萬元/畝和92 萬元/畝。顯然，在長三角三省一市中，城市建設用地經濟回報率最高的是浙江，最低的是安徽。如果把部分安徽的建設用地指標出售給浙江，作為指標出售方的安徽會獲得更高的收益，而這部分指標對應的建設用地在浙江會創(chuàng)造出更高的價值。從整個區(qū)域來看，建設用地指標的跨省交易，每年每畝地能多創(chuàng)造78.9 萬元的GDP①為了便于分析，這里我們假設土地的邊際收益等于平均收益。。

再者，就江蘇、浙江、安徽3 省內部來看，各地市之間的經濟發(fā)展水平、土地資源稟賦、建設用地利用效率以及建設用地利用集約度存在顯著差異（見表2）。這表明，各省地市間的建設用地指標交易和流動有利于優(yōu)化建設用地資源配置效率。以安徽省為例，截至2018 年年底，該省農村建設用地1684 萬畝，人均385 平方米。而皖北和大別山地區(qū)（阜陽、亳州、宿州、滁州、六安、安慶6 市），人口占該省50%，村莊用地占該省的60%，人均村莊用地453 平方米，高于全省平均水平；同時6市所在地區(qū)也是安徽脫貧攻堅重點區(qū)域，共有國家級貧困縣18 個、省級貧困縣11 個，占全省貧困縣總量的90%②用活土地政策，助力脫貧攻堅——省自然資源廳解讀《安徽省城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標有償調劑管理辦法[EB/OL].http://zrzyhghj.tl.gov.cn/3227/3229/201902/t20190211_566200.html.。因此，欠發(fā)達地區(qū)開展“增減掛鉤”節(jié)余指標在省域范圍內流動甚至跨省域流動，有利于促進建設用地資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)帕累托改進。

表2 2016 年滬蘇浙皖城市相關經濟社會指標對比

續(xù)表2 2016 年滬蘇浙皖城市相關經濟社會指標對比

三、允許更大范圍內的交易：完善增減掛鉤政策的可行性

由各級地方政府進行政策創(chuàng)新試點并將試點經驗在更大范圍內推廣實施，被認為是中國能夠適應內外部環(huán)境變化并取得較好經濟成就的重要原因[7]。就“增減掛鉤”節(jié)余指標突破縣域范圍進行交易而言，目前已有不少地區(qū)建設用地指標的省域范圍內交易甚至跨省域交易在試點探索，為在長三角地區(qū)進行區(qū)域內指標交易提供了有益借鑒。

（一）建設用地指標省域范圍內調劑：重慶的地票制度

增減掛鉤政策很重要的一個特點是項目實行封閉式運行，拆舊區(qū)和建新區(qū)須一一對應，且限定于縣域范圍內。2007 年重慶市獲批“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”，政策探索空間進一步擴大，后創(chuàng)新性地探索出“地票”制度，其基本運作流程為：其一，由符合條件的土地產權持有人將其閑置的農村建設用地進行復墾，經驗收合格后形成“地票”（即掛鉤指標）。其二，土地產權持有人將地票統(tǒng)一委托給區(qū)縣國土部門定期投放到市農村土地交易所，交易所將零散的地票打包后定期組織公開拍賣，地票成交價款扣除相關成本后，全部返還土地產權持有人。其三，拍得地票的經營主體，可在全市規(guī)劃區(qū)內的建設留用地中選擇擬落地的地塊，經政府征收和“招拍掛”后，地票指標得以最終落地，地票則沖抵新增建設用地有償使用費和耕地開墾費；若持有地票但未在“招拍掛”中獲勝，地票則由政府原價贖回。因此，“地票”制度下，建新區(qū)和拆舊區(qū)不再嚴格對應，減少農村建設用地形成的指標可以在市域甚至更大范圍內交易，指標變得高度抽象化、市場化[8]，凡有交易的經營主體均可參與交易所競拍，交易及交易主體的范圍均有所擴大。此外，不同于增減掛鉤政策的“先占后補”，“地票”制度實現(xiàn)了“先墾再占”，體現(xiàn)了以耕地保護為先的原則。其四，通過市場競拍得到的地票價款在扣除成本后，全部返還土地產權持有人，由村集體與農戶按照15:85 進行分配，也有利于保障農戶的土地財產權利。

除重慶“地票”制度外，2014 年原國土資源部允許四川試點“省內跨縣、市開展增減掛鉤”：2016年初，位于秦巴山區(qū)的巴中市將300 公頃增減掛鉤節(jié)余指標以每公頃442.5 萬元（畝均29.5 萬元）的價格出讓給成都高新區(qū)，總金額超13 億元①四川：城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤如何助力脫貧[EB/OL].http://cq.people.com.cn/n2/2018/0510/c365403-315588 76.html.，既為巴中市籌集了脫貧攻堅所需資金，也緩解了成都用地指標緊張的狀況。2017 年原國土資源部《關于進一步運用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅的通知》也允許省級扶貧開發(fā)工作重點縣的增減掛鉤節(jié)余指標在省域范圍內流轉。

（二）建設用地指標跨省域范圍流動：精準扶貧下的政策創(chuàng)新

2016 年兩辦印發(fā)的《關于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實施意見》提出，深度貧困地區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標可跨省域流動；2018 年國辦印發(fā)《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑管理辦法》、自然資源部印發(fā)《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑實施辦法》將增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑的調出地區(qū)限定在“三區(qū)三州”②即西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州。及其他深度貧困縣，并確定北京、上海、天津、江蘇、浙江、廣東、福建、山東8 ?。ㄊ校橹饕獛头鍪》荩ㄔ圏c省份包括了長三角的上海、江蘇和浙江三地）。政策文件規(guī)定了指標的跨省域調劑由國家統(tǒng)一下達調劑任務，統(tǒng)一確定調劑價格標準③根據(jù)《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑管理辦法》，節(jié)余指標調出價格根據(jù)復墾土地的類型和質量確定，復墾為一般耕地或其他農用地的每畝30 萬元，復墾為高標準農田的每畝40 萬元；節(jié)余指標調入價格根據(jù)地區(qū)差異相應確定，北京、上海每畝70 萬元，天津、江蘇、浙江、廣東每畝50 萬元，福建、山東每畝30 萬元。，統(tǒng)一資金收支④調劑資金分兩個階段向調出省份支出：核定資金總額后支出70%調劑資金；確認完成拆舊復墾安置后，再支出剩余30%調劑資金。，以實現(xiàn)節(jié)余指標調劑的資金區(qū)域整體平衡。據(jù)報道，2018 年1 月，浙江省嘉興市嘉善縣與四川省涼山彝族自治州木里藏族自治縣簽訂意向性的框架協(xié)議，嘉善擬在3 年內以每畝72 萬元價格購買木里3000 畝節(jié)余指標，并在協(xié)議簽訂后1 個月內向木里支付5000 萬元前期工作經費。因此，建設用地指標的可交易范圍進一步擴大，即可跨省域流動，并不意味著這種大范圍的交易是不可管理的；雖然目前的節(jié)余指標跨省域交易政策帶有一定的政治意向性，統(tǒng)一確定交易價格標準也會在一定程度上扭曲市場價格，但從浙江嘉善與四川木里的節(jié)余指標交易來看，其價格高于四川省內巴中與成都的指標交易價格，也高于重慶的地票價格①根據(jù)重慶土地產權交易所的數(shù)據(jù)，地票畝均價格約為20 萬元。，從而在某種程度上更能反映出市場的供求情況。

（三）長三角地區(qū)各?。ㄊ校┣捌谙嚓P試點探索：積累經驗

在占補平衡指標交易方面，浙江省在21 世紀之初就探索了省域范圍內的交易，形成了“折抵指標有償調劑”“基本農田易地代?！币约啊耙椎匮a充耕地”三項具有可操作性的政策體系，有學者稱之為“浙江模式”[6]；江蘇省2005 年建立了“耕地異地補充機制”，在蘇南和蘇北之間有償調劑使用耕地占補指標；安徽省2006 年開始探索建立土地整理新增耕地折抵建設用地指標省級交易平臺，允許有償調劑使用折抵指標。

在增減掛鉤政策方面，浙江省自然資源廳2018 年出臺《浙江省國土資源廳關于做好城鄉(xiāng)建設用地增加掛鉤節(jié)余指標調劑使用管理工作的通知》，允許節(jié)余指標跨縣域調劑使用，并建立“浙江省城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨縣調劑系統(tǒng)”作為節(jié)余指標交易平臺；此外，浙江省2018 年通過跨省域交易調入2.54 萬畝城鄉(xiāng)建設用地指標，獲得了增量建設用地指標。江蘇省2017 年印發(fā)《江蘇省增減掛鉤節(jié)余指標流轉使用管理暫行辦法》，允許省重點幫扶縣、扶貧開發(fā)重點片區(qū)和黃河故道流域、黃橋茅山革命老區(qū)節(jié)余指標可在省域或市域內流轉使用；該年省域范圍內流轉節(jié)余指標1.45 萬畝，籌集資金111.45 億元。安徽省自2016 年開始開展貧困縣增減掛鉤節(jié)余指標跨縣有償調劑工作，到2018 年年底，10 個貧困縣共調劑出節(jié)余指標3.63 萬畝，成交價款152.7 億元②《安徽省自然資源廳關于印發(fā)安徽省城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標有償調劑管理辦法的通知》文件及解讀[EB/OL].http://www.bengbu.gov.cn/public/22121/35763 641.html.；2019 年1 月出臺的《安徽省城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標有償調劑管理辦法》明確國家級、省級扶貧開發(fā)工作重點縣可在省內跨縣域有償調劑節(jié)余指標?？梢姡闾K皖3 省在前期的占補指標交易方面積累了一定經驗，并且近年來逐步開展節(jié)余指標一定條件下在省域內跨縣域調劑使用的工作，這為構建長三角地區(qū)的節(jié)余指標交易機制打下堅實基礎。

四、增減掛鉤政策的完善：構建長三角區(qū)域節(jié)余指標交易機制

如前所述，在城鎮(zhèn)化進程持續(xù)推進的情況下，如何在控制建設用地總量甚至實現(xiàn)建設用地“減量化”、確保耕地面積不減少甚至有增加的基礎上，在城市建設和耕地保護之間形成一個良好的平衡是當前國土資源管理以及供給側改革中面臨的重大課題，而長三角區(qū)域一體化又是我國經濟健康發(fā)展的重要支撐，因此，為了更好地促進長三角區(qū)域一體化，政策應當給出相當?shù)摹霸试S探索空間”，協(xié)調和促進該區(qū)域土地管理制度與政策的一體化，構建區(qū)域性的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場與土地制度。具體到城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的創(chuàng)新與完善，中央政策應當引導和鼓勵4 ?。ㄊ校┰诮趯崿F(xiàn)省（市）域內節(jié)余指標自由調劑與流動，在中期搭建起長三角區(qū)域性節(jié)余指標交易機制，在長期逐步允許全國范圍內的節(jié)余指標交易。

（一）近期目標：實現(xiàn)省域內節(jié)余指標自由交易

基于重慶及其他地區(qū)已形成比較成熟的節(jié)余指標交易體系，以及江蘇、浙江、安徽已不同程度開展節(jié)余指標省域內調劑的工作，建議在近期（2—5 年）內引導和鼓勵4 ?。ㄊ校┰试S節(jié)余指標在各自轄區(qū)范圍內，通過搭建省級節(jié)余指標交易平臺（土地產權交易平臺、節(jié)余指標交易系統(tǒng)等獨立法人機構），實現(xiàn)增減掛鉤節(jié)余指標跨縣域流動和交易。

1.交易主體

從供給方來說，在初始階段，由于增減掛鉤項目多由縣級政府部門主導而在縣域范圍內實施，縣級政府相關部門實際上掌握了項目實施的總體成本、節(jié)余指標數(shù)量等重要信息，因此地方政府成立的獨立法人機構應當作為節(jié)余指標的供應主體參與市場交易。重慶等地的試點經驗表明，隨著增減掛鉤項目突破縣域范圍而在地級市一級甚至省域范圍內實施，農村集體經濟組織能夠也應當成為市場交易的主體，這也與近些年政策逐漸允許農村集體經營性建設用地直接入市而賦予農村集體經濟組織特別法人的產權地位相一致。除法律規(guī)定的特殊情況外，農村土地由農民集體所有，農村土地所有權人應有權合法合理地自由處置其土地財產權益；在增減掛鉤節(jié)余指標交易層面，如果增減掛鉤項目的實施（通常為通過農用地和宅基地整理、復墾形成新增建設用地指標與占補平衡指標）是由某農村集體經濟組織主導的，那么所形成的具有市場價值的相關指標應當允許農村集體經濟組織直接參與市場交易。因此，增減掛鉤節(jié)余指標的交易主體應由以地方政府相關部門為主逐漸過渡到以農村集體經濟組織為主。從需求方來說，有用地需求的單位或機構在向當?shù)刈匀毁Y源主管部門備案登記以后，應當可以直接參與增減掛鉤節(jié)余指標的競買。

2.交易價格

鑒于節(jié)余指標交易體系整體上尚不成熟，且省域內各縣（市、區(qū)）獲得節(jié)余指標的邊際成本與利用節(jié)余指標的邊際收益存在明顯差異，依據(jù)節(jié)余指標的生產成本定價被視為目前比較可行的方法[9]。以指標的生產成本進行定價的主要思路是在本縣域土地復墾、農民安置等成本費用的基礎上，加以一定的利息、利潤或考慮指標可能產生的增值收益來計算土地指標價格。因此，可以有兩種進行指標定價的方式：其一，使用成本逼近法，設置指標交易價格區(qū)間，以“基礎成本+本地市場平均利潤”為價格下限，以“基礎成本+本地平均土地轉用增值收益（的較高比例）”為價格上限，以此區(qū)間內價格成交的交易視為合理合規(guī)。其二，僅依據(jù)基礎成本制定最低保護價，但最低保護價并不意味著交易要實施政府指導價；只有當市場交易價格低于最低保護價時，節(jié)余指標持有者可選擇由省一級政府土地儲備中心按最低保護價對節(jié)余指標進行收儲。同理，在區(qū)間價格方式下，交易價格低于區(qū)間價格下限時，也可以選擇由省級土地儲備中心收儲；當交易價格高于區(qū)間價格上限時，應暫時凍結指標交易，并由第三方機構或相應的政府主管部門對指標交易雙方的項目及預期收益進行再評估，以考察交易價格的合理性。

3.交易平臺

建議建立省一級的指標交易平臺，由省級相關主管部門統(tǒng)籌所轄范圍內的指標交易信息、提供指標交易服務；在搭建省級平臺的基礎上，有條件的省份或者地級市可以單獨或部分建立市級指標交易平臺，以此作為省級平臺的分支機構，實行公開競價交易。從平臺運行層面來說，省級平臺可對每次成功交易收取一定比例（如1‰-5‰）的管理費用，所得費用用于維持交易平臺正常運作；除了維持交易平臺日常運轉之外，考慮到節(jié)余指標交易價款數(shù)量較大，因而交易平臺收取的管理費體量加大，故可以考慮將管理費的一定比例用于耕地保護專項基金或用于補償集體和農戶的土地產權權益。貧困地區(qū)的節(jié)余指標可優(yōu)先投入交易，并可免收管理費用，以在助力脫貧攻堅的同時盡量不扭曲市場價格。

4.其他配套政策措施

在逐漸放開節(jié)余指標一級市場的同時，考慮到可能出現(xiàn)指標無法落地的情況，應逐步構建有序的節(jié)余指標二級市場，探索節(jié)余指標的二次交易機制，并賦予節(jié)余指標質押融資功能。此外，為了避免政策放開可能帶來的部分地區(qū)盲目賣出節(jié)余指標（而導致自身發(fā)展用地無法得到滿足）的情況，或者買入方通過“囤積居奇”試圖在二級市場上牟利的情況，建議設定節(jié)余指標“賣出上限”（如該縣域城鄉(xiāng)建設用地總量的50%）和（或）節(jié)余指標“買入上限”①“買入上限”又可按照節(jié)余指標賣出方的比例和（或）買入方的比例分別設置。例如，單個買入者購買節(jié)余指標數(shù)量不能超過自身建設用地總量的一定比例，和（或）不能購買單個賣出者超過該賣出者建設用地總量的一定比例。，并將下達各縣域的年度計劃指標與買賣雙方的市場交易指標相掛鉤，適當減少交易雙方的計劃指標，可以在一定程度上避免盲目交易指標，也可能通過逐漸減少計劃指標從而推動建設用地“減量化”目標的實現(xiàn)。

（二）中期目標：實現(xiàn)長三角區(qū)域性節(jié)余指標自由交易

在滬蘇浙皖4 省（市）省域內節(jié)余指標自由交易的基礎上，通過聯(lián)通4 ?。ㄊ校└髯缘氖〖壷笜私灰灼脚_，搭建起區(qū)域性的節(jié)余指標交易平臺，這也是長三角地區(qū)土地市場和土地制度一體化的重要體現(xiàn)。與省域內節(jié)余指標自由交易機制的構想類似，長三角區(qū)域性的節(jié)余指標交易平臺也應構建二級交易市場，同時允許貧困地區(qū)的節(jié)余指標優(yōu)先交易，將交易平臺收取的管理費用用于維持平臺的日常運轉以及區(qū)域性的耕地保護項目等。制定節(jié)余指標最低保護價、設定買賣節(jié)余指標上限、計劃指標與節(jié)余指標交易相掛鉤等限制性措施也應當施行。這里應當注意的是，長三角區(qū)域性的節(jié)余指標交易平臺應當處于自然資源部的監(jiān)管之下，自然資源部每年下達4 ?。ㄊ校┑挠媱澲笜丝梢耘c4 ?。ㄊ校┥弦荒杲灰椎墓?jié)余指標總量掛鉤，從而在長三角地區(qū)推動建設用地總量“減量化”，并對長三角地區(qū)盤活城市存量建設用地形成一定的倒逼機制，提升長三角地區(qū)的集約節(jié)約用地水平。

（三）長期目標：實現(xiàn)全國范圍內節(jié)余指標自由交易

在總結各省省域范圍內和長三角區(qū)域性節(jié)余指標自由交易所形成的經驗、產生的問題的基礎上，以長三角城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤交易平臺為基礎，逐步探索全國范圍內的增減掛鉤節(jié)余指標自由交易。這樣，長三角就將成為全國建設用地指標交易的領頭羊和交易中心。構建起全國統(tǒng)一的建設用地指標交易市場，經濟欠發(fā)達地區(qū)的節(jié)余指標更多地流入經濟發(fā)達地區(qū)，有利于實現(xiàn)建設用地的優(yōu)化配置，并有利于推動主體功能區(qū)的形成；同樣，將年度計劃指標與各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的節(jié)余指標交易量相掛鉤，有利于推動全國性的建設用地“減量化”，在保障耕地紅線的基礎上更好地推進城鎮(zhèn)化進程。

五、進一步討論：風險與防控

雖然學界較為主流的意見是放開對節(jié)余指標跨區(qū)域交易的限制，但政策制定者仍然對此持謹慎的態(tài)度。中央政府最為主要的擔憂有四點：

第一，節(jié)余指標交易范圍擴大化可能造成無序的增減掛鉤，從而加劇耕地保護的嚴峻形勢。無論是省域內節(jié)余指標交易，還是區(qū)域性的指標交易，抑或全國性的指標交易，隨著節(jié)余指標交易范圍突破縣域范圍，中央政府擔心一旦出現(xiàn)危及耕地保護紅線的風險，其對于國家糧食安全的危害將是難以承擔的。這種擔憂不無道理，因為在前期的試點中，部分地方政府以追求增量建設用地指標為重點，而輕視甚至忽視耕地復墾，出現(xiàn)“占多補少”“占優(yōu)補劣”的現(xiàn)象，使耕地保護流于形式。因此，從保護耕地的角度，可以借鑒重慶的“地票制度”，嚴格實行“先墾后占”，當復墾的耕地在面積（數(shù)量）、產能（質量）方面驗收合格后，其形成的節(jié)余指標方可進行交易；或者，在已有“周轉指標”設計的基礎上進行完善，首先賦予意愿賣出指標方50%的周轉指標進入平臺交易，剩余50%的指標在耕地復墾驗收合格后發(fā)放，以改變地方政府追求增量建設用地指標的激勵，更好地保護耕地。在建設長三角統(tǒng)一建設用地市場的同時，可以考慮仿照歐盟在長三角率先實施統(tǒng)一的農業(yè)政策[10]，把保護耕地、保障糧食安全與活躍城鄉(xiāng)建設用地市場統(tǒng)合在一起，進一步推動長三角的一體化進程。

第二，節(jié)余指標交易范圍擴大化可能導致大城市擠壓中小城市、城市擠壓鄉(xiāng)村、東部擠壓中西部，加劇城鄉(xiāng)、區(qū)域間的發(fā)展不平衡。在市場交易中，節(jié)余指標由價高者得，因此中央政府與學界都擔憂增減掛鉤節(jié)余指標會被經濟社會發(fā)展水平較高的城市（相對于鄉(xiāng)村）、東部地區(qū)（相對于中西部地區(qū)）、大城市（相對于中小城市）所壟斷；在長三角區(qū)域內部，則可能出現(xiàn)安徽省的節(jié)余指標大量流入上海、江蘇和浙江三省市，從而可能使指標流入?yún)^(qū)的城市出現(xiàn)盲目性擴張、建設用地粗放利用，而指標流出區(qū)整體的發(fā)展機會受到擠壓的現(xiàn)象。因此，在設計更大范圍內的節(jié)余指標交易機制時，需要強調設定買賣節(jié)余指標上限、計劃指標與節(jié)余指標交易相掛鉤等限制性措施的重要性；并且，從國際情況來看，節(jié)余指標交易能夠在一些限制條件下順利、有序地進行①美國的土地發(fā)展權轉移交易（TDR）是根據(jù)一些標準將部分地區(qū)劃為發(fā)送區(qū)（即保護區(qū)），部分地區(qū)劃分為接收區(qū)（即發(fā)展區(qū)），再依據(jù)潛在的發(fā)展價值估計發(fā)展權的數(shù)量，最后對接收區(qū)進行密度限制。。

除了中央政府擔憂的耕地保護以及發(fā)展平衡性問題外，“增減掛鉤”政策實施過程中農民的土地財產權益保障也是學界關注的一個重點。

第三，農民居住權利要受到保護，不能強制農民“上樓”。在城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的實踐中，一些地方政府為了節(jié)余更多的建設用地指標，采取措施強制農民上樓、集中居住，這對農民生活、農業(yè)生產以及農村文化造成較大的負面影響。首先，“上樓”在很大程度上導致農戶的水電氣支出以及肉、蔬菜、水果等消費支出的增加，生活成本顯著上升[11]；甚至部分地區(qū)進行所謂的“村莊改造”后，農民連上廁所都出現(xiàn)困難，給農民的生活造成很大的不便。其次，一些集中居住點距離農民的耕作地較遠，給農業(yè)生產、運輸和儲存帶來諸多不便，影響農業(yè)生產[12]。此外，長三角地區(qū)的農村居民大多“依水而住”，居住分散，這是一種歷史文化形成的選擇，而集中居住則導致這種典型的農村文化逐漸喪失。

固然，集中居住也給農民提供了一些生活便利，例如改善了農民的居住環(huán)境。但是，實行村莊改造、推動集中居住要尊重農民的選擇，他們的居住權利要得到必要的保護，應堅決禁止采取強制手段“趕”農民上樓。

第四，應當公平、合理地分享節(jié)余指標交易產生的增值收益。如前所述，增減掛鉤政策的一個重要特點是體現(xiàn)了政府一貫的政策導向——“城市偏向”[13]。從宏觀層面來說，增減掛鉤調整的是城鄉(xiāng)建設用地的結構，具體到微觀層面，就是拆舊區(qū)的農民以獲得一定補償為條件放棄了其擁有的建設用地權利，從而通過節(jié)余指標調劑或交易為城市建設提供建設用地增量。在重慶的“地票”制度下，指標交易所得的大部分收益由村集體與農民獲得；但在全國多數(shù)地區(qū)，增減掛鉤項目的主導者多為縣級政府，使得農民所得的增值收益比例偏低，農民的土地財產權利受到侵害，且可能導致其長久生計無法得到保障。在福建某縣的增減掛鉤項目中，村集體和農民獲得按固定補助標準計算的掛鉤指標補償，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則得到剩余的全部土地收益②這類似于改革前的土地征收制度。在該制度下，農民僅按照耕地的年產值倍數(shù)法獲得補償，地方政府獲取了絕大部分土地增值收益。[14]；在成都某縣的增減掛鉤項目中，政府通過節(jié)余指標交易獲得11億元增值收益，扣除全部成本后，縣級政府得到近4 億元凈收益，而失去了宅基地及房屋的農民共僅獲得2000 萬元補償，僅為地方政府收益的5%[15]。因此，從保障農戶的財產權益、增加農戶的財產性收入角度來說，允許村集體和農戶進行集體建設用地整理與復墾，形成節(jié)余指標進入交易平臺進行交易是節(jié)余指標交易擴大化的題中之義；在政府主導的增減掛鉤項目中，對農民的安置費用可以算作成本并按固定標準進行補償，但在交易后扣除所有實施成本形成的凈增值收益，應當允許村集體和農民公平、合理地分享一定比例（如30%）的收益，作為對其放棄建設用地權利的補償。因為增值收益形成的基礎，在于村集體和農民放棄了其土地財產權利，這也是土地增值收益“公私共享”的應有之義。