呂文艷

一、問題的提出

近幾年來，我國(guó)出臺(tái)了一系列優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的法規(guī)政策，其中包括推動(dòng)國(guó)有“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)退出，強(qiáng)調(diào)不得通過違規(guī)提供政府補(bǔ)貼、貸款等方式維系“僵尸企業(yè)”生存；積極開展有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)中立政策的研究，完善競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)施工具等。這表明隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)越來越重視市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的決定性地位，重視保障各類市場(chǎng)主體公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。政府補(bǔ)助作為政府干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的表現(xiàn)之一，又是競(jìng)爭(zhēng)中立制度中的重要組成部分，確有必要被嚴(yán)格審視。

政府補(bǔ)助作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種手段，一定程度上起到了彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的作用，具有理論上的正當(dāng)性，但是由于相關(guān)法律制度的缺失，補(bǔ)助的實(shí)施主體、補(bǔ)助對(duì)象、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等沒有統(tǒng)一、詳細(xì)的規(guī)定，導(dǎo)致政府補(bǔ)助存在被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。一旦政府脫離合理目的對(duì)某些企業(yè)實(shí)施補(bǔ)助，就會(huì)使得這些企業(yè)通過市場(chǎng)外因素獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，從而嚴(yán)重扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，因此必須對(duì)此進(jìn)行法律規(guī)制。

二、政府補(bǔ)助的理論正當(dāng)性

根據(jù)《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第16號(hào)——政府補(bǔ)助》的規(guī)定，政府補(bǔ)助是指企業(yè)從政府無償取得貨幣性資產(chǎn)或非貨幣性資產(chǎn)，但不包括政府以投資者身份向企業(yè)投入的資本。那么，企業(yè)何以取得政府無償性的經(jīng)濟(jì)支援，正當(dāng)性與合理性在哪里？筆者認(rèn)為，無論是公共產(chǎn)品類政府補(bǔ)助還是政策導(dǎo)向型政府補(bǔ)助，正當(dāng)性都來源于對(duì)社會(huì)公共利益的維護(hù)。

1.公共產(chǎn)品類政府補(bǔ)助

公共產(chǎn)品本身具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，這兩大特點(diǎn)都源于公共物品的“公共”屬性。市場(chǎng)資源絕不會(huì)流向無利可圖的領(lǐng)域，因此這兩大特點(diǎn)在資本逐利規(guī)則的加成下，成為了阻礙市場(chǎng)提供公共產(chǎn)品的重要因素。即便是一向堅(jiān)持自由市場(chǎng)資本主義、反對(duì)凱恩斯主義的哈耶克也認(rèn)為，在現(xiàn)代社會(huì)中有很多必不可少的服務(wù)是不可能由市場(chǎng)提供，因?yàn)槭袌?chǎng)提供者只讓那些愿意支付費(fèi)用或有能力支付費(fèi)用的人享受這些服務(wù)的好處。[1]亞當(dāng)·斯密認(rèn)為個(gè)人或少數(shù)人創(chuàng)辦或維持某些公共機(jī)構(gòu)和公共設(shè)施將得不償失、無利可圖，因此建設(shè)這些對(duì)社會(huì)有益的公共機(jī)關(guān)和公共工程是國(guó)家的義務(wù)，不能期望由市場(chǎng)進(jìn)行自主調(diào)節(jié)。[2]

因此，公共產(chǎn)品類政府補(bǔ)助的正當(dāng)性來源于政府干預(yù)的正當(dāng)性，即通過“看得見的手”扭轉(zhuǎn)市場(chǎng)配置規(guī)則，從而彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈帶來的問題。當(dāng)提供公共產(chǎn)品的企業(yè)無法通過市場(chǎng)維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，政府通過補(bǔ)助的方式扶持這類企業(yè)的經(jīng)營(yíng)，解決了由于市場(chǎng)對(duì)公共產(chǎn)品的非偏好性而帶來的公共服務(wù)供給難題，維護(hù)了社會(huì)公共利益。

2.政策導(dǎo)向型政府補(bǔ)助

除了公共產(chǎn)品，政府補(bǔ)助常因產(chǎn)業(yè)政策而產(chǎn)生。為促進(jìn)某些產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，政府出臺(tái)相應(yīng)的激勵(lì)性政策，通過補(bǔ)助的形式提高研究創(chuàng)新的積極性。由于技術(shù)的實(shí)現(xiàn)具有不確定因素，即使前期投入大量的費(fèi)用和精力，最后也未必能取得研究成果，因此技術(shù)創(chuàng)新缺乏市場(chǎng)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。但這類技術(shù)的實(shí)現(xiàn)往往有利于國(guó)家和社會(huì)的整體利益，具有發(fā)展的必要性，因而政府愿意且有必要以補(bǔ)助的形式向企業(yè)提供支持。不同于公共產(chǎn)品補(bǔ)助的持久性和不可或缺性，這類補(bǔ)助往往是階段性、政策性的，也就是說，這類政府補(bǔ)貼會(huì)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展或國(guó)家戰(zhàn)略的調(diào)整而發(fā)生改變，一旦政策發(fā)生調(diào)整，政府補(bǔ)助也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化。

拋開政策規(guī)定，從內(nèi)在原因來看，這類政府補(bǔ)貼的正當(dāng)性來源于政府對(duì)國(guó)家和公共利益的考量。政策導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)在初期具有與公共服務(wù)相似的特點(diǎn)，即競(jìng)爭(zhēng)的非充分性，政府補(bǔ)助的作用在于扶持其在某段時(shí)間內(nèi)的迅速發(fā)展，以達(dá)到市場(chǎng)突破，為市場(chǎng)化做好鋪墊。

三、政府補(bǔ)助法律規(guī)制的必要性

政府補(bǔ)助在理論和實(shí)踐上存在的各種問題容易造成補(bǔ)助的“異化”，擾亂市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，故而存在規(guī)制的必要性。

1.法律依據(jù)混亂

中央立法的缺失和地方政府文件的龐雜導(dǎo)致政府補(bǔ)助法律依據(jù)較為混亂，各法律文件之間一旦發(fā)生沖突，難以通過統(tǒng)一的上位法進(jìn)行效力判定。此外，政府補(bǔ)助的設(shè)定權(quán)限不僅涉及中央和地方權(quán)力的縱向分配，也涉及政府和人大之間權(quán)力的橫向分配，還涉及財(cái)政預(yù)算的編制。目前來看，不論是縱向還是橫向，地方政府都掌握了較大的權(quán)力，因此存在權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)。

我國(guó)尚未形成與政府補(bǔ)助相關(guān)的法律與行政法規(guī)，目前維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的法律主要包括《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《反壟斷法》。但由于《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的規(guī)制對(duì)象是經(jīng)營(yíng)者，即從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或提供服務(wù)的人，并不包括政府，因此政府補(bǔ)助作為一種行政行為，難以納入《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的立法框架內(nèi)?！斗磯艛喾ā冯m然禁止行政主體實(shí)施排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為，為規(guī)范政府補(bǔ)助行為提出了一定的法律適用依據(jù)，但由于《反壟斷法》第八條的規(guī)定過于簡(jiǎn)單，加上缺乏配套的法律解釋和細(xì)化規(guī)定，難以直接適用，實(shí)踐意義不強(qiáng)。此外，《反壟斷法》第五章規(guī)定了濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，但此條主要是針對(duì)限制外地商品流入、造成地域壁壘的政府行為，未涉及政府補(bǔ)助相關(guān)規(guī)定。除法律外，跟補(bǔ)助相關(guān)的行政法規(guī)也多是與自然人個(gè)體或職業(yè)相關(guān)的保障性補(bǔ)助，跟政府提供給企業(yè)的補(bǔ)助性質(zhì)不同，因此造成法律難以落地而行政法規(guī)空白的局面。

2.補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不一

政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包含補(bǔ)助范圍、補(bǔ)助方式、補(bǔ)助額度等，相關(guān)法律制度缺失進(jìn)一步帶來的問題是政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不一。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不一容易形成地域差異和個(gè)體差異，影響統(tǒng)一市場(chǎng)下企業(yè)間的公平競(jìng)爭(zhēng)。地方政府對(duì)補(bǔ)助的領(lǐng)域和標(biāo)準(zhǔn)具有較大的選擇權(quán)，致使補(bǔ)助可能成為權(quán)力濫用的工具，發(fā)生政企串通操控財(cái)政的情形，因此需要對(duì)此進(jìn)行法律規(guī)制。

首先，政府補(bǔ)助的范圍不明確。哈耶克認(rèn)為在實(shí)施政府干預(yù)之前，應(yīng)當(dāng)考慮兩大問題：哪些服務(wù)是需要政府在市場(chǎng)以外加以提供的？政府提供這些服務(wù)將會(huì)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生多大的影響？根據(jù)市場(chǎng)失靈和公共利益理論，政府補(bǔ)助應(yīng)當(dāng)針對(duì)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制難以調(diào)節(jié)的行業(yè)，最主要是指公共服務(wù)類行業(yè)。但是公共利益這一概念本身具有高度的概括性和模糊性，直接用“公共利益”進(jìn)行判斷，難以確定補(bǔ)助的范圍，導(dǎo)致政府補(bǔ)貼的覆蓋面過廣，造成財(cái)政資源的浪費(fèi)。

其次，政府補(bǔ)助方式多樣，容易造成交叉補(bǔ)助。從理論上來說，只要政府非以投資者身份對(duì)企業(yè)提供了經(jīng)濟(jì)支持，都應(yīng)當(dāng)納入補(bǔ)助的范圍，包括資金的直接撥付、稅收返還、貸款貼息、土地使用權(quán)優(yōu)待等多種形式。由于沒有關(guān)于補(bǔ)助方式的限定，政府補(bǔ)助難以被追蹤和全面計(jì)算，容易放任隱性補(bǔ)助或是變相補(bǔ)助，為設(shè)租和尋租創(chuàng)造機(jī)會(huì)。形式多變的補(bǔ)助形式也容易導(dǎo)致交叉補(bǔ)助問題的出現(xiàn)，使得企業(yè)在某些領(lǐng)域重復(fù)獲取政府補(bǔ)助，加劇了其與一般企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

再次，政府補(bǔ)助額度裁量空間過大。由于政府補(bǔ)助額度沒有標(biāo)準(zhǔn)可循，補(bǔ)助金額具有較大的自由裁量空間。如果政府補(bǔ)助強(qiáng)度過低，則難以維持公共服務(wù)類企業(yè)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，也難以實(shí)現(xiàn)政策導(dǎo)向型補(bǔ)助的目的；如果政府補(bǔ)助強(qiáng)度過高，一方面會(huì)導(dǎo)致財(cái)政壓力上升，另一方面會(huì)導(dǎo)致企業(yè)依靠政府補(bǔ)貼享受高收入高利潤(rùn)，喪失經(jīng)營(yíng)動(dòng)力，與補(bǔ)助的初衷南轅北轍。

3.監(jiān)督機(jī)制不完備

根據(jù)監(jiān)督介入的時(shí)間早晚，監(jiān)督可分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。事前監(jiān)督是指對(duì)政府補(bǔ)助設(shè)立之前的監(jiān)督，包括對(duì)補(bǔ)助設(shè)立的原因、補(bǔ)助范圍等事項(xiàng)的審查；事中監(jiān)督是指對(duì)補(bǔ)助發(fā)放過程中的監(jiān)督，包括對(duì)補(bǔ)助對(duì)象的資格審核、對(duì)政府階段性考察企業(yè)情況的監(jiān)督等；事后監(jiān)督是對(duì)補(bǔ)助完成后的監(jiān)督，一般是就政府補(bǔ)助事項(xiàng)展開事后的審查和追責(zé)。根據(jù)監(jiān)督的主體進(jìn)行分類，監(jiān)督可分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)部監(jiān)督是指政府部門在行政系統(tǒng)內(nèi)對(duì)政府補(bǔ)助進(jìn)行監(jiān)督，外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督相對(duì)，包括司法監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、民眾監(jiān)督等。

當(dāng)前情況下，與政府補(bǔ)助相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制不夠完備。雖然我國(guó)制定了公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制，但是該審查機(jī)制采用自我審查的模式，外部監(jiān)督不到位，審查范圍也僅限于規(guī)章及以下的法律文件，無法完全覆蓋涉及限制競(jìng)爭(zhēng)的法律文件。此外，政府補(bǔ)助被納入財(cái)政預(yù)算系統(tǒng)，受預(yù)算監(jiān)督的約束，但政府預(yù)算草案一般較為粗略，財(cái)政資金的支出項(xiàng)目和具體使用情況不夠透明，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督仍有待進(jìn)一步的完善。

4.信息公開程度不足

在法律規(guī)定不完備的情形下，目前有關(guān)政府補(bǔ)助的信息公開程度欠佳。監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)在充分掌握信息的前提下進(jìn)行，特別是對(duì)外部監(jiān)督而言。根據(jù)《中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)行監(jiān)管部關(guān)于稅收減免與返還、政府補(bǔ)貼、財(cái)政撥款的審核標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，上市公司應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)文件中載明政府補(bǔ)貼、財(cái)政撥款的資金渠道及其依據(jù)、補(bǔ)貼或撥款的權(quán)屬、補(bǔ)貼或撥款的用途和今后的處置方法。按照企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的要求，上市公司應(yīng)當(dāng)在財(cái)務(wù)報(bào)表中注明政府補(bǔ)助的依據(jù)、方式和金額等信息。根據(jù)公平競(jìng)爭(zhēng)原則的法律精神，企業(yè)有權(quán)知曉同領(lǐng)域內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手所獲取的政府補(bǔ)助情況，并對(duì)相關(guān)事宜提出質(zhì)疑，但這些規(guī)定僅適用于上市公司，對(duì)眾多的非上市公司而言沒有約束效力。

四、政府補(bǔ)助現(xiàn)狀——以陜西省52家上市公司為樣本

1.研究方法簡(jiǎn)述

截至2020年7月11日，陜西省共有55家上市公司，但其中3家上市公司尚未在交易所披露年報(bào)，因此能夠從交易所獲取年報(bào)的公司數(shù)量?jī)H為52家。筆者選取這52家公司2017年到2019年的年報(bào)作為研究對(duì)象，從中獲取每年的公司利潤(rùn)、政府補(bǔ)助金額、政府補(bǔ)助事由及公司大股東性質(zhì)，并對(duì)統(tǒng)計(jì)結(jié)果進(jìn)行了分析研究。

2.研究結(jié)果分析

（1）補(bǔ)助金額逐年增長(zhǎng)

首先，政府補(bǔ)助金額逐年增加。52家上市公司在2017年的政府補(bǔ)助總額約為18億元，2018年上升至23億元左右，2019年達(dá)到約37億元，增長(zhǎng)率分別為26.40%和62.45%。政府補(bǔ)助金額最高的幾家上市公司的補(bǔ)助金額均以億計(jì)算，更有甚者達(dá)到了十億量級(jí)，彩虹股份連續(xù)三年處于補(bǔ)助金額榜首，獲得的政府補(bǔ)助金額持續(xù)且巨大。

（2）補(bǔ)助成為利潤(rùn)的主要來源

總體來看，補(bǔ)助占利潤(rùn)比重超50%的上市公司數(shù)量在逐年減少，從2017年的8家減少至2019年的2家。但是XX股份連續(xù)三年的比重均居高不下，2019年的補(bǔ)助金額占利潤(rùn)的3352.82%，比重極其之高。部分企業(yè)（略）在2017年的補(bǔ)助比重都超過了100%，這些企業(yè)本因巨大虧損面臨著退市的風(fēng)險(xiǎn)，但卻借助政府補(bǔ)助獲得了獨(dú)有的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

另有一些上市公司雖然獲得了大量的政府補(bǔ)助，但是仍處于虧損狀態(tài)。如果此類企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍是公共產(chǎn)品，則情有可原，因?yàn)楣伯a(chǎn)品本身屬于極易虧損的行業(yè)，但是顯然這些企業(yè)處于競(jìng)爭(zhēng)類行業(yè)。政府給予從競(jìng)爭(zhēng)類企業(yè)高額的補(bǔ)助，不但容易使得這些企業(yè)患上“軟骨病”，失去競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力，還會(huì)高度扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。

（3）國(guó)有企業(yè)獲取補(bǔ)助具有顯著優(yōu)勢(shì)

獲得高比重政府補(bǔ)助的幾乎都具備國(guó)有成分，一部分是國(guó)有控股，一部分是國(guó)有參股，由此可見國(guó)有企業(yè)在獲取政府補(bǔ)助方面具有顯著優(yōu)勢(shì)。競(jìng)爭(zhēng)類國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)中的地位應(yīng)當(dāng)是平等的，國(guó)有企業(yè)本就在信息、政策方面具有相當(dāng)大的優(yōu)勢(shì)，如果還能夠依靠巨額補(bǔ)助而獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，無異于政府的差別對(duì)待，不利于建立市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。

（4）政府補(bǔ)助事由及依據(jù)不明

公司年報(bào)中關(guān)于政府補(bǔ)助種類和依據(jù)的披露程度參差不齊。部分年報(bào)記載了政府補(bǔ)助的法律依據(jù)，包括具體的補(bǔ)助項(xiàng)目、政府文件和發(fā)文字號(hào)，但也有的年報(bào)僅標(biāo)注了補(bǔ)助金額，或標(biāo)注補(bǔ)助項(xiàng)目但不披露具體的政府文件。在披露補(bǔ)助種類和補(bǔ)助依據(jù)的年報(bào)中，具備正當(dāng)性的補(bǔ)助包括技術(shù)研發(fā)、污染治理、稅收返還等，缺乏合理性的補(bǔ)助包括設(shè)施改造、食品補(bǔ)貼、旅游美食城的形象提升補(bǔ)助等。

五、競(jìng)爭(zhēng)中立視角下的政府補(bǔ)助法律完善

澳大利亞、歐盟、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（以下簡(jiǎn)稱OECD）都對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立制度有所研究，雖然在制度適用的范圍和措施方面有所不同，但核心思想都是一致的，即要求政府在利用公共財(cái)政對(duì)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)支持的過程中必須遵循公平和必要原則，確保政府行為不會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的扭曲。目前，很多國(guó)家都建立了競(jìng)爭(zhēng)中立制度，我國(guó)學(xué)者亦呼吁構(gòu)建本土的競(jìng)爭(zhēng)中立制度，政府也在鼓勵(lì)學(xué)者積極承擔(dān)課題項(xiàng)目，展開對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立的研究。本章意在借鑒他山之石，在結(jié)合國(guó)外競(jìng)爭(zhēng)中立制度的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)政府補(bǔ)助法律規(guī)范提出一些完善思路。

1.明晰補(bǔ)助范圍

（1）以公共利益為補(bǔ)助目的

市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮資源配置的決定性作用，市場(chǎng)機(jī)制是常態(tài)，政府干預(yù)屬于反常狀態(tài)，僅在少數(shù)情況下可以被豁免。界定政府補(bǔ)助范圍的本質(zhì)在于劃定政府干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的邊界，而政府與市場(chǎng)的邊界判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的適用與否。

澳大利亞、歐盟、OECD在政府補(bǔ)助的適用范圍上達(dá)成了一定共識(shí)，即政府補(bǔ)助中立適用于競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，不具競(jìng)爭(zhēng)性的行為所受的政府補(bǔ)助被排除在政府補(bǔ)助中立政策之外，這類行為在澳大利亞被表述為“非商業(yè)、非營(yíng)利性活動(dòng)”，在歐盟被規(guī)定在國(guó)家補(bǔ)助豁免情形中，在OECD規(guī)定中屬于非競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。

我國(guó)具有公益性質(zhì)的補(bǔ)助是被允許的，這類補(bǔ)助被認(rèn)為具有“社會(huì)公共利益”。但公共利益的概念較為模糊，以此直接界定競(jìng)爭(zhēng)豁免的政府補(bǔ)助難免存在一定的障礙，因此有必要對(duì)公共利益做進(jìn)一步的法律解釋。美國(guó)學(xué)者羅斯科·龐德認(rèn)為公共利益是指以有組織的政治社會(huì)（國(guó)家）的名義提出的利益主張，即國(guó)家利益。[3]國(guó)內(nèi)學(xué)者吳宏偉認(rèn)為，公共利益是與個(gè)體利益相對(duì)的概念，個(gè)體利益是單個(gè)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體乃至公民個(gè)人的利益，而等同于國(guó)家利益的公共利益體現(xiàn)著國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的要求以及為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)而確定的各項(xiàng)政策與措施的要求。[4]國(guó)內(nèi)學(xué)者翟巍認(rèn)為，我國(guó)各地區(qū)之間存在經(jīng)濟(jì)條件、基礎(chǔ)設(shè)施、自然環(huán)境、歷史傳統(tǒng)、社會(huì)文化發(fā)展水平的差異，各地社會(huì)公眾所追求的公共利益表現(xiàn)形式也具有特殊性與區(qū)域性的特征。在此情形下，作為豁免標(biāo)準(zhǔn)的公共利益概念外延應(yīng)當(dāng)拓展至特殊性公共利益，成為地方行政主體所承擔(dān)的社會(huì)公共服務(wù)保障行為的豁免依據(jù)。[5]

筆者認(rèn)為，我國(guó)法律語境下的公共利益與個(gè)人利益相對(duì)，既包括面向整個(gè)國(guó)家的普遍性公共利益，也包括面向地方的特殊性公共利益。由中央創(chuàng)設(shè)的政府補(bǔ)助屬于普遍性公共利益，地方政府根據(jù)地區(qū)發(fā)展情況實(shí)施的政府補(bǔ)助屬于特殊性公共利益。公共利益外延較難界定，但可以運(yùn)用反向排除的方法，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)反推公共利益的范圍，從而減少政府補(bǔ)助的恣意性。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)遵循供求關(guān)系的規(guī)律，凡是符合經(jīng)濟(jì)學(xué)供求關(guān)系模型的產(chǎn)品就可被納入完全競(jìng)爭(zhēng)類領(lǐng)域，反之則屬于公共利益的范疇，交由國(guó)家進(jìn)行干預(yù)調(diào)整。

（2）以經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)為判斷標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)OECD有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)中立各國(guó)實(shí)踐的報(bào)告，政府補(bǔ)助的適用范圍在OECD成員國(guó)內(nèi)部本身就存在著一定的分歧。有的成員國(guó)采用“主體說”，將適用范圍限制為“傳統(tǒng)”的國(guó)有企業(yè)，這類企業(yè)通常是根據(jù)公司法、章程或是法定授權(quán)成立的；其他成員國(guó)采用“行為說”，即政府補(bǔ)助中立適用于所有類型的“商業(yè)”活動(dòng)，不論實(shí)施該活動(dòng)的主體法律形式如何，“商業(yè)”活動(dòng)可以被描述為以下幾種活動(dòng)的組合：實(shí)體打算對(duì)服務(wù)收費(fèi)；對(duì)盈利能力沒有限制；存在實(shí)際的或潛在的競(jìng)爭(zhēng)。[6]

筆者認(rèn)為“主體說”和“行為說”都涉及到國(guó)有企業(yè)的定位問題，但“主體說”存在一定缺陷，“主體說”適用的前提是國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)包含非營(yíng)利性活動(dòng)，且其忽略了“傳統(tǒng)”國(guó)有企業(yè)之外的主體。國(guó)有企業(yè)的職能定位存在兩種觀點(diǎn)，一種認(rèn)為國(guó)有企業(yè)的出現(xiàn)是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈帶來的問題，因此其經(jīng)營(yíng)范圍應(yīng)當(dāng)是非競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，另有觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)有企業(yè)也可參與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，經(jīng)營(yíng)范圍不因其資本性質(zhì)而與私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行區(qū)分。WTO有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策的報(bào)告中舉例提到電力、天然氣、電信等行業(yè)同時(shí)涉及競(jìng)爭(zhēng)性和非競(jìng)爭(zhēng)性活動(dòng)，高壓電和高壓氣的生產(chǎn)和傳輸、當(dāng)?shù)氐碾娦欧?wù)屬于非競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，而一般電力和天然氣的生產(chǎn)傳輸、跨區(qū)的遠(yuǎn)距離電信服務(wù)則屬于競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。[7]從我國(guó)實(shí)踐來看，國(guó)有企業(yè)并非僅從事非競(jìng)爭(zhēng)性的業(yè)務(wù)，因此“行為說”更符合我國(guó)的法律環(huán)境。

我國(guó)應(yīng)當(dāng)摒棄以企業(yè)主體資格作為政府補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)，從“行為說”角度出發(fā)，確立經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。部分國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍仍包含競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，這意味著國(guó)有企業(yè)在這些領(lǐng)域與私營(yíng)企業(yè)展開著無差別的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，如果仍然以主體身份作為政府補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)，所有國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)也將無償獲得來自政府的經(jīng)濟(jì)支持。由此帶來的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)足以使這些國(guó)有企業(yè)成為相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)的領(lǐng)先者，這對(duì)同一市場(chǎng)內(nèi)的私營(yíng)企業(yè)而言是極度的不公平。因此，企業(yè)只能就公益性質(zhì)的業(yè)務(wù)享受公共產(chǎn)品類政府補(bǔ)助。這類公益性質(zhì)的業(yè)務(wù)通常是關(guān)系到國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的公共產(chǎn)品，如果私營(yíng)經(jīng)濟(jì)愿意以市場(chǎng)機(jī)制經(jīng)營(yíng)某類產(chǎn)品，則說明該類產(chǎn)品具有盈利可能性，那么它自然就應(yīng)當(dāng)適用市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行調(diào)整，從而被排除在公共產(chǎn)品的范圍之外。

2.評(píng)估補(bǔ)助額度

在明晰政府補(bǔ)助的范圍后，還需確定補(bǔ)助的額度是否合適?！稓W洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第107條僅規(guī)定豁免情形中的補(bǔ)助對(duì)貿(mào)易條件的不利影響不得違反共同利益，沒有涉及補(bǔ)助額度的詳細(xì)規(guī)定。但歐盟法院和歐盟委員會(huì)一定程度上彌補(bǔ)了這一漏洞，在實(shí)踐案例中為補(bǔ)助額度提出了一些細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。

歐盟法院在“Altmark Trans”案中認(rèn)為必須預(yù)先客觀地、透明地設(shè)定據(jù)以計(jì)算補(bǔ)助的參數(shù)，以防止該補(bǔ)償給接受補(bǔ)助的企業(yè)帶來比競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)更優(yōu)越的經(jīng)濟(jì)利益；補(bǔ)助應(yīng)將企業(yè)從履行公共經(jīng)濟(jì)義務(wù)中獲得的收入和適當(dāng)利潤(rùn)計(jì)算在內(nèi)，并且補(bǔ)助額度不得超過企業(yè)全部或部分彌補(bǔ)該義務(wù)履行成本的必要范圍。[8]因此，歐盟法院認(rèn)為補(bǔ)助應(yīng)當(dāng)覆蓋成本并取得相應(yīng)的投資回報(bào)率，企業(yè)需在填平成本的基礎(chǔ)上獲得適當(dāng)盈利。

欣克利角核電站案例中，歐盟委員會(huì)依靠建立經(jīng)濟(jì)模型的方法對(duì)補(bǔ)助額度進(jìn)行了評(píng)估。通過模型得出的結(jié)論是項(xiàng)目（包括補(bǔ)助）的預(yù)期回報(bào)率與其他可再生能源項(xiàng)目的回報(bào)率一致，因此項(xiàng)目的補(bǔ)助程度合理相稱。[9]這一案例反映出歐盟評(píng)估政府補(bǔ)助額度是否恰當(dāng)?shù)姆椒ㄊ牵喝绻梢怨浪沩?xiàng)目成本，則依據(jù)支出成本進(jìn)行補(bǔ)助；如果無法估算成本，則需審查預(yù)期回報(bào)率，以此確定政府補(bǔ)助是否相稱。

筆者認(rèn)為，我國(guó)可以在參考?xì)W盟的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善政府補(bǔ)助評(píng)估機(jī)制，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)分析建立一套系統(tǒng)性的評(píng)估方法。從“公益”角度出發(fā)，國(guó)有企業(yè)的公益類業(yè)務(wù)的定位就是提供公共產(chǎn)品，經(jīng)營(yíng)所得用以維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)，不應(yīng)獲取超額利潤(rùn)。因此基于保障公共利益、防止財(cái)權(quán)濫用的目的，政府補(bǔ)助的額度不應(yīng)超過被補(bǔ)助項(xiàng)目的成本費(fèi)用（日常運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用包含在成本中），即遵循“填平原則”。對(duì)競(jìng)爭(zhēng)類業(yè)務(wù)而言，政府獎(jiǎng)勵(lì)類的事后補(bǔ)助不可與事前補(bǔ)助同時(shí)適用，因?yàn)檎陧?xiàng)目開展期間已經(jīng)給予企業(yè)經(jīng)濟(jì)支持在項(xiàng)目完成后可轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)已經(jīng)是對(duì)企業(yè)的鼓勵(lì)，如果事后繼續(xù)適用政府獎(jiǎng)勵(lì)，則會(huì)造成交叉補(bǔ)助的問題。此外，就某些與消費(fèi)端相關(guān)的項(xiàng)目，也可通過補(bǔ)貼給消費(fèi)端的費(fèi)用來評(píng)估補(bǔ)助金額。

3.完善監(jiān)督機(jī)制

澳大利亞的監(jiān)督審查機(jī)構(gòu)主要有競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)者委員會(huì)、國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)理事會(huì)及獨(dú)立競(jìng)爭(zhēng)和監(jiān)管委員會(huì)等。獨(dú)立競(jìng)爭(zhēng)和監(jiān)管委員會(huì)有權(quán)自主發(fā)起競(jìng)爭(zhēng)中立調(diào)查，也可以根據(jù)政府、私營(yíng)企業(yè)或個(gè)人的申請(qǐng)投訴展開調(diào)查，已進(jìn)行正式調(diào)查的，委員會(huì)將公布調(diào)查結(jié)果，并可提出建議；國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)理事會(huì)有權(quán)評(píng)估各州政府在執(zhí)行國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策和相關(guān)改革方面的進(jìn)展，并發(fā)布相應(yīng)的調(diào)查報(bào)告。

歐盟的監(jiān)督審查機(jī)構(gòu)主要是歐盟委員會(huì)和歐盟法院。《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第108條規(guī)定了歐盟委員會(huì)對(duì)所有政府補(bǔ)助都享有審查權(quán)。如果委員會(huì)認(rèn)為補(bǔ)助與內(nèi)部市場(chǎng)不符，或是存在被濫用的情形，可以通過一項(xiàng)決定，要求有關(guān)國(guó)家在一定期限內(nèi)取消或改變?cè)擁?xiàng)補(bǔ)助。如果成員國(guó)未在期限內(nèi)整改，歐盟委員會(huì)或其他利益相關(guān)的成員國(guó)可將此事項(xiàng)直接提交歐盟法院。

我國(guó)在反壟斷法框架下構(gòu)建了公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制，但該審查機(jī)制尚存完善空間。首先，自我審查的監(jiān)督效果不盡人意。自我審查屬于內(nèi)部監(jiān)督，不論是由政策制定機(jī)關(guān)的具體業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查，還是由政策制定機(jī)關(guān)指定特定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查，審查機(jī)構(gòu)與政策制定機(jī)關(guān)都有利益一致性，難以確保審查結(jié)果的公正性。而且審查機(jī)構(gòu)的行政層級(jí)不高于制定機(jī)關(guān)，沒有審查后的糾正權(quán)。因此，建議加強(qiáng)外部監(jiān)督，增加上級(jí)行政機(jī)關(guān)審查或是司法審查程序。

其次，審查范圍排除了法律、行政法規(guī)。規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施主要涉及政策導(dǎo)向型政府補(bǔ)助，問題更多集中于地方保護(hù)主義，而公共產(chǎn)品類政府補(bǔ)助往往規(guī)定在法律層級(jí)更高的行政法規(guī)或法律中。因?yàn)椴荒芘懦醒胝贫ǖ恼a(bǔ)助扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的情形，所以本文建議擴(kuò)大審查范圍，將法律、行政法規(guī)列入審查行列，以保證所有涉及扭曲競(jìng)爭(zhēng)的法律文件都能夠接受監(jiān)督。

再次，公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制是對(duì)文件的審查，不包含政府補(bǔ)助實(shí)施過程中的監(jiān)督。公平競(jìng)爭(zhēng)審查是針對(duì)法律文件制定出臺(tái)的事前監(jiān)督，并不涉及事中和事后監(jiān)督。筆者認(rèn)為，政府補(bǔ)助實(shí)施過程中更容易出現(xiàn)權(quán)力濫用的情形，因此應(yīng)當(dāng)完善財(cái)政預(yù)算執(zhí)行體系，加強(qiáng)從預(yù)算編制到執(zhí)行審計(jì)的監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的公開透明化，嚴(yán)格管理預(yù)算資金的流向。

最后，責(zé)任機(jī)制不完善?！豆礁?jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》規(guī)定政策制定機(jī)關(guān)涉嫌未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查或者違反審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政策措施的，任何單位和個(gè)人可以向政策制定機(jī)關(guān)反映，也可以向政策制定機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)或者反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)舉報(bào)。但細(xì)則僅規(guī)定了相關(guān)部門接受監(jiān)督后應(yīng)有所作為（政策制定機(jī)關(guān)及應(yīng)當(dāng)核實(shí)有關(guān)情況，及時(shí)補(bǔ)做審查；上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的調(diào)查），沒有規(guī)定具體的責(zé)任承擔(dān)方式。沒有責(zé)任就沒有約束力，筆者建議加強(qiáng)相關(guān)監(jiān)督責(zé)任的落實(shí)，促進(jìn)審查機(jī)制的有效運(yùn)行。

4.提高信息公開程度

有效的監(jiān)督建立在充分的信息公開基礎(chǔ)上，因此提高信息公開程度有利于更好地實(shí)現(xiàn)政府補(bǔ)助規(guī)制，政府補(bǔ)助信息公開應(yīng)當(dāng)從政府和企業(yè)兩端同時(shí)進(jìn)行。

政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定向社會(huì)公開必要的信息。該條例雖已經(jīng)實(shí)行多年，但由于可公開的信息種類較少，詳細(xì)程度不夠，且申請(qǐng)信息公開的程序較為復(fù)雜，實(shí)踐效果較為一般。因此，在政府端建立統(tǒng)一的信息披露平臺(tái)，簡(jiǎn)化信息公開流程，拓寬信息公開渠道。

根據(jù)證券交易所的規(guī)定和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的規(guī)定，上市公司應(yīng)當(dāng)將政府補(bǔ)助情況進(jìn)行披露。但是實(shí)踐中披露最多的是政府補(bǔ)助的金額，涉及補(bǔ)助依據(jù)和補(bǔ)助具體用途的內(nèi)容不多，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)這方面的披露監(jiān)管。此外，有限公司沒有對(duì)外披露的義務(wù)，但是出于對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的，方便社會(huì)監(jiān)督，這部分的補(bǔ)助應(yīng)當(dāng)在政府端進(jìn)行定期公示。

六、結(jié)論

政府補(bǔ)助可以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，但脫離目的的補(bǔ)助只會(huì)引發(fā)失靈，讓“看得見的手”干擾市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。因此在競(jìng)爭(zhēng)中立的視角下，應(yīng)從補(bǔ)助范圍、補(bǔ)助額度、補(bǔ)助監(jiān)督、信息公開等方面完善對(duì)政府補(bǔ)助的法律規(guī)制，發(fā)揮政府補(bǔ)助的應(yīng)有作用。我國(guó)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)借鑒澳大利亞、歐盟等域外立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立制度進(jìn)行研究，早日實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中立政策的本土化適用，對(duì)破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的行為進(jìn)行系統(tǒng)性的規(guī)制。