葉耀斌，蔣春英

（1肥東縣自然資源和規(guī)劃局，安徽 合肥 231600；2安徽合正建筑安裝工程有限公司，安徽 合肥 231600）

習(xí)近平主席提出“向地球深部進(jìn)軍是我們必須解決的戰(zhàn)略科技問題”，李克強(qiáng)總理指出“統(tǒng)籌城市地上地下建設(shè)，使城市既有里子也有面子”。地下空間具有許多不同于地面環(huán)境的特點(diǎn)，從常規(guī)地下管線、管廊、人防、停車等逐漸發(fā)展到地下商業(yè)、交通、倉儲、公建等全面綜合開發(fā)。發(fā)達(dá)國家城市地下空間歷經(jīng)數(shù)百年，發(fā)展比較完善。我國從深挖洞的民防工程開始，逐步發(fā)展到城市地鐵、快速路建設(shè)、地下隧道建設(shè)的地下空間綜合利用。加強(qiáng)地下空間的綜合開發(fā)利用，促進(jìn)城市整體空間形態(tài)的豎向優(yōu)化，是城市發(fā)展的重要布局原則，不僅可以有效擴(kuò)大城市空間容量，緩解城市擁堵，還可以節(jié)約城市建設(shè)用地，對保護(hù)地面景觀環(huán)境以及優(yōu)化城市功能布局均有重要意義。

1 地下空間發(fā)展歷程

地下空間的發(fā)展有一個(gè)過程，要經(jīng)過一個(gè)長期的時(shí)間積淀，不是一朝形成，一蹴而就。

1.1 古代地下工程的應(yīng)用

我國地下空間利用最早記載于2500年前的《墨子》，《墨子·備穴》篇有開鑿地道進(jìn)行攻防作戰(zhàn)的詳細(xì)論述，進(jìn)攻方穴土攻城，守軍以穴攻穴的經(jīng)典戰(zhàn)法，“審知穴之所在，鑿穴以迎之”。安徽亳州的曹操運(yùn)兵道始建于東漢末年，為磚砌弧形穹頂隧道，總長8000多米，猶如地下長城，分單行道和雙行道，還有上下雙層和立體交叉等形式，至今仍然保存完好。歷代帝王的陵寢都是大型地下工程的實(shí)踐。

1.2 西方地下空間開發(fā)歷程

歐洲主要國家現(xiàn)代意義上的城市地下空間建設(shè)起步于200多年前，以巴黎的下水道建設(shè)為標(biāo)志，工業(yè)革命前為起步階段，主要是建設(shè)市政公用設(shè)施，發(fā)展階段以地鐵和公路隧道建設(shè)為主，從起步、發(fā)展到成熟的階段。美國和日本地下空間發(fā)展普遍有100多年的歷史，通過地下軌道交通、市政公共設(shè)施的建設(shè)，解決城市膨脹帶來的一系列問題，已形成完善成熟的城市地下空間系統(tǒng)，目前是再發(fā)展的時(shí)期。

1.3 新中國地下空間發(fā)展歷程

我國地下空間的大規(guī)模建設(shè)僅有60多年的歷史，歷經(jīng)起步、發(fā)展、成熟三個(gè)階段。城市地下空間建設(shè)從深挖洞的民防工程開始，逐步發(fā)展到城市地下軌道交通、快速路、地下隧道、地下綜合體建設(shè)的豎向空間立體綜合利用。

①深挖洞時(shí)期（1949—1977年）。新中國建立后，國際環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜，為了國家安全需要，我國從“深挖洞、廣積糧、備戰(zhàn)備荒”開始，建設(shè)了大量的“防空洞”。但由于缺乏專業(yè)規(guī)劃和科學(xué)設(shè)計(jì)，沒有統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)導(dǎo)則，倉促上馬，同時(shí)受經(jīng)濟(jì)條件限制，工程質(zhì)量普遍較差，使用效率低。

②平戰(zhàn)結(jié)合時(shí)期（1978—1986年）。1978年召開全國第三次人防工作會議，提出了人防建設(shè)“平戰(zhàn)結(jié)合”的方針，對現(xiàn)有人防工程加以改造和利用，新建設(shè)人防工程全部按平戰(zhàn)結(jié)合的原則進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)，將人防建設(shè)規(guī)劃列入到城市規(guī)劃的編制序列中，平戰(zhàn)結(jié)合的人防工程為該時(shí)期城市地下空間資源開發(fā)利用的主體。

③與城市建設(shè)相結(jié)合時(shí)期（1987—1997年）。1986年全國人防建設(shè)與城市建設(shè)相結(jié)合的座談會召開，提出人防工程平戰(zhàn)結(jié)合建設(shè)的方向是與城市建設(shè)結(jié)合，人防與城市相結(jié)合進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，要從提高城市發(fā)展的綜合效益來研究和編制。

④有序發(fā)展時(shí)期（1998年至今）。1998年起，地下空間開發(fā)進(jìn)入新的時(shí)期。政府成為第一推動力，由政府主導(dǎo)推動，結(jié)合軌道交通進(jìn)行地下空間建設(shè)。

1.4 國家和省級政策及推動措施

1.4.1 國家層面越來越受重視

1997年12月原建設(shè)部頒布《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》，明確提出城市地下空間規(guī)劃是城市規(guī)劃的重要組成部分。

2005年確立了國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)《城市地下空間規(guī)范》研究課題，集中國內(nèi)主要的研究和設(shè)計(jì)單位進(jìn)行研究。

2016年出臺《城市地下空間開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》，進(jìn)一步明確了地下空間開發(fā)任務(wù)。

自然資源部《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（2019年修訂）提出“鼓勵(lì)充分利用地上、地下空間”。

2019年4月，國家印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，提出“加快推進(jìn)建設(shè)用地地上、地表和地下分別設(shè)立使用權(quán)，促進(jìn)空間合理開發(fā)利用”。

1.4.2 安徽省的推進(jìn)

2012年，出臺《安徽省城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃編制審批辦法》，提出進(jìn)一步規(guī)范和指導(dǎo)城市地下空間的開發(fā)和利用。

2014年，安徽省被住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和國家人防辦確定為城市地下空間規(guī)劃建設(shè)、管理研究的試點(diǎn)省之一。著手進(jìn)行《城市地下空間暨人防工程綜合利用規(guī)劃》的探索編制，安徽省創(chuàng)新規(guī)劃編制方式，將城市地下空間的開發(fā)利用規(guī)劃和人防工程的建設(shè)規(guī)劃“兩規(guī)合一”。《規(guī)劃》是針對地下空間資源的綜合性和系統(tǒng)性的規(guī)劃，規(guī)劃編制內(nèi)容涉及公共服務(wù)設(shè)施、市政公用設(shè)施、城市綜合交通、綠地、綜合防災(zāi)、歷史文化保護(hù)修復(fù)等多個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃。

2014年，安徽省住建廳出臺《城市地下空間兼顧人民防空工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》和《關(guān)于加強(qiáng)城市空間綜合利用的指導(dǎo)意見》，提出探索城市空間綜合利用的新途徑，統(tǒng)籌規(guī)劃地上和地下空間資源，功能優(yōu)化配置，提高城市的綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量。提出在2015年各地市編制完成城市地下空間的利用規(guī)劃。提出拓展地下空間，變電站、換熱站等設(shè)施挪到地下，將傳統(tǒng)設(shè)置于地面的公共服務(wù)配套設(shè)施等向地下延伸，城市空間資源實(shí)現(xiàn)再造與增值。

2015年安徽省住建廳、省人防辦聯(lián)合組織編制《城市地下空間暨人防工程綜合利用規(guī)劃編制導(dǎo)則》。印發(fā)《實(shí)施辦法》和《審查程序》等配套法規(guī)，沖破條條框框的限制。各部門協(xié)調(diào)配合，推進(jìn)“兩規(guī)合一”實(shí)施。提出將地下30m內(nèi)為開發(fā)重點(diǎn)，皖北平原、江淮丘陵地區(qū)城市，重點(diǎn)研究0～30m地下空間的開發(fā)利用，保護(hù)控制深層地下空間，為城市遠(yuǎn)期的規(guī)劃建設(shè)預(yù)留地下空間資源；沿江地區(qū)城市，地下空間開發(fā)利用重點(diǎn)是研究0～10m淺層開發(fā)，適當(dāng)拓展到次淺層；皖西山地、皖南山地地區(qū)城市，地下空間開發(fā)利用重點(diǎn)是研究地下0～30m地下空間開發(fā)，適當(dāng)拓展深層地下空間開發(fā)。

2017年，安徽省政府率先提出推行城市地下空間規(guī)劃融入國防考慮，將城市地下空間規(guī)劃與人防規(guī)劃聯(lián)合編制，合二為一。

2 中國地下空間發(fā)展?fàn)顩r

2.1 我國的軌道交通建設(shè)世界領(lǐng)先

圖1 地下空間發(fā)展總體格局

2.2 地下空間規(guī)劃編制

地下空間規(guī)劃編制需求明顯增加，到2018年共有95個(gè)城市（縣區(qū)）完成城市地下空間（含人防）規(guī)劃編制項(xiàng)目145個(gè)。

2.3 地下空間發(fā)展格局

中國城市地下空間發(fā)展已形成“三心三軸”的發(fā)展結(jié)構(gòu)。其中的“三心”是指地下空間發(fā)展的核心區(qū)，即長三角、京津冀和珠三角城市群；“三軸”是指沿江發(fā)展軸、東部沿海發(fā)展軸和京廣線發(fā)展軸。地下空間發(fā)展綜合實(shí)力前10名的城市(南京、上海、杭州、北京、廣州、深圳、成都、武漢、廈門、蘇州)，8 個(gè)位于“核心區(qū)”，9個(gè)在“三軸”上。西部地區(qū)地下空間建設(shè)相對滯后，東西部發(fā)展不平衡。

2.4 地下空間發(fā)展動力特點(diǎn)

現(xiàn)階段中國地下空間發(fā)展有很強(qiáng)的源動力，既有高效的政策力度，也有巨大的功能需求和市場驅(qū)動。中國地下空間開發(fā)利用正逐步由粗放管理向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變。

圖2 長三角城市群空間格局（合寧雙城都市圈研究）

2.5 綜合管廊熱度降低

綜合管廊經(jīng)過幾年的膨脹式發(fā)展，成效顯著，試點(diǎn)城市基本達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，但已建成廊道的管線入廊使用率較低，目前還不足20%，現(xiàn)階段管廊的建設(shè)熱度有所降低。

2.6 地下物流產(chǎn)業(yè)逐步形成

管道物流迅速普及，真空垃圾收集系統(tǒng)作為“輕型”地下物流的代表，已成為中國地下基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展典范。

3 青島等先發(fā)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)

2019年7月為地下空間課題研究需要赴青島，實(shí)地考察調(diào)研地下空間綜合開發(fā)利用狀況。青島市隨著地鐵、綜合管廊、停車場等工程的實(shí)施，地下空間開發(fā)利用進(jìn)入一個(gè)高潮時(shí)期。到2016年底，地下空間開發(fā)總量約4000萬m，開發(fā)利用呈現(xiàn)出深度化、多元化的發(fā)展趨勢，由人防工程逐漸向軌道交通、地下道路、市政設(shè)施、商業(yè)服務(wù)、倉儲物流等多個(gè)領(lǐng)域拓展。

①政府主導(dǎo)推動建設(shè)。我國地下空間發(fā)展較好的城市，綜合開發(fā)多集中在政府主導(dǎo)重點(diǎn)開發(fā)的中心區(qū)或樞紐地區(qū)。結(jié)合軌道交通重點(diǎn)開發(fā)，圍繞綜合樞紐建設(shè)的相對緊湊且成規(guī)模的中心，有密集軌道站點(diǎn)覆蓋的城市老商業(yè)中心或商業(yè)街。

②結(jié)合地面建筑布局。對結(jié)合地面建筑進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的地下空間 (結(jié)建式)和與地面建設(shè)分離獨(dú)立進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的地下空間（獨(dú)立式），權(quán)屬管理進(jìn)行明確，“分層設(shè)權(quán)、分開出讓、分層定價(jià)”。

例如，在對某些正常的大腦電模式發(fā)生應(yīng)答時(shí)，突變小鼠大腦中一些突觸體圖僅僅是若隱若現(xiàn)的，而另一些則變得異常強(qiáng)烈。

③成立高效能領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組全面負(fù)責(zé)全市地下空間決策管理，協(xié)調(diào)各方利益沖突，建立健全城市地下空間管理的長效機(jī)制，明確地下空間開發(fā)利用的管理主體及各自職責(zé)、權(quán)限，完善地下空間開發(fā)、利用和管理的相關(guān)制度。

④鼓勵(lì)社會資本參與。鼓勵(lì)社會資本參與空間開發(fā)，合理確定供地方式，構(gòu)建多元化的行政激勵(lì)體系。政府、社會與開發(fā)商共同建設(shè)等投資模式。堅(jiān)持“誰投資、誰受益”的原則，廣泛吸引社會資本參與，豐富市場機(jī)制下多元化的投融資建設(shè)模式。

⑤促進(jìn)地下空間互連互通。地下道路規(guī)劃設(shè)計(jì)通過設(shè)置匝道、區(qū)域環(huán)廊等形式，與重要節(jié)點(diǎn)的地下空間進(jìn)行連通，統(tǒng)籌謀劃地下空間的綜合利用。將地鐵、人防、停車場、管廊、商業(yè)服務(wù)建設(shè)緊密結(jié)合、通盤規(guī)劃。

⑥軍民融合發(fā)展。改造老舊人防設(shè)施，將平戰(zhàn)結(jié)合以及人防地下空間的開發(fā)利用作為軍民融合發(fā)展的突破點(diǎn)，創(chuàng)新軍民融合地下空間的開發(fā)利用模式，有效、合理配置地下空間資源，提高整體建設(shè)效益。

⑦結(jié)合城市更新統(tǒng)籌利用。出臺老城區(qū)地下空間的鼓勵(lì)政策，充分利用地下空間治理交通擁堵、停車?yán)щy、公共服務(wù)設(shè)施不完善等城市病，促進(jìn)城市功能更新和特色風(fēng)貌保護(hù)，以地鐵建設(shè)為核心統(tǒng)籌地下交通基礎(chǔ)設(shè)施，以市政管線及綜合管廊建設(shè)為核心統(tǒng)籌市政公用設(shè)施，以人防設(shè)施建設(shè)統(tǒng)籌地下公共服務(wù)設(shè)施。

4 合肥市地下空間發(fā)展?fàn)顩r

4.1 城市地下空間總量

合肥市地下空間建設(shè)包括地下停車、人防設(shè)施、地下通道、地下綜合體、地下商業(yè)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施等，主要是以地下停車和人防為主，地下商業(yè)設(shè)施還處于起步階段。2012年底，合肥市區(qū)地下空間開發(fā)規(guī)模達(dá)900萬m，其中人防工程建設(shè)總量261萬m，地下停車設(shè)施建設(shè)總量約702萬m，其他地下配建設(shè)施約166.5萬m，地下商業(yè)設(shè)施約31.5萬m。目前主城區(qū)地下空間總規(guī)模已超過2000萬m，地下綜合管廊已形成廊體54.69km，合肥市軌道交通已開通運(yùn)營3條線路，運(yùn)營線路總里程達(dá)89.54km，預(yù)期到2020年末將開通運(yùn)營5條軌道交通線路，總運(yùn)營里程164km。合肥市的地下空間分布呈現(xiàn)兩種趨勢：一是沿城市主干道的點(diǎn)狀分布趨勢，二是在城市發(fā)展重點(diǎn)地區(qū)呈片狀發(fā)展的趨勢。

圖3 合肥市地下空間規(guī)劃總體結(jié)構(gòu)圖

圖4 合肥市軌道交通規(guī)劃

4.2 地下空間開發(fā)進(jìn)入快速增長期

一般認(rèn)為，一個(gè)國家和地區(qū)的人均GDP達(dá)到500美元以上時(shí)，城市就有了開發(fā)利用地下空間的需求；人均GDP超過2000美元時(shí)，城市地下空間的開發(fā)利用就會向更大規(guī)模、更高水平發(fā)展。2019年合肥市GDP總量超9400億元人民幣，人均11.56萬元（1.65萬美元），對于地下空間的大規(guī)模開發(fā)和高水平發(fā)展，合肥市已完全具備經(jīng)濟(jì)實(shí)力與建設(shè)條件。2008—2012年合肥市地下空間建設(shè)規(guī)模增量150～200萬m/年，且呈加速發(fā)展的趨勢，潛力巨大。隨著合肥重點(diǎn)功能地區(qū)、軌道交通的快速建設(shè)運(yùn)營，合肥將有更大的地下空間建設(shè)需求。隨著合肥市地下空間開發(fā)的快速推進(jìn)，老城區(qū)的一些重點(diǎn)地段地下空間開發(fā)越來越受到重視，地下的空間綜合開發(fā)利用是城市立體化發(fā)展的必然結(jié)果。

4.3 地下空間發(fā)展契機(jī)

地下空間的綜合利用是城市立體化再開發(fā)的必然結(jié)果，解決城市交通矛盾是地下空間利用的重要?jiǎng)右?，爭取最大的綜合效益是地下空間利用的主要目的。地下人防設(shè)施和地下停車設(shè)施是地下空間建設(shè)的重要抓手。地鐵建設(shè)是地下空間發(fā)展的重要推力，地鐵成網(wǎng)之后，對城市地下空間開發(fā)利用有重大的推動和促進(jìn)作用。結(jié)合地鐵站、樞紐站引導(dǎo)地下空間的開發(fā)建設(shè)，打造地下商業(yè)街、地下交通干線，布局人行和機(jī)動車交通流線，將人行主流線移至地下。城市更新需要不斷地提升城市品質(zhì)，對功能進(jìn)行更新，也是地下空間開發(fā)的重要契機(jī)。城市的公共安全也是倒逼地下空間發(fā)展的一個(gè)重要因素，包括抗震、人防、地下管線的安全。

5 合肥市地下空間規(guī)劃

5.1 地下空間開發(fā)利用被提升到戰(zhàn)略性高度

合肥市委市政府對地下空間發(fā)展高度重視，批示大力推進(jìn)地下空間與地上空間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，并于2013年組織編制了《合肥市地下空間規(guī)劃》。規(guī)劃范圍為合肥市主城區(qū)（141各組團(tuán)），總面積1220km，其中規(guī)劃的重點(diǎn)區(qū)域?yàn)?87km。規(guī)劃提出至2020年，市區(qū)地下空間建設(shè)總規(guī)模2500萬㎡，其中新增地下空間建設(shè)規(guī)模約1600萬㎡，年均增長約200萬㎡，人均5.0㎡。

5.2 六大城區(qū)戰(zhàn)略

合肥地下空間規(guī)劃以先定規(guī)則再定空間，落實(shí)近期、引導(dǎo)遠(yuǎn)期為總體原則，立足于協(xié)調(diào)城市總體規(guī)劃與各專項(xiàng)規(guī)劃，統(tǒng)籌地面與地下建設(shè)，對接控規(guī)編制，指引規(guī)劃實(shí)施。規(guī)劃提出創(chuàng)建立體城區(qū)、生態(tài)城區(qū)、智慧城區(qū)、品質(zhì)城區(qū)、安全城區(qū)、和諧城區(qū)六大戰(zhàn)略。重點(diǎn)控制市級、片區(qū)級中心的公共地下空間開發(fā)利用；規(guī)劃對各重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的地下開發(fā)建設(shè)重點(diǎn)、地下開發(fā)規(guī)模、地下主要功能配比等提出控制引導(dǎo)要求。

5.3 近期戰(zhàn)略和遠(yuǎn)期目標(biāo)

《規(guī)劃》提出近期結(jié)合軌道交通進(jìn)行地下空間的建設(shè)，著力推進(jìn)軌道站點(diǎn)周邊的連通和整合，形成地下空間的骨架網(wǎng)絡(luò)，結(jié)合重點(diǎn)地區(qū)老城改造的規(guī)劃建設(shè)，充分整合地上、地下的空間資源。規(guī)劃遠(yuǎn)期注重地下豎向分層和地下立體綜合開發(fā)，打通橫向空間，地下工程與地面建筑協(xié)調(diào)統(tǒng)一，初步建立與城市發(fā)展相適應(yīng)，與地上空間開發(fā)相結(jié)合，以軌道交通為骨架網(wǎng)絡(luò)，由地下交通設(shè)施、地下市政設(shè)施、公共基礎(chǔ)設(shè)施和防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施組成的現(xiàn)代化復(fù)合型的地下空間綜合開發(fā)利用體系。

5.4 市域總體布局

按合肥市“1331”戰(zhàn)略規(guī)劃的城市格局，把主城區(qū)范圍（含肥東、肥西城區(qū)）作為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，以具體的地下單體項(xiàng)目為點(diǎn)，軌道交通為線，各級地下中心公共空間為面，形成“點(diǎn)、線、面”相結(jié)合的城市地下空間結(jié)構(gòu)。將巢湖市、長豐縣、廬江縣作為積極開發(fā)區(qū)，以具體項(xiàng)目和地下公共空間組成“點(diǎn)、面”結(jié)合的地下空間結(jié)構(gòu)。合巢、廬南、空港產(chǎn)業(yè)新城為適度開發(fā)區(qū)，以重點(diǎn)地下單體工程項(xiàng)目的點(diǎn)狀布局結(jié)構(gòu)為主。環(huán)巢湖地區(qū)為限制開發(fā)區(qū)。

5.5 豎向分層布局

一般地區(qū)以淺層開發(fā)為主（0～15m），布置地下停車、人防、交通集散、公共通道、商業(yè)服務(wù)功能，道路下的設(shè)置市政管線（廊）、步行通道等功能。重點(diǎn)地區(qū)利用深度達(dá)到中層（-15～30m），設(shè)置停車、人防、交通設(shè)施等，在城市道路下布置軌道交通、地下道路、地下物流等功能。遠(yuǎn)期部分重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)深度可達(dá)-30m以下的深層，作為軌道交通線路和公用設(shè)施干線設(shè)施的戰(zhàn)略預(yù)留空間。

6 合肥市地下空間發(fā)展存在的問題

目前國家和省級層面法規(guī)滯后，沒有形成完整的法律體系，地下空間的相關(guān)規(guī)定分散在各個(gè)法律條文和規(guī)章制度中，地方法規(guī)沒有形成系統(tǒng)，不成體系，不全面、不均衡，需要各省市結(jié)合實(shí)際完善地方地下空間利用的法律法規(guī)工作。

①基礎(chǔ)薄弱，管理分散。城市建設(shè)長期以來只重視地上建設(shè)，忽視地下建設(shè)，地下空間的發(fā)展比較滯后。地上承載太多功能，導(dǎo)致地面空間侵占嚴(yán)重，擠壓生態(tài)空間，加劇城市擁堵。地下管線管廊、市政基礎(chǔ)設(shè)施不足，未按標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，建設(shè)質(zhì)量離散性較大。合肥市地下空間建設(shè)雖具備一定的規(guī)模，但沒有形成整體系統(tǒng)，缺乏統(tǒng)籌布局。

②主管部門眾多，規(guī)模和權(quán)屬不明確。城市地下空間的主管部門眾多，且各自為政、條塊分割，包括自然資源、人防、住建、交通、經(jīng)信、軌道、燃?xì)獾?，各種管線管道產(chǎn)權(quán)既有屬于政府部門的，也有屬于社會的、企業(yè)的，不同部門相互間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)措施。地下空間根據(jù)功能不同隸屬于不同的主管部門，部門間溝通渠道不暢，缺乏統(tǒng)一管理措施，檔案資料未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一集中管理，制約地下空間的建設(shè)。總量規(guī)模未進(jìn)行資源調(diào)查匯總整合，總量模糊不清，數(shù)據(jù)不完整，檔案資料未實(shí)現(xiàn)集中管理，沒有建立城市的三維數(shù)據(jù)模型。

③功能不全，效率不高。城市地下空間綜合利用不夠，功能發(fā)揮不足，以點(diǎn)狀分布為主，多布置在新建小區(qū)和大型公共建筑地下，分布零散且不成體系，一般為單層利用，功能主要是停車和人防。大型的地下綜合體和商業(yè)倉儲設(shè)施、市政公用設(shè)施等發(fā)展滯后，嚴(yán)重?fù)矶碌暮戏适?，地下快速路建設(shè)還是空白。很多地下人防設(shè)施、停車場和大型建筑的地下室等設(shè)施陳舊，管理混亂，利用效率不高。地下空間主體各自為政，各個(gè)地塊均獨(dú)立建設(shè)，缺乏橫向的溝通對接，沒有通盤考慮和全局意識，地塊之間缺少整合連通措施，沒有為將來的互連互通預(yù)留空間。

④規(guī)劃不系統(tǒng)，利用管理缺位。地下空間規(guī)劃未納入城市總體（國土空間）規(guī)劃體系，現(xiàn)有地下空間規(guī)劃較陳舊，編制較粗略，可操作性不強(qiáng)，未有效實(shí)施。當(dāng)前合肥市鼓勵(lì)地下空間開發(fā)建設(shè)的政策支持力度不夠，產(chǎn)權(quán)不明晰、管理不規(guī)范，地下空間開發(fā)缺少有效引導(dǎo)和科學(xué)開發(fā)模式，也缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理機(jī)構(gòu)和分工機(jī)制，后續(xù)相關(guān)工作的查詢、維護(hù)等難度較大。

⑤老舊設(shè)施存在安全隱患。很多存量防空洞等地下設(shè)施因建設(shè)年代久遠(yuǎn)，原本建筑質(zhì)量就不高，且年久失修，長期無人管理，存在安全隱患。這些老舊地下設(shè)施廢棄閑置，很多處于失控狀態(tài)，甚至有塌方可能，安全問題不容忽視，也容易引起社會治安問題。

7 解決路徑及思路

①優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，完善規(guī)劃體系。建設(shè)地下空間必須有一系列的規(guī)章制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，需要完善相關(guān)政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)則，優(yōu)化規(guī)劃體系，指導(dǎo)城市地下空間規(guī)劃的編制和實(shí)施。采用“部門協(xié)作，突出協(xié)調(diào)，專家領(lǐng)銜，公眾參與”的管理模式。組建聯(lián)合辦事部門，由自然資源和規(guī)劃部門牽頭組織，住建、人防等專業(yè)部門充分合作，廣泛吸納各方面的建議和意見，確保規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性?？傄?guī)層面、控規(guī)層面和專項(xiàng)規(guī)劃層面分別落實(shí)和細(xì)化，確定地下空間合理開發(fā)規(guī)模的建設(shè)時(shí)序。為城市地下空間開發(fā)定規(guī)則、定空間、定規(guī)模、定目標(biāo)、定時(shí)序，落實(shí)近期引導(dǎo)遠(yuǎn)期。將地下空間占地范圍、起止深度、規(guī)劃用途等列入規(guī)劃設(shè)計(jì)條件。

②進(jìn)行資源調(diào)查，建立大數(shù)據(jù)平臺。對各市地下空間的工程適宜性、資源適建性進(jìn)行評價(jià)，對資源開發(fā)潛力進(jìn)行預(yù)測，全面評估資源和測算需求。進(jìn)行價(jià)值分析，對城市地下空間資源從自然資源條件、工程地質(zhì)條件、水文地質(zhì)條件、地下空間現(xiàn)狀和城市建設(shè)情況等進(jìn)行全面分析和計(jì)算，建立城市三維模型，對地下空間資源質(zhì)量建設(shè)適宜性進(jìn)行綜合評價(jià)。進(jìn)行已建地下空間資源調(diào)查，摸清家底，建立地下空間三維數(shù)據(jù)庫和大數(shù)據(jù)平臺，優(yōu)化立體城市模型，實(shí)現(xiàn)地下空間安全在線監(jiān)測和實(shí)時(shí)管控?；贕IS平臺，完善數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，建立可查詢、可統(tǒng)計(jì)、易擴(kuò)展的城市地下空間信息系統(tǒng)，納入城市地理空間公共信息數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)資源共享。

③理順管理機(jī)制，創(chuàng)新建設(shè)模式。整合全市地下空間相關(guān)建設(shè)主體，解決主管部門“九龍治水”局面，明確各自的職責(zé)權(quán)限，成立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)運(yùn)行模式，優(yōu)化規(guī)委會、地下空間委員會和專家咨詢組的工作機(jī)制，充分體現(xiàn)科學(xué)性和權(quán)威性。修改完善地下空間土地使用權(quán)出讓方式，按結(jié)合地面建設(shè)與獨(dú)立建設(shè)兩種形式，明晰開發(fā)界限和確權(quán)登記，建立三維權(quán)屬體系，明確地下空間出讓金征收辦法。地上地下一套指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)一體化，構(gòu)建一個(gè)庫、一平臺、一張圖，一次許可。地下空間建設(shè)根據(jù)地塊特點(diǎn)分別采用獨(dú)立開發(fā)模式、組合開發(fā)模式、集群開發(fā)模式。重點(diǎn)項(xiàng)目和深層開發(fā)必須由政府主導(dǎo)，淺層地下空間鼓勵(lì)社會主體建設(shè)，吸引民間資本參與，商業(yè)項(xiàng)目鼓勵(lì)民間資本參與，采取市場化運(yùn)作，誰投資，誰受益。實(shí)現(xiàn)城市立體綜合開發(fā)，促進(jìn)地下空間更深層次的利用，由地下綜合體，逐步建成地下街和地下城。

④統(tǒng)籌地上地下建設(shè)，實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展。地下空間建設(shè)結(jié)合地面建設(shè)進(jìn)行布局，“地上地下并重”，統(tǒng)籌考慮地上地下，綜合考慮地面條件和環(huán)境因素等。城市快速發(fā)展期也是地下空間建設(shè)的機(jī)遇期，需要高度重視地下空間建設(shè)的緊迫性和必要性。建設(shè)的基本時(shí)序是先地下、后地上，結(jié)建式地下空間與地面建設(shè)“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一實(shí)施、統(tǒng)一管理”，并同步設(shè)計(jì)、同步實(shí)施，同步投入使用（四統(tǒng)一、三同步），實(shí)現(xiàn)地下空間的可持續(xù)發(fā)展和永續(xù)利用。鼓勵(lì)相鄰地塊溝通合作，規(guī)劃建設(shè)允許地下空間適當(dāng)突破權(quán)屬邊界，靈活退讓要求，鼓勵(lì)互連互通和資源共享，形成集聚效應(yīng)。

⑤結(jié)合城市更新，改造老舊設(shè)施。隨著城市地面建設(shè)完成，城市框架和格局就已基本固定，此后再建設(shè)地下空間將付出數(shù)倍的代價(jià)。在城市老城區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)配套設(shè)施升級改造過程中，同時(shí)考慮地下空間同步建設(shè)，結(jié)合城市更新統(tǒng)籌考慮，優(yōu)化完善地下空間布局，促進(jìn)公共配套設(shè)施的地下化。改造修復(fù)老舊人防設(shè)施等閑置地下空間，完善消防、安全設(shè)施，優(yōu)化功能配套，作為停車、倉儲、服務(wù)等使用，定期進(jìn)行安全檢查，人防設(shè)施注重平戰(zhàn)結(jié)合利用，以發(fā)揮更大效益。

⑥因地制宜建設(shè)，規(guī)范分層利用。根據(jù)縣市區(qū)位的資源稟賦和生態(tài)格局，結(jié)合地質(zhì)條件和地下泉水脈絡(luò)等，以及人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，主城區(qū)和各縣市采取不同的發(fā)展政策。主城區(qū)等擁堵地區(qū)重點(diǎn)開發(fā)，強(qiáng)調(diào)綜合利用；其他縣區(qū)分別采取積極開發(fā)、適度開發(fā)和限制開發(fā)措施，強(qiáng)調(diào)集約利用；對巢湖等溫泉地區(qū)、地質(zhì)斷層區(qū)域和生態(tài)敏感地區(qū)，嚴(yán)控地下開發(fā)規(guī)模，強(qiáng)調(diào)資源保護(hù)。科學(xué)劃定適建區(qū)、限建區(qū)和禁建區(qū)。豎向控制遵循分層設(shè)權(quán)、分層利用，立體綜合開發(fā)原則，確定豎向避讓原則。不同深度地下空間，立法規(guī)范。豎向分層遵循“分層開發(fā)、分布實(shí)施、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”原則。地下空間淺層（10m內(nèi)）鼓勵(lì)社會主體建設(shè)，布置各種管線管廊、停車場、人行通道、商業(yè)和公建配套設(shè)施；次淺層（10～30m）嚴(yán)格管控，由政府主導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)，其中-20m左右優(yōu)先考慮地鐵和地下快速路建設(shè)；城市深層（30m以下）地下空間作為戰(zhàn)略性預(yù)留資源。

⑦保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提高防災(zāi)能力。保護(hù)資源、合理開發(fā)，實(shí)現(xiàn)地下資源持續(xù)發(fā)展和節(jié)約集約利用，建成舒適安全的地下空間內(nèi)部環(huán)境和居住品質(zhì)，讓人感覺不到地上地下的差別。促進(jìn)地下空間開發(fā)與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)，完善城市定位和功能控制，結(jié)合海綿城市建設(shè)，留足滲水空間，涵養(yǎng)地下水資源。合理開發(fā)水域和綠地的地下空間，減少對自然生態(tài)和人居環(huán)境的負(fù)面影響。結(jié)合地質(zhì)防災(zāi)和生態(tài)保護(hù)進(jìn)行空間布局，強(qiáng)化災(zāi)害預(yù)警機(jī)制。

⑧加強(qiáng)地下空間人才的培養(yǎng)。高校開通相關(guān)專業(yè)，培養(yǎng)緊缺的地下空間規(guī)劃、建設(shè)、管理專業(yè)技術(shù)人才，加強(qiáng)校企、校研、研企合作。鼓勵(lì)科研院所和高科技企業(yè)開發(fā)相關(guān)應(yīng)用軟件，為促進(jìn)地下空間有序開發(fā)提供智力保障，提升城市更高層次競爭的軟實(shí)力。

8 結(jié)語

19世紀(jì)的城市主要看橋梁，20世紀(jì)的城市主要看高層建筑，21世紀(jì)的城市不光要看地上，還要看地下空間，看一個(gè)城市要看它地下空間利用是不是充分，是不是合理，是不是科學(xué)。地下空間有節(jié)能節(jié)地、高防護(hù)性、易封閉等特點(diǎn)，也是解決城市擁堵的重要抓手和動力。解決城市交通問題、改善地面居住品質(zhì)是地下空間開發(fā)的重要?jiǎng)右颍坏叵驴臻g的綜合利用是城市立體化再發(fā)展的必然結(jié)果；爭取最大的綜合效益，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和地下資源的永續(xù)利用是地下空間開發(fā)利用的主要目的。從經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益三個(gè)方面綜合看地下空間的利用。隨著土地價(jià)格上漲，地下空間的開發(fā)利用有著巨大的經(jīng)濟(jì)效益。減少通行時(shí)間，緩解擁堵、提高工作效率，加強(qiáng)社會聯(lián)系，改善交通，提高防災(zāi)能力，社會效益顯著。將有污染、影響景觀的基礎(chǔ)設(shè)施置于地下，能避免污染擴(kuò)散，美化環(huán)境，減少占地，增加地面綠化和休閑空間，環(huán)境效益顯著。建成舒適安全的內(nèi)部環(huán)境，實(shí)現(xiàn)地上地下景觀環(huán)境的一體化，地下空間建設(shè)還將呈現(xiàn)地下街、地下城的三維立體城市。