田麗芳，劉亞麗

（晉中學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理系，山西晉中030619）

能源消費(fèi)是中國經(jīng)濟(jì)增長的重要?jiǎng)恿?，也是環(huán)境污染的主要來源。山西省多年來堅(jiān)持以大投入、高能耗的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長，在為全國煤炭等能源密集型行業(yè)做出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，也導(dǎo)致了重污染、高浪費(fèi)等負(fù)面影響的產(chǎn)生。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷增長，山西能源消費(fèi)量也在不斷攀升，由2005 年的9 281.53 萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤增長到了2017 年的15 161.98 萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，增長了63.36%，年均增長率為5.28%。在我國經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)為高質(zhì)量發(fā)展的新常態(tài)下，山西省能源消費(fèi)存在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與阻礙結(jié)構(gòu)調(diào)整、抑制技術(shù)創(chuàng)新的困境。

山西作為我國重要的能源基地和老工業(yè)基地，是國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。山西省“十三五”規(guī)劃提出，著力推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展，努力開創(chuàng)全省全面建成小康社會(huì)新局面。2019 年5 月29 日中央深改委第八次會(huì)議審議通過在山西開展能源革命綜合改革試點(diǎn)。因此，在轉(zhuǎn)型改革和發(fā)展這個(gè)環(huán)節(jié)上，在生態(tài)文明建設(shè)背景下，山西面臨如何解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、資源環(huán)境約束等一系列重大問題。推動(dòng)能源革命、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，落實(shí)到環(huán)境規(guī)制層面，必須提升環(huán)境規(guī)制水平。

一、環(huán)境規(guī)制影響能源消費(fèi)的相關(guān)理論

環(huán)境規(guī)制是指以實(shí)現(xiàn)污染減排、保護(hù)環(huán)境為目的的社會(huì)性規(guī)制，它來自于古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的“市場失靈”理論。市場機(jī)制是最有效的資源配置方式，但在壟斷、外部性、公共產(chǎn)品方面卻存在著“失靈”現(xiàn)象。環(huán)境屬于具有外部性的公共產(chǎn)品，“科斯定理”以及20 世紀(jì)70 年代產(chǎn)生的規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)，使人們逐步認(rèn)識(shí)到政府必須在“環(huán)境市場”上有所作為，通過制定相關(guān)的規(guī)制政策對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的某些行為（如能源過度投入、污染排放等）加以干預(yù)，以達(dá)到保持資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。環(huán)境政策工具主要包括命令—控制手段、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段和自愿型手段三種。環(huán)境規(guī)制對(duì)能源消費(fèi)的影響主要指政府通過不同的環(huán)境規(guī)制政策對(duì)能源消費(fèi)產(chǎn)生影響的作用過程及結(jié)果，可以分為直接影響和間接影響。直接影響指環(huán)境規(guī)制將排污成本內(nèi)生化，政府通過頒布各種環(huán)境規(guī)制法律法規(guī)，以政府行政命令的方式直接干預(yù)高耗能企業(yè)的能源消費(fèi)，強(qiáng)制企業(yè)執(zhí)行節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，降低能源消耗。間接影響指環(huán)境規(guī)制通過影響結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化、資源配置合理化，提高能源效率，減少能源消耗。環(huán)境規(guī)制能夠直接和間接作用于節(jié)能減排目標(biāo)，對(duì)降低能源投入、緩解能源壓力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展可起到顯著的促進(jìn)作用。

齊紹洲等（2009）、王鋒等（2010）重點(diǎn)研究了中國能源消耗機(jī)制以及提高能源使用效率的驅(qū)動(dòng)因素，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)進(jìn)步將有效降低能源消耗強(qiáng)度并抑制污染物排放。蔣伏心等（2013）認(rèn)為環(huán)境規(guī)制對(duì)技術(shù)創(chuàng)新存在“抵消效應(yīng)”和“補(bǔ)償效應(yīng)”，兩者存在“U”型非線性關(guān)系；環(huán)境規(guī)制與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、結(jié)構(gòu)升級(jí)也存在類似的“U”型關(guān)系。于向宇等（2019）通過實(shí)證研究表明能源富集區(qū)的能源稟賦與碳排放呈顯著正相關(guān)關(guān)系，即存在顯著的“資源詛咒”現(xiàn)象，且環(huán)境規(guī)制能夠有效緩解這一現(xiàn)象。曹霞（2019）通過對(duì)山西 11 個(gè)地市 2015～2017 年環(huán)境執(zhí)法手段分析得出，環(huán)境規(guī)制存在體制不健全、行政干預(yù)嚴(yán)重、手段單一等問題，其中行政處罰居多，排污收費(fèi)次之。

本文在已有研究基礎(chǔ)上，對(duì)能源消費(fèi)背后深層次政府環(huán)境規(guī)制效應(yīng)進(jìn)行了探討，分析其作用機(jī)制，并結(jié)合山西生產(chǎn)用能源消費(fèi)現(xiàn)狀與相關(guān)環(huán)境規(guī)制政策得出環(huán)境規(guī)制的優(yōu)化路徑，對(duì)我省控制能源消費(fèi)總量加強(qiáng)節(jié)能降耗有重要意義。

二、環(huán)境規(guī)制對(duì)生產(chǎn)用能源消費(fèi)的作用機(jī)制

（一）經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)

庫茲涅茨曲線指出，長期來看，經(jīng)濟(jì)增長與能源消費(fèi)之間呈現(xiàn)出一種“先上升、后下降”的“倒U型”關(guān)系，即在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，以能源大量投入為主的粗放型發(fā)展模式占主導(dǎo)地位；當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長越過某一拐點(diǎn)之后，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，先進(jìn)技術(shù)、知識(shí)和設(shè)備逐漸被廣泛應(yīng)用，技術(shù)進(jìn)步成為經(jīng)濟(jì)增長的主要驅(qū)動(dòng)力，單位經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的能源投入減少，能源利用效率不斷提高，能源消費(fèi)量開始下降。在我國以GDP 為核心的政績考核與晉升制度下，地方政府聚焦于“政治錦標(biāo)賽”，為了吸引更多的外商投資企業(yè)發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制無序化“逐底競爭”和“非完全執(zhí)行”等現(xiàn)象不斷加劇，低質(zhì)量能源消費(fèi)量大，二氧化碳等排放物集中，尚未體現(xiàn)資源的集約效用，環(huán)境惡化趨勢還未得到根本扭轉(zhuǎn)，處于庫茨涅茨曲線左端。

適度合理的環(huán)境規(guī)制將為經(jīng)濟(jì)由數(shù)量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)為高質(zhì)量發(fā)展階段提供較好的制度保證。首先，正式環(huán)境規(guī)制是指政府為主導(dǎo)采取的帶有濃重強(qiáng)制性色彩的環(huán)境規(guī)制政策或措施。正式環(huán)境規(guī)制通過制定節(jié)能目標(biāo)、關(guān)停并轉(zhuǎn)高能耗企業(yè)等方式，直接限制企業(yè)能源的使用比例，迫使地區(qū)內(nèi)部的高耗能企業(yè)采取遷出或提高能源利用效率的方式降低能源使用量，避免經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國家或地區(qū)成為高污染行業(yè)的“污染避難所”，在“低水平”發(fā)展層次均衡。其次，除了政府的正式環(huán)境規(guī)制之外，民間的非正式環(huán)境規(guī)制力量也不容小覷。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民的環(huán)保素養(yǎng)和維權(quán)意識(shí)逐步提高，面對(duì)日益惡化的生存環(huán)境，公民主動(dòng)對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行申訴和控告、與污染行為做抗?fàn)?，增加?duì)環(huán)保產(chǎn)品的需求量，以謀求高質(zhì)量的生活環(huán)境。

（二）結(jié)構(gòu)效應(yīng)

能源消費(fèi)的大幅度上升一定程度上是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例失衡的結(jié)果。一個(gè)地區(qū)高能耗產(chǎn)業(yè)的規(guī)模越大，其能源消費(fèi)量就越大，而合理的環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)則有助于驅(qū)動(dòng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的“綠色化”調(diào)整降低能源消費(fèi)。

當(dāng)對(duì)排污企業(yè)施加嚴(yán)厲的環(huán)境規(guī)制約束時(shí)，邊際治污成本較低的企業(yè)就會(huì)獲得“綠色”發(fā)展的比較優(yōu)勢，而邊際治污成本較高的企業(yè)因其較差的成本上漲承受能力，導(dǎo)致其行業(yè)規(guī)模逐漸萎縮。因此，嚴(yán)厲的環(huán)境規(guī)制會(huì)淘汰污染密集型的落后產(chǎn)能和過剩產(chǎn)能，從而成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的新的驅(qū)動(dòng)力。環(huán)境規(guī)制還可以通過培育綠色需求，促使各種生產(chǎn)要素從生產(chǎn)率較低的非清潔生產(chǎn)型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向生產(chǎn)率較高的清潔生產(chǎn)型產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈向高端延伸，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)分工帶來的規(guī)模經(jīng)濟(jì)利益和比較優(yōu)勢利益，從而提升綠色效率，達(dá)到降低能源投入的目的。此外，正式環(huán)境規(guī)制還涉及自然資源利用問題。在規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)尚未提高以前低廉的資源價(jià)格促使企業(yè)無節(jié)制地對(duì)資源進(jìn)行開采利用，造成大量資源浪費(fèi)。規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)提高后，資源價(jià)格上升使得資源依賴型企業(yè)轉(zhuǎn)型生產(chǎn)模式，提高資源循環(huán)利用率，以求實(shí)現(xiàn)同等的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，同時(shí)也對(duì)那些資源主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生負(fù)面影響，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中資源主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)比重下降。

非正式環(huán)境規(guī)制的三大主體公民、社會(huì)媒體和環(huán)保組織在非正式環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域，影響著污染企業(yè)的行為選擇。居民環(huán)保意識(shí)的提高，對(duì)生態(tài)環(huán)境、健康及綠色清潔產(chǎn)品需求的增加，迫使政府和企業(yè)注重節(jié)能環(huán)保，注重經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，激發(fā)綠色企業(yè)的活力，“倒逼”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)。

（三）效率效應(yīng)

效率是指單位投入的產(chǎn)出，是抑制能源消費(fèi)的主要驅(qū)動(dòng)力。技術(shù)進(jìn)步通過提高設(shè)備的利用效率直接降低單位產(chǎn)品能耗，同時(shí)，信息技術(shù)、電子商務(wù)發(fā)展則縮短了交易過程和中間環(huán)節(jié)進(jìn)而降低了能源消費(fèi)量。

環(huán)境規(guī)制通過能源效率影響能源消費(fèi)既有正面的“創(chuàng)新補(bǔ)償”效應(yīng)，也有負(fù)面的“遵循成本”效應(yīng)和“回彈效應(yīng)”?！安ㄌ丶僬f”認(rèn)為環(huán)境規(guī)制與效率提升之間是互補(bǔ)而非互斥的關(guān)系，環(huán)境規(guī)制對(duì)企業(yè)的成本壓力可能激發(fā)企業(yè)后發(fā)優(yōu)勢，促使其加大科技創(chuàng)新投資，提高效率并誘發(fā)“創(chuàng)新補(bǔ)償”效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)改善環(huán)境質(zhì)量與創(chuàng)新發(fā)展的雙贏。一方面，環(huán)境規(guī)制倒逼技術(shù)創(chuàng)新，提高能源利用效率，促進(jìn)資源密集型企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，減少同等產(chǎn)出條件下的能源投入使用量；另一方面，環(huán)境規(guī)制倒逼能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，減少對(duì)燃煤等一次性能源的消費(fèi)，增大天然氣、電力等清潔能源的使用比例，在能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的同時(shí)也降低了能源投入量。

技術(shù)創(chuàng)新帶來的效率效應(yīng)也可能會(huì)產(chǎn)生“回彈效應(yīng)”。一方面，技術(shù)創(chuàng)新會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，更快的經(jīng)濟(jì)增長需要更多的能源投入，因而會(huì)增大對(duì)能源的需求量；另一方面，技術(shù)創(chuàng)新會(huì)導(dǎo)致能源開支減少，降低能源的實(shí)際價(jià)格，一定程度上增加了對(duì)能源的額外需求，導(dǎo)致能源消費(fèi)增加。同時(shí)在嚴(yán)厲的環(huán)境規(guī)制下，企業(yè)不得不增加節(jié)能減排投資以達(dá)到規(guī)制目標(biāo)，短期內(nèi)增加了企業(yè)的額外成本。這些增加的節(jié)能減排投資會(huì)對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)性投資產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，影響企業(yè)生產(chǎn)率的提高，甚至造成生產(chǎn)的無效率，增大能源的消費(fèi)。

三、環(huán)境規(guī)制與山西生產(chǎn)用能源消費(fèi)困境分析

（一）經(jīng)濟(jì)增長模式粗放，煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩

進(jìn)入新世紀(jì)之后直到2012 年，這十幾年時(shí)間中，山西一直處于經(jīng)濟(jì)快速增長的狀態(tài)中，但粗放型發(fā)展道路制約了經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，阻礙了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致其與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距越來越大。2012 年之后國際煤炭市場的不景氣，山西煤炭產(chǎn)業(yè)損失巨大，隨之進(jìn)入低迷的狀態(tài)。產(chǎn)能過剩成為山西煤炭產(chǎn)業(yè)面臨的新問題，是阻礙山西經(jīng)濟(jì)增長的主要因素之一。同時(shí)，環(huán)境規(guī)制對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響更多表現(xiàn)為負(fù)面的“遵循成本效應(yīng)”，即由于政府環(huán)境規(guī)制要求提高，企業(yè)環(huán)保投入增加，生產(chǎn)成本也隨之提高，利潤被壓縮，許多煤礦難以維持經(jīng)營。山西省GDP 增長日趨放緩，開始跟不上全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的腳步，全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入低谷，從2012 年的超過10 %跌至2015 的僅有3 %左右，盡管在2016 年稍有好轉(zhuǎn)，但仍然達(dá)不到全國經(jīng)濟(jì)增長的平均水平。因此，從長期看山西資源型區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長水平低，容易遭遇“資源詛咒”，經(jīng)濟(jì)增長模式呈現(xiàn)粗放型，依賴資源投入，使得能源消費(fèi)增加。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，存在能源路徑依賴

長期以來，山西經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略一直圍繞能源工業(yè)展開，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重的問題較為突出。煤炭、冶金、建材等能源產(chǎn)業(yè)支撐著山西經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而除這幾項(xiàng)產(chǎn)業(yè)之外的其他產(chǎn)業(yè)總和也不超過能源產(chǎn)業(yè)規(guī)模的四分之一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過于單一，也在一定程度上阻礙了新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)程。其中，生產(chǎn)用能源消費(fèi)在山西省能源消費(fèi)總量中占絕對(duì)優(yōu)勢，而在能源結(jié)構(gòu)中，煤炭消費(fèi)量一路領(lǐng)先。煤炭在為山西乃至全國經(jīng)濟(jì)增長做出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，也帶來粗放、污染的發(fā)展局面，對(duì)山西的資源和環(huán)境承載能力帶來了巨大挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量與內(nèi)涵有待提高。

山西省資源型經(jīng)濟(jì)體制改革的啟動(dòng)，首要的是煤炭工業(yè)生產(chǎn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。近些年來，山西省政府不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，努力朝多元化方向發(fā)展，淘汰煤電落后產(chǎn)能的發(fā)電廠，推進(jìn)節(jié)能減排，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，積極降低工業(yè)污染排放強(qiáng)度。在研究的2005～2017 的十余年間，山西省能源消費(fèi)總體呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的優(yōu)良態(tài)勢，其中第二產(chǎn)業(yè)占比逐年降低，在2016 年達(dá)到最低，僅為38.7%，但這種主要依賴政府外部行政規(guī)制的方式短期效果明顯，實(shí)質(zhì)卻未能從根本上實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。工業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換進(jìn)展緩慢，結(jié)構(gòu)因素對(duì)能源強(qiáng)度降低所起的作用有限，之后可能還會(huì)出現(xiàn)反彈現(xiàn)象。未來一段時(shí)期，山西工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)繼續(xù)推進(jìn)，還需要大量能源的支撐，工業(yè)結(jié)構(gòu)重化趨勢難以得到迅速逆轉(zhuǎn)，工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整依然面臨諸多阻礙。

（三）資源路徑依賴突出，擠出技術(shù)創(chuàng)新嚴(yán)重

資源型經(jīng)濟(jì)對(duì)科技創(chuàng)新產(chǎn)生了擠出效應(yīng)，制約了資源型區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、可持續(xù)增長，因而對(duì)科技創(chuàng)新的需求較低。Sachs 和Warner（2001）認(rèn)為開發(fā)自然資源會(huì)吸引潛在創(chuàng)新者和企業(yè)家去從事初級(jí)產(chǎn)品生產(chǎn)而擠出企業(yè)家行為和創(chuàng)新行為。張復(fù)明、景普秋（2008）指出資源型經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致要素集中在資源產(chǎn)業(yè)部門，而創(chuàng)新強(qiáng)烈的制造業(yè)部門發(fā)展不足，進(jìn)而對(duì)科技創(chuàng)新產(chǎn)生擠出效應(yīng)。王國印、王動(dòng)（2011）對(duì)我國中東部地區(qū)1999 ～2007 年有關(guān)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析表明，環(huán)境規(guī)制對(duì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新具有正的影響作用，在相當(dāng)程度上支持了“波特假說”的成立，但在較落后的地區(qū)得不到支持。

作為資源型經(jīng)濟(jì)省份，山西資源要素對(duì)勞動(dòng)、技術(shù)等要素產(chǎn)生擠出效應(yīng)，高能耗行業(yè)占工業(yè)能耗比重大，總體能源利用效率偏低，萬元GDP 能耗是全國平均水平的2 倍多。山西省對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)主要依托資源密集型的初級(jí)產(chǎn)品進(jìn)出口。長期以來單一的資源型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)創(chuàng)新等高級(jí)要素投入的嚴(yán)重?cái)D出效應(yīng)，也是造成工業(yè)能源消耗居高不下的重要原因。

山西的科技發(fā)展速度也不盡如人意，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)占GDP 比重偏低（見表1）、對(duì)科技產(chǎn)業(yè)投入力度不足、相關(guān)人才缺失等，也導(dǎo)致了山西傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)得不到快速高效的轉(zhuǎn)型，新興產(chǎn)業(yè)難以快速成長。同時(shí)，能源加工過程中轉(zhuǎn)換裝置的相對(duì)落后、生產(chǎn)技術(shù)相對(duì)不足，能源資源在運(yùn)輸、分配、儲(chǔ)存中的管理不夠科學(xué)，這些問題表現(xiàn)十分突出。

表1 規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)占GDP 比重 單位：%

（四）環(huán)境規(guī)制執(zhí)行狀況有待完善

近年來，我國環(huán)境規(guī)制法律體系不斷完善，2007 年十七大報(bào)告中首次提出生態(tài)文明建設(shè)理念，2018 將生態(tài)文明寫入憲法，環(huán)境規(guī)制不斷朝制度化、法律化、規(guī)范化發(fā)展，自愿規(guī)制和公眾參與等形式增多。但地方政府環(huán)境規(guī)制執(zhí)行還存在一系列問題，環(huán)境規(guī)制手段單一、投入不足，導(dǎo)致不同程度的環(huán)境事件時(shí)有發(fā)生。

地方政府是環(huán)境規(guī)制的主要執(zhí)行者，但地方政府特別是政府官員具有較強(qiáng)的“理性經(jīng)濟(jì)人”特征，在中央政府環(huán)境治理的激勵(lì)約束機(jī)制下，地方政府追求的目標(biāo)是自身利益最大化而不是環(huán)境規(guī)制的有效性。當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境保護(hù)發(fā)生沖突時(shí)，生態(tài)環(huán)境目標(biāo)往往讓位于地方經(jīng)濟(jì)增長，地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)支柱型行業(yè)表現(xiàn)為“扶持之手”，松動(dòng)環(huán)境規(guī)制，尤其是資源型企業(yè)具有高耗能、高污染的壟斷特征，傾向于“俘虜”規(guī)制者，雙方達(dá)成“合意均衡”，導(dǎo)致中央政府環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行效果不佳。個(gè)別地區(qū)不惜破壞環(huán)境和破壞生態(tài)平衡來一味地追求經(jīng)濟(jì)速度提升，加上各個(gè)政府部門的工作不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}，都難以避免地造成環(huán)境污染嚴(yán)重自然環(huán)境得不到保護(hù)的問題。

與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，山西省本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，山西的市場效率偏低，且存在環(huán)境治理投資不足、非正式規(guī)制手段（如公民的環(huán)保意識(shí)、環(huán)保組織等）單一等問題。山西作為綜改試驗(yàn)區(qū)，環(huán)境污染治理投資占GDP 比重相比全國較高，相比發(fā)達(dá)國家和地區(qū)仍然偏低，污染排放未能得到根本改善。特別是山西產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)第二產(chǎn)業(yè)存在路徑依賴，短期內(nèi)環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的趨嚴(yán)不僅難以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，而且會(huì)放大“遵循成本效應(yīng)”。因此，發(fā)揮環(huán)境規(guī)制倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的節(jié)能減排效應(yīng)還需要較長的時(shí)間。

表2 山西和全國環(huán)境污染治理投資占GDP 比重 單位%

四、政策性建議

近年來山西在能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、煤炭清潔低碳高效利用、可再生能源發(fā)展、能源重點(diǎn)領(lǐng)域改革等方面進(jìn)行了一系列實(shí)踐和探索。減少山西省生產(chǎn)用能源消費(fèi)，加快生態(tài)文明建設(shè)，貫徹落實(shí)并深化山西省資源型經(jīng)濟(jì)體制改革，實(shí)現(xiàn)“美麗山西”的目標(biāo)，亟待完善結(jié)構(gòu)節(jié)能和效率節(jié)能措施，完善環(huán)境規(guī)制體制，從根源上解決山西省生態(tài)環(huán)境的負(fù)外部性影響。

首先，完善頂層設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)好政府與市場“兩雙手”的調(diào)控力度，激發(fā)市場活力，實(shí)現(xiàn)要素資源的合理配置。一方面要完善環(huán)境規(guī)制法律與政策，進(jìn)一步擴(kuò)大環(huán)境治理投資，制定環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)來直接降低能源消費(fèi)；另一方面完善環(huán)境規(guī)制手段，改變簡單粗暴的環(huán)境行政方式，采用經(jīng)濟(jì)手段（如稅收、補(bǔ)貼、許可證以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)确绞剑浹a(bǔ)行政命令手段的不足。同時(shí)，擴(kuò)展公眾參與面，提高居民生態(tài)環(huán)保意識(shí)，從需求方面促進(jìn)生產(chǎn)者改進(jìn)技術(shù)、提高能源效率、節(jié)約能源消費(fèi)。

其次，重視并發(fā)揮好環(huán)境規(guī)制倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化及質(zhì)量提高的節(jié)能效應(yīng)。進(jìn)一步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，壓縮高能耗產(chǎn)業(yè)，發(fā)展壯大低能耗產(chǎn)業(yè)、循環(huán)產(chǎn)業(yè)及高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，降低能源消費(fèi)，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)煤炭的依賴，設(shè)定合理規(guī)范的能源門檻和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)山西省經(jīng)濟(jì)增長向集約型、多元化的方式轉(zhuǎn)變。以“綠色化”調(diào)整為導(dǎo)向，遵循“控制增量，優(yōu)化存量”的原則，制定環(huán)境規(guī)制政策措施，建立產(chǎn)業(yè)節(jié)能降耗的長效機(jī)制，協(xié)調(diào)好產(chǎn)業(yè)發(fā)展與資源使用的關(guān)系，激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)結(jié)構(gòu)逐步向資源節(jié)約型、環(huán)境友好型轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，注重培養(yǎng)形成具有競爭力的產(chǎn)業(yè)集群，在國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的同時(shí)，帶動(dòng)能源效率的提高和能源消費(fèi)的降低。

再次，著力促進(jìn)自主創(chuàng)新與技術(shù)進(jìn)步。結(jié)合目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入提質(zhì)增效新階段的特殊性，挖掘節(jié)能減排潛力、降低能源消費(fèi)，應(yīng)重視自主創(chuàng)新與技術(shù)進(jìn)步。一是要在質(zhì)量方面，通過挖掘企業(yè)內(nèi)部節(jié)能潛力，依靠技術(shù)節(jié)能降低重點(diǎn)用能產(chǎn)業(yè)能耗水平，提高產(chǎn)業(yè)整體的能源利用效率；鼓勵(lì)企業(yè)加大對(duì)節(jié)能減排領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)投入，充分發(fā)揮技術(shù)創(chuàng)新在節(jié)能減排中的引領(lǐng)作用，大力開發(fā)太陽能、風(fēng)能、水電、核電等清潔能源，實(shí)現(xiàn)“技術(shù)節(jié)能”。二是轉(zhuǎn)變招商引資思路，在引資模式上，應(yīng)著重引進(jìn)技術(shù)領(lǐng)先、研發(fā)能力強(qiáng)、能夠培育新型人力資本的技術(shù)密集度高的外商資本，激發(fā)市場的活力并刺激企業(yè)間競爭力，優(yōu)化產(chǎn)品生產(chǎn)效率與質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)對(duì)外貿(mào)易價(jià)值鏈升級(jí)。此外，在大力推進(jìn)城市化進(jìn)程中合理利用能源資源，建立資源節(jié)約、環(huán)境友好的新型城鎮(zhèn)化模式，這對(duì)于降低城市能源消費(fèi)也具有重要意義。因此，伴隨人工智能技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、機(jī)器人技術(shù)等的發(fā)展與擴(kuò)散應(yīng)用，煤基產(chǎn)業(yè)也可能從勞動(dòng)密集型、資金密集型產(chǎn)業(yè)演變?yōu)榧夹g(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。